楊博智 胡杰

0 引言

2021年7月，河南省洪澇災害共造成全省150個縣（市、區(qū)）1664個鄉(xiāng)鎮(zhèn)1481.4萬人受災，累計緊急避險轉移93.38萬人。農(nóng)作物受災面積1620.3萬畝，成災面積1001萬畝，絕收面積513.7萬畝；倒塌房屋35325戶99312間，嚴重損壞房屋53535戶164923間，一般損壞房屋209465戶664279間；直接經(jīng)濟損失1337.15億元[1]。災害發(fā)生后，應急管理部先后從北京、上海、河北、山東等10?。ㄊ校┑貎膳{集2310名消防救援隊員、82臺（套）排澇設備、300余艘救援舟（艇）、1.85萬件（套）救援裝備馳援河南省。

1 社會應急力量參與河南洪災的響應情況

1.1 社會力量參與救災情況

災害發(fā)生后，鄭州慈善總會、中國慈善聯(lián)合會救災委員會、鄭州慈善總會、平頂山志愿者協(xié)會等單位聯(lián)合成立了“7.20洪災社會組織和志愿者協(xié)調中心（鄭州）”[2]。截至7月23日23時，登記報備救援隊、社會組織、基金會等296個，有139支社會應急隊伍、2400名社會應急人員到達前線，攜帶救援車輛527輛、各類舟艇294艘、發(fā)電機、帳篷、破拆裝置、照明裝置、救生圈、急救包、水泵等裝備物資若干，據(jù)不完全統(tǒng)計，各救援隊完成救援任務232次，轉移群眾29000余名，轉運礦泉水、食品等20000余件、其他物資若干。

1.2 承擔的任務

在此次災害應急中，社會應急力量的主要任務是配合地方政府開展社會協(xié)同、物資搬運、帳篷搭建、安全排查、群眾轉移、搜尋搜救等應急志愿服務。壹基金聯(lián)合（資助）的社會應急力量出動8200人次隊員，轉移受災群眾68,330人次，防疫消殺面積780平方公里；保障城市應急供水和排澇排污、開展緊急生活救助等工作任務[3]。藍天救援調集全國“藍天救援”授權團隊3000余名隊員和志愿者馳援河南，開展一線救災、物資轉運和防疫消殺等工作，開展的主要任務為轉移被困群眾、排險清障、打撈遺體、醫(yī)療救護等任務。中國紅十字基金會征召400余名隊員組成“紅十字消殺志愿服務隊”；中國扶貧基金會召集267人攜帶裝備參加了鞏義、洛陽、新鄉(xiāng)等地救援。

1.3 參與河南洪災響應的經(jīng)驗與不足

在此次河南洪澇災害應急救援響應過程中，25個省市自治區(qū)的社會應急力量跨區(qū)域增援河南受災地區(qū)，通過社會應急力量的多點、快速增援，在短時間內(nèi)匯聚了強大力量，填補了受災地區(qū)的救援空白點。他們利用專業(yè)裝備和專業(yè)技能開展受災群眾營救，協(xié)助受災地政府安置災民、穩(wěn)定秩序、周轉物資，對于防范化解重大自然災害風險起到了重要作用。但在救援過程中出現(xiàn)救援隊伍征集程序不暢通、社會應急隊伍能力參差不齊、區(qū)域力量分配不合理等情況，河南衛(wèi)輝一度出現(xiàn)救援力量過剩、不具備相應能力的救援隊伍“蹭熱度”的情況，為本應組織救援的受災地政府增加了負擔。

2 我國社會應急力量發(fā)展現(xiàn)狀

2.1 隊伍規(guī)模分析

截至2021年10月31日，民政部全國社會組織信息查詢?nèi)珖秶鷥?nèi)現(xiàn)有注冊救援組織2330個，按照省份分布具體數(shù)據(jù)如圖1所示。

圖1 全國注冊社會救援力量分布情況

組織類型主要以民辦非企業(yè)單位為主（1850家），另有社會團體477家，基金會3家；根據(jù)注冊資金規(guī)模比例主要以10萬元以下為主（圖2）；存續(xù)時間以五年以內(nèi)較多，有1906家（圖3）。

圖2 救援隊伍注冊資金情況

圖3 救援隊伍運行時間及數(shù)量

2.2 社會應急力量的運作模式

根據(jù)國家相關法律要求，社會應急力量需要在民政部注冊登記，并根據(jù)業(yè)務指導或管理權限歸屬不同的上級主管部門（如民政、海事、共青團、紅十字會等單位）。他們多以“圈友”的形式存在，以攀巖、溯溪、探險、潛水等興趣團體開展活動，在社會應急需求不斷提升背景下，逐漸憑借自身技能和興趣愛好拓展至應急救援方向，一方面通過技能幫助社會公眾，一方面通過救援實現(xiàn)自身價值。以“藍天救援”為例，“藍天救援”屬于授權管理模式，各地區(qū)藍天救援志愿服務組織獨立管理、運營，堅持志愿服務屬性的公益活動，向社會公眾提供免費人道主義救援行動，主要的運營經(jīng)費來源于志愿者無償資助、政府對救援服務行政采購、社會無償捐助，經(jīng)歷14年的發(fā)展，形成了相對完善的管理模式和應急機制。

2.3 社會應急力量發(fā)揮的作用

在平常情況下，社會應急力量的成員在各自領域十分活躍，具有較好的組織協(xié)同能力，有較強的意愿參與應急救援相關工作，能夠協(xié)助政府應急體系展開防災、減災教育培訓、開展志愿服務。在應急狀態(tài)下，社會應急力量成員可以快速轉換工作角色，將所具備的能力運用到救援工作中，秉承“平時可用、戰(zhàn)時可控”的原則，參與各種災害事故救援行動，如屬地自然災害、安全生產(chǎn)事故、戶外事故等救援工作。行動范圍涵蓋生命救援、人道救助、災害預防、應急反應能力提升、災后秩序恢復和減災各個領域。

2.4 社會應急力量發(fā)展前景

自“5·12”汶川地震以來，隨著國家防災、減災工作的高位部署，社會應急力量快速萌生、迅速發(fā)展。伴隨我國應急管理工作正在穩(wěn)步發(fā)展，社會應急力量參與各類災害事故應急救援成為常態(tài)，國家針對社會應急力量給予認可和高度評價，應急管理部與民政部聯(lián)合下發(fā)了《關于進一步推進社會應急力量健康發(fā)展的意見（征求意見稿）》，將通過健全法律法規(guī)、建立與專業(yè)隊伍共訓共練和服務保障機制等，支持鼓勵社會救援力量建設發(fā)展，支持建設一批重點社會救援隊，社會應急力量的發(fā)展和隊員個人的成長空間巨大。

2.5 社會應急力量發(fā)展瓶頸

社會應急力量的基礎是志愿者隊伍和公益服務，組織約束能力相比行政機構約束力弱，在應對突發(fā)災害響應時存在人員征召不齊等問題；應急救援需要主動涉險，社會應急救援隊伍缺少專業(yè)化、體系化的訓練和培訓，加之專業(yè)救援裝備的缺乏極易造成人員傷亡，影響隊員的士氣；了解災害態(tài)勢的途徑僅為新聞媒介，跨區(qū)域救援易出現(xiàn)“扎堆”和“盲區(qū)”現(xiàn)象;多隊伍開展聯(lián)合救援或跨區(qū)域實施救援時，依托QQ、微信等開展對內(nèi)聯(lián)絡，缺乏隊伍之間、隊伍與受災地政府之間的協(xié)調機制；經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)的社會應急力量仍存在志愿者自籌經(jīng)費保障運營的模式，缺乏長時間獨立保障能力；行動結束后，缺少受災地區(qū)政府（應急管理部門）的評價和隊伍自身行動報告的公示，未能形成總結評價體系。

3 完善社會應急力量響應、參與機制建設

3.1 完善社會應急力量動員體系

災害發(fā)生后，根據(jù)媒體報道的新聞發(fā)布，受災地區(qū)會因為媒體曝光程度成為“熱區(qū)”和“盲區(qū)”。社會應急力量缺乏有效的信息平臺獲取待援信息，應急管理部門應建立完善的災情發(fā)布和社會應急力量動員平臺建設，充分運用政策動員、文化動員、商業(yè)動員模式[4]，根據(jù)災情需求在第一時間完成社會應急力量的動員、征召工作，確保救援工作能夠順利開展。

3.2 完善隊伍組建和能力評定體系

為了便于掌握社會應急力量能力水平和救援的專業(yè)類別，應參考聯(lián)合國人道主義事務辦公室（OCHA）的INSARAG體系，建立適合國內(nèi)社會應急力量現(xiàn)狀的分級測評體系。對已在民政部注冊的社會救援力量，開展救援技能等級評定（復測）和專業(yè)類型注冊機制。例如在救援能力上區(qū)分重型、中型、輕型、志愿者（屬地）隊伍；在救援領域上區(qū)分洪澇（水難）救援、陸地搜尋（地質災害救援）、高空（山岳）救援、航空救助、院前急救（緊急醫(yī)療）等類型注冊，同時完善網(wǎng)絡注冊和年檢機制。對通過測評的隊伍頒發(fā)相關資質證明，便于應急管理部門在發(fā)生突發(fā)災害事故時能具有指向性征召相關救援隊伍。

3.3 規(guī)范災情等級劃分和出動流程

受災地區(qū)應急管理部門根據(jù)災害等級發(fā)布相關信息，提出救援能力需求；具備資質的社會應急力量根據(jù)災區(qū)需求，在信息發(fā)布平臺填報出隊信息，根據(jù)任務配備裝備，并填報出隊清單報屬地應急管理部門。到達災區(qū)后，根據(jù)受災地應急管理部門的分配，在相應區(qū)域開展救援工作。具備資質的社會應急力量根據(jù)征召信息，社會應急力量救援行動受到應急管理部門指揮中心的統(tǒng)一指揮。

3.4 規(guī)范參與跨區(qū)域救援行動

隨著公眾參與社會救援活動的認同感愈發(fā)增強，社會應急救援隊伍跨區(qū)域應急行動也隨之增多。從“藍天救援”參與汶川地震救援，到浙江公羊隊參與莫桑比克救援行動，社會應急力量正在從無到有、從雛形逐步走向國際化，“秩序是自由的第一條件”，完善社會應急隊伍“持牌”應急和依法依規(guī)應急秩序，降低“網(wǎng)紅”假借社會應急隊伍之名充斥救援現(xiàn)場；當救援不利發(fā)生輿情、產(chǎn)生不良影響時，規(guī)范應對處置措施，降低負面影響給受災地政府和社會救援隊伍帶來的打擊。

3.5 完善救援終止和退出機制

根據(jù)災害發(fā)生地應急管理部門對于災情的研判，決定終止救援行動時，相關救援隊伍退出災害地，退出前與當?shù)貞惫芾聿块T完成相關交接工作。如救援隊伍在救援中發(fā)生重大意外、救援行動中出現(xiàn)重大失誤及不適于持續(xù)開展救援行動的情況，災害發(fā)生地應急管理部門將情況匯總后，由救援隊伍簽字后，上報一級應急管理部門后，救援隊伍退出救援。

3.6 完善救援補貼和任務評價程序

在參與征召救援時，救援隊伍應提供出隊人員名單，由災害發(fā)生地應急管理部門協(xié)調購買保險。屬地應急管理部門提供必要的油料、給養(yǎng)等支持。對于救援時間長、物資消耗大的災害事故，在任務結束后屬地應急管理部門應協(xié)調給予救援隊伍一定的物質補償。各類公益基金會應通過應急管理部門的救援任務平臺向救援隊伍發(fā)放相關補助金或補助物資。每次任務結束后，災害發(fā)生地應急管理部門應給予救援隊伍救援行動評價，并作為隊伍在應急管理系統(tǒng)參評授獎依據(jù)。

3.7 充實災害事故應急預備隊和第一響應人隊伍

基于龐大的社會應急隊伍數(shù)量，建立的災害事故應急預備隊并應納入應急管理部門的視野；依托社會應急力量的志愿者建立第一響應人隊伍，提升社區(qū)災害預警和自救響應，結合國家綜合性消防救援隊伍，實現(xiàn)類似于國防體系下“軍隊-預備役-民兵”的多批次、多層級的救援隊伍體系，真正形成任務互助、空間互補的應急救援新格局，發(fā)揮社會救援力量“藏兵于民”的重大意義，在不增加政府行政運轉負擔、能夠滿足社會經(jīng)濟發(fā)展需求的同時，在災害來臨時緊急征調、應對災害。

4 結語

災害事故具有突發(fā)性，社會應急救援隊伍需要時刻準備著。近年來，超大面積、超大量級的災難時有發(fā)生，救援行動是應急管理工作履行職責使命的最直接展現(xiàn)。在應急管理工作中，社會應急力量無疑承擔了更為廣泛的群眾科普和社會救援工作，為我國的防災減災工作貢獻了自己的力量，但是在規(guī)范化建設的道路上還有很長的路要走。