付鑫裕 陳誠(chéng)

摘要：我國(guó)政府在日常行政管理中，會(huì)頒布大量的命令性文件來(lái)及時(shí)解決出現(xiàn)的新問(wèn)題，例如本文中政府發(fā)布的《通告》。由于程序簡(jiǎn)單、制作發(fā)布時(shí)間較短，相較于一般立法性文件，《通告》等命令性文件更能滿足政府行政管理的需要，但同時(shí)也出現(xiàn)了合法性不足、執(zhí)法程序不完備的問(wèn)題。司法實(shí)踐中，我們需要根據(jù)相關(guān)文件的內(nèi)容具體分析，通過(guò)行政訴訟實(shí)現(xiàn)規(guī)制行政權(quán)力與保護(hù)群眾權(quán)益的目標(biāo)。

關(guān)鍵詞：規(guī)范性文件;可訴性;司法審查;抽象行政行為

中圖分類號(hào)：D9文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：Adoi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2022.01.051

1案情概要與判決內(nèi)容

1.1事實(shí)概要

A市B區(qū)政府為確保電力設(shè)施安全運(yùn)行，公開(kāi)發(fā)布《通告》?！锻ǜ妗芬?guī)定：“根據(jù)《中華人民共和國(guó)電力法》《電力設(shè)施保護(hù)條例》《電力設(shè)施保護(hù)條例實(shí)施細(xì)則》《廣西壯族自治區(qū)電力設(shè)施保護(hù)辦法》等有關(guān)法律法規(guī)，現(xiàn)就有關(guān)事項(xiàng)通知如下：一是任何單位和個(gè)人不得在架空電力線路保護(hù)區(qū)（指導(dǎo)線邊線向外側(cè)水平延伸并垂直于地面所形成的兩平行面的區(qū)域，即1-10千伏線路5米范圍，35-110千伏線路10米范圍，154-330千伏線路15米范圍，500千伏交、直流線路20米范圍）內(nèi)種植樹(shù)木、竹子等高稈植物。二是在架空電力線路保護(hù)區(qū)內(nèi)種植的高稈作物，由各種植單位及個(gè)人自《通告》公布7日內(nèi)自行砍伐清理;電力運(yùn)行企業(yè)在日常運(yùn)行維護(hù)過(guò)程中將依法予以修剪或砍伐，并不予補(bǔ)償。三是因在電力線路保護(hù)區(qū)內(nèi)違規(guī)種植高稈植物造成供電事故，由種植單位和個(gè)人依法承擔(dān)賠償責(zé)任;違反治安管理行為的，由公安機(jī)關(guān)予以處罰;涉嫌犯罪的，依法移送司法機(jī)關(guān)處理?！盉區(qū)供電局進(jìn)行維護(hù)時(shí)，對(duì)電力設(shè)施保護(hù)區(qū)內(nèi)的植物進(jìn)行了砍伐、修剪。之后，原告發(fā)現(xiàn)其承包林地的50株林木被B區(qū)供電局砍伐，遂向A市政府申請(qǐng)復(fù)議，請(qǐng)求確認(rèn)B區(qū)政府砍伐林木的行政行為違法。A市政府以《通告》對(duì)申請(qǐng)人權(quán)利義務(wù)無(wú)實(shí)際影響且申請(qǐng)人不適格為由駁回申請(qǐng)人的行政復(fù)議申請(qǐng)。后原告又以B區(qū)政府為被告，再次向法院起訴，請(qǐng)求：撤銷B區(qū)政府作出的《通告》。

1.2判決內(nèi)容

本案的爭(zhēng)議焦點(diǎn)是案涉《通告》是否具有可訴性即是否屬于人民法院行政訴訟的受案范圍。

本案中，被告B區(qū)政府所作《通告》是根據(jù)《中華人民共和國(guó)電力法》《廣西壯族自治區(qū)電力設(shè)施保護(hù)辦法》相關(guān)規(guī)定制作發(fā)布?！锻ǜ妗返诙?xiàng)內(nèi)容要求線路保護(hù)區(qū)內(nèi)高稈植物種植單位限期自行砍伐的規(guī)定，是被告B區(qū)政府為之后發(fā)生的修剪、砍伐行為而履行的程序性告知，告知行為對(duì)公民權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生直接的影響。因此，原告起訴不屬于人民法院行政訴訟的受案范圍，最終裁定駁回原告起訴。

2案件爭(zhēng)議觀點(diǎn)及審判思路

2.1《通告》屬抽象規(guī)范性文件

有觀點(diǎn)認(rèn)為，《通告》是不可訴的抽象行政行為，具有適用對(duì)象不特定、約束力不特定、可以反復(fù)適用的特點(diǎn)。在電力保護(hù)區(qū)范圍內(nèi)，任何公民和單位都不得種植可能危及電力設(shè)施和供電安全的高稈植物。對(duì)任何在電力保護(hù)區(qū)范圍內(nèi)種植植物的公民均具有拘束力。

《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第五十三條第一款規(guī)定了規(guī)范性文件附帶審查制度，行政相對(duì)人只能對(duì)具體行政行為不服向人民法院提起訴訟，請(qǐng)求人民法院對(duì)行政行為作出裁判的同時(shí)，提出針對(duì)規(guī)范性文件附帶審查的訴訟請(qǐng)求，而不能僅對(duì)規(guī)范性文件提起訴訟。

因此，《通告》是具有普遍約束力的規(guī)范性文件，不直接對(duì)原告的權(quán)益產(chǎn)生影響，依法不屬于人民法院行政訴訟受案范圍。

2.2《通告》屬行政指導(dǎo)行為

《通告》是對(duì)相關(guān)法律法規(guī)的原文復(fù)制并公開(kāi)發(fā)布的行為，B區(qū)政府并未對(duì)公民創(chuàng)設(shè)任何新的權(quán)利義務(wù)，應(yīng)屬行政指導(dǎo)行為?！锻ǜ妗返谝豁?xiàng)關(guān)于電力線路保護(hù)區(qū)范圍的規(guī)定，與《廣西壯族自治區(qū)電力設(shè)施保護(hù)辦法》第十八條第（二）項(xiàng)的規(guī)定的原文一致;第二項(xiàng)關(guān)于電力設(shè)施保護(hù)主體與職責(zé)范圍的規(guī)定同《中華人民共和國(guó)電力法》第六條、第六十九條及《廣西壯族自治區(qū)電力設(shè)施保護(hù)辦法》第三條、第七條、第三十三條、第三十五條原文一致;第三項(xiàng)規(guī)定了公民、法人和其他單位危害電力設(shè)施的責(zé)任承擔(dān)與法律后果，其內(nèi)容與《中華人民共和國(guó)電力法》第七十條、《電力設(shè)施保護(hù)條例》第三十條及《廣西壯族自治區(qū)電力設(shè)施保護(hù)辦法》第三十七條一致。

綜上，《通告》是行政機(jī)關(guān)在其管轄事務(wù)范圍內(nèi)，宣傳法律法規(guī)的行政指導(dǎo)行為。

2.3《通告》屬程序性告知行為

還有觀點(diǎn)認(rèn)為政府所作《通告》屬于程序性告知行為。B區(qū)政府所發(fā)《通告》是對(duì)之后實(shí)施的組織砍伐行為的程序性告知，尚不具有成熟行政行為的處分性和外部性特征。對(duì)陳某的權(quán)利產(chǎn)生實(shí)際處分效果的是B區(qū)供電局的砍伐行為，而非B區(qū)政府所發(fā)布的《通告》。因此，根據(jù)《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉的解釋》（以下簡(jiǎn)稱《適用解釋》）第一條第二款第（十）項(xiàng)，案涉《通告》屬于“對(duì)公民、法人或者其他組織權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實(shí)際影響的行為”，不屬于人民法院行政訴訟的受案范圍。

2.4《通告》屬于可訴的具體行政行為

《通告》是B區(qū)政府在進(jìn)行電力行政管理活動(dòng)過(guò)程中，針對(duì)相對(duì)特定的公民——在電力線路保護(hù)區(qū)內(nèi)種植植物的單位和公民——依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)公開(kāi)作出的處分其權(quán)益的單方行政行為，符合可訴具體行政行為的構(gòu)成特征。對(duì)行政相對(duì)人的權(quán)益產(chǎn)生了實(shí)際影響，本案應(yīng)屬于人民法院的受理范圍。

3案件爭(zhēng)議觀點(diǎn)的理論分析

3.1正式的規(guī)范性文件與其他類規(guī)范性文件

抽象行政行為根據(jù)不同的標(biāo)準(zhǔn)有不同的分類，但最為常見(jiàn)的是以抽象行政行為的規(guī)范程度與效力等級(jí)為標(biāo)準(zhǔn)所作的劃分，劃分為行政立法行為和立法行為以外的其他抽象行政行為。行政立法行為是指有行政立法權(quán)的行政機(jī)關(guān)制定和發(fā)布行政法規(guī)和行政規(guī)章的行為，目前《中華人民共和國(guó)立法法》規(guī)定最低一級(jí)享有行政規(guī)章制定權(quán)的國(guó)家行政機(jī)關(guān)是設(shè)區(qū)的市一級(jí)。

其他抽象行政行為，也稱制定其他規(guī)范性文件的行為，是行政機(jī)關(guān)針對(duì)管理范圍內(nèi)廣泛的、非特定對(duì)象發(fā)布決定和命令的行為。這類行政行為的主體極為廣泛，我國(guó)各級(jí)行政機(jī)關(guān)都有權(quán)就本行政區(qū)域內(nèi)的行政事務(wù)對(duì)外發(fā)布管理性的決定和命令。在實(shí)踐中，這類抽象行政行為中的決定命令與具體行政行為的決定和命令之間的區(qū)別，關(guān)鍵是看這些決定和命令是否具有普遍約束力、是否針對(duì)不特定對(duì)象發(fā)布以及是否能夠反復(fù)適用來(lái)確定其是否具有可訴性。

3.2行政指導(dǎo)行為

3.2.1行政指導(dǎo)行為的概念與特征

行政指導(dǎo)是指為了特定的行政管理目標(biāo)，行政機(jī)關(guān)在其法定職權(quán)范圍內(nèi)，采取建議、指導(dǎo)、指示、勸告、提示、警告等非強(qiáng)制性手段，以相對(duì)人自愿為前提，引導(dǎo)相對(duì)人作出或不作出一定行為的活動(dòng)。

首先，合法性是所有行政行為的共同特征，行政指導(dǎo)毫無(wú)例外必須由行政主體在其職權(quán)范圍內(nèi)作出，與特定的行政管理領(lǐng)域相關(guān)聯(lián)。其次，行政指導(dǎo)不具有強(qiáng)制性，相對(duì)人可以自愿決定是否接受、聽(tīng)從、配合行政指導(dǎo)，這也是行政指導(dǎo)最本質(zhì)的特性。與行政系統(tǒng)作出的內(nèi)部性指導(dǎo)不同，行政指導(dǎo)是針對(duì)特定領(lǐng)域的外部行政相對(duì)人作出，因此還具有較強(qiáng)的外部性特征。

3.2.2行政指導(dǎo)的類型

在行政法學(xué)中最為常見(jiàn)的是根據(jù)行政指導(dǎo)的目的或功能的不同，分為規(guī)制性、調(diào)整性、促進(jìn)性行政指導(dǎo)三類。

規(guī)制性行政指導(dǎo)，是行政主體為了增進(jìn)和維護(hù)公共利益，通過(guò)建議、勸告、警告等方式對(duì)相對(duì)人妨害社會(huì)秩序、危害公共利益的行為加以預(yù)防、制約、規(guī)范的行政指導(dǎo)。從文件制作的目的進(jìn)行分析，案涉《通告》與規(guī)制性行政指導(dǎo)相類似。B區(qū)政府欲通過(guò)發(fā)布《通告》宣傳我國(guó)電力管理的相關(guān)法律法規(guī)，實(shí)現(xiàn)對(duì)危害電力線路安全行為的規(guī)制與引導(dǎo)，避免發(fā)生電力安全事故，進(jìn)而維護(hù)和增進(jìn)電力的安全有序供應(yīng)。

3.3程序性告知

章劍生認(rèn)為，告知制度是行政主體在實(shí)施行政行為之前將有關(guān)事項(xiàng)告訴當(dāng)事人，保障當(dāng)事人的陳述、申辯權(quán)利制度。告知的事項(xiàng)包括內(nèi)容、時(shí)間和方式，以便于下一步行政措施的實(shí)際操作和落實(shí)。

本案《通告》是B區(qū)政府在電力行政管理過(guò)程中，將法定的電力安全監(jiān)督管理的內(nèi)容和程序向行政相對(duì)人公開(kāi)展示，是行政機(jī)關(guān)通過(guò)法定形式使相對(duì)人知曉具體行政行為的內(nèi)容以及可能承擔(dān)的法律責(zé)任?？梢?jiàn)，告知僅是一種使相對(duì)人了解行政行為內(nèi)容的制度，其本質(zhì)是一種程序性行為。

4對(duì)政府《通告》司法審查的啟示

當(dāng)前我國(guó)社會(huì)發(fā)展面臨諸多困難挑戰(zhàn)，政府承擔(dān)的治理壓力空前巨大，管理領(lǐng)域愈發(fā)多元化、專業(yè)化，我國(guó)各級(jí)人民政府的決策與執(zhí)法活動(dòng)的法治化水平和指數(shù)，不僅關(guān)系人民福祉和社會(huì)穩(wěn)定，也關(guān)系依法治國(guó)這一基本方略的落實(shí)。

4.1本案《通告》為其他類的抽象規(guī)范性文件

本案《通告》既不是行政指導(dǎo)也不是程序性告知，而是抽象規(guī)范性文件。

根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第二條、第十二條、第十三條第二款，人民法院受理相對(duì)人對(duì)具體行政行為不服提起的訴訟，而“行政法規(guī)、規(guī)章或者行政機(jī)關(guān)制定、發(fā)布的具有普遍約束力的決定、命令”不在人民法院可以審查的范圍內(nèi)。根據(jù)《適用解釋》的釋義，抽象行政行為具有以下三個(gè)方面的特征：

（1）抽象行政行為是針對(duì)非特定對(duì)象作出的。一般行政法理論也將此作為抽象行政行為的重要特征。

（2）抽象行政行為能夠反復(fù)適用，而具體行政行為僅能適用一次。

（3）抽象行政行為通常表現(xiàn)為具有普遍約束力的規(guī)范性文件。

“普遍約束力的決定、命令”是指行政機(jī)關(guān)針對(duì)不特定對(duì)象發(fā)布的能反復(fù)適用的抽象規(guī)范性文件?！锻ǜ妗返谝豁?xiàng)內(nèi)容并未形成新的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，并沒(méi)有對(duì)原告的權(quán)益造成實(shí)質(zhì)性影響。另外，從《通告》涉及的對(duì)象來(lái)看似乎具有某種程度的特定性，但是，實(shí)際上能夠形成具體權(quán)利義務(wù)關(guān)系的對(duì)象卻是無(wú)法事先確定的，具有很大的不確定性。從《通告》效力的時(shí)間性上來(lái)看，該《通告》并非一次性適用，《通告》在本行政區(qū)域內(nèi)具有普遍持續(xù)的約束力。因此，《通告》第二項(xiàng)內(nèi)容與具體行政行為具有本質(zhì)的區(qū)別?！锻ǜ妗返谌?xiàng)內(nèi)容目的是使行政相對(duì)人了解行政行為的內(nèi)容和將要承擔(dān)的法律責(zé)任。

B區(qū)政府除發(fā)布《通告》外未實(shí)施其他任何行政行為，亦未委托或授權(quán)實(shí)施行政強(qiáng)制。B區(qū)政府具有發(fā)布本案《通告》的合法主體資格。因此，結(jié)合政府發(fā)布《通告》的主觀角度、客觀事實(shí)和內(nèi)容，本案《通告》認(rèn)定為其他類的抽象規(guī)范性文件更為恰當(dāng)。

4.2規(guī)范性文件的審查路徑

政府所發(fā)布的《通告》作為一般規(guī)范性文件，亦應(yīng)當(dāng)與上級(jí)政府的規(guī)范性文件、行政法規(guī)和法律保持一致。對(duì)于違法的具體行政行為，人民法院可以予以撤銷，而對(duì)于違法的一般規(guī)范性文件，人民法院可選擇不予適用，但無(wú)權(quán)撤銷。對(duì)于違法或不適當(dāng)?shù)囊话阋?guī)范性文件，人民法院可以向有關(guān)政府部門提出司法建議，由有權(quán)機(jī)關(guān)改變或撤銷?！兜胤礁骷?jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》第八條、第四十四條規(guī)定，縣級(jí)以上的地方各級(jí)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)可以撤銷本級(jí)人民政府的不適當(dāng)?shù)臎Q定和命令。第五十九條規(guī)定，縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府可以改變或者撤銷所屬各工作部門的不適當(dāng)?shù)闹甘尽⒚?。因而，B區(qū)政府發(fā)布的《通告》最終應(yīng)由同級(jí)的人民代表大會(huì)或者同級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)撤銷，或由上級(jí)人民政府改變或撤銷。

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