□ 民航山西空管分局 龐 藝/文

“標準”是一國的科技實力的集中體現(xiàn)，是實現(xiàn)精準化識別問題與處理問題的關(guān)鍵。作為行業(yè)發(fā)展過程中的重要準線，標準對行業(yè)的推進發(fā)揮著重要作用。標準體系建設(shè)與國家利益、行業(yè)發(fā)展也有著密切的聯(lián)系。“標準化”是對標準的制定和實施，是組織現(xiàn)代化生產(chǎn)、促進技術(shù)進步、提高經(jīng)濟效益、實現(xiàn)科學(xué)管理的重要手段。中國民航在從“民航大國”向“民航強國”邁進的過程中，不僅需要在交通運輸意義上開拓更多的市場，而且需要以交通運輸為基礎(chǔ)，由點帶面，促進相關(guān)經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)鏈的發(fā)展，以使得中國民航業(yè)更加適應(yīng)多元市場。航空運輸作為高度協(xié)調(diào)的生產(chǎn)和技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)，標準化水平的高低直接影響著民航整體效率的提高，對飛行安全和運輸高效服務(wù)發(fā)揮著十分重要的作用。中國民航應(yīng)不僅僅定位于航空運輸產(chǎn)品與服務(wù)的提供者，更應(yīng)當努力成為民航標準的提供者和輸出者。

作為中國民用航空運輸體系的“兩翼”，通用航空與運輸航空共同構(gòu)成了國家綜合運輸體系的重要組成部分。長期以來，與運輸航空的快速發(fā)展相比，我國通用航空發(fā)展遇到了很多困難，成為了行業(yè)發(fā)展的短板，造成了民航業(yè)發(fā)展不平衡的局面。隨著民航強國戰(zhàn)略的提出，推動兩翼齊飛已被寫入中國“十四五”時期民航總體工作思路。2016年，國務(wù)院辦公廳出臺《關(guān)于促進通用航空業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)〔2016〕38號），將通用航空業(yè)定位為我國的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)體系，再次釋放我國大力發(fā)展通用航空的信號。隨著中國低空空域管理改革穩(wěn)步推進，通用航空產(chǎn)業(yè)借勢發(fā)力，將迎來快速發(fā)展的黃金時期?；谕ㄓ煤娇账a(chǎn)生的低空經(jīng)濟也將成為下一個國民經(jīng)濟的重要增長點，并成為推動中國經(jīng)濟發(fā)展的又一重要引擎。

在這一背景下，通用航空標準作為行業(yè)發(fā)展過程中的重要準線，是通用航空產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要技術(shù)基礎(chǔ)，發(fā)揮著重要作用?？梢哉f，通用航空產(chǎn)業(yè)的發(fā)展離不開標準化。然而，目前我國通用航空產(chǎn)業(yè)標準體系尚未成型，仍然存在著個別領(lǐng)域標準缺失、標準之間存在交叉、通用航空產(chǎn)業(yè)標準化組織模式混亂等問題，嚴重制約了我國通用航空產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。如何激發(fā)通用航空標準建設(shè)，加強通用航空標準體系建設(shè)，推進低空交通高質(zhì)量持續(xù)發(fā)展，是值得我們關(guān)注和探討的問題。

通用航空標準體系建設(shè)的重要性

通用航空法規(guī)體系建設(shè)為通用航空高質(zhì)量發(fā)展提供制度保障。為貫徹《國務(wù)院辦公廳關(guān)于促進通用航空業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)〔2016〕38號）精神，落實“分類管理、放管結(jié)合、以放為主”的要求，更好地鼓勵和推動通用航空發(fā)展，積極支持社會資本投資通用航空產(chǎn)業(yè)，民航局大力推動通用航空法規(guī)體系建設(shè)，出臺多項支持性措施，鼓勵引導(dǎo)行業(yè)發(fā)展，并在2019年下發(fā)了《關(guān)于推進通用航空法規(guī)體系重構(gòu)工作的通知》（民航發(fā)〔2019〕5號）。其中研究制定了通用航空法規(guī)體系重構(gòu)路線圖，形成了通用航空業(yè)務(wù)框架和通用航空法規(guī)框架?！皟蓚€框架”對推動通用航空高質(zhì)量發(fā)展具有重要作用和意義，是開展我國通用航空政策法規(guī)體系重構(gòu)的總體性文件，明確了未來一段時間中國通用航空整體政策走向、立法思路和制度設(shè)計需要遵循的基本原則和具體要求，以確保通用航空法規(guī)政策的一致性，形成促進通用航空發(fā)展的政策合力。至此，中國民航加快推進通用航空法規(guī)體系重構(gòu)，進一步降低通用航空企業(yè)運營的制度性成本，改善通用航空運營環(huán)境，促進通用航空發(fā)展。

在通用航空法規(guī)體系日趨完善的同時，我們也應(yīng)當看到，作為通用航空法規(guī)重要支撐的通用航空標準體系的建設(shè)仍存在一些問題，發(fā)展相對滯后。從標準和規(guī)范性法規(guī)的區(qū)別和關(guān)系來看，標準是關(guān)于產(chǎn)品、過程和服務(wù)的技術(shù)要求，需要以科學(xué)、技術(shù)經(jīng)驗為基礎(chǔ)，依賴于具有科學(xué)、技術(shù)能力的標準化委員會，由標準機構(gòu)發(fā)布?？梢岳斫鉃椋瑯藴适欠ㄒ?guī)調(diào)整社會關(guān)系的一種工具，為確定當事人的權(quán)利義務(wù)的內(nèi)容提供了依據(jù)，為行為人“如何做”提供了指引。法規(guī)對所規(guī)定的權(quán)利義務(wù)需以標準為內(nèi)容，對企業(yè)或個人合法性的判斷需以標準為基礎(chǔ)。從這個意義上講，法律對標準形成了某種依賴關(guān)系，標準支持著法律，決定著法律的實際效用。一方面法律引進標準，規(guī)定了標準的效力；另一方面標準吸收法律。此外，從法理上看，標準文件實際上是一種政策文件，其發(fā)揮效力具有一定的“時滯效應(yīng)”，同時標準的制定是有關(guān)部門根據(jù)市場情況綜合考慮制定得來。對于通用航空而言，一方面通用航空標準的制定必然會對通用航空產(chǎn)業(yè)發(fā)展起到重要影響；另一方面，通用航空和低空交通的發(fā)展狀況也是有關(guān)部門制定標準的重要依據(jù)，二者之間具有雙向的影響。綜上所述，在重構(gòu)通用航空法規(guī)體系之外，同步加強通用航空標準體系建設(shè)，才是推動低空交通高質(zhì)量持續(xù)發(fā)展的應(yīng)有之意。

通用航空標準體系建設(shè)現(xiàn)狀

（一）通用航空標準體系不完善

總體看來目前國內(nèi)通用航空產(chǎn)業(yè)相關(guān)的標準存在著雜亂無序不成體系的現(xiàn)象，尚未完全覆蓋全系列的通用航空活動，同時一些老舊標準不能為日益發(fā)展的通用航空活動提供保障，并且大多是混搭在現(xiàn)有的運輸航空標準體系之中，未形成自身獨立的通用航空標準體系。通用航空標準在整個民航標準體系中的關(guān)系如圖1所示。

從圖1中可以看到，就民航業(yè)標準體系而言，通用航空相關(guān)標準為203部分，但在206部分（航空醫(yī)學(xué)）及209部分（地面保障與服務(wù)）均涉及有通用航空的相關(guān)標準，存在著交叉雜亂的現(xiàn)象。然而無論是運營管理標準、安全管理標準、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)標準還是工業(yè)標準，通用航空與公共運輸航空都有很大不同，如：在作業(yè)與飛行服務(wù)標準體框架內(nèi)包含應(yīng)急救援標準，但是在安全管理標準框架內(nèi)又存在著應(yīng)急預(yù)案標準，事實上應(yīng)急預(yù)案標準應(yīng)該歸于通用航空應(yīng)急救援標準?；蛘邚牧硪环矫婵紤]，通用航空應(yīng)急救援由于其航空作業(yè)的復(fù)雜性和特殊性，涉及到多部門、多行業(yè)的協(xié)調(diào)，應(yīng)該在通用航空標準體系框架內(nèi)單獨存在。

圖1：民航業(yè)標準體系框架

（二）標準制定效率低下

目前我國國家標準制定和修訂的過程分為預(yù)研階段、立項階段、起草階段、征求意見階段、審查階段、批準階段、出版階段、復(fù)審階段和廢止階段。其中技術(shù)委員會作為主要階段的工作主體，發(fā)揮著不可或缺的作用。以國家標準為例，一項國家標準的制定周期大概在2至3年，國家標準制定后5年內(nèi)要進行復(fù)審以確認現(xiàn)行標準有效、修訂或廢止。按一次性通過的標準來說要經(jīng)歷近20道程序，如果標準審定不合格或需要修改還要重復(fù)多個審查修訂程序。這種繁雜的標準制定程序存在著階段過多、耗時過長、效率低下等問題，增加了標準的“時滯效應(yīng)”。這一方面是對人力物力資源的一種極大損耗，另一方面也阻礙了通用航空產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

加強通用航空標準體系建設(shè)的建議

（一）清理現(xiàn)有通用航空標準，建立獨立通用航空標準體系

一方面，現(xiàn)行的通用航空標準中，有些內(nèi)容已轉(zhuǎn)化為規(guī)章和規(guī)范性文件，還有部分標準內(nèi)容援用自國際標準或國外標準，但囿于著作權(quán)的問題，無法推廣應(yīng)用。此外，一些標準內(nèi)容落后于行業(yè)發(fā)展，技術(shù)內(nèi)容不再適用。針對上述問題，建議對現(xiàn)行通用航空標準開展系統(tǒng)全面的評估清理工作。

另一方面，為了解決通用航空標準缺失和不適用的問題，通用航空應(yīng)當加強建設(shè)能夠有效滿足行業(yè)發(fā)展需要的獨立于公共運輸航空的標準體系。在《關(guān)于十二屆全國人大三次會議第1057號建議的答復(fù)（摘要）》中明確提到，應(yīng)當有序開展通用航空相關(guān)標準規(guī)范“立、改、廢”工作，推進通用航空標準體系建設(shè)。2018年8月民航局印發(fā)《關(guān)于通用航空分類管理的指導(dǎo)意見》（民航發(fā)〔2018〕80號）的文件中也明確指出應(yīng)該將通用航空業(yè)發(fā)展剝離出來，避免簡單套用公共運輸業(yè)相關(guān)政策標準，進一步完善通用航空相關(guān)法規(guī)和標準。

（二）鼓勵社會團體和企業(yè)參與通用航空標準體系建設(shè)，“簡政放權(quán)”精簡標準制定程序

在我國，標準化工作主要由政府主導(dǎo)，但隨著通用航空行業(yè)的發(fā)展，應(yīng)當鼓勵市場主體（如通用航空企業(yè)）越來越多地參與國家通用航空標準化工作，參與企業(yè)標準和團體標準的制定。在這方面，日本政府所推行的“標準化官民體制”有不少值得借鑒的地方。日本政府認為，如果要在國際標準化方面處于領(lǐng)先地位，政府和企業(yè)就必須建立中長期合作機制，強化人力資源建設(shè)，促進國際合作和標準認證。通用航空企業(yè)作為通用航空標準的使用者，如果能更多地參與到通用航空標準的制定和實施環(huán)節(jié)，將會大大提升通用航空標準化工作的質(zhì)量和效率。因此，鼓勵通用航空企業(yè)，特別是擁有先進技術(shù)的通用航空企業(yè)，參與標準化系統(tǒng)的建立，并且對企業(yè)標準的繁簡分離制定程序進行規(guī)范、引導(dǎo)和監(jiān)督，可以保障民航各類標準的時效性。另一方面，加強對中小企業(yè)標準化和認證活動的支持并且成立國家通用航空標準化創(chuàng)新基地，在多方合作基礎(chǔ)上建設(shè)通用航空產(chǎn)業(yè)質(zhì)量基礎(chǔ)信息平臺，包括標準的需求和研發(fā)、標準信息服務(wù)、質(zhì)量認證、人才合作等。加強產(chǎn)業(yè)鏈的上下游之間在計量、標準、認證和質(zhì)量方面的合作，提高產(chǎn)業(yè)鏈運作效率，降低成本，保證所提供產(chǎn)品質(zhì)量的可靠性與安全性，全面提升我國通用航空產(chǎn)業(yè)的綜合實力與核心競爭力，這些均是加快我國通用航空標準體系建設(shè)的有效舉措。

（三）提高通用航空標準國際化水平

積極推進通用航空標準化體系建設(shè)的國際合作和交流，是我國一項重要技術(shù)經(jīng)濟政策。為了加強采標工作，特別是國際民航組織、國際航空運輸協(xié)會和某些航空先進國家及組織的標準，以適應(yīng)民航國際交往和運輸生產(chǎn)的需要，民航總局1994年5月5日下發(fā)了《關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)國家推進采用國際標準和國外先進標準工作的通知》（局發(fā)1994〔110〕號），鼓勵采用國際標準和國外先進標準。不僅國家標準，行業(yè)標準、地方標準和企業(yè)標準均可采用國際標準。根據(jù)通用航空產(chǎn)業(yè)在當前國內(nèi)外發(fā)展現(xiàn)狀和趨勢，研究ISO、ICAO、IATA等國際組織的標準制定情況，分析主要國家的通用航空產(chǎn)業(yè)和我國通用航空產(chǎn)業(yè)標準分布情況，結(jié)合我國通用航空產(chǎn)業(yè)標準化概況和標準化工作需求，積極對標和采用國際標準和國外先進標準。同時針對當前通用航空標準化的重點領(lǐng)域開展研究，進一步健全完善通用航空管理方面的法律法規(guī)體系和標準體系，為產(chǎn)業(yè)的發(fā)展提供支撐。

此外，無論是強制性標準或推薦性標準，只要是采用國際標準或國外標準的，有關(guān)涉外內(nèi)容均受著作權(quán)法的保護，使得國際標準制定的話語權(quán)和主導(dǎo)權(quán)，成為至關(guān)重要的因素。在積極參考使用國際標準的同時，也要鼓勵自主創(chuàng)新具有高技術(shù)水平的技術(shù)標準，積極參與國際標準化活動，逐步實現(xiàn)從“標準追隨”向“標準主導(dǎo)”的轉(zhuǎn)變。全面提升通用航空產(chǎn)業(yè)標準技術(shù)水平是提高通用航空標準國際化水平的基礎(chǔ)，可以從以下幾個方面努力：依托國家技術(shù)標準創(chuàng)新基地，建立國際標準化合作與交流平臺；培養(yǎng)高水平的國際標準化人才隊伍；采用多種渠道開展國際標準跟蹤和對標工作，為技術(shù)標準的關(guān)鍵技術(shù)指標搭建實驗驗證平臺；組織制定具有優(yōu)勢技術(shù)的標準，做好國際標準技術(shù)儲備。

圖2：通用航空標準體系框架

（四）建設(shè)基于“人—機—環(huán)—管”的通用航空標準體系

根據(jù)我國通用航空發(fā)展情況及標準化現(xiàn)狀來看，在現(xiàn)有基礎(chǔ)上完善構(gòu)建標準體系可以以專業(yè)、級別、周期的維度為基礎(chǔ)，依據(jù)4M理論從“人—機—環(huán)—管—其他”五個方面構(gòu)建通用航空標準體系，作為編制標準制定修訂規(guī)劃和計劃的依據(jù)。

結(jié)合目前我國通用航空產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀，設(shè)想的我國通用航空標準體系框架如圖2所示。

其中，“人”的相關(guān)標準按工種進行區(qū)分為飛行員、飛行教員、地勤人員、除飛行及飛行員外的機組人員等，每一類別又包括人員資質(zhì)標準、培訓(xùn)標準、體檢標準、考試標準等等；“機”的相關(guān)標準包含設(shè)計標準、裝機標準、機載設(shè)備相關(guān)標準、設(shè)備維修標準、設(shè)備操作標準等等；“環(huán)”的相關(guān)標準包括空域環(huán)境相關(guān)標準、飛行服務(wù)相關(guān)標準、地面環(huán)境相關(guān)標準等；“管”的相關(guān)標準包括安全標準、人員管理標準、設(shè)備管理標準、應(yīng)急預(yù)案標準、應(yīng)急事件處置標準等等；“其他”相關(guān)標準是對上述四個維度的分類進行補充，一同作為通用航空標準體系的組成部分。運用如上系統(tǒng)工程的方法，將民航現(xiàn)有、應(yīng)有和預(yù)計發(fā)展的標準納入考量，遵循布局合理，領(lǐng)域完整、結(jié)構(gòu)清晰、模塊協(xié)調(diào)等原則，構(gòu)建一體化的通用航空標準體系。

“以安全、質(zhì)量為中心，標準化計量為基礎(chǔ)”是民航行業(yè)標準化管理工作的方針，這一方針突出了民航的行業(yè)特點，明確指出標準化工作是保證民航安全和提高民航服務(wù)質(zhì)量的技術(shù)基礎(chǔ)。同樣，在通用航空產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中，標準化工作也是產(chǎn)業(yè)發(fā)展的“基石”，是為低空交通發(fā)展提供保障的關(guān)鍵。目前我國通用航空發(fā)展較運輸航空而言較為緩慢，其標準化工作與國際先進標準還有很大的差距。存在不同類別的標準有交叉現(xiàn)象或同一類別標準被拆分，標準化保障體系缺失，以及制定程序繁瑣、標準制定周期冗長等問題。應(yīng)當加強通用航空標準化體系建設(shè)，優(yōu)化通用航空標準化組織模式，提高通用航空治理能力現(xiàn)代化，更好地發(fā)揮標準在民航行業(yè)的基礎(chǔ)支撐和技術(shù)引領(lǐng)作用，以促進通用航空“越飛越好”。