章 強 管華婷

一、引言

船舶運輸是國際貿(mào)易的主要貨運形式，其承擔了全球貿(mào)易運輸總量的90%以上。盡管船舶運輸具有單位耗能低的特點，但每年全球航運業(yè)仍排放出相當規(guī)模的溫室氣體。據(jù)國際海事組織（IMO）發(fā)布的《2020年IMO第四次溫室氣體研究報告》，2018年全球航運業(yè)溫室氣體排放量為10.76億t，占全球人為溫室氣體排放總量的2.89%。其中，船舶的二氧化碳排放量高達10.56億t。IMO還進一步指出，若不采取有效的航運碳減排舉措，航運業(yè)溫室氣體排放量將顯著上升。隨著全球氣候變化問題愈加嚴峻，面向航運業(yè)實施碳減排政策受到了越來越多的國際關(guān)注。為此，IMO作為聯(lián)合國負責海上航行安全和防止船舶造成海洋污染的專門機構(gòu)，先后出臺了一系列致力于航運碳減排的政策規(guī)定，為加速全球航運業(yè)碳減排進程提供了有力支撐。

盡管IMO已實施了一系列航運碳減排政策，但學術(shù)界關(guān)于該政策體系的研究尚不深入。綜觀現(xiàn)有研究，大多側(cè)重于對IMO某一具體航運碳減排政策予以闡述和分析，缺乏對整體政策框架的系統(tǒng)性總結(jié)。例如，諸琳[1]對IMO針對新造船的船舶能效設計指數(shù)計算公式及其相關(guān)參數(shù)進行了討論，指出盡管公式本身具有一定的局限性，但仍可以有效引導業(yè)界探索提升船舶能效。石珣等[2]從技術(shù)性視角對IMO出臺的現(xiàn)有船舶能效指數(shù)、碳強度指標等規(guī)定作了深入闡述。胡瓊等[3]專門對IMO船舶溫室氣體減排初步戰(zhàn)略進行了詳細解讀，建議我國探索制定并完善航運碳減排政策和法規(guī)，加大航運節(jié)能減排技術(shù)的研發(fā)力度。Psaraftis[4]指出盡管IMO已將市場化措施（Market-based Measures）列為未來推進航運碳減排的潛在政策手段，但該進程尚不清晰。除IMO航運碳減排政策外，還有相當一部分研究聚焦于具體碳減排措施的效果及經(jīng)濟性。例如，Joung等[5]分析了IMO溫室氣體減排初步戰(zhàn)略中羅列的短期、中期和長期的航運碳減排備選措施，并研究了每種措施的減排潛力，認為零碳燃料的減排潛力最大。黃晶晶等[6]認為使用氨和氫燃料作為船舶替代燃料會產(chǎn)生良好的碳減排效果，并基于全生命周期視角指出氨和氫燃料的制取應使用可再生能源。張卓等[7]總結(jié)了相關(guān)航運碳減排措施，指出需要綜合利用各類減排舉措以實現(xiàn)較好的效果，同時還需開發(fā)應用新的減排技術(shù)。Eide等[8]梳理出船舶線型優(yōu)化、縱傾優(yōu)化、螺旋槳改進等20余種節(jié)能增效手段，并展開了成本經(jīng)濟性分析，指出技術(shù)性碳減排手段的平均成本為50～200美元/t。

鑒于IMO在推動國際航運碳減排進程中的核心地位，我國應積極跟進IMO政策發(fā)展，開展有效的政策應對；充分借鑒IMO政策框架，構(gòu)建多維度政策體系；深度參與IMO政策事務，不斷提升政策話語權(quán)。

二、IMO航運碳減排政策體系的主要內(nèi)容

隨著航運碳減排議題受到越來越多的關(guān)注，IMO著手構(gòu)建起較為全面的政策體系。綜觀各項現(xiàn)有政策，大體可分為三大類：規(guī)劃引導類政策、強制約束類政策、支持保障類政策，基本形成了以規(guī)劃引導類政策為引領(lǐng)、強制約束類政策為主體、支持保障類政策為補充的政策體系。

（一）規(guī)劃引導類政策

早在2003年，IMO第23屆全體大會（Assembly）就通過963號決議，將船舶溫室氣體減排列為IMO重要的政策議題，要求海上環(huán)境保護委員會（MEPC）圍繞該議題規(guī)劃開展一系列評估和開發(fā)工作。為進一步推動航運碳減排，2018年MEPC第72屆會議通過了《IMO船舶溫室氣體減排初步戰(zhàn)略》（Initial IMO Strategy on Reduction of GHG Emissions from Ships），這是IMO第一次系統(tǒng)性地闡述其針對國際航運業(yè)推進溫室氣體減排的總體規(guī)劃。該初步戰(zhàn)略明確提出到2030年，全球航運業(yè)平均每運輸單位的碳排放強度同2008年相比至少降低40%，到2050年力爭降低70%，航運業(yè)的年度溫室氣體排放總量到2050年至少在2008年的基礎之上降低50%。

作為指導航運業(yè)實施碳減排的戰(zhàn)略性文件，《IMO船舶溫室氣體減排初步戰(zhàn)略》提出了短期、中期、長期可能的備選減排措施清單。其中，短期減排措施主要包括：進一步改進船舶能效管理框架；針對新船和現(xiàn)有船開發(fā)技術(shù)性和操作性的能效管理辦法；鼓勵各國制訂和更新航運減排的國家自主計劃；發(fā)起替代性的低碳/零碳燃料的研發(fā)；面向各類燃料制定全生命周期溫室氣體/碳強度導則。中期減排措施主要包括：有效應用替代性的低碳/零碳燃料實施計劃；開發(fā)包括市場化措施在內(nèi)的創(chuàng)新型減排機制；建立有效的反饋機制以總結(jié)經(jīng)驗和分享最佳實踐。長期減排措施主要包括：繼續(xù)開發(fā)零碳或非碳基燃料；鼓勵建立創(chuàng)新型減排機制。

《IMO船舶溫室氣體減排初步戰(zhàn)略》是IMO推進全球航運業(yè)碳減排的重要里程碑，體現(xiàn)了IMO的減排愿景和決心。鑒于全球氣候變暖問題的緊迫性，IMO也適時啟動對初步戰(zhàn)略的修訂，現(xiàn)階段的一個重要修訂焦點就是重新設定2050年的減排目標。

（二）強制約束類政策

《國際防止船舶造成污染公約》（簡稱MARPOL公約）是IMO主導制定的有關(guān)防治和限制船舶污染物排放造成環(huán)境損害的國際公約，對締約國船舶有著強制約束力。IMO針對航運碳減排推出強制約束類政策主要通過對MARPOL公約相關(guān)內(nèi)容的修訂來貫徹落實?？傮w來看，圍繞航運碳減排，IMO先后推出船舶能效設計指數(shù)（Energy Efficiency Design Index，簡稱EEDI）、現(xiàn)有船舶能效指數(shù)（Energy Efficiency Existing Ship Index，簡稱EEXI）、碳強度指數(shù)（Carbon Intensity Indicator，簡稱CII）、數(shù)據(jù)收集系統(tǒng)（Data Collecting System，簡稱DCS）及船舶能效管理計劃（Ship Energy Efficiency Management Plan，簡稱SEEMP）五大方面的監(jiān)管舉措。具體來看：

1.EEDI

EEDI作為面向新造船舶的技術(shù)能效指標，其要求400總噸以上主要類型的新造船及經(jīng)重大改建的現(xiàn)有船的二氧化碳排放量與船舶設計載重量和參考航速乘積的比值達到一定水平。針對相關(guān)船舶規(guī)定所計算達到的EEDI（Attained EEDI）應小于規(guī)定所要求的EEDI（Required EEDI）?？紤]到新造船技術(shù)的不斷發(fā)展，IMO針對EEDI分三個時間階段分別設置了不同的折減系數(shù)。由于MARPOL公約對EEDI僅是作了框架性的強制規(guī)定，MEPC相應地制定了一套具體的實施導則，涉及計算方法、測量方法、檢驗和發(fā)證、EEDI基準線的計算等多方面內(nèi)容，相關(guān)導則也經(jīng)過多次更新修訂以更加完善并符合航運實踐。EEDI的推出明顯加快了造船業(yè)的綠色技術(shù)研發(fā)與應用，促進了全球船隊的低碳轉(zhuǎn)型。

2.EEXI

因EEDI僅針對新造船舶，鑒于全球船隊中仍存在相當規(guī)模的老舊現(xiàn)有船舶，如何提高現(xiàn)有船舶效能進而降低其溫室氣體排放，引起了航運業(yè)的廣泛關(guān)注。IMO于2021年推出面向現(xiàn)有船舶的EEXI，旨在通過采用與EEDI相似的強制性技術(shù)要求促使現(xiàn)有運營船舶進行技術(shù)更新，提高船舶能效，降低碳排放。EEXI是根據(jù)船舶固有技術(shù)參數(shù)并考慮主機限定后功率進行評估得到的能效指數(shù)，基本沿襲了EEDI的計算方法，但與EEDI相比，在主機功率、燃油消耗量和參考航速等參數(shù)的計算選取方面更為靈活。EEXI的推出有利于促使現(xiàn)有船舶采取限制主機功率措施，抓緊開展其他各類節(jié)能改裝工作，而對于節(jié)能改裝潛力不大的老舊船舶，EEXI的實施將加速其拆解進程。

3.CII

不同于EEDI、EEXI這類技術(shù)能效指標，CII屬于營運類指標，著重反映船舶在實際營運過程中的碳排放情況。IMO于2021年規(guī)定，將從2023年開始對 5 000總噸及以上的相關(guān)適用船舶，每年進行CII指數(shù)的計算、驗證和評級，對評級等級不佳的船舶，要求其制訂相應的糾正計劃。為促使船舶不斷降低碳排放強度，IMO還針對CII指數(shù)的計算設置了折減系數(shù)。目前，規(guī)定折減系數(shù)將從2023年的5%逐年提升至2026年的11%。CII指數(shù)的推出將促使船東更加注重船舶在實際營運環(huán)節(jié)的碳排放水平，也將在一定程度上對船舶營運模式產(chǎn)生潛在影響。

4.DCS

引入市場化手段來進行航運業(yè)碳排放控制是IMO一直以來的重要倡議之一，而采集航運企業(yè)及其船舶年度碳排放數(shù)據(jù)和相關(guān)能效信息是建立航運碳排放市場機制的關(guān)鍵基礎。鑒于此，IMO于2016年正式推出DCS系統(tǒng)，要求從2019年起，5 000總噸以上的船舶需要向主管機構(gòu)報告其所使用的各類船用燃油的消耗數(shù)據(jù)。為掌握船舶每年的碳排放量數(shù)據(jù)，并支持未來進一步減少船舶碳強度的措施，IMO還設立了船舶燃油消耗量數(shù)據(jù)庫以提供可視化的數(shù)據(jù)服務?；贒CS系統(tǒng)收集的全球船舶燃油消耗數(shù)據(jù)，為IMO有效評估航運碳排放總體水平、開展船舶CII評級及制定后續(xù)航運碳減排戰(zhàn)略提供了極為重要的數(shù)據(jù)基礎。

5.SEEMP

作為促進船舶提升能效和減少排放的重要管理手段，SEEMP于2011年被IMO納入MARPOL公約并于2013年起正式實施，要求航運企業(yè)為旗下400總噸以上的船舶配備經(jīng)主管機關(guān)或組織批準的SEEMP，核心在于面向具體船舶制定針對性的能效改進措施并予以有效實施?？紤]到各航運企業(yè)和各船舶的實際運營特點，為保證相關(guān)能效管理措施的有效性和可操作性，需制定必要的操作程序，并通過科學系統(tǒng)評估和不斷改進完善，最終形成針對某一具體船舶的最佳能效管理措施。從流程上看，SEEMP主要包含四大步驟：規(guī)劃、實施、監(jiān)控、自我評價和改進。從內(nèi)容上看，隨著DCS、CII的推出，SEEMP的內(nèi)容不斷拓展，船舶有關(guān)DCS和CII的內(nèi)容也均被納入其體系。

（三）支持保障類政策

為有效提升成員國特別是廣大發(fā)展中國家在提升船舶能效和降低船舶排放方面的履約能力，IMO通過實施一系列的合作項目來支持和促進船舶能效技術(shù)在全球范圍內(nèi)的開發(fā)與轉(zhuǎn)讓，這些項目主要包括全球海運能效伙伴項目、區(qū)域國際海事技術(shù)合作中心項目、綠色航運2050項目、低碳航運全球產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟項目等。除技術(shù)性合作項目外，IMO還十分注重對航運碳減排活動的資金支持。2019年，MEPC第74屆會議批準設立溫室氣體技術(shù)合作信托基金（GHG TC-Trust Fund）。其由多方捐贈機構(gòu)自愿捐款形成，旨在為全球航運碳減排技術(shù)合作和能力建設活動提供專門的財政支持，以更好地貫徹落實IMO關(guān)于減少船舶溫室氣體排放的初步戰(zhàn)略。

IMO還高度重視發(fā)揮成員國在推進航運業(yè)減排方面的能動性。例如，MEPC第74屆會議通過《請成員國鼓勵港口和航運業(yè)開展自愿合作以促進船舶溫室氣體減排》的決議，號召成員國采取規(guī)制、技術(shù)、操作和經(jīng)濟等方面的措施以減少船舶在港期間的溫室氣體排放。2020年，MEPC第75屆會議通過《鼓勵成員國制定和提交旨在降低船舶溫室氣體排放的自愿國家行動計劃》，建議成員國在進一步提升船舶能效、研發(fā)低碳和零碳燃料、加強綠色航運基礎設施等方面采取國家行動計劃。

三、IMO航運碳減排政策體系的主要特征

（一）全面性

總的來看，IMO航運碳減排政策系統(tǒng)且完善，各類政策互相配合，相輔相成。在規(guī)劃引導類政策方面，IMO提出了航運業(yè)的溫室氣體減排愿景和目標，并列出短期、中期和長期潛在的備選減排措施，為全球航運業(yè)采取碳減排行動指明了方向。在強制約束類政策方面，IMO對MARPOL公約內(nèi)容持續(xù)予以優(yōu)化和完善，從船舶建設、船舶運營管理等多個環(huán)節(jié)對船舶能效提升和溫室氣體減排能力提出要求。在支持保障類政策方面，IMO注重增強成員國的履約能力，通過開展各類項目促進航運碳減排技術(shù)的國際合作和推廣應用。除體系本身外，IMO航運碳減排政策的全面性也突出體現(xiàn)在適用對象上，例如，EEDI和EEXI適用的船舶包括散貨船、集裝箱船、液貨船、雜貨船、滾裝船、氣體運輸船、客船等12種類型，也即絕大多數(shù)國際航行船舶均受其規(guī)制。

（二）強制性

基于MARPOL公約推動船舶減少溫室氣體排放是IMO實施航運碳減排政策的關(guān)鍵手段。作為強制性國際公約，MARPOL公約有著法定約束力，各締約國船舶均需滿足MARPOL公約中EEDI、EEXI、CII、DCS、SEEMP等方面的規(guī)定要求，并接受各國相應主管機關(guān)的監(jiān)督與管理。違反公約規(guī)定的船舶會受到締約國主管機關(guān)的調(diào)查，在按要求調(diào)整至正常狀態(tài)前，通常不得開航。此外，IMO會專門對各締約國的履約狀況進行審核、考察和評估，提出糾正措施的建議，并幫助締約國不斷提高履約能力，進而促進國際海事條約的相關(guān)規(guī)定得到有效貫徹落實。

（三）漸進性

分階段推進是IMO航運碳減排政策的顯著特征。在船舶溫室氣體減排初步戰(zhàn)略中，IMO就分別設置了2030年和2050年兩個戰(zhàn)略節(jié)點，梯度式地設定了相應的減排目標，也即同2008年相比，到2030年全球航運業(yè)平均每運輸單位的碳排放強度至少降低40%，到2050年力爭降低70%，航運業(yè)的年度溫室氣體排放總量到2050年至少在2008年的基礎之上降低50%。此外，鑒于減排方案的實踐可行性，IMO還從短期、中期、長期三方面提出了不同的潛在備選減排措施。其中，短期備選減排措施在2018—2023年間完成審議，中期措施在2023—2030年間完成審議，長期措施則在2030年后進行審議。在具體的技術(shù)和運營能效指標設定方面，IMO也充分考慮航運碳減排技術(shù)發(fā)展的情況，對EEDI、CII等主要指標的折減系數(shù)作分階段的要求，隨著時間推移，折減系數(shù)的要求越來越高。以EEDI折減系數(shù)為例，2015—2019年期間為10%，2020—2024年期間提升至20%，2025—2030年進一步提升至30%。

（四）發(fā)展性

IMO高度重視航運碳減排政策內(nèi)容的與時俱進和更新調(diào)整，以更好地推動全球航運業(yè)的綠色轉(zhuǎn)型。例如，為回應全球氣候變化的緊迫性，彰顯全球航運業(yè)加速碳減排的決心，IMO現(xiàn)階段圍繞船舶溫室氣體減排初步戰(zhàn)略的目標展開了充分討論，積極探索航運業(yè)到2050年實現(xiàn)凈零或零排放的可能性。在技術(shù)性指標方面，IMO為加快減排進程，已針對性地提高了集裝箱船舶的EEDI折減系數(shù)并予以提前生效。在EEDI、EEXI、CII等能效指標的相關(guān)技術(shù)導則調(diào)整方面，IMO也多次修訂了EEDI的計算導則、基準線計算導則及檢驗發(fā)展導則等；更新了EEXI的計算方法導則和檢驗發(fā)證導則；在原有CII的相關(guān)技術(shù)導則基礎之上，出臺CII計算修正系數(shù)與航次調(diào)整導則，以避免CII評級給特定型號、特殊航程的船舶帶來不利影響。

四、IMO航運碳減排政策體系對我國的啟示

長期以來，我國高度重視綠色航運發(fā)展，特別是2020年提出“碳達峰”“碳中和”戰(zhàn)略目標后，圍繞航運碳減排議題，出臺了一系列政策規(guī)定，涉及船舶能效提升、能耗數(shù)據(jù)收集管理、清潔船用燃料開發(fā)、新能源船舶推廣等諸多方面。但綜觀現(xiàn)有政策體系，我國在航運碳減排政策方面尚存在三方面不足：一是，政策舉措的前瞻性尚顯不足。對IMO層面短期內(nèi)出臺的政策能夠有效應對，但對中長期潛在政策缺乏清晰的應對策略。二是，政策舉措的多元性仍待加強。我國現(xiàn)有航運碳減排政策規(guī)定總體較為宏觀，引導性政策居多，尚缺乏微觀層面的操作性政策。三是，政策舉措的影響力還需提升?，F(xiàn)階段我國航運碳減排政策的國際影響力較為有限，缺乏在全球范圍內(nèi)的政策引領(lǐng)性。鑒于上述不足，結(jié)合對IMO航運碳減排政策的系統(tǒng)梳理，為促進我國航運碳減排政策體系的發(fā)展和完善，提出以下三點建議：

（一）積極跟進IMO 政策發(fā)展，開展有效的政策應對

我國是航運大國，IMO的航運碳減排政策與我國船隊綠色轉(zhuǎn)型發(fā)展密切相關(guān)。同時，我國作為IMO成員國和MARPOL公約的締約國，執(zhí)行落實IMO的相關(guān)政策要求也是基本義務。因此，要積極跟進、全面掌握航運碳減排政策內(nèi)容的發(fā)展動態(tài)，并基于此開展有效的政策應對和航運碳減排技術(shù)部署，以促使我國船舶具備良好的履約表現(xiàn)，我國航運企業(yè)在全球航運業(yè)綠色轉(zhuǎn)型浪潮中充分把握發(fā)展先機。

當前，IMO出臺的短期航運碳減排政策主要針對船舶技術(shù)能效和營運能效的提升，相關(guān)能效要求越來越高，以引導航運企業(yè)運用綠色技術(shù)和清潔替代燃料。對此，我國需出臺扶持性政策支持航運碳減排技術(shù)研發(fā)企業(yè)、高校和科研院所等開展自主創(chuàng)新，不斷提升綠色船舶技術(shù)的研發(fā)及應用水平，特別是要發(fā)揮好中國船級社在航運碳減排技術(shù)路線評估和規(guī)范標準制定方面的技術(shù)優(yōu)勢[9]。同時，還應加大對清潔船用替代燃料的研發(fā)投入。IMO的中長期航運碳減排政策主要著眼于航運碳交易市場機制的構(gòu)建和零碳燃料的應用。對此，我國應提前做好航運碳交易政策規(guī)劃，探索可行的航運碳交易市場方案，制定完善的航運碳交易規(guī)則，為未來的航運碳交易市場機制的落地做好應對準備[10]。在零碳燃料方面，應注重探索非碳基燃料的開發(fā)應用。

（二）充分借鑒IMO 政策框架，構(gòu)建多維度政策體系

現(xiàn)階段，我國已圍繞“雙碳”戰(zhàn)略目標開展了一系列政策部署。在交通運輸領(lǐng)域，《水運“十四五”發(fā)展規(guī)劃》《交通運輸部、國家鐵路局、中國民用航空局、國家郵政局貫徹落實〈中共中央國務院關(guān)于完整準確全面貫徹新發(fā)展理念做好碳達峰碳中和工作的意見〉的實施意見》等政策文件也均對推動航運碳減排工作做了相應安排，但均未涉及航運業(yè)的具體碳減排目標和系統(tǒng)實現(xiàn)路徑。對此，我國應充分借鑒IMO航運碳減排政策框架體系，構(gòu)建涵蓋規(guī)劃引導、強制約束、支持保障三大方面的多維度政策體系，切實推動我國船舶顯著減少溫室氣體排放。

在“雙碳”戰(zhàn)略背景下，可以對我國航運業(yè)碳排放規(guī)模進行合理估算，結(jié)合航運碳減排技術(shù)的未來發(fā)展趨勢，擬定具體量化的目標，形成較為清晰的引導。此外，鑒于落實航運碳減排在很大程度上依賴于有效的監(jiān)督與管理，我國應積極基于“雙碳”戰(zhàn)略部署及MARPOL公約內(nèi)容構(gòu)建自身的法規(guī)體系和基于船舶全生命周期的監(jiān)管體系，強化船舶能耗數(shù)據(jù)報告、能效管理計劃核發(fā)、營運碳強度等級評定等方面的監(jiān)管[11]。與此同時，還應加快航運碳減排新技術(shù)、新工藝、新裝備的標準制定，充分發(fā)揮標準體系對航運碳減排工作的支撐作用，持續(xù)完善財稅支持政策，鼓勵社會資本進入船舶綠色低碳領(lǐng)域，拓寬融資渠道。

（三）深度參與IMO 政策事務，不斷提升政策話語權(quán)

IMO是全球航運領(lǐng)域重要的政府間國際組織，是國際航運碳減排的關(guān)鍵推動者和決策者。我國作為IMO的A類理事國，是國際航運業(yè)的重要利益相關(guān)者。我國應深度參與IMO事務，在航運碳減排工作方面積極提供中國方案，貢獻中國智慧，增強國際話語權(quán)，更好地維護國家利益。近年來，我國已經(jīng)向IMO提交了有關(guān)EEDI計算公式改進、國際海事可持續(xù)基金和獎勵機制等眾多提案，深入?yún)⑴c了IMO各類航運碳減排政策的制定。未來我國要繼續(xù)參與IMO航運碳減排事務，特別是在中長期航運碳減排備選措施磋商和選擇過程中，要充分考慮航運業(yè)的發(fā)展實際，堅持發(fā)展中國家定位，堅持共同但有區(qū)別的責任原則、公平原則和各自能力原則。

五、結(jié)語

IMO已基本建立了以規(guī)劃引導類政策、強制約束類政策、支持保障類政策為主體的航運碳減排政策體系，為推動全球航運業(yè)不斷提升碳減排水平提供了有力的政策指引與支持。其中，規(guī)劃引導類政策強調(diào)目標引領(lǐng)，彰顯航運碳減排的重要性；強制約束類政策側(cè)重技術(shù)性規(guī)定，以確保航運碳減排取得實效；支持保障類政策注重全球范圍內(nèi)各國在航運碳減排方面的技術(shù)合作及能力建設?；趯MO航運碳減排政策體系的闡述，不難看到其表現(xiàn)出政策基本架構(gòu)的全面性、關(guān)鍵減排規(guī)定的強制性、減排目標及部分技術(shù)要求的漸進性、減排技術(shù)內(nèi)容的發(fā)展性四方面特征。為推進我國航運碳減排進程，我國應積極跟進IMO政策發(fā)展，開展有效的政策應對；充分借鑒IMO政策框架，構(gòu)建多維度政策體系；深度參與IMO政策事務，不斷提升政策話語權(quán)。