陳能海

（張掖市環(huán)境工程評估中心，甘肅 張掖 734000）

1 排污許可證核發(fā)的背景

2017年，原環(huán)境保護部及甘肅省、張掖市兩級環(huán)境保護部門,分別印發(fā)了《控制污染物排放許可制實施方案》，按行業(yè)類別分步實現(xiàn)固定污染源排污許可全覆蓋。2020年，為切實打好污染防治攻堅戰(zhàn)，完成“核發(fā)一個行業(yè)、清理一個行業(yè)、規(guī)范一個行業(yè)、達標一個行業(yè)”的目標要求，生態(tài)環(huán)境部辦公廳印發(fā)通知，對固定污染源排污許可進行清理整頓，做好2020年排污許可核發(fā)登記工作，完成排污許可全覆蓋。

張掖市生態(tài)環(huán)境局成立了張掖市固定污染源排污許可清理整頓和2020年排污許可發(fā)證登記工作領導小組，并建立了工作調(diào)度機制，同時印發(fā)了《張掖市固定污染源排污許可清理整頓和2020年排污許可發(fā)證登記工作方案》，要求以“二污普”數(shù)據(jù)為基礎，通過“摸、排、分、清”等步驟,清理并完成2017～2019年應完成排污許可核發(fā)的33個行業(yè)排污單位的核發(fā)工作，并完成2020年全市排污許可核發(fā)及登記工作。市生態(tài)環(huán)境局統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各縣區(qū)分局并提前完成了工作任務。

2021年，為進一步提高排污許可核發(fā)質量，高效發(fā)揮排污許可固定污染源核心管理的制度優(yōu)勢，張掖市生態(tài)環(huán)境局嚴格落實生態(tài)環(huán)境部《環(huán)評與排污許可監(jiān)管行動計劃（2021～2023年）》《生態(tài)環(huán)境部2021年度環(huán)評與排污許可監(jiān)管工作方案》，連續(xù)兩年對各縣區(qū)分局核發(fā)的排污許可證和登記管理進行抽查檢查，配合省生態(tài)環(huán)境廳完成對市生態(tài)環(huán)境局核發(fā)的排污許可證抽查檢查工作，完成執(zhí)行報告和環(huán)境管理臺賬填報與審核，通過倒推機制提高排污許可證核發(fā)質量。

2 張掖市排污許可證核發(fā)情況

2.1 張掖市排污單位行業(yè)分類

近年來，張掖市加快構建特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)的格局，在傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)、制造業(yè)、旅游業(yè)和輕工業(yè)的基礎上，大力引進生態(tài)工業(yè)、新能源、現(xiàn)代種業(yè)等產(chǎn)業(yè)，形成特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)與傳統(tǒng)優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)并重的格局。全市所有企事業(yè)排污單位中，重點以畜禽養(yǎng)殖、印刷、水泥及石灰石膏、磚瓦和機動車及配件零售行業(yè)為主，雖然經(jīng)濟效益低，但對大氣環(huán)境、水環(huán)境和土壤環(huán)境造成的影響都是輕微的，屬于環(huán)境友好型企業(yè)。

目前，張掖市重要污染源還是來自少量化工、造紙、黑色金屬礦采選、有色金屬冶煉及農(nóng)藥制造等行業(yè)，其中，化工企業(yè)17戶，造紙企業(yè)3戶，黑色金屬礦采選1戶，有色金屬冶煉2戶，農(nóng)藥制造4戶，且均屬于高耗能、高污染類項目，這些企業(yè)是全市主要污染物增加的主要來源，增加經(jīng)濟效益的同時，污染物排放也隨之增加，對環(huán)境產(chǎn)生了一定的影響。

2.2 張掖市排污許可證核發(fā)亮點

一是對全市排污單位較集中的，派專人以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位下沉培訓指導，實行現(xiàn)場填報、登記；對排污單位技術力量薄弱的，通過點對點服務方式，采取網(wǎng)絡遠程指導。二是組織市、縣生態(tài)環(huán)境部門對同一行業(yè)發(fā)證排污單位，采取網(wǎng)絡集中培訓、集中填報、集中審核，下發(fā)填報模板等方式，如需對現(xiàn)場需要核實的，下沉一線逐項填報，因特殊原因無法下企業(yè)的，以企業(yè)提供在線視頻或拍攝視頻等方式為依據(jù)，確保核發(fā)質量。三是市、縣生態(tài)環(huán)境部門對發(fā)證企業(yè)要求，將申請資料全部提交核發(fā)系統(tǒng)或指定郵箱，生態(tài)環(huán)境部門進行線下審核，對審核發(fā)現(xiàn)的問題標注，并提出改正要求，第一時間將審核結果反饋企業(yè)修改完善，對達到核發(fā)要求的按程序予以許可；對技術能力薄弱、多次修改仍達不到核發(fā)要求的，采取點對點網(wǎng)絡視頻指導等方式精準幫扶，全面提高核發(fā)質量和效率。

2.3 張掖市排污許可證核發(fā)情況

張掖市生態(tài)環(huán)境局以排污許可證核發(fā)質量為核心、技術規(guī)范為手段，組織專家力量編制各行業(yè)排污許可證申請操作指南，根據(jù)行業(yè)特點，細化明確系統(tǒng)填報的技術要求，對污染物排放及源強核算進行了類別分析，力求幫助企業(yè)更高效、更規(guī)范的填報。同時，多方面的政策宣傳，多方式對企業(yè)及第三方填報機構進行培訓，運用網(wǎng)絡做好宣傳培訓，倡導網(wǎng)絡辦，采取視頻培訓、下發(fā)指南、網(wǎng)上遠程指導等方式，明確告知企業(yè)申報類別和時限要求，以及填報方式，填報網(wǎng)址、填報方法和管理類別，實行線上申報、線下審核。截止2022年9月，張掖市共核發(fā)排污許可證391張，其中重點管理115張，簡化管理276張，進行排污登記企業(yè)1 894家，共為2 285家企事業(yè)單位辦理了排污許可手續(xù)。

2.4 張掖市排污許可填報后續(xù)監(jiān)管情況

為有效提升排污許可證的核發(fā)質量，從源頭上遏制填報質量不高的現(xiàn)象，2021～2022年，張掖市對全市排污許可證進行抽查檢查，重點檢查排污許可證排放口類型、污染物排放種類及執(zhí)行標準、許可排放量、環(huán)境管理臺賬、自行監(jiān)測報告及信息公開能內(nèi)容，旨在提升核發(fā)質量。對全市1 894家排污登記從排污單位基本信息、主要產(chǎn)品信息和廢氣、廢水、固廢排放去向等方面進行排查，旨在提升排污單位填報完整性、準確性，逐步建立和完善以排污許可制為核心的固定污染源監(jiān)管制度體系。

3 張掖市排污許可證核發(fā)過程中存在的問題

3.1 排污單位思想認識不足

企事業(yè)排污單位并沒有認識到排污許可證對企業(yè)生產(chǎn)和污染物排放的重要性，只知道項目生產(chǎn)運行需要環(huán)境影響評價手續(xù)，對這項新增的行政許可制度比較陌生，不愿意甚至拒絕花費時間、財力去執(zhí)行，主觀上較為排斥，簡單地認為排污許可證只是國家統(tǒng)一辦理的行政許可，存在不排放污染物就不用辦理的心理，忽略了排污許可證是企事業(yè)單位排污的唯一法律依據(jù)。同時，一方面因為技術能力受限，大多數(shù)企事業(yè)排污單位并未設置環(huán)保專干，排污許可證填報及申請過程中，都是由現(xiàn)場施工人員在隨意填報，不符合甚至歪曲項目本身的實際情況；另一方面，企業(yè)在建設或生產(chǎn)運行中，生產(chǎn)能力、污染物排放或污染防治設施發(fā)生重大變動時，并沒有及時向環(huán)保部門提出變更或重新申請，仍據(jù)原有排污許可證進行生產(chǎn)，執(zhí)法部門檢查發(fā)現(xiàn)時才進行整改。

3.2 環(huán)境影響評價與排污許可缺乏有效銜接

《建設項目環(huán)境影響評價分類管理名錄（2021版）》（環(huán)評名錄）和《排污許可證分類管理名錄（2019版》（許可名錄）在頂層設計上未有效銜接?！秶窠?jīng)濟行業(yè)分類》中C2925塑料人造革、合成革行業(yè)，在《環(huán)評名錄》是以“年用溶劑型膠粘劑或涂料（含稀釋劑）”使用量為判定標準，10噸及以上為報告書，10噸以下則為報告表，而在《許可名錄》中則全部為重點管理，這均與2017年原環(huán)境保護部引發(fā)的《關于做好環(huán)境影響評價制度與排污許可制銜接相關工作的通知》中，“納入排污許可管理的建設項目，可能造成輕度環(huán)境影響、應當編制環(huán)境影響報告表的，原則上實行排污許可簡化管理”相悖?！秶窠?jīng)濟行業(yè)分類》中C3021水泥制品制造行業(yè)和C3022砼結構構建制造，在《環(huán)評名錄》中全部為報告表，而在《許可名錄》中則全部為登記表，企業(yè)后期在項目污染物排放、源強核算、污染防治設施安裝及自行監(jiān)測等工作中均存在差異?！董h(huán)評名錄》與《許可名錄》未有效融合銜接，將嚴重阻礙排污許可證的改革推進。

3.3 行業(yè)技術支持體系不完善

我國排污許可證自2017年改革開始，便相繼發(fā)布行業(yè)排污技術規(guī)范，但部分行業(yè)排污技術規(guī)范發(fā)布較早，存在填報內(nèi)容缺失、污染物總量核算方面不完善的問題。例如，我市鐵合金行業(yè)，排污單位依據(jù)2020年生態(tài)環(huán)境部印發(fā)的《排污許可證申請與核發(fā)技術規(guī)范 鐵合金、電解錳工業(yè)》[1]進行申請，主要排放口只許可了顆粒物的排放量，但環(huán)境影響評價文件及污染物總量減排時，均將二氧化硫和氮氧化物列入其中，造成了污染因子遺漏、污染物總量缺失的現(xiàn)象，在后期污染物總量減排時造成一定的影響。在汽車制造生產(chǎn)中，電泳是汽車涂裝工藝中的首要環(huán)節(jié)，但2018年生態(tài)環(huán)境部印發(fā)的《排污許可證申請與核發(fā)技術規(guī)范 汽車制造業(yè)》[2]卻沒有設置電泳工藝的排放口類型，只能參照噴涂工序執(zhí)行，排放口類型設置存在瑕疵。這些問題均反映了早期的部分行業(yè)排污單位技術規(guī)范并不完善。

3.4 第三方技術單位能力有欠缺

排污許可填報工作專業(yè)性較強，不僅要掌握各類排污許可政策、條例，還是根據(jù)不同的行業(yè)選擇不同的技術規(guī)范進行填報，填報的困難往往在污染源源強核算方面。企事業(yè)排污單位在不具備專業(yè)技術能力、沒有設置環(huán)保專干的情況下，往往選擇因市場化運行而產(chǎn)生的第三方環(huán)保機構。但多數(shù)第三方環(huán)保機構因市場需求而產(chǎn)生，本身對于環(huán)保方面相關的政策法規(guī)并不熟悉，甚至部分第三方機構隨意承接全市的重點項目，而這些項目工藝流程較為復雜，污染因子識別及源強核算均需要較高的專業(yè)技術水平。在沒有熟悉排污單位實際運行情況，也沒有學透相關政策及行業(yè)技術規(guī)范的前提下，就隨意填報，造成“下證難”的局面，這不僅嚴重影響了重點項目的落地，也增加了核發(fā)部門的工作量。

4 對策與建議

4.1 加強宣傳 增強排污單位主體責任意識

企事業(yè)排污單位是排污許可證申報的主體，應從根本上加強主體責任意識。一是要加強宣傳。核發(fā)部門應采取下發(fā)告知單、電話通知、視頻通知、政務信息等方式，通過網(wǎng)絡向企事業(yè)排污單位推廣排污許可制度。同時，制定排污許可宣傳冊，下企業(yè)時一一發(fā)放到位，明確告知企業(yè)申報類別、時限要求及填報方式，填報網(wǎng)址、填報方法和管理類別等，確保通知到位、服務到位、責任到人。二是要聯(lián)合環(huán)境保護綜合行政執(zhí)法隊建立獎懲制度。建立企業(yè)無證生產(chǎn)、非法排污、超標排放和虛假監(jiān)測舉報平臺，執(zhí)法人員對舉報信息一經(jīng)核實后，依法對排污單位進行行政處罰，嚴重時依法報送公安機關處置，同時，對舉報人員給與一定的物資獎勵。三是要制定排污許可倒逼機制。以全市“二污普”數(shù)據(jù)為基礎，以“全國排污許可證管理信息平臺-公開端”為平臺，篩選未辦理排污許可企業(yè)名單，倒逼企業(yè)辦理排污許可手續(xù)。

4.2 加快《環(huán)評名錄》和《許可名錄》銜接融合 形成閉環(huán)管理

按照《關于做好環(huán)境影響評價制度與排污許可制銜接相關工作的通知》[3]繼續(xù)完善《環(huán)評名錄》和《許可名錄》，納入排污許可的建設項目，對環(huán)境產(chǎn)生影響較大、應該編制報告書的，實行重點管理，對環(huán)境產(chǎn)生影響較小、應該編制報告表的，則實行簡化管理，使分類標準達到統(tǒng)一，頂層設計上能夠完成融合銜接。同時，應將未納入排污許可證中的環(huán)境保護目標、環(huán)境風險防范措施及區(qū)域污染物削減等內(nèi)容，要求企業(yè)在項目運行或試生產(chǎn)前，通過企業(yè)自主驗收的方式，進行落實并在生態(tài)環(huán)境部門備案，將企業(yè)的主體責任落實到項目建設前、建設中及生產(chǎn)運行的全過程。最后，優(yōu)化環(huán)評與排污許可內(nèi)容，整合管理對象，制定環(huán)境影響評價與排污許可表單，推動構建“一個名錄管控、一套標準執(zhí)行、一套數(shù)據(jù)審核”的模式，形成“環(huán)評管準入、許可管排污”的高標準環(huán)境管理體系[3]。

4.3 完善排污許可證技術支持體系

排污許可申請與核發(fā)技術規(guī)范是審核部門和企業(yè)填報的重要基石，也是排污許可證進一步深化改革的重要保障，部分不適宜當下管理要求的排污許可行業(yè)，技術規(guī)范已不能滿足企業(yè)的需求，需進一步優(yōu)化和完善。國家層面應較早制定完善的工作方案，聯(lián)合環(huán)境影響評價各要素技術導則，對部分不適宜的行業(yè)技術規(guī)范，采用修改單的形式進行修改完善，例如特征因子識別、污染物總量核算、排放執(zhí)行標準、自行監(jiān)測、主要排放口和一般排放口劃定等，為審核部門核發(fā)、企業(yè)填報提供更加有力的依據(jù)。加強排污許可證填報質量，健全證后質量監(jiān)管體系。排污許可證核發(fā)后質量監(jiān)管體系尚未成熟，標準化、科學化、規(guī)范化證后質量核查技術指導尚未建立，應在全國“雙百”計劃的基礎上，應盡快制定排污許可證質量核查相關技術規(guī)范，根據(jù)核查技術規(guī)范對企事業(yè)單位排污許可證規(guī)范性等進行復核，將排污許可證作為排污和執(zhí)法的重要支撐，助力企事業(yè)單位及執(zhí)法部門按證排污、依證監(jiān)管，進一步提升生態(tài)環(huán)境保護主體責任。

4.4 加強企事業(yè)排污單位及第三方技術單位培訓交流

因排污許可填報工作專業(yè)性強，填報內(nèi)容多且復雜，核發(fā)工作需要審核部門、企業(yè)和第三方技術單位共同推進。一方面，審核管理部門應針對排污許可政策文件，以及行業(yè)排污技術規(guī)范對企業(yè)與第三方技術機構進行階段性培訓工作，對填報過程中常見的問題歸納講解，也可以組織當?shù)丨h(huán)保類專家深入企業(yè)，進行不同行業(yè)技術規(guī)范的培訓，建立企事業(yè)排污單位環(huán)保專干負責制，深入企業(yè)一線輪崗交流學習；另一方面，建議設置問題答疑工作群，配置專業(yè)技術人員對所提問題做到有問必答、及時回答和專業(yè)回答，對無法解答的問題建立問題臺賬并及時尋求解決，在線上學習，在線下實踐，形成知識互通、資源共享的交流模式，避免填報過程中發(fā)生同一問題多次出現(xiàn)的現(xiàn)象[4]。

5 結語

排污許可制度是全面打好污染防治攻堅戰(zhàn)，做好生態(tài)環(huán)境保護的重要舉措，也是生態(tài)環(huán)境部門執(zhí)法檢查、企事業(yè)排污單位依法排污的重要法律依據(jù)，要在固定污染源全覆蓋的基礎上，加強排污許可核發(fā)質量，建立以排污許可證為核心的“一證式”環(huán)境管理體系，不斷推進生態(tài)環(huán)境質量持續(xù)改善。