王煒 馬明

作者簡介：王煒（1978-），碩士，中級經(jīng)濟(jì)師，研究方向：憲法學(xué)與行政法學(xué);馬明（1986-），碩士，研究方向：國際商業(yè)管理。

摘要：近年來，隨著世界范圍內(nèi)控?zé)熈Χ鹊某掷m(xù)加大、煙草生產(chǎn)技術(shù)的升級進(jìn)步以及人們健康意識的不斷提升和消費需求的日益多元化，加熱煙草制品、電子煙等新型煙草制品快速發(fā)展，在國內(nèi)外引起廣泛關(guān)注，對傳統(tǒng)煙草產(chǎn)業(yè)、煙草發(fā)展環(huán)境特別是煙草市場監(jiān)管的方法和手段帶來了重大的沖擊和影響。本文擬對新型煙草制品的概念，新型煙草制品監(jiān)管面臨的形勢進(jìn)行分析研究，并對如何在新形勢下有針對性地做好對加熱不燃燒卷煙、電子煙等新型煙草制品的監(jiān)管工作提出對策和建議。

關(guān)鍵詞：煙草市場監(jiān)管;新型煙草制品;電子煙;加熱煙草制品;無煙氣煙草制品

中圖分類號：F27文獻(xiàn)標(biāo)識碼：Adoi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2022.01.031

0引言

煙草行業(yè)的健康發(fā)展事關(guān)國計民生大計，我國從1983年開始正式確立并實行以“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、垂直管理、專賣專營”為核心的煙草專賣制度和管理體制，對煙草專賣品的生產(chǎn)、銷售、進(jìn)出口依法實行嚴(yán)格的專賣管理。在將近30年的時間里，煙草專賣制度和管理體制在保證財政增收、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、穩(wěn)定社會就業(yè)、助力脫貧攻堅、支持鄉(xiāng)村振興、發(fā)展民族工業(yè)、保障消費者利益等方面做出了全方位的積極貢獻(xiàn)。以2020年為例，煙草行業(yè)共實現(xiàn)工商稅利總額12803億元，較2019年增長6.2%，實現(xiàn)財政總額12037億元，同比增長2.3%，實現(xiàn)稅利總額、財政總額均創(chuàng)歷史新高。因此，新形勢下如何在不斷堅持鞏固和完善我國煙草專賣制度和管理體制的基礎(chǔ)上，應(yīng)對加熱煙草制品、電子煙等新型煙草制品的出現(xiàn)和發(fā)展，做好煙草專賣市場監(jiān)管工作，進(jìn)一步保護(hù)人民健康，保障國家財政收入，具有非常重要的意義。

1新型煙草制品的內(nèi)涵

對于煙草制品的界定具有明確的法律依據(jù)。根據(jù)《中華人民共和國煙草專賣法》及其實施條例的規(guī)定，煙草制品是指卷煙、雪茄煙、煙絲、復(fù)烤煙葉。通常意義上的“煙草制品”主要是指傳統(tǒng)的煙草制品，是指先通過煙草燃燒產(chǎn)生化學(xué)反應(yīng)，進(jìn)而釋放出各類化學(xué)物質(zhì)，供吸煙者吸食的燃吸式的煙草制品。相對于傳統(tǒng)煙草制品而言，新型煙草制品的概念并沒有法定的、統(tǒng)一的解釋。總的來看，根據(jù)使用方式的不同，目前在全球范圍內(nèi)有代表性的新型煙草制品大體上可以分為三大類：電子煙（E-cigarettes）、加熱煙草制品（Heated Tobacco） 和無煙氣煙草制品（Smokeless Tobacco）。其中，電子煙俗稱“電霧化卷煙”，主要是借助于具有電子加熱功能的電子裝置，將源于煙草、含有尼古丁的煙油等液體霧化形成氣狀物，向呼吸系統(tǒng)傳送，帶給人抽吸快感，滿足生理需求;加熱煙草制品又稱為加熱不燃燒煙草制品、低溫卷煙，是通過特殊的加熱器（俗稱“煙具”）對加熱不燃燒卷煙（俗稱“煙彈”）進(jìn)行加熱，其中的尼古丁及香味物質(zhì)通過加熱揮發(fā)產(chǎn)生煙氣，滿足吸煙者需求。電子煙、加熱不燃燒煙草制品在抽吸過程中均產(chǎn)生煙氣，因此被歸類為霧化產(chǎn)品;無煙氣煙草制品是指沒有產(chǎn)生燃燒化學(xué)反應(yīng)，完全通過口腔或鼻腔吸食消費的煙草制品。無煙氣煙草制品的消費市場主要在歐洲、美洲市場，在我國市場占有非常少。因此本文所探討的新型煙草制品監(jiān)管，主要是指對電子煙、加熱煙草制品的監(jiān)管。

2新型煙草制品監(jiān)管面臨的形勢

目前，新型煙草制品對傳統(tǒng)卷煙市場、合法卷煙市場的沖擊越來越大。以加熱不燃燒卷煙為例，僅2018年，全國各級海關(guān)緝私部門共依法立案查辦走私加熱不燃燒卷煙案件70起，總案值5.4億元，查獲加熱不燃燒卷煙共63188條;煙草部門共立案 557 起，查獲加熱不燃燒卷煙 22萬條。目前，對電子煙、加熱煙草制品等新型煙草制品實施有效監(jiān)管已經(jīng)成為各國共識。筆者認(rèn)為，新型煙草制品監(jiān)管面臨的形勢主要有以下三個方面。

2.1迫切需要實施行之有效的監(jiān)管

電子煙、加熱煙草制品等新型煙草制品最初都是作為替代傳統(tǒng)卷煙的戒煙輔助產(chǎn)品出現(xiàn)的，往往宣稱其過濾了傳統(tǒng)煙草產(chǎn)品的多種有害物質(zhì)，具有危害低、不成癮、便利、口味豐富等特點。2019年7月26日，世界衛(wèi)生組織發(fā)布的《2019年全球煙草流行報告》強(qiáng)調(diào)指出，目前并沒有足夠的證據(jù)能夠證明電子煙、加熱煙草制品等新型煙草制品的危害小、健康風(fēng)險低或存在戒煙效果，其生產(chǎn)企業(yè)宣稱的“減害性”往往只是產(chǎn)品推銷的手法。2021年5月26日，國家衛(wèi)生健康委員會規(guī)劃司與世界衛(wèi)生組織駐華代表處聯(lián)合發(fā)布了《中國吸煙危害健康報告2020》指出，吸食電子煙會致人更容易使用卷煙，并形成強(qiáng)烈的依賴性，這一現(xiàn)象在青少年中特別明顯。一項基于91051名青少年Meta分析研究結(jié)果顯示，青少年吸食電子煙后成為卷煙吸食者的風(fēng)險，是從不吸食電子煙者的2.21倍。因此，基于保障人民身體健康的需要，對電子煙、加熱煙草制品等新型煙草制品實施有效監(jiān)管非常必要和迫切。

2.2法定監(jiān)管依據(jù)存在一定盲區(qū)

開展新型煙草制品監(jiān)管工作，必須要有法可依。很多國家從立法層面將電子煙、加熱煙草制品等新型煙草制品納入煙草專賣品或煙草制品的范圍進(jìn)行嚴(yán)格的管理和控制，綜合運用稅收和價格管理、包裝標(biāo)識管理、公共場所禁止吸煙、社會廣告宣傳限制、流通市場準(zhǔn)入限制、吸食口味限制和年齡限制等措施，全方位加強(qiáng)管控，監(jiān)管手段和方法政策趨于法治化、規(guī)范化、系統(tǒng)化、嚴(yán)格化。如2009年巴西和加拿大禁止使用和出售電子煙;2010年新加坡禁止進(jìn)口和銷售電子煙;2013年西班牙禁止在公共場所使用電子煙及出售電子煙;2019年，白俄羅斯將電子煙和加熱煙草制品納入與傳統(tǒng)煙草制品相同的法律框架內(nèi)，嚴(yán)禁對電子煙或加熱煙草制品進(jìn)行廣告宣傳。就我國而言，作為煙草專賣制度立法依據(jù)和根本法律支撐的煙草專賣法及其實施條例，尚未將新型煙草制品納入法定的煙草專賣品和煙草制品范疇，監(jiān)管“無法可依”的問題需要盡快解決。

2.3監(jiān)管難度較大

受益于國家煙草專賣制度，我國煙草專賣市場監(jiān)管工作始終保持高壓態(tài)勢，以2020年為例，全年共查獲假煙、走私煙57.24萬件，收繳制假煙機(jī)357臺，查獲煙絲煙葉1.75萬噸;全年查獲零售市場案件16.3萬起，非法卷煙13.5萬件。有力維護(hù)了國家利益和消費者合法權(quán)益。相比于傳統(tǒng)煙草制品，從監(jiān)管主體來看，由于新型煙草制品監(jiān)管既有煙草成分、產(chǎn)品質(zhì)量、包裝標(biāo)識、市場準(zhǔn)入、廣告宣傳等標(biāo)準(zhǔn)化管理問題，也有產(chǎn)品來源渠道、流通領(lǐng)域、銷售對象等合法合規(guī)問題，涉及煙草、市場監(jiān)管、海關(guān)等多個監(jiān)管部門，各監(jiān)管主體既要明確職權(quán)范圍，又要緊密協(xié)作配合，否則難以形成有效合力，使監(jiān)管流于形式;從監(jiān)管對象來看，新型煙草制品形式多種多樣，更新?lián)Q代迅速，沒有固定的煙支形狀、盒包條包外觀，沒有統(tǒng)一的噴碼標(biāo)識，無論生產(chǎn)者還是銷售者多存在夸大宣傳的現(xiàn)象，并且往往通過互聯(lián)網(wǎng)、物流快遞等渠道進(jìn)行銷售，行為隱蔽，監(jiān)管難度較大。

3新型煙草制品的監(jiān)管對策

在新型煙草制品監(jiān)管的立法定位上，世界各國的差別比較大，其中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)就在于，是將電子煙歸類為普通消費品、煙草制品，還是將其歸類為醫(yī)用藥品。目前世界上對新型煙草制品監(jiān)管的立法定位大體上可以分為五類：一是按普通消費品進(jìn)行監(jiān)管;二是統(tǒng)一納入煙草制品進(jìn)行監(jiān)管;三是按藥用產(chǎn)品進(jìn)行監(jiān)管;四是嚴(yán)禁銷售;五是嚴(yán)禁銷售、使用?；谖覈壳笆┬械臒煵輰Ｙu制度和管理體制，為切實做好對新型煙草制品的監(jiān)管，切實維護(hù)消費者合法權(quán)益，結(jié)合當(dāng)前新型煙草制品特點和國內(nèi)外市場發(fā)展情況，吸收國際先進(jìn)監(jiān)管經(jīng)驗，工信部、國家煙草專賣局研究起草了《關(guān)于修改〈中華人民共和國煙草專賣法實施條例〉的決定（征求意見稿）》，已于今年3月22日向社會公開征求意見。征求意見稿重點提出，在《中華人民共和國煙草專賣法實施條例》附則中增加一條：“電子煙等新型煙草制品參照本條例中關(guān)于卷煙的有關(guān)規(guī)定執(zhí)行?！?今年6月1日正式生效的《未成年人保護(hù)法（2020修訂）》，也將電子煙禁止性規(guī)定納入其中。其中，第十七條第（四）款規(guī)定：未成年人的父母或者其他監(jiān)護(hù)人不得放任、唆使未成年人吸煙（含電子煙）、飲酒、賭博、流浪乞討或者欺凌他人。第五十九條規(guī)定：學(xué)校、幼兒園周邊不得設(shè)置煙、酒、彩票銷售網(wǎng)點。禁止向未成年人銷售煙、酒、彩票或者兌付彩票獎金。煙、酒和彩票經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)在顯著位置設(shè)置不向未成年人銷售煙、酒或者彩票的標(biāo)志;對難以判明是否是未成年人的，應(yīng)當(dāng)要求其出示身份證件。筆者認(rèn)為，在將新型煙草制品統(tǒng)一納入或參照煙草制品進(jìn)行管理、逐步消除法律盲區(qū)的基礎(chǔ)上，應(yīng)著重從以下兩個方面做好監(jiān)管工作。

3.1對加熱煙草制品的監(jiān)管

目前在國家政策層面，已經(jīng)明確加熱煙草制品中的“煙具”不屬于煙草專賣品，將“煙彈”（加熱不燃燒卷煙）作為煙草專賣品中的“卷煙”進(jìn)行監(jiān)管。由于國內(nèi)加熱煙草制品發(fā)展還不成熟，目前主要是外國生產(chǎn)的加熱不燃燒卷煙通過各種渠道走私入境，非法銷售牟利，擾亂市場秩序。在司法實踐中，對于在國內(nèi)流通環(huán)節(jié)查獲的非法經(jīng)營加熱不燃燒卷煙行為按照非法經(jīng)營罪來定罪量刑，追究刑事責(zé)任，已在公檢法部門的法律適用中達(dá)成高度一致。在當(dāng)前監(jiān)管主體、法律適用、責(zé)任追究等問題都比較明確的前提下，做好對加熱不燃燒卷煙的監(jiān)管工作，關(guān)鍵在于監(jiān)管主體明確職責(zé)分工，密切協(xié)作配合。各級各監(jiān)管部門應(yīng)按照“海上抓、岸邊堵、口岸查、市場管”的原則，加強(qiáng)對入境、倉儲、運輸、銷售等重點環(huán)節(jié)的監(jiān)管，其中海關(guān)、邊防等部門要從入境環(huán)節(jié)加大對進(jìn)出口貨物查驗力度，對重點線路、重點地區(qū)的貨物進(jìn)行重點檢查和監(jiān)控，嚴(yán)打“水客”夾帶走私，嚴(yán)防入境旅客超限量攜帶;邊防、海警部門要加大沿海地區(qū)監(jiān)管力度，嚴(yán)厲打擊“繞關(guān)走私”等海上走私行為;郵政等部門要加強(qiáng)對國際郵件、快件的檢查，嚴(yán)厲查處違規(guī)寄遞行為;煙草、市場監(jiān)管等部門應(yīng)加強(qiáng)市場監(jiān)管，依法查處非法倒賣行為，規(guī)范卷煙市場經(jīng)營秩序。

3.2對電子煙的監(jiān)管

與加熱煙草制品相比，電子煙的監(jiān)管更為復(fù)雜。除了在法律層面明確將電子煙參照卷煙有關(guān)規(guī)定執(zhí)行外，還需要一系列的配套措施。

一是有效對接我國的煙草專賣制度和管理體制。我國確立煙草專賣制度、實施專賣管理的主要目的是，通過有計劃地組織煙草專賣品的生產(chǎn)和經(jīng)營，不斷提高產(chǎn)品質(zhì)量，有力維護(hù)消費者利益，保障國家的財政收入。一旦將電子煙參照卷煙進(jìn)行管理，應(yīng)當(dāng)對參照管理的廣度和深度進(jìn)行明確界定，是參照傳統(tǒng)煙草制品的模式，對電子煙的生產(chǎn)、銷售實施專賣專營，還是明確哪些實施專賣專營，由國家計劃生產(chǎn)、經(jīng)營，哪些由民間企業(yè)研發(fā)生產(chǎn)、銷售。同時還進(jìn)一步明確、統(tǒng)一電子煙的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，理順行業(yè)管理模式和評價依據(jù)。

二是健全完善協(xié)調(diào)機(jī)制。電子煙不同于傳統(tǒng)的煙草制品，有其自身的特點，僅僅依靠單個部門監(jiān)管是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。就目前來說，如市場監(jiān)督管理等部門對市場準(zhǔn)入、產(chǎn)品質(zhì)量、廣告宣傳的監(jiān)管，衛(wèi)生健康等部門對公共場所禁煙的監(jiān)管，煙草部門對向未成年人銷售電子煙行為的監(jiān)管等，只有充分發(fā)揮各執(zhí)法部門的職能優(yōu)勢和多部門聯(lián)合執(zhí)法的合力，打出“組合拳”才能夠產(chǎn)生實效。

三是加強(qiáng)源頭管控。目前國家對生產(chǎn)煙草制品所需要的煙葉的種植、收購和調(diào)撥等全過程實施計劃管理，有效保證了煙草行業(yè)的健康穩(wěn)定發(fā)展。電子煙產(chǎn)品成分中含有尼古丁等對身體有害的物質(zhì)已經(jīng)得到公認(rèn)。電子煙監(jiān)管應(yīng)當(dāng)向產(chǎn)品上游延伸，對涉尼古丁、煙堿、煙草提取物等生產(chǎn)企業(yè)，從生產(chǎn)、倉儲、運輸、銷售等各個環(huán)節(jié)進(jìn)行全面管控，掌握敏感物資的來源去向，開展有針對性的監(jiān)管。

4結(jié)語

煙草“十四五”規(guī)劃發(fā)展的新征程已經(jīng)開啟，在堅持國家煙草專賣治理體系不動搖的基本前提下，積極、穩(wěn)妥地做好加熱煙草制品、電子煙等新型煙草制品的煙草專賣市場監(jiān)管工作，努力把制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理優(yōu)勢，對于行業(yè)扎實推進(jìn)新型煙草制品研發(fā)和戰(zhàn)略布局，提升核心技術(shù)自主掌控能力和創(chuàng)新能力，推動煙草行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展產(chǎn)生積極的促進(jìn)作用。

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