文|中國公路學(xué)會高速公路運(yùn)營管理分會 張娜 常迪

（本文作者張娜系中國公路學(xué)會高速公路運(yùn)營管理分會秘書長。）

志愿者為防疫卡點(diǎn)人員送去綠豆水

近期，有人大代表提出2021年四季度和2022年一定時期公路免費(fèi)通行的建議，理由是免費(fèi)通行能促進(jìn)居民自駕出行，降低聚集性風(fēng)險，有利于疫情防控；能帶動居民消費(fèi)，擴(kuò)大內(nèi)需；還能降低物流成本，穩(wěn)定物價，提振經(jīng)濟(jì)。并指出，如果能像海南省那樣徹底取消公路收費(fèi)，將對我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展更加有利。

根據(jù)現(xiàn)行法規(guī)政策，收費(fèi)公路實(shí)行免費(fèi)通行必須有充分的依據(jù)并給予補(bǔ)償。筆者認(rèn)為，通過高速公路免費(fèi)通行促進(jìn)居民自駕出行非但不利于疫情防控，而且對降低物流成本作用有限，難以實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定物價、提振實(shí)體經(jīng)濟(jì)的目標(biāo)，還會造成公路投資企業(yè)巨額虧損，影響營商環(huán)境，加劇債務(wù)風(fēng)險等嚴(yán)重負(fù)面影響。因此，在疫情防控常態(tài)化時期，應(yīng)慎提高速公路免費(fèi)通行。具體理由如下：

疫情防控方面

我國目前約有14億人口，但汽車保有量還不到3億輛，自駕并不足以滿足大部分人的出行需求，公眾長途出行仍以高鐵、航空等方式為主。因此，公路免費(fèi)通行對降低公共交通聚集性感染風(fēng)險的作用非常有限。

同時，為鞏固疫情防控成果，確保疫情不因過節(jié)期間人員流動聚集而擴(kuò)散，多地已發(fā)布通知倡導(dǎo)“就地過年”或雙節(jié)期間非必要不離開當(dāng)?shù)?。在這種情況下，再試圖通過實(shí)施免費(fèi)通行來鼓勵居民自駕出行，擴(kuò)大內(nèi)需、刺激消費(fèi)，恐怕與中央關(guān)于疫情防控的指示精神相違背。

政策法規(guī)方面

免費(fèi)通行必須有充分的法律依據(jù)

《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》規(guī)定，“收費(fèi)公路的經(jīng)營管理者，經(jīng)依法批準(zhǔn)有權(quán)向通行收費(fèi)公路的車輛收取車輛通行費(fèi)?！薄叭魏螁挝换蛘邆€人不得以任何形式非法干預(yù)收費(fèi)公路的經(jīng)營管理?！?/p>

《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》明確提出：“沒有法律法規(guī)依據(jù)不得作出減損公民、法人和其他組織合法權(quán)益或者增加其義務(wù)的決定?！?/p>

《突發(fā)事件應(yīng)對法》第五十一條規(guī)定指出：“發(fā)生突發(fā)事件，嚴(yán)重影響國民經(jīng)濟(jì)正常運(yùn)行時，國務(wù)院或者國務(wù)院授權(quán)的有關(guān)主管部門可以采取保障、控制等必要的應(yīng)急措施，保障人民群眾的基本生活需要，最大限度地減輕突發(fā)事件的影響。”

根據(jù)上述法律法規(guī)，免費(fèi)通行會減損收費(fèi)公路投資者、債權(quán)人合法權(quán)益，因此必須有充分的法律依據(jù)方可實(shí)施。免費(fèi)通行僅在發(fā)生嚴(yán)重影響國民經(jīng)濟(jì)正常運(yùn)行的突發(fā)事件時，可以作為應(yīng)急措施。

2020年5月8日，國務(wù)院聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制印發(fā)《關(guān)于做好新冠肺炎疫情常態(tài)化防控工作的指導(dǎo)意見》指出：“我國新冠肺炎疫情防控向好態(tài)勢進(jìn)一步鞏固，防控工作已從應(yīng)急狀態(tài)轉(zhuǎn)為常態(tài)化?！痹谝咔榉揽爻B(tài)化情況下，要求收費(fèi)公路實(shí)行免費(fèi)通行明顯缺乏充分的法律依據(jù)。

擴(kuò)大收費(fèi)公路減免范圍應(yīng)依法給予補(bǔ)償

收費(fèi)公路收費(fèi)權(quán)審批屬于行政許可事項(xiàng)?！缎姓S可法》規(guī)定：“公民、法人或者其他組織依法取得的行政許可受法律保護(hù)，行政機(jī)關(guān)不得擅自改變已經(jīng)生效的行政許可。行政許可所依據(jù)的法律、法規(guī)、規(guī)章修改或者廢止，或者準(zhǔn)予行政許可所依據(jù)的客觀情況發(fā)生重大變化的，為了公共利益的需要，行政機(jī)關(guān)可以依法變更或者撤回已經(jīng)生效的行政許可。由此給公民、法人或者其他組織造成財產(chǎn)損失的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法給予補(bǔ)償。”因此，如果國家出臺政策擴(kuò)大收費(fèi)公路減免范圍，中央或地方應(yīng)當(dāng)給予受影響的收費(fèi)公路經(jīng)營管理單位相應(yīng)補(bǔ)償。

但實(shí)際上，2020年疫情期間收費(fèi)公路免費(fèi)通行79天的補(bǔ)償政策的制定推進(jìn)緩慢，至今僅有廣西、河北、陜西、廣東、山西等少數(shù)省份出臺了相關(guān)政策，且均不足以補(bǔ)償企業(yè)實(shí)際損失。

經(jīng)濟(jì)影響方面

免費(fèi)通行對于降低物流成本效果有限

從降低物流成本的作用來看，交通運(yùn)輸部近年來著力推進(jìn)“兩個公路體系”建設(shè)，即體現(xiàn)政府普遍服務(wù)的非收費(fèi)公路體系和快速高效的收費(fèi)公路體系，兼顧公平與效率，更好地保障不同出行群體的權(quán)益。其中占公路總里程97%左右的非收費(fèi)公路是主體，占公路總里程3%左右的以高速公路為主的收費(fèi)公路是補(bǔ)充。目前，非收費(fèi)公路貨車流量占公路總貨車流量的比重約為70%，已承擔(dān)絕大部分貨運(yùn)需求。2020年高速公路免費(fèi)通行超兩個半月，但社會物流總成本與GDP的比值為14.9%，與2019年基本持平，說明免費(fèi)通行對降低物流成本、穩(wěn)定物價的作用相當(dāng)有限。

公路投資企業(yè)將產(chǎn)生巨額虧損，陷入困境

我國收費(fèi)公路投資主體多元，包括國有、民營、外資企業(yè)等。2020年上半年，受疫情及免費(fèi)通行政策影響，高速公路企業(yè)收入大幅減少。同時，為保證路段暢通并維持良好的通行服務(wù)水平，仍需支出運(yùn)營、養(yǎng)護(hù)、人工、貸款本息等剛性成本，高速企業(yè)普遍面臨入不敷出的財務(wù)困境。

即使是全國高速公路企業(yè)中資產(chǎn)質(zhì)量最好的上市公司也受到嚴(yán)重影響。據(jù)統(tǒng)計，2020年上半年，18家高速公路A股上市公司（招商公路、山東高速、寧滬高速、皖通高速、四川成渝、楚天高速、中原高速、五洲交通、福建高速、吉林高速、龍江交通、深高速、現(xiàn)代投資、東莞控股、山西路橋、湖南投資、贛粵高速、粵高速A）通行費(fèi)收入合計為141.5億元，同比下降51%；凈利潤合計為4.5億元，同比減少97.1%，其中多家公司出現(xiàn)虧損。國際評級機(jī)構(gòu)穆迪將深高速、齊魯交通等7家收費(fèi)公路公司評級展望從“穩(wěn)定”下調(diào)為“負(fù)面”。

以民營資本為主體的收費(fèi)公路運(yùn)營企業(yè)，由于融資難度大、抵御風(fēng)險能力弱，處境更加艱難。部分民營高速公路企業(yè)的日常經(jīng)營要靠母公司注資“輸血”才得以勉強(qiáng)維持，現(xiàn)金流缺口則主要通過與銀行協(xié)商延期還本付息、增加流動貸款和股東支持來解決。

不利于公路行業(yè)促投資穩(wěn)增長

近年來，民營、外資企業(yè)逐步撤出高速公路領(lǐng)域，交易的受讓方均為國有企業(yè)。擴(kuò)大通行費(fèi)減免范圍，會進(jìn)一步影響收費(fèi)公路政策的穩(wěn)定性和政府依法行政的形象，降低收費(fèi)公路對社會資本投資的吸引力，影響營商環(huán)境。

進(jìn)一步加大公路行業(yè)債務(wù)風(fēng)險

《2020年收費(fèi)公路統(tǒng)計公報》顯示，2020年，全國收費(fèi)公路債務(wù)余額高達(dá)70661.2億元，同比增長14.8%；通行費(fèi)收支缺口達(dá)到7478.2億元，同比增長54.2%。收費(fèi)公路行業(yè)本身已十分困難，再實(shí)施免費(fèi)通行，會使收費(fèi)公路的收入大幅降低，造成收支缺口急劇擴(kuò)大，進(jìn)一步加大債務(wù)風(fēng)險。

關(guān)于海南免收公路通行費(fèi)的實(shí)際情況

海南省自1994年實(shí)行燃油附加費(fèi)改革，將公路養(yǎng)路費(fèi)、過路費(fèi)、過橋費(fèi)和公路運(yùn)輸管理費(fèi)“四費(fèi)合一”，2008年進(jìn)一步將“燃油附加費(fèi)”改為“車輛通行附加費(fèi)”。因此，海南省高速公路并非“免費(fèi)”，而是以機(jī)動車輛通行附加費(fèi)取代了過路過橋費(fèi)。

由于高等級公路的建設(shè)和維護(hù)需要投入巨額的資金，因此，世界各國并沒有真正意義上的“免費(fèi)公路”。一般來說，公路發(fā)展籌集資金主要采用兩種方式：一種是收取過路費(fèi)，另一種是征收專項(xiàng)稅或一般稅。“征稅”需要由全體納稅人共同承擔(dān)稅負(fù)，而“收費(fèi)”體現(xiàn)了“用路者付費(fèi)”原則，多用多付，少用少付，不用不付，更加公平合理。