任 琳 張尊月

近年來，大國博弈焦點(diǎn)逐漸從全球多邊機(jī)制轉(zhuǎn)移到區(qū)域多邊及諸邊機(jī)制。作為世界經(jīng)濟(jì)新重心的亞太地區(qū)成為“兵家必爭之地”。制度復(fù)雜性現(xiàn)象愈發(fā)成為區(qū)域治理中不容忽視的重要特征之一。既有研究普遍認(rèn)為，制度復(fù)雜性主要來源于兩方面。一是對全球或區(qū)域范圍內(nèi)主導(dǎo)權(quán)的競爭。其中包括對區(qū)域話語主導(dǎo)權(quán)的爭奪，也包括對重塑區(qū)域乃至全球秩序主導(dǎo)權(quán)的爭奪。二是為滿足對日益出現(xiàn)的全球性、區(qū)域性非傳統(tǒng)安全問題及新興問題加以專門治理的需要。本文認(rèn)為，大國間制度競爭與制衡、區(qū)域內(nèi)國家抱團(tuán)取暖和聯(lián)盟異化等都是當(dāng)下全球治理制度復(fù)雜性的重要成因。

制度復(fù)雜性指的是制度之間不同關(guān)系集合構(gòu)成的一種現(xiàn)象，強(qiáng)調(diào)的是要將制度放在整個(gè)體系中去看待和分析，不能忽略制度間的內(nèi)容聯(lián)系及形態(tài)上的相互關(guān)系。(1)Karen J. Alter and Sophie Meunier，“The Politics of International Regime Complexity”，Perspectives on Politics，Vol.7，No.1，2009，p13-24.近年來，全球和區(qū)域制度數(shù)量大幅增加，制度密度由此上升，制度間的關(guān)系愈發(fā)錯(cuò)綜復(fù)雜。概括起來，當(dāng)下主要存在三類制度形態(tài)，即重疊、嵌套和平行。其中，嵌套形態(tài)也可歸屬于重疊形態(tài)，屬于特例。亞太地區(qū)是制度重疊現(xiàn)象最多的區(qū)域(2)Andrew I. Yeo，“Overlapping regionalism in East Asia:determinants and potential effects”，International Relations of the Asia-Pacific，Vol.0，2016，p1-31.，而該地區(qū)的核心大國有三個(gè)(即作為主要經(jīng)濟(jì)體的中日韓)處在東亞地區(qū)。區(qū)域內(nèi)主要國家參與區(qū)域制度復(fù)合體塑造的角色不容忽視，并溢出至更廣泛的區(qū)域乃至全球。需要補(bǔ)充說明的是，制度復(fù)雜性本身可能存在負(fù)面影響，也可能存在積極影響，我們不能對是否越復(fù)雜就越不利于全球治理進(jìn)行簡單判斷。

一、亞太地區(qū)制度復(fù)雜性：權(quán)力、理念和利益

(一)四類行為體共同塑造制度復(fù)雜性

制度復(fù)雜性可能源于客觀上制度建設(shè)的需要，也可能源于主觀上制度競爭的需要。主觀上導(dǎo)致制度復(fù)雜性的一個(gè)主要原因是戰(zhàn)略不一致，即一國在同一領(lǐng)域內(nèi)故意創(chuàng)建可能導(dǎo)致競爭或存在沖突的制度，因此學(xué)界稱之為“競爭性制度創(chuàng)建”。(3)Kal Raustiala and David G.Victor，“The Regime Complex for Plant Genetic Resources”，International Organization，Vol.58，No.2，2004，p277-309.美國退出全球多邊機(jī)制，回到小多邊機(jī)制的行為，是由于戰(zhàn)略不一致和競爭目的而導(dǎo)致制度復(fù)雜性的典型案例，而為了應(yīng)對退出造成的制度缺位，系統(tǒng)內(nèi)其他國家可能訴諸新制度創(chuàng)設(shè)的行為，這進(jìn)一步加深了全球治理的制度復(fù)雜性。

處于競爭關(guān)系的主要國家可能選擇改革現(xiàn)有制度或新建制度，而在新建制度時(shí)可能選擇包容性制度或排他性制度。霸權(quán)國刻意將部分成員排除在外的排他性制度，客觀上必然造成成員國維度的制度重疊乃至制度競爭，或形成成員國維度不重疊而功能領(lǐng)域重疊的“平行體系”。(4)任琳、張尊月：《全球經(jīng)濟(jì)治理的制度復(fù)雜性分析——以亞太地區(qū)經(jīng)濟(jì)治理為例》，《國際經(jīng)貿(mào)探索》2020年第10期。

我們將參與塑造亞太地區(qū)制度復(fù)雜性的主要行為體分為四類。這四類行為體基于特定的外部形勢和不同的戰(zhàn)略目標(biāo)，選擇了不同的制度建構(gòu)及制度參與方式。第一類是構(gòu)建排他性制度的霸權(quán)國美國；第二類是倡導(dǎo)建立包容性制度的中國；第三類是抱團(tuán)取暖的區(qū)域內(nèi)中小國家(東盟國家)；第四類是美國在該地區(qū)內(nèi)的傳統(tǒng)盟友日本、韓國，兩國系東北亞地區(qū)經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的國家，此外還包括菲律賓和泰國這兩個(gè)地處東南亞的東盟成員國。

(二)各類國家的三種主要驅(qū)動：權(quán)力、理念和利益

我們將以上各類行為體的策略選擇及其背后驅(qū)動進(jìn)行概括，大致分為權(quán)力、理念和利益三類。

一是霸權(quán)國在權(quán)力驅(qū)動下進(jìn)行的制度復(fù)雜性塑造。其目的是為了護(hù)持霸權(quán)。既有的研究認(rèn)為，當(dāng)下亞太地區(qū)的制度復(fù)雜性主要起源于主要行為體對區(qū)域的競爭性看法和制度建構(gòu)。美國在退出一系列全球多邊制度之后，選擇構(gòu)建維護(hù)自身霸權(quán)地位，對崛起國進(jìn)行遏制的排他性制度。制度建構(gòu)本意是為了增強(qiáng)國家間的合作，從而共同應(yīng)對單一國家難以應(yīng)對的區(qū)域性和全球性問題。美國在該地區(qū)建構(gòu)制度的目的系持續(xù)保持其區(qū)域影響力，利用制度的非中性特征，獲取更多利益，維持霸權(quán)地位。由此，霸權(quán)國在亞太地區(qū)多領(lǐng)域建立的一系列制度，將其權(quán)力提升至首位，而將制度對區(qū)域及問題領(lǐng)域的治理效能置于次要位置。

二是崛起國在合作理念驅(qū)動下的制度復(fù)雜性塑造：塑造包容性制度。其目的是為了形成區(qū)域合力，共謀治理與發(fā)展。中國從早期單純參與亞太地區(qū)治理，逐步轉(zhuǎn)向依托制度建構(gòu)積極推動區(qū)域治理，利用改進(jìn)現(xiàn)有制度及新建制度等多種方式進(jìn)行制度實(shí)踐。(5)王明國：《制度實(shí)踐與中國的東亞地區(qū)治理》，《當(dāng)代亞太》2017年第4期。李巍等學(xué)者認(rèn)為，隨著中國實(shí)力的提升以及美國相對實(shí)力的下降，在金融、貿(mào)易等多個(gè)領(lǐng)域，中美主導(dǎo)的制度之間都呈現(xiàn)競爭態(tài)勢。(6)李巍：《中美金融外交中的國際制度競爭》，《世界經(jīng)濟(jì)與政治》2016年第4期。但在制度博弈中，崛起國與霸權(quán)國受“制度紅利”的影響，分別選擇了不同的制度制衡策略(7)汪海寶、賀凱：《國際秩序轉(zhuǎn)型期的中美制度競爭——基于制度制衡理論的分析》，《外交評論(外交學(xué)院學(xué)報(bào))》2019年第3期。，建構(gòu)了具有不同性質(zhì)及特征的制度。作為負(fù)責(zé)任的大國，中國積極參與全球治理，提供包容性的全球公共產(chǎn)品。推動包容性制度建立是對國際話語權(quán)的積極爭取，更是為區(qū)域與全球治理赤字提供的解決方案。

三是利益驅(qū)動下的制度復(fù)雜性選擇。主要包括：作為美國盟國的日本采取了時(shí)而追隨、時(shí)而背叛霸權(quán)國的聯(lián)盟異化策略(8)任琳、鄭海琦：《虛弱的聯(lián)盟擴(kuò)容與全球治理秩序》，《社會科學(xué)文摘》2022年第5期。，以及東盟國家采取抱團(tuán)取暖、尋求多元合作(9)任琳：《后疫情時(shí)代的全球治理秩序與中國應(yīng)對》，《國際問題研究》2021年第1期。的行為。

美國傳統(tǒng)盟國在新形勢下出現(xiàn)的聯(lián)盟異化的兩面下注行為，進(jìn)一步加劇了亞太地區(qū)的制度復(fù)雜性。面對復(fù)雜的外部形勢，各國逐漸傾向于采取務(wù)實(shí)外交。一方面，當(dāng)盟國與崛起國有更高的經(jīng)濟(jì)相互依賴度時(shí)，或有更為密切、更具潛力的貿(mào)易合作前景時(shí)，一味追隨霸權(quán)國就意味著經(jīng)濟(jì)利益的減損。另一方面，對不同國家來說，各類議題的利益攸關(guān)度不盡相同。務(wù)實(shí)外交促使越來越多的盟國在不同的議題領(lǐng)域有選擇地與霸權(quán)國或崛起國進(jìn)行功能性合作。

區(qū)域內(nèi)國家聯(lián)盟的制度選擇也會導(dǎo)致亞太地區(qū)的制度復(fù)雜性增加。(10)任琳、張尊月：《全球經(jīng)濟(jì)治理的制度復(fù)雜性分析——以亞太地區(qū)經(jīng)濟(jì)治理為例》，《國際經(jīng)貿(mào)探索》2020年第10期。在霸權(quán)國美國的排他性制度和崛起國中國的包容性制度建構(gòu)之外，區(qū)域內(nèi)的中小國家也在積極增加第三選項(xiàng)，通過自行抱團(tuán)尋求出路。東盟作為一個(gè)整體，從成立之初即是為了增強(qiáng)東南亞各中小國家應(yīng)對外部風(fēng)險(xiǎn)的能力，這包括金融風(fēng)險(xiǎn)、安全風(fēng)險(xiǎn)等。一直以來，東盟的最大訴求是維護(hù)其在區(qū)域內(nèi)的中心地位。東盟成員國“抱團(tuán)取暖”的行為在制度上體現(xiàn)為：一方面推動以自身為中心、自己掌握主導(dǎo)權(quán)的制度體系的鞏固與發(fā)展；另一方面通過發(fā)揮區(qū)域協(xié)調(diào)者的角色，對接整合區(qū)域內(nèi)的各類制度。

東亞地區(qū)制度的顯著特征是其具有非正式性，并且地區(qū)內(nèi)各國擁有共識。主權(quán)意識強(qiáng)等原因促成了該地區(qū)的制度更加靈活，不具有高約束性，這也是制度重疊易于產(chǎn)生的原因之一。較為靈活的國際合作方式產(chǎn)生相對較低的違約成本，在某種程度上也促成了東亞中小國家決定兩邊下注，或自行抱團(tuán)。無論是選邊站還是自行抱團(tuán)都會增加區(qū)域內(nèi)治理機(jī)制的數(shù)量。這在制度數(shù)量本就較多的東亞地區(qū)，進(jìn)一步了加劇了制度復(fù)雜性。加之東盟涵蓋東南亞十國，這些中小國家的選邊站行為還可能導(dǎo)致制度嵌套及制度的多重重疊。

二、制度復(fù)雜性模式分析

(一)權(quán)力驅(qū)動下的制度復(fù)雜性塑造：霸權(quán)國塑造排他性制度

除了功能上的需要外，制度復(fù)雜性的產(chǎn)生也來源于國家出于權(quán)力維度的考量。最典型的例子就是霸權(quán)國通過構(gòu)筑排他性體系，借助排他性條款，意欲遏制崛起國持續(xù)獲得來自全球治理體系的收益。面對中國在全球治理體系內(nèi)崛起的事實(shí)，美國堅(jiān)持認(rèn)為中國是利用現(xiàn)有的國際制度實(shí)現(xiàn)自身發(fā)展。因此，霸權(quán)國美國試圖利用現(xiàn)有的政治經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢，通過構(gòu)筑排他性制度，對全球治理體系進(jìn)行符合自身利益的主觀上的重塑。雖然特朗普政府和拜登政府在借助的國際合作形式上有不同側(cè)重，但都試圖在多領(lǐng)域建立排他性制度，構(gòu)筑所謂的“平行體系”。特朗普執(zhí)政時(shí)期，退出多個(gè)全球重要多邊機(jī)制后，加強(qiáng)與盟友的雙邊對接。而拜登時(shí)期雖然開始回歸多邊，重視制度與聯(lián)盟，但仍然強(qiáng)調(diào)基于共同價(jià)值觀的和具有競爭性的排他性合作，因此更多的是訴諸“偽多邊主義”或“小邊主義”制度。(11)《金燦榮教授談中美關(guān)系與國際形勢》，中國網(wǎng)，2022年4月3日。https://mp.weixin.qq.com/s/MoKgtBTtESdZ_Dqwyn_v3g.

1.建立排他性制度，設(shè)置排他性條款

當(dāng)前，美國在安全、經(jīng)貿(mào)、基礎(chǔ)設(shè)施、金融、數(shù)字技術(shù)等多個(gè)領(lǐng)域加劇了對多邊主義的“工具化”利用。美日印澳“四方安全對話”(QUAD)是排他性制度的代表之一。誕生于2007年的QUAD旨在“促進(jìn)四個(gè)海洋民主國家在中國和印度崛起背景下的對話與合作”。(12)“Biden’s Democracy Summit Needs to Produce More Than a Bland Statement”，F(xiàn)oreign Policy，November 12，2021. https://foreignpolicy.com/2021/11/12/biden-democracy-summit-china-russia-authoritarianism/.隨著美國國家安全戰(zhàn)略術(shù)語從“亞太”轉(zhuǎn)向“印太”，特朗普政府于2017年重啟中斷了十年的QUAD。作為回歸多邊主義的部分象征性手段，拜登政府將部長級會議提升至領(lǐng)導(dǎo)人峰會，并在2021年3月舉行視頻會議后，于同年9月主持了首次QUAD線下領(lǐng)導(dǎo)人峰會。

重啟后的QUAD擴(kuò)大了議程，推出了服務(wù)于“印太戰(zhàn)略”的一系列新舉措。新舉措涉及5G、數(shù)字技術(shù)、半導(dǎo)體供應(yīng)鏈和海洋安全等中美博弈相關(guān)的主要領(lǐng)域。2022年，拜登政府的新“印太戰(zhàn)略”報(bào)告強(qiáng)調(diào)美國對于印太區(qū)域的關(guān)注是因?yàn)槊媾R來自中國的挑戰(zhàn)，并進(jìn)一步污名化中國在亞太區(qū)域開展的國際合作。(13)“Indo-Pacific Strategy of the United States”，Whitehouse，F(xiàn)ebruary,2022. https://www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2022/02/U.S.-Indo-Pacific-Strategy.pdf.作為支撐“印太戰(zhàn)略”重要制度的QUAD因而也具有明顯的目的性和針對性。

在QUAD之外，美國“印太戰(zhàn)略”的另一重要組成部分是在湄公河地區(qū)建立的多個(gè)制度，其中的“湄公河之友”也是典型的排他性的次區(qū)域制度。無論是實(shí)際參與成員、官方聲明還是各個(gè)領(lǐng)域的具體機(jī)制，都直接或間接顯示了制度的排他性和指向性。

霸權(quán)國家利用議程制定能力占優(yōu)獲取利益、維護(hù)霸權(quán)，制度被逐步工具化地使用。雖然，美國對外強(qiáng)調(diào)自身主導(dǎo)制度的包容性，但始終難掩其排他性本質(zhì)。圍繞湄公河次區(qū)域的“湄公河-美國伙伴關(guān)系”與“湄公河之友”兩制度所涉及的合作領(lǐng)域都與中國提出的“瀾湄合作”基本重合，除圍繞流域進(jìn)行水資源治理外，都以基礎(chǔ)設(shè)施為重點(diǎn)領(lǐng)域，還包括打擊跨國犯罪等其他非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域內(nèi)的合作。在成員國維度和功能領(lǐng)域維度，兩制度存在明顯重疊。在2021年美國國務(wù)院發(fā)布的《湄公河之友“恢復(fù)和復(fù)原”聯(lián)合新聞聲明》中，美國強(qiáng)調(diào)了與現(xiàn)有區(qū)域合作框架的互補(bǔ)性，“加強(qiáng)成員之間以及與其他湄公河區(qū)域機(jī)制的合作”，但實(shí)際上均未提及瀾湄區(qū)域最重要的制度之一，即“瀾湄合作”機(jī)制。目前，“湄公河之友”由湄公河區(qū)域五國和亞太地區(qū)多個(gè)國家參與，東盟秘書處也以觀察員身份參加了會議，唯獨(dú)將中國和中國指導(dǎo)的次區(qū)域合作機(jī)構(gòu)排除在外。(14)“Joint Press Statement of the Friends of the Mekong‘Recovery and Resilience’”，MEKONG -U.S. PARTNERSHIP，August 19，2021. https://mekonguspartnership.org/2021/08/19/friends-of-the-mekong/.美國發(fā)起的區(qū)域內(nèi)建制更多地服務(wù)于總體的“印太戰(zhàn)略”，以維護(hù)自身霸權(quán)為主要目的，同時(shí)表現(xiàn)出明顯的排他性。

2.聯(lián)合盟友，借助“小圈子外交”鞏固霸權(quán)地位

為進(jìn)一步鞏固霸權(quán)地位，美國加快聯(lián)合日本、韓國、澳大利亞等傳統(tǒng)盟友，試圖利用相關(guān)國家對中國區(qū)域影響力不斷提升的顧慮，推廣其提出的所謂的“印太戰(zhàn)略”。

相比于為區(qū)域提供有益公共產(chǎn)品的制度與組織，美國聯(lián)合其盟友重新啟動的QUAD目前仍是所謂“對中國有共同關(guān)切的民主國家的集合”(15)“ASEAN and the Quad: Strategic impasse or avenue for cooperation?”，Brookings，September 23，2021. https://www.brookings.edu/blog/order-from-chaos/2021/09/23/asean-and-the-quad-strategic-impasse-or-avenue-for-cooperation/.和“排他性小圈子”(16)“The Quad (finally) delivers: Can it be sustained?”，Brookings，April 14，2021. https://www.brookings.edu/blog/order-from-chaos/2021/04/14/the-quad-finally-delivers-can-it-be-sustained/.。2022年2月11日，第四次QUAD外長會議在澳大利亞墨爾本舉行。會議聲明指出，希望開展務(wù)實(shí)合作，“以應(yīng)對地區(qū)挑戰(zhàn)，包括人道主義援助和救災(zāi)、海上安全、反恐、打擊虛假信息和網(wǎng)絡(luò)安全”，但同時(shí)又強(qiáng)調(diào)，“應(yīng)對基于規(guī)則的海洋秩序面臨的挑戰(zhàn)，包括在南海和東?！?。(17)“Joint Statement on Quad Cooperation in the Indo-Pacific”，U.S. Department of State，F(xiàn)ebruary 11，2022. https://www.state.gov/joint-statement-on-quad-cooperation-in-the-indo-pacific/.

在湄公河次區(qū)域，美國與其亞太地區(qū)傳統(tǒng)盟友展開廣泛合作。2020年9月，“湄公河-美國伙伴關(guān)系”啟動。在伙伴關(guān)系框架下，美國在多領(lǐng)域與盟友加深合作，例如，與日本達(dá)成“日本—美國—湄公河電力合作伙伴關(guān)系”(JUMPP)，加強(qiáng)在基礎(chǔ)設(shè)施和能源投資領(lǐng)域的合作；與韓國加強(qiáng)水資源治理方面的合作；與澳大利亞合作打擊犯罪；探索說服印度參與到伙伴關(guān)系中。盡管美國一再聲稱“加強(qiáng)湄公河之友——一個(gè)由17個(gè)國家和機(jī)構(gòu)組成的集團(tuán)，致力于建立一個(gè)自由開放的湄公河地區(qū)”，然而，對于合作伙伴所謂“志同道合”的限定條件進(jìn)一步限制了制度的開放性和包容性。美國東亞和太平洋事務(wù)局首席副助理國務(wù)卿阿圖爾·凱沙普在政策對話會上表示，“將湄公河流域政府與志同道合的合作伙伴的協(xié)調(diào)放在首位”。(18)“Remarks at the Mekong-U.S. Partnership Track 1.5 Policy Dialogue Opening Plenary”，U.S. Department of State，March 18，2021. https://www.state.gov/remarks-at-the-mekong-u-s-partnership-track-1-5-policy-dialogue-opening-plenary/.

美國新近提出的“印太經(jīng)濟(jì)框架”(IPEF)同樣彰顯了其借力盟友護(hù)持霸權(quán)的本意。2021年底，美國總統(tǒng)拜登在東亞峰會上宣布將與盟友一同構(gòu)建IPEF。2022年5月23日，拜登在日本東京正式宣布啟動IPEF，韓國、日本、印度、澳大利亞、新西蘭、印度尼西亞、泰國、馬來西亞、菲律賓、新加坡、越南、文萊作為初始成員加入，美國把亞太地區(qū)的盟友幾乎悉數(shù)納入其中。IPEF的提出在補(bǔ)足美國“印太戰(zhàn)略”、構(gòu)建對華競爭優(yōu)勢之外，也有意鞏固美國在亞太地區(qū)的同盟關(guān)系。特朗普的“美國優(yōu)先”部分損害了美國與盟友之間的信任與合作關(guān)系。IPEF意在修復(fù)并鞏固與日、韓等傳統(tǒng)盟友的同盟關(guān)系，在亞太區(qū)域重新構(gòu)建起圍繞經(jīng)濟(jì)議題的同盟網(wǎng)絡(luò)。區(qū)別于亞太地區(qū)現(xiàn)有的兩大主要區(qū)域貿(mào)易協(xié)定《區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定》(RCEP)與《全面與進(jìn)步跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》(CPTPP)，IPEF以貿(mào)易、供應(yīng)鏈、清潔能源和脫碳、基礎(chǔ)設(shè)施為四大支柱，制度設(shè)計(jì)允許其成員自主選擇參與單個(gè)或多個(gè)利益相關(guān)的議題或領(lǐng)域。

(二)合作理念驅(qū)動下的制度復(fù)雜性塑造：崛起國塑造包容性制度

與美國的新自由主義霸權(quán)秩序不同，中國倡導(dǎo)的是合作共贏、共同發(fā)展的價(jià)值觀。中國塑造的包容性制度也是制度增量，豐富了全球和區(qū)域內(nèi)的制度形態(tài)。中國始終強(qiáng)調(diào)對外交往和制度建設(shè)的包容性特征：“一帶一路”倡議以“共商共建共享”為原則，亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行(簡稱“亞投行”)以互聯(lián)互通，促進(jìn)區(qū)域可持續(xù)發(fā)展為宗旨，金磚銀行以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的包容性增長為目標(biāo)。從全球?qū)用鎭砜?，包容性制度的?gòu)建更有利于實(shí)現(xiàn)全球治理體系的“中性化改進(jìn)”。于全球治理而言，包容性制度的構(gòu)建符合國際社會對多方平等話語權(quán)的現(xiàn)實(shí)尋求。從區(qū)域?qū)用鎭砜矗菪灾贫绕鹾显摰貐^(qū)國家間一直以來的文化傳統(tǒng)和交往習(xí)慣。此外，部分新建包容性制度體現(xiàn)為論壇等非正式的形式，對參與國的約束和要求都相對較弱，符合域內(nèi)國家長期依靠靈活非正式的制度方式開展區(qū)域內(nèi)外合作的交往習(xí)慣。

1.建構(gòu)開放性制度，秉持包容性原則

制度的包容性體現(xiàn)在規(guī)則條款的非歧視性上，表現(xiàn)為以切實(shí)解決區(qū)域問題為目標(biāo)推動開展功能性合作。包容性制度系真正促進(jìn)區(qū)域合作，積極參與區(qū)域治理，提升制度治理效能的制度。包容性原則的具體落實(shí)也為區(qū)域內(nèi)各國在制度碎片化背景下實(shí)現(xiàn)制度融合提供了可能渠道。在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，中國倡導(dǎo)建立的亞投行為亞洲的互聯(lián)互通和經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展做出了重要貢獻(xiàn)。無論是項(xiàng)目內(nèi)容和分布，還是各類文件條款和對外合作皆體現(xiàn)了包容性原則。為了增強(qiáng)項(xiàng)目融資的透明性，亞投行于2017年3月發(fā)布了《與國際關(guān)系有關(guān)的業(yè)務(wù)政策》，強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持不損害國家利益的非歧視性原則的重要性。(19)“Operational Policy on Internationa Relations”，AIIB，March 21，2017. https://www.aiib.org/en/policies-strategies/operational-policies/operational-policy-on-international-relations.html.

中國致力于推動次區(qū)域制度建構(gòu)，同樣體現(xiàn)出包容性特點(diǎn)。2021年，中國為加強(qiáng)瀾湄國家可持續(xù)發(fā)展發(fā)布聯(lián)合聲明。聲明提出“承諾秉持開放包容原則”，促進(jìn)“瀾湄合作”與其他各類區(qū)域、次區(qū)域合作機(jī)制協(xié)調(diào)發(fā)展，同時(shí)歡迎世界銀行及日本主導(dǎo)的亞洲開發(fā)銀行等共同參與合作，促進(jìn)次區(qū)域一體化進(jìn)程。此外，相比其他制度較為單一的議題領(lǐng)域和有限的治理能力，“瀾湄合作”機(jī)制首創(chuàng)性地將非傳統(tǒng)安全合作納入重點(diǎn)合作范圍。2020年通過的《瀾湄合作第三次領(lǐng)導(dǎo)人會議萬象宣言》強(qiáng)調(diào)，要加大在氣候、公共衛(wèi)生、走私犯罪、自然災(zāi)害、資源安全等方面的交流溝通與合作。(20)《瀾滄江—湄公河合作第三次領(lǐng)導(dǎo)人會議萬象宣言——“加強(qiáng)伙伴關(guān)系，實(shí)現(xiàn)共同繁榮”》，瀾滄江-湄公河合作官網(wǎng)，2020年8月25日。http://www.lmcchina.org/2020-08/25/content_41447223.htm.近六年來，為支持瀾湄區(qū)域發(fā)展而設(shè)立的瀾湄合作專項(xiàng)基金也已在廣泛的議題領(lǐng)域內(nèi)開展了500多個(gè)合作項(xiàng)目，積極推進(jìn)了區(qū)域內(nèi)國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和民生改善。(21)《瀾湄合作帶來實(shí)實(shí)在在福祉》，瀾滄江—湄公河合作官網(wǎng)，2022年1月14日。http://www.lmcchina.org/2022-01/14/content_41867911.htm.

在東北亞，中國秉持包容性原則，積極改善與日本和韓國之間的關(guān)系，推動三方合作及東亞地區(qū)的一體化進(jìn)程。RCEP成功生效后，中日韓自貿(mào)區(qū)加快談判。2020年中日韓三國GDP在RCEP區(qū)域內(nèi)GDP的占比達(dá)到82.44%。(22)《RCEP促中日韓強(qiáng)化合作學(xué)者吁三國自貿(mào)區(qū)談判“開花結(jié)果”》，中國新聞網(wǎng)，2022年1月18日。http://fta.mofcom.gov.cn/article/chinarihan/chinarhgfguandian/202201/47143_1.html.中國大力推動的高水平、制度型開放新格局為三方合作按下了“加速鍵”。2019年12月在中日韓合作20周年之際，第八次中日韓領(lǐng)導(dǎo)人會議在成都舉行，會議發(fā)布了《中日韓合作未來十年展望》，通過了“中日韓+X”早期收獲項(xiàng)目清單。(23)《李克強(qiáng)出席第八次中日韓領(lǐng)導(dǎo)人會議》，中國政府網(wǎng)，2019年12月24日。http://www.gov.cn/zhuanti/lkq201912zrh/index.htm.2020年11月，國務(wù)委員兼外交部長王毅分別對日本、韓國進(jìn)行正式訪問，達(dá)成多項(xiàng)共識。2021年，在第24次東盟與中日韓領(lǐng)導(dǎo)人會議上，中方倡議三國共同深化在東盟地區(qū)的第三方投資合作，加快設(shè)立“中日韓共同投資基金”、中日韓東盟投資合作平臺。中國始終秉持建設(shè)開放包容的東亞，積極推進(jìn)建設(shè)一系列開放且具包容性的制度，有效促進(jìn)了中日韓三國間合作深化，助力了區(qū)域一體化進(jìn)程。

2.廣泛吸納成員，彰顯開放包容特征

包容性制度還表現(xiàn)為開放接納新成員，尊重多樣性。與霸權(quán)國推動構(gòu)建排他性制度相比，中國倡導(dǎo)的包容性制度將更多的參與主體納入統(tǒng)一框架中，共同對某一問題實(shí)現(xiàn)合作治理，在某種程度上也減少了在成員國維度上的制度重疊，降低了制度復(fù)雜性程度。

瀾滄江—湄公河區(qū)域可以說是亞太地區(qū)合作的一個(gè)縮影。如果說東亞是整個(gè)亞太區(qū)域的戰(zhàn)略核心，那么瀾湄區(qū)域則是整個(gè)地區(qū)的大國博弈焦點(diǎn)。瀾湄地區(qū)的次區(qū)域合作經(jīng)歷了湄公河委員會(MRC)、大湄公河次區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作(GMS)等制度驅(qū)動。直到2016年，中國提出建立“瀾滄江—湄公河合作”機(jī)制，才將瀾滄江—湄公河流域上下游的6個(gè)國家全部囊括在同一制度之內(nèi)?？梢哉f，“瀾湄合作”機(jī)制在一定程度上整合了次區(qū)域內(nèi)既有制度，為該流域所有國家提供了一個(gè)共同合作的平臺。

此外，由中國主導(dǎo)建立的亞投行十分重視伙伴關(guān)系與合作。自2016年開始運(yùn)營以來，迄今已有六年。截至2020年底，亞投行共有103個(gè)成員國。雖然，以亞洲區(qū)域投資為主，但銀行每年也對非區(qū)域成員提供不超過銀行總?cè)谫Y額15%的投資(24)“STRATEGY ON FINANCING OPERATIONS IN NON-REGIONAL MEMBERS”，AIIB，F(xiàn)ebruary 24，2018. https://www.aiib.org/en/policies-strategies/strategies/financing-operations.html.，充分貫徹包容性原則。2020年最新發(fā)布的企業(yè)戰(zhàn)略將“服務(wù)范圍更加廣泛的成員”作為支柱職能之一。(25)“Corporate Strategy Financing Infrastructure for Tomorrow”，AIIB，September，2020. https://www.aiib.org/en/policies-strategies/strategies/.content/index/_download/AIIB-Corporate-Strategy.pdf.亞投行與世界銀行、亞洲開發(fā)銀行都簽署了共同融資框架協(xié)議，另與非洲開發(fā)銀行、歐亞開發(fā)銀行、歐洲復(fù)興開發(fā)銀行、美洲開發(fā)銀行等簽署了合作備忘錄，始終將“以與其他多邊和雙邊發(fā)展機(jī)構(gòu)的密切合作來應(yīng)對發(fā)展挑戰(zhàn)”作為主要目的和任務(wù)，充分體現(xiàn)包容性。

(三)利益驅(qū)動下的制度復(fù)雜性選擇：日本的聯(lián)盟異化與東盟國家的抱團(tuán)取暖

基于務(wù)實(shí)外交，美國傳統(tǒng)盟友出現(xiàn)“聯(lián)盟異化”現(xiàn)象。雖然近年來，在霸權(quán)國的脅迫和輿論包裝下，傳統(tǒng)盟友追隨聯(lián)盟的行為也在時(shí)時(shí)發(fā)生，但“利益”仍然是各國包括霸權(quán)國盟國采取對外交往的重要的基礎(chǔ)性原則。根據(jù)國際貨幣基金組織(IMF)2020年的數(shù)據(jù)，東亞地區(qū)幾乎所有國家的對華商品貿(mào)易額都高于對美貿(mào)易額。(26)Direction of Trade Statistics(DOTS)， IMF.https://data.imf.org/？sk=9D6028D4-F14A-464C-A2F2-59B2CD424B85.

1.日本推動區(qū)域制度建制，在利益導(dǎo)向下尋求獨(dú)立自主

對于美國的盟國來說，雖然受到聯(lián)盟約束，但很多時(shí)候參與聯(lián)盟的成本收益比持續(xù)高位，迫使其外交更加務(wù)實(shí)。一方面，盟國得自美國的資源投入有所減少而成本和所需承擔(dān)的責(zé)任有所增加；另一方面，盟國得自與崛起國間合作的收益顯著增多。兩相比較，更進(jìn)一步動搖了盟國對聯(lián)盟的承諾，出現(xiàn)選擇性背離或議題性追隨等聯(lián)盟異化現(xiàn)象。

日本的外交政策已經(jīng)從以日美同盟為中心，轉(zhuǎn)向更主動、更靈活、更低調(diào)的方式，試圖在多領(lǐng)域降低對美國的嚴(yán)重依賴，增強(qiáng)自主性。在特朗普政權(quán)之后，在追隨美國、參與美國主導(dǎo)的國際秩序之外，日本也在地區(qū)秩序建設(shè)中尋求更加獨(dú)立的角色，尋求塑造務(wù)實(shí)的對外關(guān)系。一方面，因?yàn)閷χ袊嬖诘鼐壵谓箲]，日本始終堅(jiān)持與美國加強(qiáng)聯(lián)盟關(guān)系以應(yīng)對中國在區(qū)域內(nèi)不斷增長的影響力；但另一方面，日本將與中國之間順暢的經(jīng)濟(jì)往來視為日本經(jīng)濟(jì)增長的重要機(jī)遇。中國是日本最大的出口目的地，2020年出口額達(dá)到1410億美元。(27)“Japan’s security role and Taiwan seen in focus at ‘two-plus-two’ talks with U.S.”，Reuters，January 7，2022. https://www.reuters.com/world/asia-pacific/japans-security-role-taiwan-seen-focus-two-plus-two-talks-with-us-2022-01-06/.穩(wěn)定的制度是雙邊和區(qū)域內(nèi)經(jīng)貿(mào)繁榮的重要保障。2020年11月，中日兩國外交部長舉行發(fā)布會，表示兩國將共同努力維護(hù)和加強(qiáng)以規(guī)則為基礎(chǔ)的多邊貿(mào)易，盡快促成RCEP生效并與韓國就三方貿(mào)易協(xié)議舉行會談。(28)“Japan and China agree to promote rules-based multilateral trade”，Nikkei Asia，November 24，2020. https://asia.nikkei.com/Politics/International-relations/Japan-and-China-agree-to-promote-rules-based-multilateral-trade.日本財(cái)務(wù)大臣麻生太郎也強(qiáng)調(diào)了與中國、韓國和東盟合作，加強(qiáng)地區(qū)金融聯(lián)系與合作的重要性。(29)“Japan finmin says to boost regional financial ties at ASEAN+3 meeting”，April 30，2021. https://www.reuters.com/world/asia-pacific/japan-finmin-says-boost-regional-financial-ties-asean3-meeting-2021-04-30/.面對美國拜登政府近來構(gòu)筑的QUAD等排他性小圈子，日本國內(nèi)也不乏持警惕態(tài)度的人士。他們認(rèn)為，日本尋求對沖策略的目標(biāo)并不是孤立中國，而是促進(jìn)接觸。(30)“Japan can’t afford just to mimic US China policy”，September 6，2020. https://www.eastasiaforum.org/2020/09/06/japan-on-following-us-china-policy/.與作為鄰國和區(qū)域大國的中國之間的持續(xù)接觸，是日本尋求構(gòu)建更為自主的地區(qū)秩序的重要基礎(chǔ)。2021年，日本首相岸田文雄在國會上的首次政策演講中表示，“建立穩(wěn)定的關(guān)系和保持對話是重要的”，雖然總體上延續(xù)了一貫較為強(qiáng)硬的對華立場，但同時(shí)強(qiáng)調(diào)了通過對話和合作解決共同面臨的問題的重要性。

2.東盟鞏固自身獨(dú)立性，加快區(qū)域間制度協(xié)調(diào)

東盟試圖在中美之間扮演“中間人”的角色，尋求大國平衡戰(zhàn)略，加強(qiáng)并維護(hù)自身在區(qū)域內(nèi)的中心地位。2019年發(fā)布的《東盟對印度—太平洋問題的展望》被認(rèn)為是東盟對東亞地區(qū)秩序的最新看法和表態(tài)，其中多次強(qiáng)調(diào)東盟將作為“誠實(shí)的中間人”，促進(jìn)包容性區(qū)域秩序的建立。東盟將“印度-太平洋地區(qū)”視為“充滿對話與合作”的地區(qū)，將在堅(jiān)持“東盟中心性”基本原則的基礎(chǔ)上(31)“ASEAN OUTLOOK ON THE INDO-PACIFIC”，ASEAN，June 22，2019. https://asean.org/asean2020/wp-content/uploads/2021/01/ASEAN-Outlook-on-the-Indo-Pacific_FINAL_22062019.pdf.，推動不同合作機(jī)制、不同地區(qū)方案的對接，包括“一帶一路”倡議與“印太戰(zhàn)略”。(32)張潔：《東盟中心主義重構(gòu)與中國-東盟關(guān)系的發(fā)展》，《國際問題研究》2021年第3期。這不僅幫助東盟通過與中美雙方的合作實(shí)現(xiàn)其自身利益的最大化，也幫助其塑造了作為一個(gè)整體的東盟聲音。

東盟的對外戰(zhàn)略選擇并不能簡單的用“經(jīng)濟(jì)靠中國，安全靠美國”來概括，權(quán)力多元的東亞地區(qū)更符合東盟的利益。排他性的制度并不符合東盟的利益。2022年3月，新加坡總理李顯龍?jiān)L美時(shí)明確表示反對美國針對中國建立排他性制度，并呼吁增加制度開放性和包容性。(33)《李顯龍赴美同拜登會晤亞太是核心議題》，人民網(wǎng)，2022年3月31日。http://vblog.people.com.cn/index/playvideo/contentid/521310.中國是東盟最大的貿(mào)易伙伴，美國是第二大貿(mào)易伙伴。2020年中美兩國對東盟進(jìn)出口貿(mào)易總額占比東盟對外進(jìn)出口貿(mào)易總額的30%以上。(34)《2020年東盟貨物貿(mào)易主要情況》，駐東盟使團(tuán)經(jīng)濟(jì)商務(wù)處網(wǎng)站，2021年7月9日。http://asean.mofcom.gov.cn/article/jmxw/202107/20210703174571.shtml.對于因貿(mào)易而發(fā)展，以發(fā)展為區(qū)域?qū)?，認(rèn)為經(jīng)濟(jì)就是安全的東南亞國家來說，強(qiáng)化與多方的合作有助于其在基礎(chǔ)設(shè)施、經(jīng)濟(jì)貿(mào)易、公共衛(wèi)生治理等領(lǐng)域獲得更多投資和援助，實(shí)現(xiàn)更好的發(fā)展和更多利益，同時(shí)減少對某一方的過度依賴，從而降低外部形勢和內(nèi)部發(fā)展環(huán)境的不確定性。因此，一個(gè)權(quán)力多元的東亞地區(qū)更符合東盟的利益，既可以部分削弱對中國實(shí)力及區(qū)域影響力不斷上升的恐懼，又可以減少對美國建構(gòu)排他性制度、升級地區(qū)緊張局勢的憂慮。

為抵御不斷攀升的外部風(fēng)險(xiǎn)，區(qū)域內(nèi)中小國家加快了推進(jìn)一體化的步伐，尋求彼此間的“抱團(tuán)取暖”。因歷史遺留問題，東盟分別與中國、日本、韓國三個(gè)東北亞國家簽署了自由貿(mào)易協(xié)定，隨后又積極促成各個(gè)“東盟+1”的整合，終于在2020年底簽署協(xié)定，并于2022年初成功推動以東盟為中心的RCEP生效，形成了囊括東亞13國在內(nèi)，共包含15個(gè)國家的單一市場。RCEP占世界貿(mào)易比重超過30%，將會是東盟推動構(gòu)建更大范圍內(nèi)亞太自貿(mào)協(xié)定的主要制度嘗試。(35)《超級經(jīng)濟(jì)圈RCEP，九成以上商品取消關(guān)稅，對日本有何影響？》，nippon.com網(wǎng)站，2021年11月11日。https://www.nippon.com/cn/news/fnn20211105265369/？cx_recs_click=true.

三、結(jié)語

制度是維護(hù)國際秩序穩(wěn)定的關(guān)鍵介質(zhì)，適度的制度復(fù)雜性具有積極影響，但其負(fù)面效應(yīng)也會無益于全球治理。需要就事論事，進(jìn)行區(qū)別對待。因此，探究導(dǎo)致當(dāng)前亞太地區(qū)制度復(fù)雜性的基本因素就變得十分必要且重要。不同的制度選擇交織構(gòu)成了制度復(fù)雜性。為此，我們探究了參與區(qū)域制度建設(shè)的主要行為體和其存在差異的制度選擇路徑、背后的三種不同驅(qū)動力。

如果說中美關(guān)系是當(dāng)前國際社會中最重要的關(guān)系，是影響百年大變局走向的最重要影響因素之一，那么兩國的制度選擇與制度建構(gòu)則是影響區(qū)域乃至全球制度復(fù)雜性，進(jìn)而塑造區(qū)域乃至全球治理秩序的關(guān)鍵變量。美國的排他性制度塑造與中國的包容性制度塑造構(gòu)成了亞太地區(qū)制度重疊的主要格局。受到大國競爭激化影響的東盟，為維護(hù)中小國家的生存空間和利益，整體推進(jìn)的一系列以東盟為中心的制度加劇了與兩個(gè)大國制度體系之間的重疊。不過東盟的協(xié)調(diào)者角色以及中國提供的國際制度的包容性消解了制度間的部分重疊。但美國傳統(tǒng)盟友兩面下注的行為在增加自身利益的同時(shí)，又進(jìn)一步加劇制度重疊，增加了制度復(fù)雜性。當(dāng)下而言，與以護(hù)持霸權(quán)為目標(biāo)的排他性制度相比，包容性制度的建構(gòu)不僅可以為解決全球與區(qū)域治理赤字提供所需的公共產(chǎn)品，有效應(yīng)對面臨的全球性威脅，也降低了其他中小國家所面臨的外部形勢的緊迫性，降低聯(lián)盟異化等兩面下注行為出現(xiàn)的可能性。深究區(qū)域內(nèi)制度復(fù)雜性的成因，我們應(yīng)增強(qiáng)區(qū)域價(jià)值鏈的韌性，對沖霸權(quán)國“脫鉤”戰(zhàn)略對區(qū)域經(jīng)濟(jì)的破壞；強(qiáng)化功能性制度合作，規(guī)避大國博弈對區(qū)域秩序的破壞；推動制度融合，防止“平行體系”的形成。