胡文哲

（中國財(cái)政科學(xué)研究院，北京 100142）

一、引言

中國第七次全國人口普查公報(bào)顯示，15 歲及以上人口的平均受教育年限為9.91 年，相較于2010 年的第六次全國人口普查結(jié)果，15 歲及以上人口的平均受教育年限提高了0.83 年，人民對(duì)教育的基本需求得到一定程度的滿足。然而隨著中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展步入新常態(tài)、經(jīng)濟(jì)增長速度趨緩，人口結(jié)構(gòu)發(fā)生轉(zhuǎn)變，人口老齡化程度逐漸加深、勞動(dòng)力人口的絕對(duì)數(shù)量減少，致使經(jīng)濟(jì)增長更大程度上依賴勞動(dòng)者素質(zhì)的提升（蔡昉，2015；都陽，2017；陸旸、蔡昉，2016；杜偉等，2014；郭凱明等，2013）[1-5]，對(duì)中國教育事業(yè)的發(fā)展提出了更高的時(shí)代要求。與此同時(shí)，中國高度重視教育方面的財(cái)政投入，建立了以財(cái)政撥款為主、多渠道籌措教育經(jīng)費(fèi)為輔的財(cái)政教育經(jīng)費(fèi)投入機(jī)制，并在《中華人民共和國教育法》中明確了中央政府及各級(jí)地方政府財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)支出的要求[6]。隨著“雙減”政策的出臺(tái)和落實(shí)，學(xué)校作為教育主陣地的地位進(jìn)一步加強(qiáng)，這也意味著國家應(yīng)相應(yīng)地?cái)U(kuò)大財(cái)政教育投入規(guī)模并提高財(cái)政教育資金的使用效率。但中國財(cái)政教育資金的使用效率如何、教育財(cái)政資金投入產(chǎn)出績效受哪些因素的影響？現(xiàn)有研究對(duì)于這些問題還鮮有提及。在此背景下，文章運(yùn)用DEA-Tobit 兩步法的分析框架，借助數(shù)據(jù)包絡(luò)分析方法對(duì)中國各省市財(cái)政教育資金的使用效率進(jìn)行定量評(píng)價(jià)，并在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步探討影響各省市教育投入產(chǎn)出績效的主要因素，旨在為提高中國財(cái)政教育資金使用效率、完善教育財(cái)政投入機(jī)制建言獻(xiàn)策。

近年來，關(guān)于財(cái)政教育資金使用效率的研究大致從兩個(gè)方面展開：一方面是財(cái)政教育資金使用效率評(píng)價(jià)指標(biāo)的構(gòu)建與效率測度問題。廖楚暉(2003)指出，教育支出效益可從直接和間接兩個(gè)角度進(jìn)行評(píng)價(jià)，直接效益既包括各地方政府提供的不同教育層次的學(xué)生數(shù)量、畢業(yè)情況等短期效益，也包括整個(gè)社會(huì)教育水平的提高、平均受教育年限增長等長期效益，而教育的間接效益指的是教育對(duì)社會(huì)發(fā)展的外溢效應(yīng)，如人力資本提升、收入水平改善、經(jīng)濟(jì)增長等[7]。在此基礎(chǔ)上，趙琦(2015)以東部某市1019 所小學(xué)為例，運(yùn)用其構(gòu)建的義務(wù)教育配置效率評(píng)價(jià)指標(biāo)體系和DEA 方法對(duì)其教育資源配置效率進(jìn)行測度[8]。同時(shí)，賈婷月(2017)運(yùn)用DEA-CCR 模型及Malmquist 指數(shù)法對(duì)中國公共基礎(chǔ)教育的資源配置效率進(jìn)行測度，研究指出中國只有不到一半省份的基礎(chǔ)教育資源實(shí)現(xiàn)了優(yōu)化配置，未來財(cái)政資金應(yīng)該更多地投入與教學(xué)質(zhì)量相關(guān)的要素而不是數(shù)量要素上[9]。曹可成(2020)基于中國2007—2017 年的省級(jí)面板數(shù)據(jù)，運(yùn)用DEA-Malmquist 指數(shù)模型對(duì)中國基礎(chǔ)教育支出效率進(jìn)行測度，研究發(fā)現(xiàn)中國各地區(qū)基礎(chǔ)教育財(cái)政資金使用效率呈波動(dòng)性變化的趨勢，且隨著中國基礎(chǔ)教育財(cái)政支出規(guī)模的擴(kuò)張，各地區(qū)財(cái)政教育資金使用效率存在明顯的下降趨勢[10]。亓壽偉等(2016)基于中國1997—2014 年的省級(jí)面板數(shù)據(jù)，借助局部前沿效率分析方法對(duì)中國省級(jí)基礎(chǔ)教育支出效率進(jìn)行測度，研究發(fā)現(xiàn)，20世紀(jì)90 年代中國基礎(chǔ)教育階段的財(cái)政支出效率存在區(qū)域異質(zhì)性，東部地區(qū)的基礎(chǔ)教育財(cái)政支出效率顯著低于中西部地區(qū)；但在1997—2014 年間，其支出效率的增長速度最快；到2014 年，中國東中西部地區(qū)的基礎(chǔ)教育財(cái)政支出效率已無顯著差異[11]。李薩薩、張廷龍(2021)以長三角區(qū)域27 個(gè)中心城市為例，對(duì)長三角教育一體化背景下的地方公共財(cái)政教育支出效率進(jìn)行評(píng)價(jià)，研究指出長三角區(qū)域大部分城市公共財(cái)政教育支出效率水平較高，且隨著區(qū)域教育一體化發(fā)展的不斷推進(jìn)，城市間公共財(cái)政教育支出效率水平的差異逐漸縮小[12]。

學(xué)者們重點(diǎn)關(guān)注的另一個(gè)方面是引發(fā)地區(qū)間財(cái)政教育資金使用效率差異的影響因素。Oates(1999)指出，地方政府的財(cái)政政策對(duì)提高財(cái)政資金的使用效率有著積極影響[13]。但地方政府的財(cái)政政策也具有顯著的外部性特征，同級(jí)地方政府的惡性競爭會(huì)降低財(cái)政資金的使用效率(Gordon，1982)[14]。而亓壽偉等(2016)的研究則證明，財(cái)政分權(quán)顯著降低了中國基礎(chǔ)教育階段的資金使用效率，而地方政府之間的財(cái)政競爭對(duì)中國基礎(chǔ)教育資金使用效率的提升則起到了一定的推動(dòng)作用[11]。同時(shí)，廖楚暉(2003)指出政府財(cái)力、公共支出政策及國家教育政策目標(biāo)等因素都會(huì)影響財(cái)政教育資金使用效率的發(fā)揮[15]。許安拓、張弛(2021)的研究指出，財(cái)政透明度對(duì)中國教育資金使用效率存在“先抑制、后促進(jìn)”的正“U”型影響，且目前中國絕大部分市級(jí)政府的財(cái)政透明度已經(jīng)超過拐點(diǎn)，加大政府財(cái)政信息公開力度可以促進(jìn)財(cái)政資金使用效率的提升[13]。曹可成(2020)指出財(cái)政分權(quán)與基礎(chǔ)教育支出效率之間存在顯著的倒“U”型關(guān)系，財(cái)政分權(quán)程度過高或過低都不利于基礎(chǔ)教育支出效率的提高[10]。陳為、羅仕奇(2020)以西部12 省份為例，運(yùn)用三階段DEA 的方法對(duì)影響西部地區(qū)義務(wù)教育財(cái)政資金使用效率的環(huán)境變量進(jìn)行分析，研究指出城鎮(zhèn)化比例、地方政府關(guān)注度、受教育年限等因素對(duì)財(cái)政支出效率存在顯著影響[16]。

綜上，學(xué)者們?cè)趯?duì)財(cái)政教育資金使用效率進(jìn)行評(píng)價(jià)時(shí)，多數(shù)以某一個(gè)或某幾個(gè)特定教育階段為研究對(duì)象進(jìn)行評(píng)價(jià)，缺乏對(duì)財(cái)政教育資金使用效率的整體測度；同時(shí)，在對(duì)影響因素進(jìn)行分析時(shí)，多數(shù)研究也以某一種特定的影響因素為基準(zhǔn)建立模型進(jìn)行實(shí)證分析，缺乏對(duì)影響因素的全景描述。文章在現(xiàn)有研究方法和研究成果的基礎(chǔ)上進(jìn)行相關(guān)拓展，運(yùn)用DEA-Tobit 兩步法分析框架，對(duì)中國省際財(cái)政教育資金使用效率進(jìn)行測度并從多個(gè)角度深入探討其影響因素。

二、DEA 模型及Tobit 模型構(gòu)建

1.DEA 模型構(gòu)建

公共服務(wù)具有公益性的特征，不能完全按照成本和收益的多少來衡量其效率[17]。DEA 方法又稱數(shù)據(jù)包絡(luò)分析，作為一種非參數(shù)估計(jì)方法，DEA 方法可對(duì)具有多種投入和多種產(chǎn)出的決策單元進(jìn)行有效性評(píng)價(jià)。借助有效率的凸性生產(chǎn)前沿面的概念，DEA 分析可以通過比較各決策單元與效率生產(chǎn)前沿面的相對(duì)距離來分析各決策單元相對(duì)效率的高低。Farell(1975)最早提出了DEA 的分析方法，并將其應(yīng)用于評(píng)價(jià)投入產(chǎn)出部門的相對(duì)有效性。在此基礎(chǔ)上，不同學(xué)者對(duì)DEA 分析方法進(jìn)行研究和拓展，發(fā)展出適用于不同研究對(duì)象的不同模型，比較有代表性的有BCC 模型和CCR 模型。BBC 模型由Banker 等(1984)首次提出[18]，區(qū)別于CCR 模型適用于研究規(guī)模報(bào)酬不變的情形，BBC模型用于研究規(guī)模報(bào)酬可變的情形，一經(jīng)提出便得到廣泛應(yīng)用。文章就是基于投入導(dǎo)向下的BBC 模型進(jìn)行分析的，構(gòu)建模型如下：

其中，X 為投入向量，Y 為產(chǎn)出向量，j=1，2，…，n，代表各個(gè)決策單元(DMU)。DEA 模型利用線性規(guī)劃進(jìn)行分析并對(duì)各決策單元的有效性進(jìn)行評(píng)價(jià)。在評(píng)價(jià)過程中，若θ=1，S+=S-=0，則決策單元DEA 有效，在技術(shù)和規(guī)模上都有效率；若θ=1，S+≠0 或S-≠0，則決策單元弱DEA 有效；若θ<1，則決策單元非DEA 有效，即存在改進(jìn)空間。

2.Tobit 模型構(gòu)建

通過DEA 模型可以較好地測算財(cái)政教育資金使用效率，但該模型僅僅考察了財(cái)政投入產(chǎn)出這一影響因素，未考慮其他因素的影響。然而現(xiàn)實(shí)中，除上述財(cái)政投入產(chǎn)出指標(biāo)以外，財(cái)政教育資金使用效率同時(shí)也可能會(huì)受到來自經(jīng)濟(jì)、人口、制度、地理等方面的不可控因素的影響。因此，在運(yùn)用DEA 模型對(duì)各地區(qū)財(cái)政教育資金使用效率進(jìn)行測度的基礎(chǔ)上，文章借助Tobit模型作進(jìn)一步的分析，以確定影響中國財(cái)政教育資金使用效率的主要因素。

Tobit 模型又被稱為受限因變量模型，適用于被解釋變量為受限數(shù)據(jù)或截?cái)鄶?shù)據(jù)的情形，其基本結(jié)構(gòu)如下：

其中，Yit為被解釋變量，Xit為解釋變量，α 為截距項(xiàng)，β為估計(jì)參數(shù)，μit為隨機(jī)擾動(dòng)項(xiàng)。文章測度的中國省際財(cái)政教育資金使用效率的值均介于0～1 之間，表現(xiàn)為截?cái)鄶?shù)據(jù)，符合Tobit 模型的適用情形。因此，文章引用Tobit 模型進(jìn)行回歸分析，以前文中測度的中國省際財(cái)政教育資金使用效率值作為被解釋變量，以相關(guān)影響因素作為解釋變量進(jìn)行分析。同時(shí)，為了防止參數(shù)估計(jì)的有偏和不一致，文章運(yùn)用極大似然估計(jì)法進(jìn)行回歸分析。

三、財(cái)政教育資金使用效率評(píng)價(jià)

1.變量選取與數(shù)據(jù)來源

文章以全國31 個(gè)省區(qū)市（不包含港澳臺(tái)地區(qū)）作為研究樣本，將這些省份設(shè)置為31 個(gè)決策單元。由于2000 年之前的數(shù)據(jù)較為零散，不利于展開系統(tǒng)性的研究，考慮到數(shù)據(jù)的可得性，文章選取2000—2019 年的樣本數(shù)據(jù)進(jìn)行研究。

多渠道、多層次、多主體是中國教育經(jīng)費(fèi)的顯著特點(diǎn)，中國教育經(jīng)費(fèi)來源較廣，具體包括：國家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)、社會(huì)捐資和集資辦學(xué)經(jīng)費(fèi)、社會(huì)團(tuán)體和公民個(gè)人辦學(xué)經(jīng)費(fèi)、全民所有制企業(yè)、集體所有制企業(yè)和事業(yè)單位支出的教育費(fèi)用、受教育者個(gè)人或家庭支付的教育費(fèi)用及其他教育經(jīng)費(fèi)等。因此，在對(duì)中國財(cái)政教育資金使用效率進(jìn)行測度時(shí)，考慮到政府為提供公共教育服務(wù)所進(jìn)行的人力、財(cái)力、物力等多種形式的投入最終均以財(cái)政資金的形式表現(xiàn)，同時(shí)，考慮到數(shù)據(jù)的可得性及中國財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)在教育投資中的主體地位，文章選擇31 個(gè)省區(qū)市在研究期間內(nèi)的教育財(cái)政預(yù)算支出作為效率評(píng)價(jià)的投入變量。教育資金使用效率的產(chǎn)出指標(biāo)從直接產(chǎn)出和間接產(chǎn)出兩個(gè)角度進(jìn)行測度，其中直接產(chǎn)出包括各教育階段的在校生數(shù)、專任教師數(shù)和學(xué)校數(shù)（其數(shù)值為各地區(qū)普通小學(xué)、普通初中、普通高中等相關(guān)數(shù)據(jù)之和）；間接產(chǎn)出為該地區(qū)的經(jīng)濟(jì)績效，用各省份的GDP 進(jìn)行測度。文章構(gòu)建的財(cái)政教育支出效率評(píng)價(jià)體系如表1 所示。

表1 財(cái)政教育資金配置效率評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

文章基于中國2000—2019 年省際面板數(shù)據(jù)展開研究，所用數(shù)據(jù)均來自公開統(tǒng)計(jì)年鑒，數(shù)據(jù)來源包括歷年《中國統(tǒng)計(jì)年鑒》 《中國財(cái)政年鑒》 《中國教育統(tǒng)計(jì)年鑒》 《中國教育經(jīng)費(fèi)統(tǒng)計(jì)年鑒》等。

2.DEA 結(jié)果與分析

基于前文假定，根據(jù)上述投入產(chǎn)出指標(biāo)，運(yùn)用Deap2.1 軟件對(duì)中國各省區(qū)市2000—2019 年財(cái)政教育資金使用效率進(jìn)行測度，結(jié)果如表2 所示。

從表2 中可看出，2000—2019 年中國各省區(qū)市財(cái)政教育資金使用效率的平均值為0.80，距離效率前沿面仍有一定差距?？傮w而言，中國教育財(cái)政資金并未得到有效使用，存在資源浪費(fèi)現(xiàn)象。同時(shí)，中國教育財(cái)政資金支出效率呈現(xiàn)出一定的地域性特征，中部地區(qū)支出效率最高，東部地區(qū)次之，西部地區(qū)最低。這與通常的“經(jīng)濟(jì)越發(fā)達(dá)的地區(qū)，財(cái)政資金使用效率越高”的認(rèn)識(shí)相悖，意味著影響中國財(cái)政教育資金使用效率的因素是多角度的，并不能僅從經(jīng)濟(jì)發(fā)展的角度進(jìn)行解釋。相較于東部地區(qū)而言，中部地區(qū)投入到教育方面的財(cái)政資金整體相對(duì)有限，如果不提高財(cái)政教育資金的使用效率，教育公共服務(wù)的效果會(huì)大打折扣，無法滿足群眾的基本教育需求。而東部地區(qū)教育財(cái)政資金相對(duì)充裕，存在資金使用不集中的情況，也更容易導(dǎo)致財(cái)政資金的浪費(fèi)。相較于西部地區(qū)，東部地區(qū)和中部地區(qū)的人口分布更加密集，有利于集中提供教育服務(wù)，因此財(cái)政教育資金的使用效率更高。從效率值標(biāo)準(zhǔn)差和變異系數(shù)的結(jié)果看，中部地區(qū)的各省份之間效率值的差異化程度相對(duì)較低，分布比較均勻，東部地區(qū)各省份次之，西部地區(qū)各省份之間的綜合技術(shù)效率和純技術(shù)效率的差異化程度都很大，表明西部各省份之間的政府管理水平參差不齊。

表2 2000—2019 年省際財(cái)政教育資金使用效率

此外，從時(shí)間維度觀察，如圖1 所示，2000—2019 年中國各省區(qū)市財(cái)政資金使用效率平均值總體上呈現(xiàn)“先上升后下降再上升又下降”的波動(dòng)性變化態(tài)勢。三種效率中，技術(shù)效率的波動(dòng)趨勢較其他兩種效率最大，規(guī)模效率的波動(dòng)趨勢最弱。其中，三種效率平均值的最小值均出現(xiàn)在2000 年，之后呈現(xiàn)出波動(dòng)上升的態(tài)勢，這反映出中國各地區(qū)財(cái)政教育資金使用效率相較于2000 年整體上均得到一定程度的提升。2007 年，中國各省區(qū)市財(cái)政教育資金使用效率平均值最高，其中，技術(shù)效率平均值為0.853，純技術(shù)效率平均值為0.91，規(guī)模效率平均值為0.938。

圖1 2000—2019 年中國各省區(qū)市財(cái)政教育資金使用相對(duì)效率平均值

如圖2 所示，中國尚未有財(cái)政教育資金使用效率長期持續(xù)保持在效率前沿面的省份，均在不同年份呈現(xiàn)出一定的波動(dòng)性變化趨勢，這說明中國財(cái)政教育資金使用效率不穩(wěn)定，在不同地區(qū)、不同年份呈現(xiàn)出不同的特征。部分省份財(cái)政資金投入產(chǎn)出績效不斷優(yōu)化，說明政府部門不僅重視教育資金的投入，也開始重視教育資金的相關(guān)產(chǎn)出。與此對(duì)應(yīng)，部分省份的財(cái)政教育資金使用效率的排名下降，甚至從有效狀態(tài)降為無效狀態(tài)，說明其政府部門的關(guān)注重點(diǎn)發(fā)生了轉(zhuǎn)變，忽視了對(duì)教育資金使用效率的有效監(jiān)督。但平均來看，除個(gè)別年份外，河南省、廣東省、江蘇省、山東省、甘肅省、山西省等省份的相關(guān)財(cái)政投入產(chǎn)出效率達(dá)到了有效狀態(tài)。其中，河南省達(dá)到有效狀態(tài)的年份最多，除2000 年外，其余年份的財(cái)政教育資金使用效率均為1，說明不管從純技術(shù)效率角度還是從規(guī)模效率角度，河南省均實(shí)現(xiàn)了財(cái)政教育資金的有效使用。值得注意的是，在西部地區(qū)，尤其是西藏、青海、寧夏等省份，其平均財(cái)政教育資金使用效率較低，但其純技術(shù)效率在個(gè)別年份均為1，達(dá)到了效率前沿面，說明其財(cái)政教育資金使用效率較低是由較低的規(guī)模效率導(dǎo)致的，與政府資金管理水平的關(guān)系不大。

圖2 2000—2019 年中國各省區(qū)市財(cái)政教育資金使用相對(duì)效率

四、基于Tobit 模型的財(cái)政教育資金使用效率影響因素分析

1.基本假設(shè)

綜合前文對(duì)中國各省份財(cái)政教育資金使用效率的測度及有效分析，結(jié)合現(xiàn)有文獻(xiàn)研究成果，文章認(rèn)為影響某一地區(qū)財(cái)政教育資金使用效率的因素是多方面的，經(jīng)濟(jì)、人口、制度、地理等因素均會(huì)對(duì)某地區(qū)的財(cái)政教育資金使用效率產(chǎn)生不同程度的影響。

一個(gè)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平顯著影響該地區(qū)對(duì)教育發(fā)展的重視和投入程度（王奔、晏艷陽，2017），進(jìn)而影響該地區(qū)財(cái)政教育支出的使用效率。同時(shí)，當(dāng)前和過去較長一段時(shí)間，中國教育資源城鄉(xiāng)分配不均，財(cái)政教育支出城鄉(xiāng)差異顯著，一個(gè)地區(qū)的城市化發(fā)展水平勢必會(huì)對(duì)該地區(qū)的教育資金的分配和使用效率產(chǎn)生影響?；诖耍恼绿岢鋈缦卵芯考僭O(shè)：

H1：經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平對(duì)財(cái)政教育資金使用效率存在顯著影響。

H2：城市化發(fā)展水平對(duì)財(cái)政教育資金使用效率存在顯著影響。

從公共產(chǎn)品的分類看，教育屬于準(zhǔn)公共產(chǎn)品的范疇，具有非競爭性和一定的排他性。在學(xué)生數(shù)量一定的前提下，新學(xué)生的增加并不會(huì)影響原有學(xué)生享受教育服務(wù)的質(zhì)量，即教育具有非競爭性，但同時(shí)每個(gè)學(xué)?？扇菁{的學(xué)生是有限的，優(yōu)質(zhì)教育資源是稀缺的，而教育具有一定的排他性。這一特征反映到宏觀層面即：一個(gè)地區(qū)的人口密度會(huì)影響該地區(qū)的教育服務(wù)供給。同時(shí)，教育服務(wù)的受眾也具有顯著的年齡特征，即某一地區(qū)的人口年齡結(jié)構(gòu)也會(huì)影響該地區(qū)教育服務(wù)的供給，進(jìn)而對(duì)該地區(qū)的財(cái)政教育資金使用效率產(chǎn)生影響。同時(shí)，考慮到數(shù)據(jù)的可得性和可比性，文章提出如下研究假設(shè)：

H3：人口密度對(duì)財(cái)政教育資金使用效率存在顯著影響。

H4：人口年齡結(jié)構(gòu)對(duì)財(cái)政教育資金使用效率存在顯著影響。

教育支出作為財(cái)政支出的重要組成部分，其支出效率與該地區(qū)的教育支出規(guī)模、財(cái)政支出結(jié)構(gòu)、財(cái)政分權(quán)程度緊密相關(guān)。一般認(rèn)為，某地區(qū)的教育支出規(guī)模越大，其在地方政府財(cái)政支出中所占的比例越高，則表明該地區(qū)地方政府對(duì)發(fā)展本地區(qū)教育的重視程度越高，其對(duì)財(cái)政教育資金的使用越重視，其財(cái)政教育資金使用的效率相對(duì)較高。但與此同時(shí)，過于龐大的資金規(guī)模和過度的資金使用也可能會(huì)帶來資源浪費(fèi)和資源錯(cuò)配，不利于本地區(qū)財(cái)政教育支出效率的提高。因此，財(cái)政支出結(jié)構(gòu)以及教育支出規(guī)模對(duì)財(cái)政教育資金使用效率的作用機(jī)制尚不明確，亟待進(jìn)一步考證。同時(shí)，從財(cái)政分權(quán)的角度看，某地區(qū)財(cái)政分權(quán)的程度越高，意味著地方政府的決策權(quán)力越大，其對(duì)本地區(qū)財(cái)政資金分配和使用效率的自主性越高，但其自主性與財(cái)政資金使用效率之間的關(guān)系仍有待進(jìn)一步驗(yàn)證?；诖?，文章提出研究假設(shè)：

H5：財(cái)政支出結(jié)構(gòu)對(duì)財(cái)政教育資金使用效率存在顯著影響。

H6：教育支出規(guī)模對(duì)財(cái)政教育資金使用效率存在顯著影響。

H7：財(cái)政分權(quán)對(duì)財(cái)政教育支出效率存在顯著影響。

根據(jù)前文分析可得，2000—2019 年間中國東、中、西部三個(gè)地區(qū)的財(cái)政教育資金使用效率差距較大，在對(duì)中國財(cái)政教育資金使用效率的影響因素進(jìn)行研究時(shí)，不得不考慮地理區(qū)位因素對(duì)中國財(cái)政教育資金使用效率的影響。故文章引入2 個(gè)地區(qū)虛擬變量來表征地理區(qū)位因素對(duì)財(cái)政教育支出效率的影響，具體計(jì)算公式如下：

同時(shí)，提出研究假設(shè)：

H8：地理區(qū)位對(duì)財(cái)政教育資金使用效率存在顯著影響。

在上述基本假設(shè)的基礎(chǔ)上，選取相應(yīng)的指標(biāo)對(duì)其進(jìn)行測度和分析。其中，考慮到數(shù)據(jù)的可得性，文章選取人均GDP 和城鎮(zhèn)化率兩個(gè)指標(biāo)來反映經(jīng)濟(jì)因素對(duì)財(cái)政教育資金使用效率的影響；選取人口密度和少兒撫養(yǎng)比兩個(gè)指標(biāo)測度人口因素對(duì)財(cái)政教育支出效率的影響；選取財(cái)政教育資金使用占GDP 的比重、公共財(cái)政教育資金使用占一般公共預(yù)算支出的比重和財(cái)政自主度來表征財(cái)政制度因素對(duì)財(cái)政教育資金使用效率的影響；選取“是否為東部地區(qū)”和“是否為中部地區(qū)”兩個(gè)地區(qū)虛擬變量來測度地理區(qū)位因素對(duì)財(cái)政教育資金使用效率的影響。具體指標(biāo)選取和計(jì)算方式如表3 所示。

表3 財(cái)政教育資金使用效率的影響因素

在進(jìn)行實(shí)證分析之前，對(duì)上述各個(gè)變量進(jìn)行描述性統(tǒng)計(jì)分析，分析結(jié)果如表4 所示。由表4 可知，2000—2019 年間，中國各省份的財(cái)政教育資金使用效率的平均值為0.7908，距離效率前沿面仍有一定的距離；人均GDP 的均值為32721.52 元，城鎮(zhèn)化率的均值約為49.86%，財(cái)政自主度的均值為49.75%，財(cái)政教育支出占GDP 的比重的均值為3.62%，公共財(cái)政教育支出占一般公共預(yù)算支出的比重的均值為15.9%，人口密度的均值為418.6933 人/平方千米，少兒撫養(yǎng)比的均值為18.12%。

表4 變量的描述性統(tǒng)計(jì)分析

2.模型構(gòu)建與結(jié)果分析

為更好地解釋和分析中國財(cái)政教育資金使用效率，基于前文的影響因素假設(shè)，文章構(gòu)建面板數(shù)據(jù)Tobit 模型進(jìn)行實(shí)證分析。在確定具體模型前，文章對(duì)面板數(shù)據(jù)進(jìn)行了Hausman 檢驗(yàn)，由于P 值顯著為0，故拒絕原假設(shè)，選取固定效應(yīng)模型。因此，文章選取Tobit 模型面板數(shù)據(jù)的固定效應(yīng)回歸模型進(jìn)行分析，表達(dá)式如下：

其中，Y 表示財(cái)政教育資金使用效率，α 為截距項(xiàng)，αT和βT為參數(shù)向量，Xit為各個(gè)解釋變量，εit為隨機(jī)變量?？紤]到地理區(qū)位因素的影響，文章引入東部地區(qū)和中部地區(qū)兩個(gè)虛擬變量。Tobit 回歸結(jié)果如表5 所示，模型1 是固定效應(yīng)模型的結(jié)果，模型2 是Tobit 回歸的結(jié)果。

表5 實(shí)證分析結(jié)果

兩個(gè)模型得出了相對(duì)一致的結(jié)論。其中，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、財(cái)政支出結(jié)構(gòu)對(duì)中國省際財(cái)政教育資金使用效率有顯著影響，且系數(shù)為正，假設(shè)H1 和H5 得證。實(shí)證結(jié)果表明，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平越高，該地區(qū)教育發(fā)展水平越高，對(duì)應(yīng)的財(cái)政教育資金使用效率越高；教育支出占一般公共預(yù)算支出的比重越高，說明該地區(qū)地方政府對(duì)教育發(fā)展的重視程度越高，財(cái)政教育資金使用效率越高，與前文假設(shè)預(yù)測一致。

城市化發(fā)展水平、教育支出規(guī)模、人口年齡結(jié)構(gòu)對(duì)中國省際財(cái)政教育資金使用效率有顯著影響且系數(shù)為負(fù)，假設(shè)H2、H4、H6 得證。城市化發(fā)展水平與財(cái)政教育資金使用效率負(fù)相關(guān)，說明城市化水平較高的地區(qū)，財(cái)政教育資金使用效率反而越低，說明相對(duì)于農(nóng)村地區(qū)，城市地區(qū)的財(cái)政教育資金使用效率更低，這反映出一定的財(cái)政資金錯(cuò)配問題。隨著中國城市化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，城市匯聚了更多的人口，教育需求相對(duì)過高，而相應(yīng)的財(cái)政資金配套卻未及時(shí)跟進(jìn)，導(dǎo)致城市教育資源相對(duì)農(nóng)村地區(qū)更為緊張，阻礙了資金使用效率的提升，資金錯(cuò)配導(dǎo)致城市地區(qū)相對(duì)財(cái)政教育資金使用效率較低。

文章選取少兒撫養(yǎng)比這一指標(biāo)對(duì)各地區(qū)的年齡結(jié)構(gòu)進(jìn)行測度，實(shí)證結(jié)果表明，少兒撫養(yǎng)比與財(cái)政教育資金使用效率負(fù)相關(guān)，少兒撫養(yǎng)比越高，財(cái)政教育資金使用效率越低。這說明，隨著少兒撫養(yǎng)比的提高，教育適齡人口比重相對(duì)較高，教育負(fù)擔(dān)加重，而財(cái)政資金的供給則相對(duì)不足，導(dǎo)致財(cái)政教育資金使用效率下降。

教育支出規(guī)模即財(cái)政教育支出占GDP 的比重對(duì)中國省際財(cái)政教育資金使用效率有一定影響，且影響系數(shù)為負(fù)。實(shí)證分析表明，隨著教育支出規(guī)模的擴(kuò)大，財(cái)政教育資金使用效率卻呈現(xiàn)下降的態(tài)勢，說明中國教育財(cái)政資金投入相對(duì)過剩，存在一定的投入冗余，資金使用效率有待進(jìn)一步提高。

此外，人口密度和財(cái)政分權(quán)程度沒有通過顯著性檢驗(yàn)，假設(shè)H3 和H7 不成立。人口密度對(duì)中國省際財(cái)政教育資金使用效率沒有顯著影響，這可能是多方面的原因?qū)е碌?。結(jié)合中國發(fā)展實(shí)際，各地方政府的財(cái)政教育資金配置已經(jīng)考慮了人口分布的因素，這可能導(dǎo)致財(cái)政教育支出與人口密度存在內(nèi)生性問題，因此其實(shí)證分析沒有通過顯著性檢驗(yàn)。另一方面，中國目前的教育資源分布較為分散，優(yōu)質(zhì)教育資源稀缺，導(dǎo)致教育發(fā)展很難實(shí)現(xiàn)規(guī)模收益，故人口密度與財(cái)政資金使用效率并未呈現(xiàn)出顯著性的關(guān)聯(lián)。同時(shí)，文章實(shí)證分析發(fā)現(xiàn)，財(cái)政分權(quán)程度對(duì)中國省際財(cái)政教育資金使用效率并未產(chǎn)生顯著性影響，說明地方政府財(cái)政自主性地提高并不會(huì)影響其對(duì)財(cái)政教育資金使用效率的提高。

從地理區(qū)位因素的回歸結(jié)果看，是否為東部地區(qū)對(duì)財(cái)政教育資金使用效率的影響并不顯著，而是否為中部地區(qū)對(duì)財(cái)政教育資金使用效率有顯著影響，且系數(shù)為正。說明相較于東部地區(qū)和西部地區(qū)，中部地區(qū)的財(cái)政教育支出相對(duì)效率顯著較高，中國財(cái)政教育資金使用效率存在明顯的地域差異。

五、結(jié)論與政策建議

1.主要結(jié)論

改革開放以來，中國各級(jí)政府一直將發(fā)展教育作為興國之本、治國之綱，高度重視教育事業(yè)的發(fā)展，財(cái)政教育撥款數(shù)額巨大。文章運(yùn)用DEA-Tobit 模型對(duì)中國省際財(cái)政教育資金使用效率進(jìn)行評(píng)價(jià)并探討了影響財(cái)政教育資金使用效率的影響因素，研究結(jié)論如下：

從DEA 分析的結(jié)果看，2000—2019 年，中國各地區(qū)財(cái)政教育資金使用效率均值為0.80，尚未達(dá)到效率前沿面，資金使用效率較低，存在資源浪費(fèi)現(xiàn)象。從時(shí)間趨勢看，中國各年份財(cái)政教育資金使用效率均值波動(dòng)較大，說明中國教育財(cái)政投入產(chǎn)出績效不穩(wěn)定。從地域分布來看，中部地區(qū)財(cái)政教育資金使用效率較高，東部地區(qū)次之，西部地區(qū)最低，說明中國財(cái)政教育資金使用效率存在一定的區(qū)域異質(zhì)性，各地區(qū)分布不均衡。

從Tobit 分析的結(jié)果看，人均GDP 和教育財(cái)政資金使用占比與地區(qū)財(cái)政教育資金使用效率正相關(guān)，城市化水平、財(cái)政教育支出規(guī)模、少兒撫養(yǎng)比與地區(qū)財(cái)政教育資金使用效率負(fù)相關(guān)，人口密度、財(cái)政自主度對(duì)地區(qū)財(cái)政教育資金使用效率無顯著性影響。

2.政策建議

對(duì)中國財(cái)政教育資金使用效率研究的最終落腳點(diǎn)還是要為提高財(cái)政資金使用效率、完善教育財(cái)政資金投入機(jī)制提供借鑒和參考。文章基于DEA-Tobit 模型的分析指出了中國現(xiàn)階段財(cái)政教育資金使用有待改進(jìn)的內(nèi)容。

（1）保證適度的財(cái)政教育資金投入增長，推進(jìn)教育事業(yè)健康蓬勃發(fā)展

自2012 年實(shí)現(xiàn)國家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占GDP 總量4%的目標(biāo)以后，中國教育財(cái)政投入一直維持在4%的國際水平線上，然而，文章實(shí)證分析發(fā)現(xiàn)，中國財(cái)政教育資金的使用效率較低，財(cái)政教育資金投入產(chǎn)出績效不穩(wěn)定。相對(duì)于人民群眾旺盛的教育需求，中國財(cái)政教育資金的整體規(guī)模較大但資金使用效率較低，未能充分促進(jìn)教育事業(yè)的蓬勃發(fā)展。2020 年，中國一般公共預(yù)算財(cái)政收入為182894.92 億元，為提供更大規(guī)模的教育服務(wù)奠定了堅(jiān)實(shí)的財(cái)政基礎(chǔ)?；诖?，一方面要保證財(cái)政教育資金投入的適度增長，確保財(cái)政教育資金投入的可持續(xù)性，充分調(diào)動(dòng)地方政府發(fā)展教育事業(yè)的積極性，提高公共教育支出占公共財(cái)政支出的比例，結(jié)合各地區(qū)的實(shí)際發(fā)展需要，科學(xué)落實(shí)《中華人民共和國教育法》規(guī)定的“三個(gè)增長”目標(biāo)。另一方面，積極推進(jìn)全面績效預(yù)算改革，建立科學(xué)完整的財(cái)政預(yù)算管理制度，適度引入激勵(lì)導(dǎo)向的財(cái)政撥款機(jī)制，用好公共財(cái)政的“錢袋子”，切實(shí)提高各級(jí)部門對(duì)財(cái)政教育資金使用的監(jiān)管水平，提高財(cái)政教育資金使用的效益和效率，避免因增加教育資金投入而導(dǎo)致的資金閑置、浪費(fèi)現(xiàn)象的發(fā)生。

（2）優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，提高財(cái)政資金使用效率

文章實(shí)證分析結(jié)果顯示，財(cái)政教育支出占一般公共預(yù)算支出的比重與教育財(cái)政資金的使用效率正相關(guān)，財(cái)政教育支出占地方GDP 的比重與教育財(cái)政資金的使用效率負(fù)相關(guān)。這說明，增加一般公共預(yù)算中教育支出的相對(duì)占比可以提高財(cái)政教育資金的使用效率，而增加財(cái)政教育支出的絕對(duì)規(guī)模則會(huì)抑制財(cái)政教育資金使用效率的提升。這也從另一個(gè)側(cè)面反映出，與其他生產(chǎn)部門相比，中國教育資金的使用效率相對(duì)較低，同等條件下，資金流向其他生產(chǎn)部門比資金用于教育發(fā)展可以獲得更大的經(jīng)濟(jì)效益。而教育作為推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長的內(nèi)生動(dòng)力，因此應(yīng)對(duì)其足夠重視，并從切實(shí)提高資金使用效率做起，發(fā)揮教育的最大經(jīng)濟(jì)收益。一方面，應(yīng)該強(qiáng)調(diào)財(cái)政資金配置和使用的重要意義，按照中央和地方事權(quán)劃分與支出責(zé)任一致的思想，明確中央政府和地方政府各自的事權(quán)和支出責(zé)任。中央政府應(yīng)優(yōu)先保障各地區(qū)、各層次的教育均衡、平穩(wěn)發(fā)展，各地區(qū)可根據(jù)自身的發(fā)展階段、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人民群眾需求、社會(huì)文化特色等，因地制宜地配置財(cái)政資金，提升財(cái)政資金使用效率。另一方面，應(yīng)加強(qiáng)對(duì)財(cái)政資金使用的監(jiān)督管理，加強(qiáng)財(cái)政資金預(yù)決算管理，建立健全財(cái)政資金使用全流程監(jiān)管體系，必要時(shí)可引入第三方獨(dú)立評(píng)審機(jī)構(gòu)評(píng)價(jià)財(cái)政資金的使用績效，謹(jǐn)防資金盜用、濫用現(xiàn)象，切實(shí)保證財(cái)政資金使用效率的有效提升。

（3）促進(jìn)教育資源優(yōu)化配置，持續(xù)推進(jìn)各區(qū)域均衡發(fā)展

研究結(jié)果表明，中國財(cái)政教育資金使用效率的區(qū)域分布不均衡，具有明顯的地域性特征，中部地區(qū)資金使用效率最高，東部地區(qū)次之，西部地區(qū)最低。而與之相對(duì)應(yīng)的，2019 年中國東部地區(qū)各省份平均教育財(cái)政資金為1402.473 億元，中部地區(qū)為1043.81 億元，西部地區(qū)為765.2842 億元。由此可見，盡管東部地區(qū)擁有最大規(guī)模的財(cái)政教育支出，卻未能發(fā)揮其規(guī)模效應(yīng)，財(cái)政資金使用效率較低。而西部地區(qū)，不管在絕對(duì)財(cái)政教育支出規(guī)模，還是在財(cái)政教育支出相對(duì)使用效率上，都處于落后地位，教育發(fā)展較為緩慢。教育作為重要的公共產(chǎn)品，在推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的過程中，具有重大戰(zhàn)略意義，應(yīng)充分認(rèn)識(shí)并高度重視均衡教育資源的重要意義，科學(xué)利用轉(zhuǎn)移支付、財(cái)政撥款等財(cái)政政策工具，均衡各區(qū)域教育資源配置，促進(jìn)各區(qū)域均衡發(fā)展。