孫佑海

天津大學(xué)法學(xué)院

我國先制定《中華人民共和國環(huán)境影響評價(jià)法》（簡稱《環(huán)境影響評價(jià)法》），后制定《中華人民共和國行政許可法》（簡稱《行政許可法》）。起草《環(huán)境影響評價(jià)法》時(shí)，主要是以保障環(huán)境決策的科學(xué)化為立法目的，章節(jié)和內(nèi)容均照此思路設(shè)計(jì)?！缎姓S可法》正式施行后，尤其是在國務(wù)院依照《行政許可法》的規(guī)定清理行政許可的事項(xiàng)時(shí)，明確將項(xiàng)目環(huán)評審批納入到行政許可事項(xiàng)當(dāng)中，使得生態(tài)環(huán)境部門處于一種尷尬的狀態(tài)。一方面，要按照《行政許可法》的要求進(jìn)行項(xiàng)目的環(huán)評審批，而另一方面，《環(huán)境影響評價(jià)法》并沒有修改，即使2016 年對該法進(jìn)行局部修訂，也是根據(jù)國家“放管服”的要求，壓縮了環(huán)評審批權(quán)的范圍，依然沒有直接對接《行政許可法》，對如何依據(jù)行政許可的要求進(jìn)行環(huán)評許可提出新要求。這就導(dǎo)致在具體的環(huán)評審批中，生態(tài)環(huán)境部門往往注重環(huán)境保護(hù)的專業(yè)要求，而對《行政許可法》所規(guī)定的法律原則以及程序規(guī)定重視不夠，從而導(dǎo)致因建設(shè)項(xiàng)目的開工投產(chǎn)引發(fā)信訪等事件發(fā)生。因此，在“依法行政、建設(shè)法治政府”的背景下，在審批建設(shè)項(xiàng)目時(shí)既要執(zhí)行《環(huán)境影響評價(jià)法》，又要符合《行政許可法》的要求，就成為環(huán)評許可工作的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)。對此，筆者從如何全面貫徹《行政許可法》的各項(xiàng)法律原則的角度，研究并提出解決該問題的對策和建議。

1 概念界定和確立環(huán)評許可原則的重大意義

1.1 概念界定

環(huán)評審批的概念，一般要比行政許可的概念寬泛。生態(tài)環(huán)境部門進(jìn)行的環(huán)評審批既有內(nèi)部的審批，也有涉及外部的審批事務(wù)，而行政許可則完全是涉及外部的行政審批。建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響評價(jià)文件，需要經(jīng)過生態(tài)環(huán)境部門的批準(zhǔn)，才能成為建設(shè)項(xiàng)目開工的依據(jù)。

行政許可，是以行政許可的方式準(zhǔn)許某些項(xiàng)目可以進(jìn)行建設(shè)。一般認(rèn)為，行政許可是指在法律一般禁止的情況下，行政主體根據(jù)行政相對人的申請，通過頒發(fā)許可證等形式，依法賦予特定的行政相對人從事某種活動(dòng)或?qū)嵤┠撤N行為的權(quán)利的行政行為。根據(jù)《行政許可法》的規(guī)定，將行政許可劃分為環(huán)保許可、公安許可、外貿(mào)許可、工商許可等。

環(huán)評許可是指由生態(tài)環(huán)境部門實(shí)施的行政許可，例如環(huán)境影響報(bào)告的審批、固體廢物排放的許可等，簡稱環(huán)評許可。我國于2002 年由全國人大常委會(huì)審議通過《環(huán)境影響評價(jià)法》。當(dāng)時(shí)我國尚未制定《行政許可法》，因此對環(huán)境影響報(bào)告的審批沒有要求按照《行政許可法》的規(guī)定執(zhí)行。當(dāng)時(shí)的做法至今仍然有一定的慣性。2003 年全國人大常委會(huì)通過《行政許可法》，自2004 年7 月1 日起施行，將與生態(tài)環(huán)境相關(guān)的建設(shè)項(xiàng)目的行政許可納入該法之中。從此，建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評價(jià)文件的行政許可，就成為我國整體行政許可制度的一個(gè)組成部分。因此，涉及生態(tài)環(huán)境的建設(shè)項(xiàng)目的審批，就應(yīng)當(dāng)同時(shí)按照《行政許可法》和《環(huán)境影響評價(jià)法》的要求進(jìn)行。當(dāng)然，環(huán)評許可與一般的行政許可相比，具有與生態(tài)環(huán)境保護(hù)緊密聯(lián)系的獨(dú)特性。

環(huán)評許可的法律原則。所謂原則，是指說話或行事所依據(jù)的法則或標(biāo)準(zhǔn)[1]。法律原則是指集中反映法的一定內(nèi)容的法律活動(dòng)的指導(dǎo)原理和準(zhǔn)則，其貫穿于具體法律規(guī)范之中。法律原則與普通的法律規(guī)范相比，能夠更直接地反映出法的內(nèi)容、法的本質(zhì)，以及社會(huì)生活和社會(huì)運(yùn)動(dòng)的規(guī)律性。法律原則是國家管理的根本準(zhǔn)則。環(huán)評許可遵循的法律原則是審批環(huán)境影響評價(jià)文件的專門法律原則。筆者之所以將環(huán)評許可的法律原則作為重要的研究對象，是期望在環(huán)評的許可審批中，首先要認(rèn)真遵循行政許可的各項(xiàng)法律原則，同時(shí)注意遵循《環(huán)境影響評價(jià)法》規(guī)定的各項(xiàng)原則和制度要求。在這個(gè)意義上，《行政許可法》規(guī)定的法律原則成為環(huán)評許可的一般原則，而《環(huán)境影響評價(jià)法》中規(guī)定的原則為環(huán)評許可的特殊原則。在環(huán)評許可所遵循的法律原則中，還分為程序原則和實(shí)體原則，在二者的比較中，程序原則代表著程序正義，實(shí)體原則代表著實(shí)體正義。

1.2 確立并遵循環(huán)評許可法律原則的重大意義

行政許可制度作為行政主體對社會(huì)事務(wù)進(jìn)行管理的重要手段，被運(yùn)用到環(huán)境保護(hù)行政管理領(lǐng)域，成為國家管理環(huán)境保護(hù)事務(wù)不可缺少的重要措施。環(huán)評許可制度對我國環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的協(xié)調(diào)具有重要作用，具體有以下幾個(gè)方面。

(1) 有利于促進(jìn)環(huán)境保護(hù)事業(yè)的發(fā)展。由于市場主體追逐經(jīng)濟(jì)利益的特性，使得生態(tài)環(huán)境與自然資源有可能在一定程度上受到損害。通過實(shí)施環(huán)評行政許可這一法律手段，有利于實(shí)現(xiàn)國家對經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的宏觀指導(dǎo)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的主體按照環(huán)境法律的規(guī)則進(jìn)行。

(2) 有利于維護(hù)環(huán)境保護(hù)秩序，防止不正當(dāng)競爭。在環(huán)評許可過程中，行政主體通過對環(huán)評許可申請人即行政相對人的資格審查，可有效防止不法生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)的發(fā)生，從而達(dá)到維護(hù)環(huán)境保護(hù)秩序的目的；并且，充分運(yùn)用行政許可手段，防止環(huán)境違法活動(dòng)發(fā)生，保證生產(chǎn)經(jīng)營者在環(huán)境保護(hù)法律的約束下開展公平競爭。

(3) 有利于保障公共安全，保護(hù)國家和公民的合法權(quán)益。在一定意義上，生態(tài)安全是公共安全的一個(gè)組成部分。生態(tài)環(huán)境部門依法運(yùn)用行政許可制度，對一些涉及到人民群眾環(huán)境權(quán)益的行為進(jìn)行必要的審查，有助于對公民的環(huán)境權(quán)益實(shí)施有效保護(hù)。

總之，在經(jīng)濟(jì)建設(shè)領(lǐng)域，確立生態(tài)環(huán)境保護(hù)許可制度，對于防止環(huán)境污染和生態(tài)破壞，加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)，推進(jìn)可持續(xù)發(fā)展，建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)，具有十分重要的作用。因此，生態(tài)環(huán)境部門堅(jiān)持環(huán)評許可的法律原則，是保證環(huán)境影響評價(jià)活動(dòng)在法治軌道上正常運(yùn)行的重要保障。

2 確立環(huán)評許可法律原則的理論基礎(chǔ)

2.1 權(quán)利的相對性原理

20 世紀(jì)30 年代，大規(guī)模的經(jīng)濟(jì)危機(jī)給資本主義世界帶來巨大沖擊。面對經(jīng)濟(jì)衰退，市場機(jī)制難有作為。以羅斯?！靶抡睘榇?，政府開始對產(chǎn)業(yè)實(shí)行規(guī)制，以此促進(jìn)經(jīng)濟(jì)正常發(fā)展，保持社會(huì)穩(wěn)定。政府規(guī)制的手段包括許可證、稅收、補(bǔ)貼等。其中，行政許可制度是最常用的手段之一。政府通過行政許可制度防范市場主體對社會(huì)秩序和公共利益的負(fù)面影響。因此可以說，防范風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生是行政許可制度最基本的功能。

公民在權(quán)利的行使過程中，應(yīng)當(dāng)以不損害他人的權(quán)益為條件。我國現(xiàn)行《中華人民共和國憲法》第51 條規(guī)定，公民在行使自由和權(quán)利的時(shí)候，不得損害國家的、社會(huì)的、集體的利益和其他公民的合法的自由和權(quán)利。從形式上來看，行政許可制度的建立是以限制人們?nèi)我庑惺箼?quán)利為主要特征的。其目的是防止權(quán)利的濫用，防止侵害其他公民的自由和權(quán)利以及社會(huì)公共利益。從環(huán)境保護(hù)的要求看，隨著人類進(jìn)入現(xiàn)代社會(huì)，行政許可制度的建立和運(yùn)行，恰好適應(yīng)了廣大人民群眾維護(hù)自身環(huán)境權(quán)益的迫切需要。

2.2 行政許可的實(shí)質(zhì)是進(jìn)行無害性或低害性審查

1789 年法國《人權(quán)宣言》第4 條規(guī)定：“自由就是有權(quán)從事一切無害于他人的行為”[2]。具體到行政許可事項(xiàng)，法律要求相對人不得未經(jīng)申請即從事某種行為，從而使行政機(jī)關(guān)有機(jī)會(huì)事先審查其所從事行為的無害性或者低害性。由于人類從事生產(chǎn)活動(dòng)的各類限制條件所在，在一定歷史階段上，在生產(chǎn)過程中企圖做到完全無害是極為困難的。馬克思在《資本論》中曾經(jīng)專門論述生產(chǎn)過程中對于生產(chǎn)中的“排泄物”的利用問題，本身就是認(rèn)可了生產(chǎn)活動(dòng)中企圖做到完全無害性的困難性[3]。因此，行政許可的實(shí)質(zhì)就是進(jìn)行無害性或者低害性審查，也就是說，能夠?qū)崿F(xiàn)無害性為最高要求，但是，如果在一定的歷史條件下雖經(jīng)努力但仍然不能達(dá)到完全的無害性，那么，努力爭取最大程度的低害性，也是一個(gè)正確的選擇。

行政機(jī)關(guān)進(jìn)行許可審查的內(nèi)容，是對申請人是否具備一定的條件或者資格進(jìn)行核實(shí)。申請人具備法律規(guī)定的條件或者資格的，準(zhǔn)予其從事該項(xiàng)行為；凡是不具備法律規(guī)定的條件或者資格的，則不允許該主體從事該項(xiàng)行為。《行政許可法》第2 條規(guī)定，行政許可是指行政機(jī)關(guān)根據(jù)公民、法人或者其他組織的申請，經(jīng)依法審查，準(zhǔn)予其從事特定活動(dòng)的行為。筆者認(rèn)為，該法對行政許可概念的界定，正是建立在“無害性審查”或者“低害性審查”的理論基礎(chǔ)之上的。全面認(rèn)識環(huán)評許可的實(shí)質(zhì)是進(jìn)行無害性或者低害性審查，有助于明確生態(tài)環(huán)境部門的職責(zé)，強(qiáng)化生態(tài)環(huán)境部門的法定義務(wù)。生態(tài)環(huán)境部門在環(huán)評許可領(lǐng)域的職責(zé)，不僅僅是對環(huán)評項(xiàng)目進(jìn)行審批，還應(yīng)對被許可事項(xiàng)進(jìn)行全過程的監(jiān)督和管理，包括對建設(shè)項(xiàng)目運(yùn)行情況的后評價(jià)等。

3 環(huán)評審批中存在的問題及成因

3.1 我國以往環(huán)評審批的成就和問題

多年來我國施行環(huán)境影響評價(jià)制度，對預(yù)防環(huán)境污染和生態(tài)破壞發(fā)揮了重大的積極作用。我國幾十年來環(huán)境保護(hù)事業(yè)之所以取得巨大成就，環(huán)境影響評價(jià)制度功不可沒。但在肯定成績的同時(shí)，也要正視其中存在的問題，以促進(jìn)生態(tài)環(huán)境部門有力改進(jìn)工作。

(1) 關(guān)于環(huán)評許可后出現(xiàn)的環(huán)境污染和生態(tài)破壞

對于建設(shè)項(xiàng)目投入運(yùn)營后產(chǎn)生的環(huán)境污染和生態(tài)破壞，環(huán)評許可工作部門要有清醒的認(rèn)識。2022年7 月21 日，生態(tài)環(huán)境部舉行新聞發(fā)布會(huì)，嚴(yán)肅批評了一些單位環(huán)評工作不負(fù)責(zé)任甚至粗制濫造、弄虛作假的行為[4]。根據(jù)發(fā)布會(huì)提供的資料，2021 年以來，生態(tài)環(huán)境部指導(dǎo)全國各級生態(tài)環(huán)境部門加強(qiáng)常態(tài)化監(jiān)管，已將存在環(huán)評文件編制質(zhì)量等問題的265 家單位和217 人列入環(huán)評失信“黑名單”或限期整改名單。生態(tài)環(huán)境部還分4 批將29 份環(huán)評文件有嚴(yán)重質(zhì)量問題的線索移交地方生態(tài)環(huán)境部門依法查處。各地生態(tài)環(huán)境部門加大執(zhí)法力度，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，已依法查處環(huán)評文件嚴(yán)重質(zhì)量案件50 多件，罰款金額1 400 多萬元[5-7]。以上數(shù)據(jù)，在一定程度上反映了環(huán)境影響評價(jià)和環(huán)評許可工作自身存在的問題，為各地環(huán)評和相關(guān)的審批工作提出了警醒。

(2) 關(guān)于建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評許可后引發(fā)的信訪問題

多年來，我國一些地區(qū)因建設(shè)項(xiàng)目立項(xiàng)，引發(fā)周邊地區(qū)人民群眾的群體性事件。如在廈門市海滄PX 建設(shè)項(xiàng)目中，雖然2005 年原國家環(huán)境保護(hù)總局通過了該項(xiàng)目的環(huán)境影響評價(jià)文件，但由于其評價(jià)過程中未有效進(jìn)行信息公開和公眾參與，導(dǎo)致出現(xiàn)信訪問題。2007 年3 月，中國科學(xué)院院士趙玉芬等105 名政協(xié)委員聯(lián)名簽署了“關(guān)于廈門海滄PX 項(xiàng)目遷址建議的議案”，呼吁叫停該項(xiàng)目。后為抵制PX 項(xiàng)目落戶廈門海滄區(qū)，部分廈門市民集體在廈門市政府門前表達(dá)反對意見。又如2013 年5 月，由于昆明安寧石化項(xiàng)目環(huán)境影響評價(jià)過程中存在信息披露不充分和缺乏公眾參與等問題，引發(fā)了昆明市居民反對在安寧草鋪工業(yè)園區(qū)建設(shè)1 000 萬t 煉油項(xiàng)目的群體性事件[8-9]。

以上案例說明，環(huán)境影響評價(jià)過程中缺乏信息公開和公眾參與，不僅會(huì)導(dǎo)致環(huán)評許可沒有得到當(dāng)?shù)鼐用裾J(rèn)可，而且因相關(guān)的群體性事件，使得經(jīng)濟(jì)效益高的建設(shè)項(xiàng)目難以在當(dāng)?shù)亻_工投產(chǎn)。

(3) 環(huán)評許可中存在的若干程序問題

我國環(huán)評制度在執(zhí)行過程中也存在一定程度上的程序瑕疵，引發(fā)項(xiàng)目申請人和企業(yè)周邊地區(qū)居民的不滿。如行政許可程序不夠公開透明，申請人難以了解生態(tài)環(huán)境部門在實(shí)施環(huán)評許可中的法律依據(jù)、條件、程序和得出結(jié)論的具體理由；環(huán)評許可程序缺乏公平機(jī)制，例如缺乏必要的聽證制度、說明理由制度等；環(huán)評許可的處理期限規(guī)定不夠明確，生態(tài)環(huán)境部門拖延辦理環(huán)評許可的現(xiàn)象在一些地方時(shí)有發(fā)生；環(huán)評許可程序的權(quán)利義務(wù)不對等，對于項(xiàng)目申請企業(yè)要求提交的申請材料過于瑣碎、龐雜；設(shè)定項(xiàng)目申請人的義務(wù)多，而設(shè)定生態(tài)環(huán)境部門的義務(wù)少；有的生態(tài)環(huán)境部門在準(zhǔn)予行政許可后收回、撤銷、換證，而未征求被許可人的意見。環(huán)評許可程序的缺失以及許可程序的不合理，不僅嚴(yán)重影響環(huán)評許可的社會(huì)效果，而且損害了當(dāng)?shù)氐臓I商環(huán)境。

3.2 原因分析

以上建設(shè)項(xiàng)目投產(chǎn)后造成嚴(yán)重的環(huán)境污染和引發(fā)的群體性事件，說明了生態(tài)環(huán)境部門在建設(shè)項(xiàng)目的審批過程中尚存在改進(jìn)工作質(zhì)量的空間。筆者通過調(diào)研后發(fā)現(xiàn)，生態(tài)環(huán)境部門在環(huán)評許可工作中存在如下問題。

(1) 環(huán)評許可所遵循的法律原則存在缺位問題

以2015 年12 月原環(huán)境保護(hù)部頒發(fā)的《關(guān)于規(guī)范火電等七個(gè)行業(yè)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評價(jià)文件審批的通知》為例，在《火電建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評價(jià)文件審批原則（試行）》中僅有第2 條的規(guī)定涉及到法律原則問題：要求項(xiàng)目建設(shè)符合環(huán)境保護(hù)相關(guān)法律法規(guī)和政策，符合能源和火電發(fā)展規(guī)劃，符合產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、落后產(chǎn)能淘汰的相關(guān)要求等審批原則。其余的規(guī)定都是一些技術(shù)政策要求。

在《水電建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評價(jià)文件審批原則（試行）》中僅有第2 條規(guī)定涉及到法律原則問題：要求建設(shè)項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)符合環(huán)境保護(hù)相關(guān)法律法規(guī)和政策，滿足流域綜合規(guī)劃、水能資源開發(fā)規(guī)劃等相關(guān)流域和行業(yè)規(guī)劃及規(guī)劃環(huán)評要求，梯級布局、開發(fā)任務(wù)、開發(fā)方式及時(shí)序、調(diào)節(jié)性能和工程規(guī)模等主要參數(shù)總體符合規(guī)劃等審批原則?！朵撹F建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評價(jià)文件審批原則（試行）》《銅鉛鋅冶煉建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評價(jià)文件審批原則（試行）》《石化建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評價(jià)文件審批原則（試行）》《制漿造紙建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評價(jià)文件審批原則（試行）》《高速公路建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評價(jià)文件審批原則（試行）》等文件，亦均是僅有幾個(gè)條文涉及到法律原則，其余的規(guī)定依然都是一些技術(shù)政策要求。

2016 年12 月24 日原環(huán)境保護(hù)部辦公廳發(fā)布《關(guān)于印發(fā)水泥制造等七個(gè)行業(yè)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評價(jià)文件審批原則的通知》，2018 年1 月5 日原環(huán)境保護(hù)部辦公廳發(fā)布《關(guān)于印發(fā)機(jī)場、港口、水利（河湖整治與防洪除澇工程）三個(gè)行業(yè)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評價(jià)文件審批原則的通知》。在以上各項(xiàng)關(guān)于建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評價(jià)審批的文件中，僅僅從技術(shù)層面對環(huán)評項(xiàng)目的審批提出要求，而沒有對《行政許可法》語境下需要遵循的法律原則作出明確規(guī)定。作為一個(gè)例外，以上各文件，都在其中保留一條“按相關(guān)規(guī)定開展了信息公開和公眾參與”的規(guī)定。但是，對這些信息公開和公眾參與的要求，并沒有配套的具體操作程序，因而未能引起生態(tài)環(huán)境部門的高度重視。這就導(dǎo)致在環(huán)評文件審批之后，前述的環(huán)境污染和生態(tài)破壞問題依然高位運(yùn)行，并常常發(fā)生相關(guān)群體性事件的原因所在。

(2) 《行政許可法》的規(guī)定在實(shí)踐中沒有得到重視的歷史原因

《行政許可法》規(guī)定的法律原則在實(shí)踐中沒有得到普遍遵守，以上已經(jīng)作過描述。該現(xiàn)象的出現(xiàn)有著一定的歷史原因。主要在于全國人大常委會(huì)2002年制定《環(huán)境影響評價(jià)法》時(shí)，《行政許可法》還沒有出臺，環(huán)保系統(tǒng)的業(yè)務(wù)專家對于行政許可制度并不了解。我國有關(guān)部門在起草《環(huán)境影響評價(jià)法》的時(shí)候，并沒有想到在環(huán)境影響評價(jià)文件的審批，需要遵循行政許可制度的要求。這就導(dǎo)致在一些地方，在項(xiàng)目審批和指導(dǎo)項(xiàng)目審批的過程中，并沒有按照《行政許可法》的規(guī)定對待環(huán)境影響評價(jià)報(bào)告的審批。也就是說，在起草《環(huán)境影響評價(jià)法》的時(shí)候，專家們是從如何保障政府決策的科學(xué)性的角度來認(rèn)識和對待環(huán)境影響評價(jià)文件的審批，而未從行政許可的角度提出法律要求。因此，僅按照《環(huán)境影響評價(jià)法》的規(guī)定進(jìn)行環(huán)境影響評價(jià)文件的審批，而忽視《行政許可法》規(guī)定的各項(xiàng)法律原則，不可能有效地發(fā)揮環(huán)評許可作用。

(3) 行政許可法規(guī)定的重要制度沒有普遍實(shí)施的表現(xiàn)

2004 年7 月1 日起施行的《行政許可法》，規(guī)定了一系列的重要制度，但這些制度在環(huán)境影響領(lǐng)域某些方面未得到認(rèn)真地貫徹施行。如《行政許可法》所要求的一些法律原則和程序要求，在一些地方的生態(tài)環(huán)境部門中，未得到認(rèn)真遵守。有的地方認(rèn)為遵守行政許可的程序，時(shí)間太慢，影響投資的效率，會(huì)破壞當(dāng)?shù)氐臓I商環(huán)境。還有的地方，在環(huán)評行政許可的過程中，將生態(tài)環(huán)境部門負(fù)責(zé)環(huán)境影響評價(jià)文件審批的人員與當(dāng)?shù)氐男姓徟块T合并，要求在項(xiàng)目申請的當(dāng)天，必須批準(zhǔn)項(xiàng)目申請人的建設(shè)項(xiàng)目申請，從而將環(huán)評行政許可制度和程序當(dāng)成擺設(shè)，造成建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)評行政許可形同虛設(shè)，為生態(tài)環(huán)境事故埋下重大隱患。

早在2009年，多晶硅就被定位為十大產(chǎn)能過剩行業(yè)之一。中國有95%的市場在國外，國內(nèi)僅有5%的市場。出于對產(chǎn)能優(yōu)化和利用綠色資源的考慮，開發(fā)國內(nèi)市場顯得十分必要。

4 應(yīng)遵循的環(huán)評許可原則

環(huán)評許可的各項(xiàng)法律原則，是指在目前的環(huán)評審批工作中，有關(guān)生態(tài)環(huán)境部門應(yīng)當(dāng)遵循的《行政許可法》規(guī)定的各項(xiàng)法律原則。但是，由于這些原則在環(huán)評審批的實(shí)踐中未得到高度重視，引發(fā)了不良后果，因此才有了強(qiáng)化實(shí)施環(huán)評許可各項(xiàng)法律原則的必要性和緊迫性。

各地生態(tài)環(huán)境部門在建設(shè)項(xiàng)目的審批過程中，遵守《環(huán)境影響評價(jià)法》以及生態(tài)環(huán)境部關(guān)于環(huán)境影響評價(jià)文件審批的各項(xiàng)要求，這是必要的，但與此同時(shí)，還需要嚴(yán)格遵守《行政許可法》的各項(xiàng)法律原則。對于各級生態(tài)環(huán)境部門僅僅執(zhí)行與環(huán)境影響評價(jià)相關(guān)的法律法規(guī)，而不重視并嚴(yán)格執(zhí)行《行政許可法》的法律原則的行為，應(yīng)當(dāng)引起高度重視并注意改進(jìn)。

根據(jù)《行政許可法》和配套法規(guī)的要求，開展環(huán)評許可應(yīng)當(dāng)遵循以下法律原則。

(1) 合法原則

合法原則是依法行政原則對行政許可程序提出的明確要求。在環(huán)評許可程序制度中，遵循合法原則，就要求環(huán)評許可程序的啟動(dòng)、運(yùn)行以及終止的各具體的步驟以及相應(yīng)的程序性要求，都應(yīng)當(dāng)有明確的法律法規(guī)依據(jù)，而不能與這些法律法規(guī)相抵觸。

(2) 公開和公正原則

公開原則是指行政主體應(yīng)當(dāng)向行政相對人和社會(huì)公開其行政行為的一項(xiàng)重要原則[10]。在環(huán)評行政許可的實(shí)施過程中，公開原則主要體現(xiàn)在：1）行政許可的法律依據(jù)要公開；2）生態(tài)環(huán)境部門實(shí)施行政許可的權(quán)限以及內(nèi)部機(jī)構(gòu)職責(zé)等也要公開，包括行政機(jī)關(guān)處理行政許可的經(jīng)辦機(jī)構(gòu)、聯(lián)系人員等在內(nèi)的信息都應(yīng)當(dāng)公開[11]；3）有關(guān)行政許可事項(xiàng)的決定內(nèi)容，包括準(zhǔn)予行政許可的決定、不予行政的決定、中止行政許可的決定、撤銷行政許可的決定等各種行政許可的決定，其處理的內(nèi)容都應(yīng)當(dāng)公開，但涉及國家秘密和商業(yè)秘密的部分除外；4）作出的行政許可決定的過程，也要體現(xiàn)公開原則，為此應(yīng)當(dāng)建立健全有關(guān)行政許可規(guī)定的公布制度和公示制度。堅(jiān)持公開原則有利于提高政府工作的透明度，有利于預(yù)防腐敗行為的發(fā)生，有利于政府決策得到人民群眾的理解和支持。

公正原則是指排除行政主體可能造成偏見的因素，使之公平地對待許可申請人，合理行使自由裁量權(quán)?！缎姓S可法》將反對歧視作為行政許可的一項(xiàng)重要規(guī)范。根據(jù)公正原則，要求行政機(jī)關(guān)在行使行政權(quán)時(shí)，應(yīng)當(dāng)對所有人一視同仁，沒有偏心，要求行政程序的因果關(guān)系應(yīng)當(dāng)符合邏輯、符合理性，平等地對待申請人，作出的決定和結(jié)果應(yīng)當(dāng)公正，在辦理的過程中也應(yīng)注意平等對待申請人，給他們應(yīng)有的表達(dá)意見的機(jī)會(huì)。在建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)評許可中堅(jiān)持公正原則，生態(tài)環(huán)境部門作出的決定才具有可接受性，才會(huì)得到行政相對人和周邊地區(qū)人民群眾的認(rèn)同。為了防范生態(tài)環(huán)境部門在環(huán)評許可程序中不當(dāng)行使權(quán)力，有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)建立調(diào)查制度、回避制度和權(quán)力分解與集體決定制度，以有效預(yù)防環(huán)評許可中可能出現(xiàn)的不公正行為。

（3）公眾參與原則

公眾參與原則是明確廣大人民群眾擁有參與環(huán)境保護(hù)管理的權(quán)利并保障其行使這些權(quán)利的基本遵循[12]。公眾參與原則與公開公正原則關(guān)系密切、聯(lián)動(dòng)實(shí)施。鑒于建設(shè)項(xiàng)目的開工建設(shè)和投入運(yùn)營會(huì)對周邊地區(qū)人民群眾生活和工作、學(xué)習(xí)產(chǎn)生重大影響，因此對建設(shè)項(xiàng)目的選址和開工建設(shè)等重大行為，有關(guān)生態(tài)環(huán)境部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)《行政許可法》和《環(huán)境保護(hù)公眾參與辦法》的規(guī)定，全面聽取周邊地區(qū)人民群眾的意見，尊重他們的陳述權(quán)，努力維護(hù)他們的合法權(quán)益。在環(huán)評許可過程中堅(jiān)持保障公眾參與的原則，應(yīng)當(dāng)包括但不限于以下方面：1）環(huán)境保護(hù)公眾參與應(yīng)當(dāng)遵循依法、有序、自愿、便利的方針，暢通參與渠道，促進(jìn)環(huán)境保護(hù)公眾參與依法有序發(fā)展；2）公眾參與的具體方式包括進(jìn)行問卷調(diào)查、召開座談會(huì)、專家論證會(huì)、聽證會(huì)等；3）鼓勵(lì)和支持周邊地區(qū)人民群眾主動(dòng)通過電話、信函、傳真、網(wǎng)絡(luò)等方式向生態(tài)環(huán)境部門提出意見和建議；4）生態(tài)環(huán)境部門向建設(shè)項(xiàng)目周邊地區(qū)的人民群眾征求意見時(shí)，應(yīng)當(dāng)與堅(jiān)持信息公開原則結(jié)合起來，及時(shí)主動(dòng)公布與建設(shè)項(xiàng)目相關(guān)的信息，包括建設(shè)項(xiàng)目的背景資料、征求意見的起止時(shí)間、公眾提交意見和建議的方式、具體的聯(lián)系部門和聯(lián)系方式等；5）生態(tài)環(huán)境部門組織召開座談會(huì)、專家論證會(huì)征求意見的，應(yīng)當(dāng)做好充分的準(zhǔn)備，提前將會(huì)議的時(shí)間、地點(diǎn)、議題、議程等事項(xiàng)通知參會(huì)人員，必要時(shí)可以通過政府網(wǎng)站、主要媒體等途徑予以公告；6）對于重大的建設(shè)項(xiàng)目或者可能產(chǎn)生重大環(huán)境影響的建設(shè)項(xiàng)目，生態(tài)環(huán)境部門應(yīng)當(dāng)主動(dòng)向社會(huì)公告，并依法舉行聽證會(huì)；7）生態(tài)環(huán)境部門應(yīng)當(dāng)對人民群眾提出的意見和建議，進(jìn)行科學(xué)歸類整理、認(rèn)真分析研究，在研究是否許可時(shí)予以充分考慮，并以適當(dāng)?shù)姆绞较蛉嗣袢罕娮鞒龇答仯?）生態(tài)環(huán)境部門發(fā)現(xiàn)建設(shè)項(xiàng)目未充分征求公眾意見的，應(yīng)當(dāng)責(zé)成建設(shè)單位重新征求公眾意見，退回環(huán)境影響報(bào)告書。

（4）信賴保護(hù)原則

所謂信賴保護(hù)原則，是指政府對自己作出的行為或者承諾應(yīng)守信用，不得隨意變更，不得反復(fù)無常。由此可見，信賴保護(hù)原則的核心是維護(hù)法律秩序的安定性和保護(hù)社會(huì)成員的正當(dāng)利益?！缎姓S可法》確立了規(guī)范我國行政許可行為的重大原則——信賴保護(hù)原則（英美法稱“禁止反言”原則）。在該法第8 條中對這一原則的各要素進(jìn)行了明確規(guī)定：公民、法人或者其他組織依法取得的行政許可受法律保護(hù)，行政機(jī)關(guān)不得擅自改變已經(jīng)生效的行政許可。行政許可所依據(jù)的上述法律文件修改或者廢止，或者準(zhǔn)予行政許可所依據(jù)的客觀情況發(fā)生重大變化的，為了公共利益的需要，行政機(jī)關(guān)可以依法變更或者撤回已經(jīng)生效的行政許可。由此給公民、法人或者其他組織造成財(cái)產(chǎn)損失的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法給予補(bǔ)償。之所以在《行政許可法》中確立信賴保護(hù)原則，一個(gè)重要的原因，就是長期以來有諸多的行政機(jī)關(guān)缺乏誠信，行政行為反復(fù)無常，在行政相對人依法取得行政許可后，行政機(jī)關(guān)竟然隨意撤銷、變更該行政許可，給行政相對人造成較大甚至重大經(jīng)濟(jì)損失，甚至導(dǎo)致企業(yè)的破產(chǎn)。

根據(jù)信賴保護(hù)原則，要求生態(tài)環(huán)境部門在環(huán)評許可的全過程都要維護(hù)法律秩序的安定性和保護(hù)社會(huì)成員的正當(dāng)利益，而決不能朝令夕改，隨意給企業(yè)設(shè)定環(huán)評許可，又隨意撤銷企業(yè)的環(huán)評許可。這一原則在環(huán)評許可中可以分解成3 個(gè)要素：1）環(huán)評許可一經(jīng)作出，非有法定事由并經(jīng)法定程序不得隨意改變或撤銷；2）生態(tài)環(huán)境部門即使因公共利益需要改變、撤銷該環(huán)評許可，也應(yīng)對之進(jìn)行利益得失的評價(jià)，只有當(dāng)公共利益方面的利益大于行政相對人的私益時(shí)，方可改變、撤銷該環(huán)評許可；3）環(huán)評許可因公共利益需要作出改變或者撤銷而給企業(yè)造成經(jīng)濟(jì)損失時(shí)，應(yīng)當(dāng)給予相應(yīng)補(bǔ)償。

(5) 監(jiān)督原則

所謂監(jiān)督原則，是指建設(shè)項(xiàng)目申請人在申請行政許可的過程中，要接受廣大人民群眾的監(jiān)督，要接受輿論監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督，下級部門要接受上級部門的監(jiān)督。不僅如此，還要強(qiáng)化事中和事后監(jiān)督[13]。由于環(huán)評許可權(quán)的行使對于人民利益關(guān)系重大，因此，必須加強(qiáng)對環(huán)評許可行為的監(jiān)督，確保生態(tài)環(huán)境部門實(shí)施環(huán)評許可時(shí)做到依法許可、公正許可。

首先要建立內(nèi)部的監(jiān)督制度。生態(tài)環(huán)境部門要制定嚴(yán)密的內(nèi)部約束制度和監(jiān)督措施，防止環(huán)評許可審查權(quán)過分集中到個(gè)人，而應(yīng)通過嚴(yán)格的會(huì)議審查和制約制度，防止對權(quán)力的濫用。其次，要建立對環(huán)評許可的實(shí)施機(jī)關(guān)和工作人員的社會(huì)監(jiān)督。對違法實(shí)施環(huán)評行政許可的，要支持公眾舉報(bào)。再次，要加強(qiáng)對環(huán)評許可實(shí)施情況的司法監(jiān)督。申請人和有關(guān)各方不服生態(tài)環(huán)境部門實(shí)施環(huán)評許可行為的，可以依法提起行政訴訟[14-15]。對于相應(yīng)的群體性事件，應(yīng)當(dāng)在法治的軌道上有序解決。

以上各項(xiàng)實(shí)施環(huán)評許可所應(yīng)當(dāng)遵循的法律原則，是落實(shí)《行政許可法》的最低要求。在環(huán)評許可的實(shí)踐中，除了強(qiáng)化實(shí)施這些原則之外，還要嚴(yán)格遵守環(huán)評許可審批的特殊原則，比如“三同時(shí)原則”、風(fēng)險(xiǎn)防范原則、“損害擔(dān)責(zé)”等。

5 結(jié)語

由于歷史原因，當(dāng)前我國一些地方在進(jìn)行環(huán)評許可時(shí)，僅按照《環(huán)境影響評價(jià)法》及其配套規(guī)定進(jìn)行，而對如何貫徹實(shí)施《行政許可法》，尤其對全面落實(shí)《行政許可法》所規(guī)定的各項(xiàng)法律原則，重視的程度顯然不夠。這些問題的存在，與建設(shè)法治政府、全面實(shí)施依法行政的要求有一定差距。這種局面應(yīng)當(dāng)盡快改變。在深入貫徹落實(shí)《行政許可法》的大背景下，生態(tài)環(huán)境部門開展環(huán)評許可，既要執(zhí)行《環(huán)境影響評價(jià)法》以及配套文件的要求，更要執(zhí)行《行政許可法》規(guī)定的各項(xiàng)法律原則，只有這樣，才能保證我國的環(huán)評許可工作沿著法治化的軌道正確進(jìn)行。同時(shí)，環(huán)評許可的實(shí)踐也為修改《環(huán)境影響評價(jià)法》提出了新要求。建議生態(tài)環(huán)境部將修改《環(huán)境影響評價(jià)法》的工作盡快提到工作日程上來，以使《環(huán)境影響評價(jià)法》與《行政許可法》有機(jī)銜接，充分滿足新形勢下建設(shè)法治政府、全面依法行政、建設(shè)美麗中國的實(shí)際需要。