閆永琴 楊關(guān)露

(山西財(cái)經(jīng)大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院，山西 太原 030006)

引言

建國(guó)初期，我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展肩負(fù)“以農(nóng)補(bǔ)工”的重任，協(xié)調(diào)利用農(nóng)村人、財(cái)、物是農(nóng)村發(fā)展的主題。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，土地制度、戶籍制度的重點(diǎn)任務(wù)是將農(nóng)村剩余勞動(dòng)力留在農(nóng)村，實(shí)現(xiàn)“人地合一”，以減輕城市接納農(nóng)村剩余勞動(dòng)力、提供就業(yè)崗位的壓力。政社合一的人民公社組織集體生產(chǎn)提取農(nóng)業(yè)剩余為工業(yè)生產(chǎn)積累資本，也處理農(nóng)村金融與農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)等社會(huì)保障問題。改革開放后，在多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展的背景下，勞動(dòng)密集型企業(yè)如雨后春筍般涌現(xiàn)，農(nóng)村勞動(dòng)力自發(fā)地從農(nóng)村向城市單向流動(dòng)，但土地制度與戶籍制度的矛盾成為“人地分離”發(fā)展的重要阻力，同時(shí)，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)參與主體不斷豐富，金融、保險(xiǎn)需求逐漸多樣化，制度供求矛盾愈加突出。隨著我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)制度改革的不斷深入，社會(huì)資本愈加關(guān)注農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展新空間，但制度間的相互沖突成為制約農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展績(jī)效的重要因素：戶籍制度附帶的城鄉(xiāng)福利待遇差距激勵(lì)著農(nóng)村居民進(jìn)入城市謀生，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)實(shí)質(zhì)是一種成員權(quán)，農(nóng)村居民不愿自動(dòng)放棄農(nóng)村戶籍，導(dǎo)致農(nóng)村土地資源無法有效利用；農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化背景下，大規(guī)模經(jīng)營(yíng)是未來發(fā)展趨勢(shì)，大量資本投入需要農(nóng)村金融的支持，但商業(yè)金融規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)致農(nóng)業(yè)融資不暢；農(nóng)業(yè)生產(chǎn)依賴于自然條件，投入高、周期長(zhǎng)、風(fēng)險(xiǎn)大，小農(nóng)戶是主要生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體，其抵抗風(fēng)險(xiǎn)的能力弱，險(xiǎn)種不夠豐富，農(nóng)民的后顧之憂沒有得到解決。因此，制度創(chuàng)新成為今后推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展、實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的重要?jiǎng)恿υ慈?。農(nóng)村制度變革的基本方向是市場(chǎng)化，將產(chǎn)權(quán)在不同權(quán)利主體間進(jìn)行分配，提高農(nóng)村人、財(cái)、物的配置效率，理順不同領(lǐng)域制度間的矛盾沖突，激發(fā)社會(huì)資本進(jìn)入農(nóng)村的動(dòng)力。

本文通過梳理農(nóng)村經(jīng)濟(jì)制度發(fā)展歷史沿革，分析支撐農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的相關(guān)制度演變的內(nèi)在邏輯與當(dāng)前農(nóng)村人、財(cái)、物配置的矛盾和相關(guān)制度間的沖突，提出化解不同領(lǐng)域制度間矛盾沖突的建設(shè)性思路，助力“城鄉(xiāng)一體化”進(jìn)程，展望“鄉(xiāng)村振興”戰(zhàn)略。

1 建國(guó)以來我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)制度的演進(jìn)與變革

我國(guó)現(xiàn)有的自然條件確定了農(nóng)業(yè)大國(guó)的地位，龐大的人口基數(shù)決定了我國(guó)建設(shè)農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó)的目標(biāo)，農(nóng)村農(nóng)業(yè)發(fā)展是我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)堅(jiān)實(shí)基石。縱觀建國(guó)以來我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)制度變革歷程，主要經(jīng)歷了以糧食增產(chǎn)為主要目標(biāo)[1]、由政府主導(dǎo)的制度變革時(shí)期(1949—1978年)和以農(nóng)民增收為主要目標(biāo)、由農(nóng)民推動(dòng)的制度變革時(shí)期(1978年至今)，解決如何配置與利用農(nóng)村的人、財(cái)、物資源以實(shí)現(xiàn)更大的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，圍繞農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度、戶籍制度、農(nóng)村金融與農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度進(jìn)行探索與改革。

1.1 以糧食增產(chǎn)為主要目標(biāo)，由政府主導(dǎo)的制度變革時(shí)期(1949—1978年)

在我國(guó)建國(guó)初期，在優(yōu)先發(fā)展工業(yè)戰(zhàn)略下，“以農(nóng)補(bǔ)工”成為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)建設(shè)的主要任務(wù)，農(nóng)村農(nóng)業(yè)發(fā)展的重點(diǎn)是提高糧食產(chǎn)量，保障糧食供給，為工業(yè)化建設(shè)提供廉價(jià)原材料，農(nóng)村發(fā)展的活力難以釋放。

1.1.1 農(nóng)村土地制度：產(chǎn)權(quán)逐漸集中，組織集體生產(chǎn)

建國(guó)初期，百?gòu)U待興，確保糧食增產(chǎn)、解決人民溫飽、支持工業(yè)生產(chǎn)是當(dāng)時(shí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的主要任務(wù)。為改變長(zhǎng)期以來土地兼并現(xiàn)狀，明確土地所有權(quán)，激發(fā)農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民“耕者有其田”的夢(mèng)想，我國(guó)實(shí)行了農(nóng)民土地所有制(1949—1953年)。社會(huì)主義制度確立后，為克服小農(nóng)生產(chǎn)的脆弱性，規(guī)避小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的分散性，避免土地兼并的反復(fù)性，開始建立社會(huì)主義性質(zhì)土地產(chǎn)權(quán)制度，實(shí)行集體土地所有制。之后發(fā)起的農(nóng)業(yè)合作化運(yùn)動(dòng)推動(dòng)了社會(huì)主義土地集體所有制(1953—1978年)的實(shí)施，這一時(shí)期主要分為互助組、初級(jí)社、高級(jí)社和人民公社4個(gè)階段。在互助組階段，以“互幫互助”的形式開展集體生產(chǎn)，在初級(jí)社階段逐漸消解土地權(quán)利，到了高級(jí)社階段，正式確立了集體土地所有制，人民公社組織中社會(huì)生產(chǎn)力的發(fā)展遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了原子化的個(gè)體，在這個(gè)階段，通過集中小農(nóng)戶的生產(chǎn)資料，利用工農(nóng)業(yè)價(jià)格“剪刀差”以農(nóng)業(yè)剩余補(bǔ)貼工業(yè)生產(chǎn)，但后期由于人民公社功能的異化，給經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展帶來了重創(chuàng)。

1.1.2 戶籍制度：城鄉(xiāng)二元化限制了人口的合理流動(dòng)

建國(guó)初期，城鄉(xiāng)之間的人口遷移相對(duì)自由，但當(dāng)時(shí)城市的經(jīng)濟(jì)承載力有限，無法接納過多的人口并提供就業(yè)機(jī)會(huì)與社會(huì)保障。為解決工業(yè)化目標(biāo)和資源短缺之間的矛盾，不得不通過行政手段對(duì)城市與農(nóng)村、工業(yè)與農(nóng)業(yè)的資源進(jìn)行分配。1953年，政務(wù)院發(fā)布《關(guān)于勸阻農(nóng)民盲目流入城市的指示》，實(shí)施“計(jì)劃入城”，1958年，全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)通過并公布了《中華人民共和國(guó)戶籍登記條例》，同時(shí)動(dòng)員和組織城市閑散勞動(dòng)力上山下鄉(xiāng)，參加農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，嚴(yán)格控制城市人口數(shù)量，支持實(shí)施工業(yè)化戰(zhàn)略目標(biāo)。

1.1.3 農(nóng)村金融與保險(xiǎn)制度：人民公社全權(quán)負(fù)責(zé)，金融保險(xiǎn)需求單一

計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式下的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)主體以國(guó)有經(jīng)濟(jì)、集體經(jīng)濟(jì)和政府機(jī)構(gòu)為主，主要用于設(shè)備貸款和生產(chǎn)貸款，金融需求主體和結(jié)構(gòu)均較為單一，政社合一的人民公社主管的農(nóng)村信用合作社成為集體金融組織。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)依賴自然條件，風(fēng)險(xiǎn)高、周期長(zhǎng)，由人民公社處理各種風(fēng)險(xiǎn)問題并沒有充分發(fā)揮農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的作用，甚至認(rèn)為保費(fèi)是全民所有制下的無謂轉(zhuǎn)移。

1.2 以農(nóng)民增收為主要目標(biāo)，進(jìn)入農(nóng)民推動(dòng)的制度變革時(shí)期(1978年至今)

長(zhǎng)期以來的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，實(shí)質(zhì)是犧牲農(nóng)業(yè)農(nóng)村的利益支持城市中工業(yè)的發(fā)展，以行政手段人為配置資源導(dǎo)致了要素資源價(jià)格扭曲，城鄉(xiāng)差距不斷拉大，農(nóng)村居民求發(fā)展的訴求日益強(qiáng)烈，確保農(nóng)民增收、實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平成為這一時(shí)期的發(fā)展主題。

1.2.1 農(nóng)村土地制度：產(chǎn)權(quán)逐漸明晰，激發(fā)經(jīng)濟(jì)主體的積極性

1978年前后，我國(guó)農(nóng)民自發(fā)發(fā)起包產(chǎn)到戶，最終以法律形式得到支持和認(rèn)可。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制正式確立，將土地產(chǎn)權(quán)中的所有權(quán)與使用權(quán)分離是農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度變革的一次偉大嘗試，農(nóng)民獲得了土地的使用權(quán)，勞動(dòng)力和生產(chǎn)資料直接結(jié)合，激發(fā)了勞動(dòng)者的生產(chǎn)積極性，避免了生產(chǎn)活動(dòng)中的“搭便車”現(xiàn)象。由于城鄉(xiāng)收入差距拉大，農(nóng)村剩余勞動(dòng)力向城市轉(zhuǎn)移、農(nóng)村傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，農(nóng)村出現(xiàn)土地拋荒撂荒現(xiàn)象，而非農(nóng)投資者困于制度限制無法在農(nóng)村合理合法經(jīng)營(yíng)一些農(nóng)民自發(fā)嘗試土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，用活土地，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民增收。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)中所有權(quán)、承包權(quán)、實(shí)際經(jīng)營(yíng)權(quán)分離的“三權(quán)分置”制度延續(xù)了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制明晰產(chǎn)權(quán)的思想，有利于明晰產(chǎn)權(quán)，盤活農(nóng)村閑置土地，調(diào)整農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，為農(nóng)民增收開辟了新的道路，確保農(nóng)業(yè)用地有效利用，守住耕地紅線，保證糧食安全。

1.2.2 戶籍制度：城鄉(xiāng)一體化，放開人口流動(dòng)

隨著城鄉(xiāng)收入差距、社會(huì)保障差距的逐漸拉大，農(nóng)民對(duì)戶籍所依附的社會(huì)福利待遇有強(qiáng)烈的要求，以農(nóng)村向城市為主的單向人口流動(dòng)使得原本嚴(yán)格的戶籍制度逐漸松動(dòng)，如何保障進(jìn)城農(nóng)民工的社會(huì)保障待遇、社會(huì)權(quán)利等問題成為社會(huì)焦點(diǎn)，“二元化”戶籍制度向“一元化”戶籍制度的轉(zhuǎn)變已成共識(shí)，確?；竟卜?wù)均等化成為破解難題的關(guān)鍵。

1.2.3 農(nóng)村金融與保險(xiǎn)制度：市場(chǎng)運(yùn)作參與其中，金融保險(xiǎn)供需不匹配

改革開放后，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)主體日益豐富；國(guó)有企業(yè)、集體經(jīng)濟(jì)組織、個(gè)體私營(yíng)企業(yè)以及家庭農(nóng)戶等，金融需求結(jié)構(gòu)日益豐富，包括農(nóng)業(yè)貸款、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)貸款、種植養(yǎng)殖貸款、助學(xué)貸款、家庭消費(fèi)貸款等[2]。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展過程中，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的實(shí)質(zhì)是準(zhǔn)公共物品，政府過早地放任追求公司效用最大化的商業(yè)保險(xiǎn)公司運(yùn)作，對(duì)保險(xiǎn)的供求雙方缺乏補(bǔ)貼等措施，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)供需雙冷，最終未能實(shí)現(xiàn)國(guó)家效用最大化[3]?，F(xiàn)階段，經(jīng)濟(jì)主體日益豐富，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)異質(zhì)性加大，現(xiàn)有的險(xiǎn)種欠豐富。總體來看，農(nóng)業(yè)金融和保險(xiǎn)制度供給未能滿足社會(huì)發(fā)展需求。

表1 建國(guó)以來農(nóng)村經(jīng)濟(jì)制度變遷[4-6]

2 我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)制度演變與發(fā)展邏輯

經(jīng)濟(jì)制度歸根結(jié)底是由生產(chǎn)力發(fā)展水平?jīng)Q定的，經(jīng)濟(jì)制度只有適應(yīng)生產(chǎn)力水平，才能促進(jìn)和解放生產(chǎn)力；當(dāng)經(jīng)濟(jì)制度不適應(yīng)生產(chǎn)力的發(fā)展時(shí)，便產(chǎn)生制度變革的內(nèi)在需求。制度變遷是由制度供給者與制度需求者雙方博弈產(chǎn)生的，雙方追求制度變遷帶來的潛在收益。在我國(guó)，制度供給者主要為宏觀政府，制度需求者包括微觀個(gè)體和各種組織，政府在宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)指導(dǎo)下追求國(guó)家效用最大化，個(gè)體與各種組織從自我發(fā)展訴求出發(fā)追求個(gè)體效用最大化和利益最大化，雙方在博弈中達(dá)到平衡。在我國(guó)，建國(guó)以來農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展歷程反映了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)制度演變的內(nèi)在邏輯。

2.1 自上而下：生產(chǎn)力與生產(chǎn)關(guān)系相適應(yīng)主導(dǎo)制度變革

根據(jù)諾斯的制度變遷理論，我國(guó)農(nóng)村制度變革體現(xiàn)以政府為主導(dǎo)的強(qiáng)制性制度變遷。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，存在著分散脆弱的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)難以滿足工業(yè)化發(fā)展所需要的資本規(guī)模、城市工業(yè)發(fā)展難以吸納大規(guī)模農(nóng)村剩余勞動(dòng)力、農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)分?jǐn)偱c資本在城鄉(xiāng)間配置之間的矛盾等問題，制約著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，政府作為制度的主要供給者角色，要從我國(guó)國(guó)情出發(fā)，考慮生產(chǎn)力發(fā)展水平、基于協(xié)調(diào)社會(huì)主體利益的訴求，遵循“生產(chǎn)關(guān)系要與生產(chǎn)力相適應(yīng)”原則主導(dǎo)制度的變遷，自上而下地主導(dǎo)農(nóng)村土地制度、戶籍制度以及農(nóng)村金融保險(xiǎn)制度的構(gòu)建與實(shí)施。

2.2 自下而上：農(nóng)民的生產(chǎn)熱情、發(fā)展訴求推動(dòng)制度變革

制度作為一種公共物品，其變革體現(xiàn)著制度供需雙方的博弈，農(nóng)民作為制度需求方為實(shí)現(xiàn)自身發(fā)展積極尋求制度空間。在農(nóng)村土地制度變革中，從最初對(duì)“耕者有其田”的向往到因激勵(lì)不足降低了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，再到農(nóng)民迫于生活壓力自發(fā)嘗試“包產(chǎn)到戶”、“包干到戶”的制度創(chuàng)新以及現(xiàn)階段農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工導(dǎo)致土地拋荒撂荒進(jìn)而自發(fā)嘗試土地流轉(zhuǎn)，充分體現(xiàn)著農(nóng)民為實(shí)現(xiàn)切身利益積極推動(dòng)農(nóng)地制度變革的力量；為追求城市戶籍附帶的福利待遇，農(nóng)村人口向城市單向流動(dòng)使“二元化”戶籍制度逐漸松動(dòng)，推動(dòng)戶籍制度回歸管理屬性，弱化福利屬性，優(yōu)化了勞動(dòng)力的城鄉(xiāng)配置，反映出農(nóng)村人地關(guān)系的變化和農(nóng)民生產(chǎn)生活水平的改善。不難發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民從自身發(fā)展角度直擊農(nóng)村發(fā)展中制度供給的不足，推動(dòng)著制度自下而上的變革。

2.3 爭(zhēng)論焦點(diǎn)：如何正確處理政府與市場(chǎng)的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)化[7]

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制的改革和體現(xiàn)政府與市場(chǎng)關(guān)系的調(diào)整，在農(nóng)地制度變革中，政府讓位于市場(chǎng)，產(chǎn)權(quán)得以明晰，農(nóng)民成為市場(chǎng)化的微觀主體。我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主體，經(jīng)歷了“農(nóng)民—地主”、“國(guó)家—集體—農(nóng)民”、“國(guó)家—集體—農(nóng)民—非農(nóng)投資者”3個(gè)階段，土地產(chǎn)權(quán)從“兩權(quán)合一”到“兩權(quán)分離”，再到“三權(quán)分置”，其實(shí)質(zhì)為問題導(dǎo)向制度安排，每一次改變都是重大制度創(chuàng)新。隨著發(fā)展戰(zhàn)略的不斷調(diào)整，“兩權(quán)分離”成為我國(guó)實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的制約性條件，于是，在實(shí)踐中農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)分解為承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)，通過經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)土地資源的優(yōu)化配置。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的戶籍制度改革以政府主導(dǎo)為主，農(nóng)村勞動(dòng)力的流動(dòng)使其逐漸剝離社會(huì)福利效應(yīng)，回歸人口管理職能，促進(jìn)了勞動(dòng)力資源的合理配置；農(nóng)業(yè)金融的本質(zhì)是資金不斷得以配置的過程，目前，農(nóng)業(yè)金融制度與金融機(jī)構(gòu)仍以政府為主導(dǎo)，農(nóng)業(yè)金融壁壘較多，不能實(shí)現(xiàn)資金的有效配置，為民間借貸的存在與發(fā)展提供了機(jī)會(huì)與空間；自1982年我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)恢復(fù)以來，在純商業(yè)經(jīng)營(yíng)模式下，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的種類和數(shù)量無法分散農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)面臨的風(fēng)險(xiǎn)，政府的缺位導(dǎo)致企業(yè)利益最大化與國(guó)家整體利益的矛盾各個(gè)領(lǐng)域中政府與市場(chǎng)的關(guān)系尚未完全理順，一些領(lǐng)域未脫離政府主導(dǎo)的路徑依賴，阻礙著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化發(fā)展進(jìn)程。

在我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)制度變遷進(jìn)程中，隨著社會(huì)性質(zhì)從新民主主義社會(huì)轉(zhuǎn)向社會(huì)主義社會(huì)，經(jīng)濟(jì)體制從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)變，各項(xiàng)制度改革主體從政府主導(dǎo)轉(zhuǎn)向“政府+市場(chǎng)”，經(jīng)濟(jì)績(jī)效表現(xiàn)為從糧食增產(chǎn)轉(zhuǎn)向農(nóng)民增收，改革涉及的空間范圍從城鄉(xiāng)二元化轉(zhuǎn)向城鄉(xiāng)一體化。制度供給的改善越來越重視農(nóng)村居民的發(fā)展訴求，激發(fā)了農(nóng)村居民生產(chǎn)的積極性，更多的社會(huì)資本去農(nóng)村尋求更加廣闊的發(fā)展空間。如圖1所示，1978—2019年間，糧食產(chǎn)量穩(wěn)步增長(zhǎng)，農(nóng)民人均純收入持續(xù)攀升，但城鄉(xiāng)收入差距不斷拉大。

圖1 1978—2019年城鄉(xiāng)收入對(duì)比及糧食產(chǎn)量

3 當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的制度約束

隨著城鄉(xiāng)二元化向城鄉(xiāng)一體化推進(jìn)和全面脫貧向鄉(xiāng)村振興過渡，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的高質(zhì)量發(fā)展需要生產(chǎn)要素跨區(qū)域流動(dòng)的合理流動(dòng)，協(xié)調(diào)農(nóng)村的人、財(cái)、物等資源。如圖2所示，戶籍與土地流轉(zhuǎn)相掛鉤，導(dǎo)致社會(huì)資本投資農(nóng)村受阻，影響城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程；農(nóng)村居民投保熱情不高、分散經(jīng)營(yíng)模式未達(dá)到正規(guī)金融的門檻，導(dǎo)致農(nóng)村保險(xiǎn)、金融的活力尚未釋放；土地資源作為農(nóng)戶手中的重要生產(chǎn)要素尚未具備抵押職能，土地資源的經(jīng)濟(jì)價(jià)值受限，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)險(xiǎn)種欠豐富，農(nóng)戶生產(chǎn)的后顧之憂亟待解決。當(dāng)前農(nóng)村各項(xiàng)制度之間矛盾的相互疊加阻礙著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變和發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施。

圖2 農(nóng)村生產(chǎn)要素及各項(xiàng)制度關(guān)系圖

3.1 戶籍制度約束

城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)催生了“二元化”戶籍制度，戶籍制度所依附的福利職能存在顯著的城鄉(xiāng)差異，這種差異吸引著人們通過各種途徑獲取附加著更高福利水平的城鎮(zhèn)戶籍。福利待遇的差異以及戶籍制度的行政干預(yù)不利于勞動(dòng)力在城鄉(xiāng)之間的有效配置，進(jìn)城農(nóng)民只是名義上的“城市人”，而非真正實(shí)現(xiàn)身份的轉(zhuǎn)換與認(rèn)同。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)與戶籍相掛鉤阻礙了土地經(jīng)營(yíng)權(quán)在農(nóng)民與非農(nóng)投資者之間的流轉(zhuǎn)，造成土地的閑置和浪費(fèi)：農(nóng)民為追求城市的福利待遇而進(jìn)城務(wù)工，導(dǎo)致第一產(chǎn)業(yè)就業(yè)占比連年呈下降趨勢(shì)，而城鎮(zhèn)常住人口不斷呈上升趨勢(shì)，二者之間形成“剪刀差”，導(dǎo)致農(nóng)村土地拋荒撂荒，閑置的土地資源需要有效利用；土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)實(shí)質(zhì)是一種資格權(quán)，農(nóng)戶看好附加于農(nóng)村土地的諸多利好，寧愿閑置土地資源也不愿轉(zhuǎn)讓土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，導(dǎo)致社會(huì)資本投資受阻，農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)通道不暢。

圖3 1978—2019年第一產(chǎn)業(yè)就業(yè)占比、常住人口城鎮(zhèn)化率

3.2 土地制度約束

農(nóng)民對(duì)土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)是一種資格權(quán)，一旦退出就不再擁有。當(dāng)前農(nóng)村普遍兼業(yè)化，但農(nóng)民不愿主動(dòng)放棄附加于土地經(jīng)營(yíng)權(quán)上的各種權(quán)利，一些農(nóng)村人口雖已進(jìn)城，但并未最終放棄農(nóng)地相應(yīng)產(chǎn)權(quán)，導(dǎo)致一些農(nóng)村土地拋荒撂荒；在“鄉(xiāng)村振興”的發(fā)展戰(zhàn)略下，社會(huì)資本看好農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展?jié)摿?，但受制于現(xiàn)階段農(nóng)村土地制度安排，難以在農(nóng)村開展生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。我國(guó)現(xiàn)行土地制度承載了包括政治治理、社會(huì)保障和經(jīng)濟(jì)效用等多種社會(huì)制度功能，各職能之間相互交織、界限模糊，如農(nóng)戶手中的宅基地、自留山或自留地等重要資產(chǎn)由于受政策限制致使其交換價(jià)值無法釋放，因此，不斷創(chuàng)新農(nóng)地制度，促進(jìn)農(nóng)村生產(chǎn)要素合理流動(dòng)，將為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展注入活力。

3.3 農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)與信貸

保險(xiǎn)的基本功能在于社會(huì)互助、共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)較高的農(nóng)業(yè)部門具有重要意義。2019年《中國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保障研究報(bào)告》顯示，我國(guó)各級(jí)政府保費(fèi)補(bǔ)貼額已占保費(fèi)總額的81%，但參保不足現(xiàn)象依然突出；一些農(nóng)戶的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)參保積極性不高，難以理解復(fù)雜的合同條款和運(yùn)作機(jī)制，甚至把農(nóng)業(yè)保費(fèi)視為一種不必要的支出[8]。

同時(shí)，我國(guó)農(nóng)村廣泛存在的小農(nóng)戶生產(chǎn)效率與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的目標(biāo)存在較大差距，小農(nóng)戶和現(xiàn)代生產(chǎn)方式的有效銜接的第一道門檻就是資金來源問題。相關(guān)法律規(guī)定，農(nóng)戶手中的耕地、自留地等不得抵押；正規(guī)的金融機(jī)構(gòu)為了規(guī)避農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的自然風(fēng)險(xiǎn)、市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)以及經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)農(nóng)戶農(nóng)業(yè)貸款較為謹(jǐn)慎，借貸手續(xù)繁瑣，甚至存在惜貸現(xiàn)象，導(dǎo)致農(nóng)戶面臨貸款難的問題，而民間借貸等非正規(guī)金融機(jī)構(gòu)由于信用體系建設(shè)的缺失無法給農(nóng)戶提供可靠資金支持，反映出農(nóng)村生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)資金供求存在結(jié)構(gòu)性失衡。

4 以制度創(chuàng)新激活我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力

當(dāng)前，多元化主體參與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)建設(shè)，需要各方合作打破制度間的矛盾，完善制度建設(shè)，加強(qiáng)制度保障，激發(fā)經(jīng)營(yíng)主體的積極性。

4.1 加快“一元化”戶籍制度的建立，進(jìn)一步縮小城鄉(xiāng)收入差距

我國(guó)“二元化”戶籍制度限制了城鄉(xiāng)資源要素的自由流動(dòng)，一些地區(qū)已率先對(duì)戶籍制度進(jìn)行改革，消除戶籍在城鄉(xiāng)勞動(dòng)力流動(dòng)中的限制，疏通要素流動(dòng)通道。我國(guó)戶籍制度改革的關(guān)鍵在于促進(jìn)城鄉(xiāng)人才、土地、資金、產(chǎn)業(yè)、信息等要素的良性循環(huán)，消除要素流動(dòng)的城鄉(xiāng)行政壁壘。保障城鄉(xiāng)要素互通的合法權(quán)益，解決農(nóng)民剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移至城市所面臨的看病難、上學(xué)難、就業(yè)歧視等社會(huì)保障問題，切實(shí)增強(qiáng)人民群眾的幸福感與獲得感；為社會(huì)資本參與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展打開通道，推動(dòng)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，緩解城市吸納農(nóng)村過剩勞動(dòng)力的壓力，有效激發(fā)農(nóng)村消費(fèi)和投資潛力，助力農(nóng)村經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。從“城鎮(zhèn)—農(nóng)村”、“農(nóng)業(yè)人口—非農(nóng)業(yè)人口”的“二元化”戶籍制度向“居民”的“一元化”戶籍制度轉(zhuǎn)變，建立統(tǒng)一的戶籍制度不僅是戶籍管理的進(jìn)步，更是公平公正的體現(xiàn)。

4.2 完善農(nóng)村土地制度，推動(dòng)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)順利流轉(zhuǎn)

當(dāng)前，土地要素作為農(nóng)村居民最重要的經(jīng)濟(jì)資源，需要充分發(fā)揮其要素價(jià)值，開發(fā)實(shí)現(xiàn)其經(jīng)濟(jì)效益。通過流轉(zhuǎn)交易土地經(jīng)營(yíng)權(quán)實(shí)現(xiàn)規(guī)模效益，盤活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押、質(zhì)押功能，鼓勵(lì)農(nóng)村金融解決農(nóng)戶規(guī)?；?jīng)營(yíng)的資金來源問題?！叭龣?quán)分置”的基本方向是落實(shí)集體所有權(quán)、穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，落實(shí)集體所有權(quán)是前提，明確集體所有權(quán)的權(quán)利主體，擺脫所有權(quán)主體“虛位”狀態(tài)；穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)的基礎(chǔ)，強(qiáng)調(diào)社會(huì)公平取向和保障職能，給予農(nóng)戶一片“生存之田”、“致富之田”，解決農(nóng)民的民生問題；放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)是核心，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)從土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)中分離出來，而承載著社會(huì)保障職能的承包權(quán)是相對(duì)封閉的，因此，要對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)適度開放，給予土地流轉(zhuǎn)空間，充分發(fā)揮土地的經(jīng)濟(jì)效用，開發(fā)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押、擔(dān)保權(quán)能。建立農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)，合理評(píng)估農(nóng)村土地價(jià)值，完善土地有償退出機(jī)制，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民宅基地使用權(quán)和土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)等土地資產(chǎn)的變現(xiàn)能力，鼓勵(lì)農(nóng)村人口進(jìn)入城市。

4.3 創(chuàng)新農(nóng)村保險(xiǎn)，推動(dòng)農(nóng)村金融，解決農(nóng)戶生產(chǎn)的后顧之憂

當(dāng)前農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)以災(zāi)害險(xiǎn)為主，農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格波動(dòng)較大，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中存在不確定性給農(nóng)戶帶來了一定的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，不利于保護(hù)農(nóng)民生產(chǎn)的積極性，所以，對(duì)價(jià)格托底的價(jià)格險(xiǎn)應(yīng)予以重視?！氨ｋU(xiǎn)+期貨”模式結(jié)合風(fēng)險(xiǎn)分?jǐn)偤推谪涳L(fēng)險(xiǎn)對(duì)沖的功能將風(fēng)險(xiǎn)從農(nóng)戶和保險(xiǎn)公司向期貨公司層層轉(zhuǎn)化，同時(shí)，期貨“價(jià)格發(fā)現(xiàn)”的功能可以有效替代政府價(jià)格托市對(duì)市場(chǎng)的干預(yù)，發(fā)揮市場(chǎng)的價(jià)格機(jī)制，引導(dǎo)農(nóng)戶組織生產(chǎn)，避免農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格大起大落對(duì)農(nóng)戶的打擊。在這一閉環(huán)式農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理模式中，期貨公司的運(yùn)作成為彌補(bǔ)農(nóng)戶價(jià)差的關(guān)鍵，而這需要金融市場(chǎng)的配套發(fā)展。

風(fēng)險(xiǎn)高、投入大、周期長(zhǎng)的農(nóng)業(yè)貸款難以達(dá)到正規(guī)金融的高門檻。隨著互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展與普及，其表現(xiàn)出的能夠打破時(shí)空界限的特點(diǎn)以及強(qiáng)大的網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)使普惠金融成為可能，這一形式能夠兼顧更加廣泛的用戶群體，補(bǔ)充正規(guī)金融機(jī)構(gòu)難以達(dá)到的“長(zhǎng)尾”農(nóng)戶的服務(wù)空間，互聯(lián)網(wǎng)金融的推廣與完善要突破農(nóng)戶知識(shí)水平、金融消費(fèi)習(xí)慣等因素的“自我排斥”以及農(nóng)村互聯(lián)網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施、網(wǎng)絡(luò)電子設(shè)備的普及程度等的“工具排斥”，這就需要金融觀念的轉(zhuǎn)變與互聯(lián)網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施的配套[9]。

5 結(jié)論

建國(guó)以來，我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展離不開各項(xiàng)制度的保障。經(jīng)濟(jì)體制從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變，制度變遷主體從政府?dāng)U至微觀主體，城鄉(xiāng)二元化逐漸向城鄉(xiāng)一體化過渡，其實(shí)質(zhì)是處理好政府與市場(chǎng)的關(guān)系，明晰產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，尊重市場(chǎng)規(guī)律，鼓勵(lì)要素自由流動(dòng)，實(shí)現(xiàn)全國(guó)一盤棋。

制度變遷不能一蹴而就，在變遷過程中可能會(huì)出現(xiàn)舊制度與新制度銜接的摩擦與沖突，也會(huì)出現(xiàn)不同領(lǐng)域制度變遷進(jìn)展不一致帶來的矛盾。未來農(nóng)村制度供給要以土地制度為核心，與其它領(lǐng)域的制度合理銜接，打破制度壁壘，處理好各項(xiàng)制度之間的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展，才能順利實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興發(fā)展目標(biāo)。