朱源

生態(tài)環(huán)境部對外合作與交流中心

政策環(huán)境評價是指在政策制定過程中，預(yù)測和評價政策實施可能產(chǎn)生的資源環(huán)境影響，并通過采取相應(yīng)措施減緩負(fù)面影響、提升環(huán)境效益的制度工具。政策環(huán)境評價最早于1970 年在美國的《國家環(huán)境政策法》中提出，該法規(guī)定“對資源和環(huán)境產(chǎn)生重大影響的聯(lián)邦機(jī)構(gòu)的法律草案、政策、計劃、規(guī)劃和項目等在決策前需進(jìn)行環(huán)境影響評價”。之后，歐美國家和一些國際組織系統(tǒng)化地開展了政策環(huán)境評價工作[1-2]，例如加拿大發(fā)布《政策、規(guī)劃和計劃草案的環(huán)境評價內(nèi)閣指令》，歐盟委員會出臺《影響評價導(dǎo)則》（Better Regulation Guideline）[3]，世界銀行發(fā)布《政策環(huán)境評價和行業(yè)變革：概念模型與操作導(dǎo)則》[4]，在政策環(huán)境評價方法、案例和實踐等方面進(jìn)行了探索，并逐步將政策環(huán)境評價納入到管理部門的日常工作實踐中。

政策環(huán)境評價不僅是一種技術(shù)手段和研究方法，也是管理部門的一項制度工具。近年來，我國將政策環(huán)境評價納入法律法規(guī)，出臺操作性指南，并開展了諸如貿(mào)易政策[5]、農(nóng)業(yè)政策[6]、對口支援政策[7]等的案例和試點(diǎn)研究，政策環(huán)境評價工作不斷取得進(jìn)展。進(jìn)入“十四五”階段，減污降碳成為我國生態(tài)環(huán)境保護(hù)、生態(tài)文明建設(shè)乃至國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的重要抓手，高質(zhì)量發(fā)展成為實現(xiàn)2030 年碳達(dá)峰、2060 年碳中和目標(biāo)的關(guān)鍵手段。在該形勢和背景下，政策環(huán)境評價在保障從決策源頭提高政策制定和實施的環(huán)境可行性，盡量避免和減緩政策實施可能產(chǎn)生的環(huán)境風(fēng)險和負(fù)面影響，提升資源、環(huán)境、生態(tài)和應(yīng)對氣候變化效益等方面的作用不斷增強(qiáng)。

為識別進(jìn)一步推進(jìn)政策環(huán)境評價工作面臨的障礙，筆者將我國4 部相關(guān)法律法規(guī)和政策文件中涉及政策環(huán)境評價的條款，從文件效力、評價對象、評價主體、評價內(nèi)容等方面進(jìn)行對比，以分析在我國開展政策環(huán)境評價工作可能存在的法律法規(guī)或制度問題；同時，梳理總結(jié)我國政策環(huán)境評價及相關(guān)工作開展情況，除了法律法規(guī)明確規(guī)定的“經(jīng)濟(jì)技術(shù)政策生態(tài)環(huán)境影響評價”的實踐和案例之外，還將與政策環(huán)境評價相關(guān)的“環(huán)境政策的成本效益分析”“合法性審查”，以及“立法后評估”“規(guī)劃實施評估”等工作進(jìn)展納入對比分析。通過對比政策環(huán)境評價及相關(guān)工作在評價流程、內(nèi)容、方法、結(jié)果應(yīng)用以及信息公開等方面的差別，分析識別深入推進(jìn)政策環(huán)境評價工作可能存在的管理和技術(shù)問題，并提出相應(yīng)的對策建議，以期為完善政策環(huán)境評價的程序、方法、內(nèi)容和成果應(yīng)用等提供參考。

1 法律法規(guī)中政策環(huán)境評價規(guī)定對比分析

我國對于政策環(huán)境評價的相關(guān)規(guī)定分布在4 部法律法規(guī)及行政規(guī)范性文件中。2014 年修訂的《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》（簡稱《環(huán)保法》）第14 條規(guī)定：“國務(wù)院有關(guān)部門和省、自治區(qū)、直轄市人民政府組織制定經(jīng)濟(jì)、技術(shù)政策，應(yīng)當(dāng)充分考慮對環(huán)境的影響，聽取有關(guān)方面和專家的意見?！?019 年通過的國務(wù)院行政法規(guī)《重大行政決策程序暫行條例》（簡稱《暫行條例》）第12 條規(guī)定：“決策承辦單位根據(jù)需要對決策事項涉及的人財物投入、資源消耗、環(huán)境影響等成本和經(jīng)濟(jì)、社會、環(huán)境效益進(jìn)行分析預(yù)測。”其中，重大行政決策事項包括：有關(guān)公共服務(wù)、市場監(jiān)管、社會管理、環(huán)境保護(hù)等方面的重大公共政策和措施；經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展等方面的重要規(guī)劃；開發(fā)利用、保護(hù)重要自然資源和文化資源的重大公共政策和措施；決定在本行政區(qū)域?qū)嵤┑闹卮蠊步ㄔO(shè)項目；決定對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展有重大影響、涉及重大公共利益或者社會公眾切身利益的其他重大事項。此外，2020 年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《中央和國家機(jī)關(guān)有關(guān)部門生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任清單》（簡稱《責(zé)任清單》）規(guī)定，生態(tài)環(huán)境部賦有“受國務(wù)院委托對重大經(jīng)濟(jì)和技術(shù)政策、發(fā)展規(guī)劃以及重大經(jīng)濟(jì)開發(fā)計劃進(jìn)行環(huán)境影響評價”的職責(zé)。2021 年，中共中央、國務(wù)院《關(guān)于深入打好污染防治攻堅戰(zhàn)的意見》（簡稱《意見》）提出“開展重大經(jīng)濟(jì)技術(shù)政策的生態(tài)環(huán)境影響分析和重大生態(tài)環(huán)境政策的社會經(jīng)濟(jì)影響評估”。

通過對比（表1）可以看出，上述法律法規(guī)和政策文件之間對政策環(huán)境評價的要求和規(guī)定不完全一致。首先，在文件效力上，《環(huán)保法》屬于全國人民代表大會常務(wù)委員會通過的法律，《暫行條例》屬于國務(wù)院通過的行政法規(guī)，都是適用全國的法律法規(guī)；《意見》《責(zé)任清單》屬于中央政府發(fā)布的行政規(guī)范性文件，但從發(fā)文單位和適用范圍來看，《意見》的發(fā)文單位是中共中央和國務(wù)院，而《責(zé)任清單》的發(fā)文單位是中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳，且文件限定適用的范圍是“中央和國家機(jī)關(guān)有關(guān)部門”。因此從文件效力由高到低來看，依次為《環(huán)保法》《暫行條例》《意見》和《責(zé)任清單》。其次，在評價對象上，《環(huán)保法》規(guī)定的是經(jīng)濟(jì)、技術(shù)政策，而《意見》限定于重大經(jīng)濟(jì)技術(shù)政策，《責(zé)任清單》增加了“發(fā)展規(guī)劃以及重大經(jīng)濟(jì)開發(fā)計劃”。相比較而言，《暫行條例》規(guī)定的重大行政決策事項列舉較多，但其中卻沒有列出“經(jīng)濟(jì)和技術(shù)政策”。因此，4 項規(guī)定在評價對象上不僅不一致，且沒有指明何為“經(jīng)濟(jì)和技術(shù)政策”。第三，在評價主體上，《環(huán)保法》和《暫行條例》遵循政策“誰制定、誰評價”的原則，但《責(zé)任清單》卻將評價主體規(guī)定為受國務(wù)院委托的生態(tài)環(huán)境部，《意見》沒有明確。第四，在評價內(nèi)容上，除了《暫行條例》綜合評價環(huán)境影響和環(huán)境效益之外，其他都只評價環(huán)境影響。第五，從結(jié)果應(yīng)用、信息公開和公眾參與等要求來看，《暫行條例》的規(guī)定最為細(xì)化明確，《環(huán)保法》的規(guī)定較原則。此外，在環(huán)境影響評價階段進(jìn)行多方案比選，既是評價工作的重要內(nèi)容，也符合環(huán)境影響評價的科學(xué)性和規(guī)范性要求，但僅在《暫行條例》中提出了該要求[8]?！稌盒袟l例》規(guī)定：“有關(guān)方面對決策事項存在較大分歧的，決策承辦單位可以提出2 個以上方案。”

表1 我國相關(guān)法律法規(guī)和文件對政策環(huán)境評價的規(guī)定對比Table 1 Comparison of provisions of relevant laws,regulations and documents on policy environmental assessment in China

2 政策環(huán)境評價及相關(guān)工作對比分析

政策環(huán)境評價是在政策制定前，對政策的環(huán)境影響進(jìn)行預(yù)測和評價，從而作為管理部門提前考慮政策的環(huán)境影響，優(yōu)化政策環(huán)境效益的制度工具。我國開展的政策環(huán)境評價工作主要包括學(xué)者對政策環(huán)境影響評價的研究工作以及各級生態(tài)環(huán)境部門開展的戰(zhàn)略環(huán)境評價試點(diǎn)（部分屬于政策環(huán)境評價）和經(jīng)濟(jì)技術(shù)政策生態(tài)環(huán)境影響分析試點(diǎn)。其中，經(jīng)濟(jì)技術(shù)政策的生態(tài)環(huán)境影響分析既是我國《環(huán)保法》所規(guī)定（表1），也是當(dāng)前正在推行的試點(diǎn)，因此在文中作為政策環(huán)境評價工作的重點(diǎn)分析內(nèi)容。

為了擴(kuò)展對政策環(huán)境評價工作的技術(shù)方法和評價內(nèi)容的理解，本研究還將政策環(huán)境評價相關(guān)工作納入對比分析。一是在政策制定前的環(huán)境政策經(jīng)濟(jì)評價和政策合法性審查，這些工作與政策環(huán)境評價相似之處在于都是在政策制定前開展影響預(yù)測和評價，而不同之處主要在于評價內(nèi)容；二是從政策制定和實施的全流程來看，將政策實施后的效果評估納入對比分析，這些工作包括立法后評估、規(guī)劃實施評估等。與政策制定前的預(yù)測性評價不同，政策實施評估主要是對政策實施后的效果進(jìn)行評估，并可對前期的預(yù)測結(jié)果進(jìn)行校驗。

2.1 政策制定前的預(yù)測性評價

2.1.1 經(jīng)濟(jì)技術(shù)政策的生態(tài)環(huán)境影響分析

我國政策環(huán)境評價工作始于學(xué)者開展的各類政策環(huán)境影響研究工作，例如有分析國際貿(mào)易政策的環(huán)境影響和效應(yīng)，從而提出優(yōu)化貿(mào)易環(huán)境可持續(xù)性的建議[5]；對我國農(nóng)業(yè)發(fā)展政策進(jìn)行梳理，識別并分析政策主要措施可能產(chǎn)生的生態(tài)環(huán)境影響及程度，并提出優(yōu)化農(nóng)業(yè)政策環(huán)境效應(yīng)的措施和制度建議[6]。2000 年以來，原環(huán)境保護(hù)部開展了一些戰(zhàn)略環(huán)境評價試點(diǎn)，其中部分試點(diǎn)工作實際上屬于政策環(huán)境評價[9]，例如內(nèi)蒙古自治區(qū)開展的“十二五”和“十三五”規(guī)劃綱要的環(huán)境影響評價，四川省廣元市開展的“十二五”規(guī)劃綱要環(huán)境影響評價等。規(guī)劃綱要的環(huán)境影響評價主要考慮區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)模、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、城鎮(zhèn)化發(fā)展、環(huán)境承載力等，通過情景分析等方法，對比不同發(fā)展情景下的環(huán)境影響和效應(yīng)，并對發(fā)展規(guī)劃提出優(yōu)化措施和建議。

在總結(jié)相關(guān)研究和前期試點(diǎn)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，同時為了落實《環(huán)保法》第14 條的要求，生態(tài)環(huán)境部于2020 年印發(fā)了《經(jīng)濟(jì)技術(shù)政策生態(tài)環(huán)境影響分析技術(shù)指南（試行）》（環(huán)辦環(huán)評函〔2020〕590 號）（簡稱《指南》），進(jìn)一步規(guī)范了政策環(huán)境評價工作的程序和要求?！吨改稀穼⒔?jīng)濟(jì)技術(shù)政策的范圍界定為“產(chǎn)業(yè)和重大生產(chǎn)力布局政策、區(qū)域發(fā)展政策、稅收和補(bǔ)貼政策、價格政策、貿(mào)易政策等經(jīng)濟(jì)、技術(shù)政策”，將評價內(nèi)容設(shè)定為環(huán)境質(zhì)量、生態(tài)保護(hù)、資源消耗、應(yīng)對氣候變化4 個方面，同時考慮預(yù)測評價的不確定性以及相關(guān)保障措施?！吨改稀方ㄗh使用的評價方法包括矩陣分析法、檢查表法、專家評估法等。但到目前為止，試點(diǎn)工作開展得還較少，特別是政策制定部門和地方政府開展得不多。

新型城鎮(zhèn)化政策環(huán)境影響評價[10]就是運(yùn)用《指南》流程和方法的一個試點(diǎn)案例。該案例通過梳理新型城鎮(zhèn)化相關(guān)政策，特別是其中的人口、空間、產(chǎn)業(yè)和生態(tài)環(huán)境政策，識別政策目標(biāo)和主要采取的措施，通過定量和定性相結(jié)合的方法，分析各項政策措施與資源環(huán)境之間的關(guān)系。通過評估政策實施可能帶來的資源環(huán)境影響和效益，提出優(yōu)化新型城鎮(zhèn)化政策生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作的建議。

2.1.2 環(huán)境政策的成本效益分析

《意見》提出開展經(jīng)濟(jì)技術(shù)政策生態(tài)環(huán)境影響分析的同時，還提出要開展“重大生態(tài)環(huán)境政策的社會經(jīng)濟(jì)影響評估”。該評估是對擬出臺的生態(tài)環(huán)境政策，開展社會經(jīng)濟(jì)影響評價，其內(nèi)容一般包括分析政策制定的必要性、協(xié)調(diào)性，政策實施可能帶來的環(huán)境、經(jīng)濟(jì)和社會效益，以及可能增加的社會經(jīng)濟(jì)成本等。美國是較早開展環(huán)境政策成本效益分析的國家，在聯(lián)邦環(huán)境政策出臺時，總統(tǒng)辦公室的管理和預(yù)算辦公室負(fù)責(zé)開展“管制影響分析”，即分析環(huán)境政策實施將產(chǎn)生的成本和效益，并將其作為政策制定的依據(jù)。例如1999 年美國國家環(huán)境保護(hù)局?jǐn)M將汽油中硫含量從300 mg/L 降至30 mg/L，估算出的成本是汽油和汽車產(chǎn)業(yè)將花費(fèi)53 億美元，而帶來的健康效益估值約為252 億美元，效益遠(yuǎn)大于成本，從而支撐了新標(biāo)準(zhǔn)的制定和實施[11]。我國學(xué)者也開展了環(huán)境政策的成本效益研究工作。例如曹鳳中等[12]對《中華人民共和國大氣污染防治法》（2000年修訂）開展了成本效益分析，估算了防治燃煤污染、控制機(jī)動車排放、控制污染物總量等主要措施的成本和效益，從而為法律修訂提供了支撐。我國其他學(xué)者也開展了類似研究，例如對淘汰黃標(biāo)車政策開展費(fèi)用效益分析[13]，對煤改氣政策開展成本效益分析[14]，對光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展進(jìn)行成本分析[15]等。

根據(jù)《意見》要求，各級生態(tài)環(huán)境部門在制定政策時，特別是對將產(chǎn)生較大經(jīng)濟(jì)和社會成本的政策，應(yīng)識別并測算出經(jīng)濟(jì)社會成本和相應(yīng)的收益，以作為政策制修訂的依據(jù)。從實踐來看，各級生態(tài)環(huán)境部門在開展環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制修訂過程中，已經(jīng)將標(biāo)準(zhǔn)實施后可能產(chǎn)生的費(fèi)用及效益分析，作為編制說明的重要組成部分一同公開征求意見，為社會公眾了解和實施標(biāo)準(zhǔn)提供參考。例如，在修訂GB 3095—1996《環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》時，編制組計算了擬修訂標(biāo)準(zhǔn)實施后，可能發(fā)生的自動監(jiān)測成本、手動監(jiān)測成本和相應(yīng)的人員成本等[16]，同時測算了標(biāo)準(zhǔn)修訂后包括提升空氣環(huán)境質(zhì)量、改善人居環(huán)境和城市營商環(huán)境等方面的效益。通過對比環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制修訂的效益和成本，為管理部門和社會公眾提供了更全面的決策參考。

2.1.3 政策文件合法性審查

《國務(wù)院辦公廳關(guān)于全面推行行政規(guī)范性文件合法性審核機(jī)制的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)〔2018〕115 號）規(guī)定，行政機(jī)關(guān)制訂規(guī)范性政策文件需要開展合法性審查，審查對象是擬出臺的文件，審查主體一般是行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的法制部門。合法性審查主要審查擬出臺政策文件及相關(guān)措施的合法性，包括制訂主體合法性、內(nèi)容合法性、程序合法性等方面。其中特別關(guān)注是否新設(shè)行政許可，是否增加本單位權(quán)力、減少本單位法定義務(wù)，是否減損公民、法人和其他組織合法權(quán)益等。目前合法性審查已經(jīng)成為政策文件出臺前的例行程序，開展情況較好。一般來說，合法性審查主要采取檢查表法，無需形成評價報告。雖然合法性審查是內(nèi)部工作程序，但因為政策文件在制修訂時一般會公開征求意見，并在征求意見時說明政策文件的合法合規(guī)性，因此也可看作進(jìn)行了信息公開。

2.2 政策實施后的效果評估

2.2.1 立法后評估

立法后評估是指法律法規(guī)實施后，對法律法規(guī)實施情況、存在問題等進(jìn)行評估，并提出完善法律法規(guī)的建議。立法后評估一般在法律法規(guī)實施后3～5年開展。目前，我國各地已陸續(xù)開展了地方性法規(guī)和規(guī)章的后評估工作，有些地方和部門開展得較好。例如《上海市規(guī)章立法后評估辦法》（滬府發(fā)〔2017〕88 號）規(guī)定了地方性法規(guī)和規(guī)章評估的內(nèi)容，主要包括法規(guī)與規(guī)章的合法性、與相關(guān)法律法規(guī)和政策的協(xié)調(diào)性，以及實施后的執(zhí)行情況、實施效果等。主要采取的評估方法包括網(wǎng)上征詢意見、第三方問卷調(diào)查、抽樣調(diào)查、實地調(diào)研、個別訪談、召開座談會、組織專家論證等。上海市將立法后評估報告在網(wǎng)上公開，例如《上海市土地儲備辦法》《上海市基本農(nóng)田保護(hù)的若干規(guī)定》等立法后評估報告。立法后評估報告可用作法規(guī)與規(guī)章修改完善的依據(jù)，也是向社會公眾系統(tǒng)性展示法規(guī)實施效果的有效方式。

2.2.2 規(guī)劃實施情況評估

經(jīng)濟(jì)社會五年發(fā)展規(guī)劃是中國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重要抓手，也是國家各項規(guī)劃的頂層設(shè)計。我國一些地方在規(guī)劃綱要編制階段，開展了環(huán)境影響評價試點(diǎn)。2016 年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于建立健全國家“十三五”規(guī)劃綱要實施機(jī)制的意見》，提出要動態(tài)監(jiān)測規(guī)劃實施的情況，完善中期評估和總結(jié)評估機(jī)制，并將評估結(jié)果用于相關(guān)規(guī)劃和政策的優(yōu)化調(diào)整。規(guī)劃實施情況評估是綜合性評估，內(nèi)容一般包括規(guī)劃設(shè)定指標(biāo)的完成情況、目標(biāo)任務(wù)和重大工程開展情況、是否存在風(fēng)險和問題等。近年來，大氣、水環(huán)境質(zhì)量等環(huán)境指標(biāo)以及重點(diǎn)生態(tài)保護(hù)和環(huán)境治理工程被納入經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃中，因此要在規(guī)劃實施階段一并監(jiān)測并評估其實施效果。2022 年，北京市人民代表大會常務(wù)委員會發(fā)布地方性法規(guī)《北京市國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展計劃審查監(jiān)督條例》，其中規(guī)定市政府有關(guān)部門在提交規(guī)劃綱要草案時，要按時提交“五年規(guī)劃綱要的總結(jié)評估報告”，這也進(jìn)一步提高了對規(guī)劃實施評估工作的約束性。

從國家層面來看，我國對《國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》實施情況進(jìn)行了總體評估，結(jié)果認(rèn)為主要目標(biāo)指標(biāo)如期實現(xiàn)，重大戰(zhàn)略任務(wù)和165 項重大工程落地見效，包括供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、打贏脫貧攻堅戰(zhàn)、打好污染防治攻堅戰(zhàn)成效顯著等方面[17]。全國各地也對本地的國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃實施情況進(jìn)行了總結(jié)評估。例如，銅川市對“十三五”規(guī)劃綱要實施情況開展了評估，分析了包括約束性和預(yù)期性共37 項指標(biāo)的完成情況，其中24 項指標(biāo)有望如期完成，但13 項指標(biāo)完成難度較大。報告還評估了包括經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、民生改善、生態(tài)文明建設(shè)、重點(diǎn)領(lǐng)域改革、“三大攻堅戰(zhàn)”等重點(diǎn)任務(wù)的進(jìn)展情況，并在分析問題的基礎(chǔ)上，提出了“十四五”規(guī)劃編制的思路[18]。

總的來看，經(jīng)濟(jì)技術(shù)政策的生態(tài)環(huán)境影響分析，雖然在我國已經(jīng)通過研究和試點(diǎn)等形式開展了一些工作，但目前仍主要由生態(tài)環(huán)境部試點(diǎn)推動，其他政策制定部門和地方政府主動開展的較少。從評價方法和內(nèi)容來看，經(jīng)濟(jì)技術(shù)政策的生態(tài)環(huán)境影響分析，基本與傳統(tǒng)的環(huán)境影響評價流程一致，只是評價對象針對“政策”，而不是“規(guī)劃”或“項目”。相比較而言，同樣在政策制定階段，政策文件合法性審查工作開展得較為充分，基本所有政策文件都需要經(jīng)過合法性審查，其審查方法、流程和信息公開等要求也基本規(guī)范。而對于環(huán)境政策的成本效益分析來說，其與政策環(huán)境評價的差別在于二者分別預(yù)測經(jīng)濟(jì)社會影響和生態(tài)環(huán)境影響，前者主要考慮政策實施的經(jīng)濟(jì)和社會成本，后者主要分析政策實施可能產(chǎn)生的環(huán)境、生態(tài)、氣候變化等方面的影響（表2）。環(huán)境政策的成本效益分析的研究比較多，而在管理實踐中，環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制修訂過程中的成本效益分析開展得較好。

表2 政策環(huán)境評價及相關(guān)工作進(jìn)展Table 2 Progress of policy environmental assessment and related works

在政策實施效果評估方面，“十三五”以來我國已經(jīng)全面推行國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展五年規(guī)劃的實施評估工作，國家和各地都對五年規(guī)劃的實施效果進(jìn)行了綜合評估，評估方法較為多樣，評估結(jié)果也公開，為社會公眾全面了解經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展情況提供了窗口。法律法規(guī)實施后的立法后評估，在一些部門和地方推行較好，例如上海市制定市政府部門規(guī)章，明確了立法后評估的程序、方法、內(nèi)容、流程等相關(guān)要求。與政策制定階段的預(yù)測性評價相比，實施效果評估的對象更明確，數(shù)據(jù)資料更豐富，可運(yùn)用的定量和定性評價方法更多樣。通過公開評估結(jié)果，規(guī)劃實施評估報告和立法后評估報告也能較好地運(yùn)用到規(guī)劃或法律法規(guī)的制修訂過程中。

3 政策環(huán)境評價相關(guān)問題探討

從對政策環(huán)境評價相關(guān)法律法規(guī)和政策文件的對比分析可以看出，各項規(guī)定對于政策環(huán)境評價的對象、主體等方面的規(guī)定不一致（表1）。從政策環(huán)境評價及相關(guān)工作開展情況（表2）來看，在政策制定階段，既有對政策的環(huán)境影響評價，也有對環(huán)境政策的經(jīng)濟(jì)社會成本評價，二者本質(zhì)上屬于一項工作的不同側(cè)面。而在政策實施階段，我國也開展了規(guī)劃實施評估、立法后評估等工作，但這些評估與政策制定階段的預(yù)測性評價銜接不夠。下面對上述問題進(jìn)行深入探討，以期識別出阻礙我國政策環(huán)境評價工作深入推進(jìn)的因素。

3.1 評價對象的界定

政策環(huán)境評價的對象是政策，但在政策環(huán)境評價相關(guān)規(guī)定中，存在經(jīng)濟(jì)技術(shù)政策、重大決策事項、重大發(fā)展規(guī)劃和開發(fā)計劃等不同提法。這些提法既存在內(nèi)涵上的交叉，又存在概念上的模糊。從政策本身的概念和內(nèi)涵來看，《中華人民共和國立法法》將我國的法律法規(guī)分為憲法、法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章等類型，此外，各地各部門又通過紅頭文件的形式，來制定和實施政策[19]。其中，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)行政規(guī)范性文件制定和監(jiān)督管理工作的通知》（國辦發(fā)〔2018〕37 號）規(guī)定，行政規(guī)范性文件是除國務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令以及部門規(guī)章和地方政府規(guī)章外，由行政機(jī)關(guān)或者經(jīng)法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織依照法定權(quán)限、程序制定并公開發(fā)布，涉及公民、法人和其他組織權(quán)利義務(wù)，具有普遍約束力，在一定期限內(nèi)反復(fù)適用的公文。從具體的種類來看，《生態(tài)環(huán)境部行政規(guī)范性文件制定和管理辦法》規(guī)定，部規(guī)范性文件可以使用決定、公告、通知、意見等文種，可以使用規(guī)范、辦法、意見、行動計劃、實施方案等名稱，但不得使用法、條例等名稱。也就是說，上述法律法規(guī)和行政規(guī)范性文件，廣義上都屬于政策的范疇，但如果要求這些類型的政策都開展政策環(huán)境評價，既不現(xiàn)實，也不必要。

為解決這個問題，一般有目錄法和篩查法2 種方法。目錄法是指制定政策環(huán)境評價的分類目錄，將必須開展環(huán)境評價的政策列入其中，類似生態(tài)環(huán)境部《建設(shè)項目環(huán)境影響評價分類管理名錄（2021 年版）》（部令第16 號）、《編制環(huán)境影響報告書的規(guī)劃的具體范圍（試行）》和《編制環(huán)境影響篇章或說明的規(guī)劃的具體范圍（試行）》（環(huán)發(fā)〔2004〕98 號），對建設(shè)項目和規(guī)劃環(huán)境影響評價的規(guī)定。篩查法是一種“兩步法”的工作流程，即第一步在制修訂政策時，篩查政策是否具有顯著生態(tài)環(huán)境影響、是否需要開展政策環(huán)境影響評價。如果沒有顯著影響，則不需要開展；如果有，則進(jìn)入第二步，即開展正式的、深度的政策環(huán)境評價工作。目錄法和篩查法各有優(yōu)缺點(diǎn)，目錄法簡單易行，但可能存在遺漏政策或納入無需評價政策等問題；篩查法更為科學(xué)，但相對繁瑣，且在篩查過程中容易出現(xiàn)失誤或人為偏差，導(dǎo)致應(yīng)開展政策環(huán)境評價而未開展的情況。

3.2 政策環(huán)境評價與綜合評價的區(qū)分

一般來說，政策實施會產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)、社會和環(huán)境等多方面的影響，因此，歐盟委員會的政策影響評價就是開展經(jīng)濟(jì)、社會和環(huán)境的綜合評價。我國的《暫行條例》也是要求對行政決策事項開展經(jīng)濟(jì)、社會和環(huán)境的綜合評價。因此，實踐中存在關(guān)于政策環(huán)境評價、經(jīng)濟(jì)評價或者綜合評價之間的關(guān)系問題，或者說各種評價之間重復(fù)，更應(yīng)該開展哪種評價的爭議。實際上，開展政策影響的綜合評價是更為全面的做法，但對于有顯著生態(tài)環(huán)境影響的政策，可以在綜合評價的基礎(chǔ)上，深入開展政策環(huán)境影響專題評價。也就是說，政策環(huán)境評價既可以單獨(dú)就資源消耗和生態(tài)環(huán)境影響進(jìn)行預(yù)測評價，也可納入社會、經(jīng)濟(jì)和環(huán)境影響的綜合評價中。至于哪些政策應(yīng)該開展專門的環(huán)境影響評價，則屬于政策環(huán)境評價對象的界定問題。

3.3 預(yù)測性評價和實施效果評估的銜接

我國在政策制定前和實施后，有著不同類型的評價，評價的側(cè)重點(diǎn)也不同。從實踐來看，在政策環(huán)境影響評價階段，主要考慮和評價的生態(tài)環(huán)境要素或指標(biāo)應(yīng)在政策實施的效果評估階段動態(tài)監(jiān)測、定期評價、持續(xù)改進(jìn)。而政策實施階段的效果評估結(jié)果，應(yīng)該作為相關(guān)政策制修訂的重要依據(jù)[20]。這樣的話，既能從全生命周期的角度，預(yù)測、評價政策的環(huán)境影響，優(yōu)化政策的生態(tài)環(huán)境效益，又能減輕相關(guān)評價的工作量，減少重復(fù)工作。目前來看，法律法規(guī)在制修訂階段要說明制修訂必要性并公開征求意見，在實施階段要開展立法后評估；國民經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展規(guī)劃在制定階段要開展環(huán)境影響評價試點(diǎn)，在實施階段要開展規(guī)劃實施評估；環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)在制修訂時要總結(jié)實施情況，并預(yù)測實施后的成本和環(huán)境效益。這些工作都初步構(gòu)建起了政策評價、制定、實施和效果評估的鏈條，可在進(jìn)一步優(yōu)化提升的基礎(chǔ)上，推動形成規(guī)范化的工作流程和管理閉環(huán)。

3.4 評價方法和評價主體

目前來看，建設(shè)項目和規(guī)劃環(huán)境影響評價，有著比較明確的污染物源強(qiáng)和區(qū)域環(huán)境質(zhì)量數(shù)據(jù)，主要采取模型和數(shù)值模擬等方法來預(yù)測環(huán)境影響[21]。政策環(huán)境評價與之不同之處在于，政策一般不包括具體項目的參數(shù)，難以開展模型模擬分析，即使開展模擬分析，結(jié)果的不確定性也較大。但是識別、預(yù)測和評價環(huán)境影響，又是政策環(huán)境評價的重要內(nèi)容，因此定性和半定量的方法在評價工作中運(yùn)用較多，例如檢查表法、專家判斷法等。

在環(huán)境影響評價工作中，信息公開和公眾參與是必要的環(huán)節(jié)，而在政策環(huán)境評價中，公眾參與還可以作為一種評價方法。一般來說，政策實施不直接產(chǎn)生環(huán)境影響，而是通過政策中明確的規(guī)劃和項目實施產(chǎn)生實際的環(huán)境影響，因此在政策環(huán)境評價層面，更重要的是強(qiáng)化公眾參與和決策支持，完善環(huán)境保護(hù)的相關(guān)制度，保證在規(guī)劃和項目層面開展更有針對性的環(huán)境影響評價工作。從這個意義上講，政策環(huán)境評價更重要的不是為了評價“影響”，而是建立完善減緩負(fù)面影響、提升環(huán)境效益的相關(guān)機(jī)制。

考慮到政策環(huán)境評價重要的價值在于納入公眾和社會意見，以及建立完善政策制定實施的環(huán)境保護(hù)機(jī)制，所以政策環(huán)境評價的實施主體應(yīng)該是政策制定和實施部門，而不是生態(tài)環(huán)境或其他部門。通過開展政策環(huán)境評價工作，政策制定和實施部門可以不斷完善自身的制度、流程和能力建設(shè)，持續(xù)提高政策制定和實施的可持續(xù)水平。在這個過程中，包括各級生態(tài)環(huán)境部門在內(nèi)的相關(guān)部門，能起到支持和配合的作用，但不是替代者。

4 推進(jìn)政策環(huán)境評價的對策建議

總的來看，我國政策環(huán)境評價已經(jīng)在法律法規(guī)、指南方法、案例試點(diǎn)研究等方面開展了工作，經(jīng)濟(jì)社會評價、立法后評估、規(guī)劃實施評估等相關(guān)工作也為開展政策環(huán)境評價提供了有益的借鑒。目前，我國已經(jīng)基本構(gòu)建起了“政策環(huán)境評價—規(guī)劃環(huán)境影響評價—建設(shè)項目環(huán)境影響評價”的多層次環(huán)境影響評價體系，社會各界對政策環(huán)境評價的態(tài)度也從抵觸到逐漸接受。如認(rèn)為已經(jīng)開展了政策的綜合影響評價，則無需單獨(dú)開展政策環(huán)境評價；認(rèn)為在政策或規(guī)劃中有生態(tài)環(huán)境保護(hù)的內(nèi)容或章節(jié)，則無需開展政策環(huán)境評價工作。這些觀點(diǎn)都已不是完全地抵制政策環(huán)境評價，而是更多地反映出觀點(diǎn)之間的過渡狀態(tài)。進(jìn)入以高質(zhì)量發(fā)展為主題的新發(fā)展階段，政策環(huán)境評價作為優(yōu)化政策環(huán)境效益、提早防范環(huán)境風(fēng)險的制度工具，面臨著難得的機(jī)遇期。為深入有序推進(jìn)政策環(huán)境評價工作，推動解決法律法規(guī)之間不統(tǒng)一，環(huán)境評價和綜合評價、事前評價和實施評估之間不銜接等問題，筆者提出如下建議。

（1）明確政策環(huán)境評價的主體

政策環(huán)境評價是政策制定和實施部門的職責(zé)，這符合《環(huán)保法》和《暫行條例》的相關(guān)規(guī)定。從國際經(jīng)驗來看，歐盟委員會、世界銀行等也是由政策部門開展政策環(huán)境評價工作。各級生態(tài)環(huán)境部門除了作為環(huán)境政策制定和實施部門，需要履行政策環(huán)境評價要求之外，還可發(fā)揮生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的專業(yè)技術(shù)優(yōu)勢，對其他政策制定部門開展政策環(huán)境評價工作進(jìn)行技術(shù)指導(dǎo)和協(xié)助，包括發(fā)布導(dǎo)則、指南、典型案例和最佳實踐，開展培訓(xùn)研修等。

（2）界定政策環(huán)境評價的對象

我國相關(guān)法律法規(guī)對政策環(huán)境評價的對象做了原則性規(guī)定，但還需要具體的實施細(xì)則。從實踐來看，目錄法+篩查法相結(jié)合的方法可能更為適合。一方面，對于具有顯著生態(tài)環(huán)境影響的政策，可明確納入政策環(huán)境評價目錄；另一方面，對于生態(tài)環(huán)境影響程度不確定的政策，可先篩查后判定。在目錄實施一段時間后，再根據(jù)實施情況進(jìn)行修訂和完善，保持充分的彈性。在中國，規(guī)劃是一類重要而特殊的政策，有些規(guī)劃適用于做規(guī)劃環(huán)境影響評價，有些規(guī)劃實際上更類似于政策。根據(jù)歐盟的經(jīng)驗，只有明確了具體項目的規(guī)劃，才需要做規(guī)劃環(huán)境影響評價；如果未明確，則該規(guī)劃更適用于政策環(huán)境評價的方法和流程[22]。因此，對于某一類規(guī)劃應(yīng)做規(guī)劃環(huán)境影響評價或是政策環(huán)境評價，亦可參考類似判斷準(zhǔn)則。

（3）統(tǒng)籌政策環(huán)境評價與綜合評價、事先評價與事后評估等工作

政策環(huán)境評價屬于政策影響評價的一部分，二者可以統(tǒng)一開展。如果環(huán)境影響顯著復(fù)雜，也可以單獨(dú)開展，二者沒有本質(zhì)沖突。但是在政策文件或者規(guī)劃中，有生態(tài)環(huán)境保護(hù)的專章或內(nèi)容，并不能替代政策環(huán)境評價工作。這是因為即使有生態(tài)環(huán)境保護(hù)相關(guān)的措施和內(nèi)容，也需要進(jìn)行影響評價。無論是單獨(dú)的政策環(huán)境影響評價，還是政策綜合影響評價，都應(yīng)遵循同樣的流程和深度要求。另外，對于政策制定前的影響評價和政策實施后的效果評估，應(yīng)前后統(tǒng)籌起來，形成事先預(yù)測評價、事后效果評估的閉環(huán)管理，不斷提升政策制定和實施的環(huán)境可持續(xù)性。

（4）鼓勵政策制定部門主動開展政策環(huán)境評價工作

推進(jìn)政策環(huán)境評價工作，需要提升政策制定部門的“擁有度”和“獲得感”，即一方面要讓政策制定部門把政策環(huán)境評價作為自身的職責(zé)和工作，另一方面，也要讓政策制定部門在實施政策環(huán)境評價工作中，提升政策制定和實施的科學(xué)性，獲得積極的社會評價。各地區(qū)各部門可以通過篩選、專家咨詢等方式，優(yōu)選一批開展政策環(huán)境評價的政策文件、總體規(guī)劃等。通過試點(diǎn)推進(jìn)的方式，不斷總結(jié)工作開展的成效和問題，逐步出臺相關(guān)的配套制度和技術(shù)方法，推動形成具有中國特色的政策環(huán)境評價制度、管理和技術(shù)方法體系。