曹志峰

黨的十八大報(bào)告中指出：“建設(shè)教育強(qiáng)國是中華民族偉大復(fù)興的基礎(chǔ)工程，必須把教育事業(yè)放在優(yōu)先位置，深化教育改革，加快教育現(xiàn)代化，辦好人民滿意的教育?！盵1]黨的十八大以來，中共中央、國務(wù)院等相繼出臺(tái)了一系列的職業(yè)教育政策法規(guī)，對(duì)我國職業(yè)教育的基本地位、類型屬性、根本任務(wù)以及發(fā)展戰(zhàn)略等重大理論與現(xiàn)實(shí)問題進(jìn)行了系統(tǒng)梳理和全面論述，這是推動(dòng)新時(shí)代職業(yè)教育改革發(fā)展的根本遵循。十年來，我國職業(yè)教育辦學(xué)條件得到了極大改善，人才培養(yǎng)能力大幅提高，服務(wù)社會(huì)能力顯著增強(qiáng)，現(xiàn)代職業(yè)教育體系基本形成。然而，正如法國社會(huì)學(xué)家涂爾干（Emile Durkheim）指出：“只有細(xì)致地研究過去，我們才能去預(yù)想未來，理解現(xiàn)在?！盵2]全面總結(jié)黨的十八大以來我國職業(yè)教育改革與發(fā)展的成效和經(jīng)驗(yàn)，系統(tǒng)闡述當(dāng)前我國職業(yè)教育發(fā)展面臨的困境和挑戰(zhàn)，對(duì)科學(xué)謀劃職業(yè)教育未來發(fā)展以及探尋職業(yè)教育的高質(zhì)量發(fā)展具有十分重要的理論價(jià)值和現(xiàn)實(shí)意義。

一、職業(yè)教育改革與發(fā)展的巨大成就

（一）從“層次教育”到“類型教育”，確立了職業(yè)教育類型地位

黨的十八大以來，我國職業(yè)教育高質(zhì)量發(fā)展亟須破解的一個(gè)重大問題是消解國家、社會(huì)需求與企業(yè)、個(gè)體需求之間錯(cuò)位而引致的發(fā)展困境。為此，職業(yè)院校尋求從“層次”到“類型”的轉(zhuǎn)變是21 世紀(jì)以來我國職業(yè)教育改革與發(fā)展的根本要求。2019 年，國務(wù)院頒布的《國家職業(yè)教育改革實(shí)施方案》旗幟鮮明地指出，職業(yè)教育與普通教育是兩種不同教育類型，具有同等重要地位[3]。這一基本定位從國家層面正式確認(rèn)了職業(yè)教育作為一種教育類型在我國國民教育體系中的重要作用，標(biāo)志著職業(yè)教育從普通高等教育體系獨(dú)立出來，實(shí)現(xiàn)了職業(yè)教育從“層次”到“類型”的轉(zhuǎn)變。這一理論突破極大地豐富了中國特色職業(yè)教育的理論內(nèi)涵與體系邏輯，清楚地回答了我國要建設(shè)什么樣的職業(yè)教育，怎么建設(shè)職業(yè)教育這一根本性問題，即要建設(shè)與普通教育雙軌平行、相互融通、具有同等地位的完整職業(yè)教育體系。在職業(yè)教育類型教育定位指導(dǎo)下，職業(yè)教育將構(gòu)建起中職—高職—職業(yè)本科乃至碩博士一體化的現(xiàn)代職業(yè)教育體系，打通職業(yè)教育沒有高學(xué)歷這一“堵點(diǎn)”。因此，確立職業(yè)教育是一種“類型教育”而非“層次教育”是在國家教育政策層面對(duì)職業(yè)教育改革與發(fā)展的重大突破。

（二）從“校企合作”到“產(chǎn)教融合”，構(gòu)建了跨界融通大職教觀

隨著我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展由“中國制造”向“中國創(chuàng)造”轉(zhuǎn)變、“制造大國”向“制造強(qiáng)國”轉(zhuǎn)變，傳統(tǒng)的利用企業(yè)資源為學(xué)校培養(yǎng)人才的單向度校企合作模式已然不能適應(yīng)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整優(yōu)化的需求，取而代之的是一種具有雙向、互動(dòng)的雙向度產(chǎn)教融合模式?！督逃筷P(guān)于2013 年深化教育領(lǐng)域綜合改革的意見》中率先提出產(chǎn)教融合一詞。此后，國務(wù)院陸續(xù)出臺(tái)一系列促進(jìn)職業(yè)教育產(chǎn)教融合的政策文件。2014 年，國務(wù)院在《關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的決定》中提出了產(chǎn)教融合要求。2015 年，國務(wù)院印發(fā)《中國制造2025》（國發(fā)〔2015〕28 號(hào)）提到鼓勵(lì)企業(yè)與學(xué)校合作，培養(yǎng)制造業(yè)急需的科研人員、技術(shù)技能人才與復(fù)合型人才，積極推進(jìn)產(chǎn)學(xué)研結(jié)合。2017 年，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于深化產(chǎn)教融合的若干意見》，構(gòu)建了產(chǎn)教融合發(fā)展的大格局。2019 年，國務(wù)院頒布實(shí)施《國家職業(yè)教育改革實(shí)施方案》，從國家層面對(duì)深化產(chǎn)教融合工作作出部署，強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)校企深度合作，建立起產(chǎn)教融合型企業(yè)認(rèn)證制度。至此，產(chǎn)教融合作為職業(yè)教育的一項(xiàng)系統(tǒng)性變革，從校企合作、協(xié)同育人的初級(jí)階段，升級(jí)為區(qū)域產(chǎn)業(yè)集群與學(xué)科集群融合的中級(jí)階段，再發(fā)展到推動(dòng)產(chǎn)業(yè)系統(tǒng)與教育系統(tǒng)的系統(tǒng)性變革，最終成為國家發(fā)展戰(zhàn)略有機(jī)組成部分的高級(jí)階段，由此構(gòu)建了職業(yè)教育跨界融通的大職教觀。

（三）從“規(guī)模發(fā)展”到“提質(zhì)培優(yōu)”，邁入了高質(zhì)量發(fā)展新時(shí)代

2020 年10 月，《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》鄭重提出“建設(shè)高質(zhì)量教育體系”。高質(zhì)量發(fā)展就從對(duì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展要求迅速滲透到包括教育領(lǐng)域在內(nèi)的社會(huì)各個(gè)行業(yè)，對(duì)我國社會(huì)各領(lǐng)域產(chǎn)生了革命性影響[4]。目前，我國已建立起世界上規(guī)模最大的職業(yè)教育體系。我國職業(yè)教育不僅在辦學(xué)規(guī)模上實(shí)現(xiàn)了質(zhì)的飛躍，在辦學(xué)質(zhì)量上也取得了顯著成就。職業(yè)教育“三教”（教師、教材、教法）改革進(jìn)步顯著，“三高”（質(zhì)量高地、創(chuàng)新高地和融合高地）建設(shè)成效彰顯。與此同時(shí)，在戰(zhàn)略規(guī)劃上，職業(yè)教育從國家示范校、骨干校、優(yōu)質(zhì)校等項(xiàng)目建設(shè)到《國家職業(yè)教育改革實(shí)施方案》，先后啟動(dòng)和實(shí)施了中國特色高水平高等職業(yè)院校和專業(yè)建設(shè)計(jì)劃，提出了集中力量建設(shè)一批引領(lǐng)改革、支撐發(fā)展、中國特色、世界水平的高職學(xué)校和專業(yè)群[5]。在人才培養(yǎng)方面，職業(yè)教育通過“項(xiàng)目引領(lǐng)、扶優(yōu)扶強(qiáng)、率先突破、帶動(dòng)整體”的發(fā)展模式，從局部到整體，實(shí)現(xiàn)了產(chǎn)教融合和工學(xué)結(jié)合，強(qiáng)化“學(xué)習(xí)—實(shí)訓(xùn)”相融合的教育教學(xué)活動(dòng)，推進(jìn)校企協(xié)同育人。特別是教育部等九部委聯(lián)合印發(fā)的《職業(yè)教育提質(zhì)培優(yōu)行動(dòng)計(jì)劃（2020—2023 年）》通過突出提質(zhì)培優(yōu)、增值賦能這條主線，清晰地繪制了未來三年職業(yè)教育高質(zhì)量發(fā)展的“作戰(zhàn)路線圖”。

二、職業(yè)教育改革與發(fā)展的問題表征

（一）區(qū)域發(fā)展差異大，服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展適應(yīng)性不強(qiáng)

職業(yè)教育與區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平關(guān)系密切，二者相輔相成、相得益彰。受區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的影響，我國職業(yè)教育發(fā)展水平呈現(xiàn)出明顯的空間布局差異，職業(yè)教育在東部地區(qū)的發(fā)展規(guī)模、發(fā)展速度、經(jīng)費(fèi)投入、資源分布以及人才培養(yǎng)均明顯高于中、西部地區(qū)。究其原因，主要是東部地區(qū)大多屬于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，能夠?yàn)槁殬I(yè)教育改革與發(fā)展提供必要的人力、物力與財(cái)力支持?！半p高計(jì)劃”旗幟鮮明地提出“創(chuàng)新高等職業(yè)教育與產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的運(yùn)行模式，精準(zhǔn)對(duì)接區(qū)域人才需求，提升高職學(xué)校服務(wù)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的能力，推動(dòng)高職學(xué)校和行業(yè)企業(yè)形成命運(yùn)共同體”[6]。這進(jìn)一步加大了職業(yè)教育區(qū)域發(fā)展差異。與此同時(shí)，職業(yè)教育也存在創(chuàng)新能力不足、服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展適應(yīng)性不強(qiáng)等系列問題。職業(yè)教育適應(yīng)性的核心要義就是職業(yè)教育要積極主動(dòng)地適應(yīng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，它既是重要的質(zhì)量指標(biāo)，也是高等教育大眾化乃至普及化以后教育結(jié)構(gòu)質(zhì)量的關(guān)鍵所在。如果忽略職業(yè)教育適應(yīng)性或者職業(yè)教育適應(yīng)性不強(qiáng)，職業(yè)教育培養(yǎng)的人才就不能夠滿足經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展新格局的需要以及人民群眾對(duì)高質(zhì)量教育的需要，這不僅是國家財(cái)政教育投入的浪費(fèi)，更是人力資源的浪費(fèi)。

（二）“雙師型”教師欠缺，工學(xué)結(jié)合一體化教學(xué)有待提升

職業(yè)院校想要培養(yǎng)出一批符合社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求的高素質(zhì)技術(shù)技能人才、能工巧匠以及大國工匠，需要打造一支“雙師型”教師隊(duì)伍。黨的十八大以來，我國職業(yè)院校專任教師數(shù)量、高職生師比以及“雙師型”教師數(shù)量都有了長(zhǎng)足進(jìn)步，整體素質(zhì)不斷提高。然而，從職業(yè)教育事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的需求來看，當(dāng)前職業(yè)院校教師隊(duì)伍還存在著數(shù)量不足、來源單一、校企雙向流動(dòng)不暢、結(jié)構(gòu)性矛盾突出、管理體制機(jī)制不靈活以及專業(yè)化水平偏低等問題。“雙師型”教師絕大多數(shù)是師范學(xué)院和職業(yè)技術(shù)師范院校的畢業(yè)生，他們年齡偏低、實(shí)踐能力存在不足；部分“雙師型”教師來自企業(yè)專業(yè)技術(shù)人員，他們有豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，但在職業(yè)教育觀念、教學(xué)方法和教學(xué)手段等方面存在欠缺。同時(shí)具備理論教學(xué)和實(shí)踐教學(xué)能力的“雙師型”教師和教學(xué)團(tuán)隊(duì)短缺，嚴(yán)重影響了職業(yè)院校學(xué)生工學(xué)結(jié)合一體化教學(xué)的效果。

（三）辦學(xué)經(jīng)費(fèi)投入少，影響職教提質(zhì)培優(yōu)高質(zhì)量發(fā)展

我國各級(jí)政府在職業(yè)教育辦學(xué)經(jīng)費(fèi)投入方面不遺余力，但職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)投入不足、渠道來源單一的短板依然明顯。具體表現(xiàn)為：一是職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)投入占教育經(jīng)費(fèi)總額比重偏低。2019年全國高等教育經(jīng)費(fèi)總投入為13464億元，其中，高職高專教育經(jīng)費(fèi)總投入為2402 億元，僅占全國高等教育經(jīng)費(fèi)總投入的17.84%。高職高專教育經(jīng)費(fèi)投入與高職高專教育占高等教育“半壁江山”的體量明顯不對(duì)稱。二是職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)投入增速低于高等教育。2019 年高職高專教育經(jīng)費(fèi)總投入比上年增長(zhǎng)11.25%，而全國高等教育經(jīng)費(fèi)總投入比上年增長(zhǎng)11.99%。三是高職高專生均教育經(jīng)費(fèi)投入下降。2019 年全國普通高等學(xué)校生均經(jīng)費(fèi)投入為38681 元，比上年增長(zhǎng)6.60%，而高職高專教育生均經(jīng)費(fèi)投入為21708 元，比上年負(fù)增長(zhǎng)2.31%。除此之外，就投入經(jīng)費(fèi)渠道和來源而言，當(dāng)前我國公辦高職教育經(jīng)費(fèi)投入主要依靠國家教育經(jīng)費(fèi)劃撥，行業(yè)企業(yè)參與或投入的比重較小。盡管我國職業(yè)教育的經(jīng)費(fèi)投入在逐年增加，但是由于職業(yè)教育投入底子薄、歷史欠賬較多，特別是職業(yè)教育財(cái)政經(jīng)費(fèi)穩(wěn)步增長(zhǎng)機(jī)制不夠健全，已經(jīng)制約了職業(yè)教育的辦學(xué)條件改善，無法完全滿足職業(yè)教育提質(zhì)培優(yōu)的需要。

（四）現(xiàn)代治理能力弱，制約職業(yè)教育現(xiàn)代化辦學(xué)活力

職業(yè)教育治理能力現(xiàn)代化是職業(yè)教育發(fā)展高質(zhì)量、創(chuàng)建高水平職業(yè)院校的必然選擇。它是包括政府、職業(yè)院校、行業(yè)協(xié)會(huì)以及市場(chǎng)等多元教育利益相關(guān)者共同參與職業(yè)教育事務(wù)的決策、管理與資源支持，共同或協(xié)同提供職業(yè)教育服務(wù)的過程[7]。職業(yè)教育治理作為一種有效管理公共組織的承諾，需要解決工具主義主導(dǎo)下的“自上而下”權(quán)力運(yùn)行模式、企業(yè)與市場(chǎng)間出現(xiàn)的“若即若離”形態(tài)以及職業(yè)院校辦學(xué)質(zhì)量不高等問題[8]。然而，當(dāng)前我國職業(yè)教育治理的頂層設(shè)計(jì)尚未厘清職業(yè)教育治理主體的性質(zhì)及其關(guān)系，規(guī)則制度和程序制度還未能成為消解職業(yè)教育各利益主體之間沖突的強(qiáng)制性制度保障。例如，本應(yīng)讓渡給行業(yè)協(xié)會(huì)以及市場(chǎng)的權(quán)利，仍由政府和職業(yè)院校掌握，治理主體中行業(yè)協(xié)會(huì)以及市場(chǎng)等的作用缺失或力量微弱，治理主體之間利益表達(dá)和關(guān)聯(lián)互動(dòng)的意愿和強(qiáng)度偏弱。職業(yè)教育治理體系尚未形成黨委領(lǐng)導(dǎo)、校長(zhǎng)負(fù)責(zé)、企業(yè)參與以及社會(huì)監(jiān)督的多元治理格局，特別是行業(yè)企業(yè)參與職業(yè)教育治理的積極性和主動(dòng)性不高，一定程度上制約了職業(yè)教育現(xiàn)代化辦學(xué)活力。

三、職業(yè)教育改革與發(fā)展的未來展望

2021 年，習(xí)近平總書記在全國職業(yè)教育大會(huì)上強(qiáng)調(diào)，在全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國家新征程中，職業(yè)教育前途廣闊、大有可為[9]。立足新時(shí)代、順應(yīng)新期待、展現(xiàn)新作為，職業(yè)教育要以支持職業(yè)教育集群發(fā)展、健全教師教育發(fā)展制度、增加職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)投入以及完善職業(yè)教育治理體系為核心，以實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代職業(yè)教育高質(zhì)量發(fā)展。

（一）支持職業(yè)教育集群發(fā)展，實(shí)現(xiàn)職業(yè)教育與區(qū)域經(jīng)濟(jì)融合發(fā)展

職業(yè)教育與區(qū)域經(jīng)濟(jì)融合發(fā)展不僅是職業(yè)教育高質(zhì)量發(fā)展的現(xiàn)實(shí)要求，也是實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的必由之路。職業(yè)教育集群作為實(shí)現(xiàn)職業(yè)教育與區(qū)域經(jīng)濟(jì)融合發(fā)展的重要途徑，是區(qū)域性職教資源、產(chǎn)業(yè)資源以及社會(huì)公共資源等多重要素在地理和空間上的聚合，能夠有效地整合城市、產(chǎn)業(yè)以及職教資源，已成為職業(yè)教育發(fā)展新趨勢(shì)。職業(yè)教育集群既體現(xiàn)了專業(yè)與專業(yè)群之間基于產(chǎn)業(yè)鏈的橫向聯(lián)系，又體現(xiàn)了中高等職業(yè)教育專業(yè)與專業(yè)群之間的縱向聯(lián)系[10]。例如，在我國擁有良好經(jīng)濟(jì)條件和產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)的江蘇省、浙江省和廣東省等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，職業(yè)教育集群立足于區(qū)域內(nèi)職業(yè)教育原有的基礎(chǔ)與優(yōu)勢(shì)，通過不斷調(diào)整課程專業(yè)的結(jié)構(gòu)與布局，構(gòu)建與該產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展需求相一致的專業(yè)集群體系，在解決職業(yè)教育與區(qū)域經(jīng)濟(jì)融合不充分、與產(chǎn)業(yè)發(fā)展不密切等問題上發(fā)揮了積極的示范效應(yīng)，已經(jīng)得到了社會(huì)各界的廣泛認(rèn)可。

（二）健全教師教育發(fā)展制度，提高職業(yè)院校教師專業(yè)化發(fā)展水平

當(dāng)前，我國職業(yè)教育正走在提質(zhì)培優(yōu)與增值賦能的快車道上，健全教師教育發(fā)展制度是提高職業(yè)教育教師隊(duì)伍素質(zhì)和專業(yè)化水平的重要前提。首先，教育行政部門可以通過支持部分職業(yè)院校轉(zhuǎn)型為職業(yè)技術(shù)師范大學(xué)，或是分專業(yè)支持一批高水平工科院校舉辦職業(yè)技術(shù)師范教育，為解決職業(yè)教育師資短缺問題奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。其次，完善職業(yè)院校教師聘用機(jī)制，加快職業(yè)院校教師編制崗位管理改革以及建立健全教師兼職和兼職教師管理制度。最后，建立以政府投入為主、社會(huì)各界多渠道支持的職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)籌措機(jī)制。例如，通過推動(dòng)職業(yè)教育生均撥款制度，建立與辦學(xué)規(guī)模、培養(yǎng)成本、辦學(xué)質(zhì)量相適應(yīng)的經(jīng)費(fèi)投入機(jī)制，加大公共財(cái)政投入，深化投資體制改革，逐年提高各級(jí)政府財(cái)力用于職業(yè)教育的比例。

（三）完善現(xiàn)代職業(yè)教育體系，構(gòu)建產(chǎn)教融合協(xié)同育人機(jī)制新格局

職業(yè)教育作為一種教育類型，其特殊性在于直接面向企業(yè)和市場(chǎng)辦學(xué)，具有明顯的職業(yè)本位性、教育功能性以及社會(huì)開放性。目前我國現(xiàn)代職業(yè)教育體系建設(shè)與社會(huì)期望相比仍存在差距，具體表現(xiàn)在職業(yè)教育改革所需配套制度政策仍待健全、產(chǎn)教融合協(xié)同育人難點(diǎn)尚未突破以及行業(yè)指導(dǎo)職業(yè)教育能力和職業(yè)證書的公信力有待提升等方面。為此，新形勢(shì)下發(fā)展職業(yè)教育必須健全完善職業(yè)教育改革配套制度政策，一體化設(shè)計(jì)中職、高職與本科職業(yè)教育培養(yǎng)體系。建立政府主導(dǎo)、行業(yè)指導(dǎo)以及企業(yè)參與的辦學(xué)體制機(jī)制，形成“政府統(tǒng)籌管理、學(xué)校辦學(xué)、行業(yè)和社會(huì)評(píng)估”的科學(xué)治理格局。與此同時(shí)，通過健全職業(yè)教育國家教學(xué)標(biāo)準(zhǔn)體系、完善辦學(xué)質(zhì)量監(jiān)管評(píng)價(jià)機(jī)制以及打造高素質(zhì)的專業(yè)化管理隊(duì)伍，促進(jìn)教育鏈、人才鏈、產(chǎn)業(yè)鏈以及創(chuàng)新鏈“四鏈”有機(jī)銜接，提高行業(yè)企業(yè)參與辦學(xué)程度，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)教融合協(xié)同育人機(jī)制新格局。