□文/王金玉

（首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué) 北京）

［提要］我國對(duì)超大城市人口規(guī)模的調(diào)控主要針對(duì)建制市行政地域總?cè)丝?，而缺乏?duì)城市實(shí)體地域和功能地域的識(shí)別，這可能導(dǎo)致調(diào)控政策不夠精準(zhǔn)。本文以北京市為例，使用一公里網(wǎng)格人口數(shù)據(jù)和30米精度土地利用柵格數(shù)據(jù)，對(duì)北京市城市實(shí)體地域和主城區(qū)城市功能地域進(jìn)行識(shí)別，對(duì)北京主城區(qū)城市人口規(guī)模的發(fā)展變化進(jìn)行測算，并指出現(xiàn)有人口調(diào)控政策存在的問題。

在我國大力推進(jìn)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的進(jìn)程中，人口持續(xù)流向城市地區(qū)，城市規(guī)模不斷擴(kuò)大，從第七次全國人口普查數(shù)據(jù)來看，目前我國已有上海、北京、深圳、重慶、廣州、成都、天津7個(gè)城區(qū)常住人口超過1，000萬人的超大城市。這些超大城市的發(fā)展帶來了人口膨脹、交通擁堵、水資源短缺、房價(jià)高企等一系列“大城市病”。為應(yīng)對(duì)這些問題，我國一直采取控制大城市規(guī)模的調(diào)控思路，其中最直接的措施之一就是設(shè)置城市常住人口上限，并基于當(dāng)前人口總量與人口上限的差距決定管控措施的類型與強(qiáng)度。例如，北京、上海、廣州、深圳等超大城市在其本地“十三五”規(guī)劃綱要中均明確了到2020年的“人口紅線”——北京提出常住人口控制在2，300萬人以內(nèi)、上海提出控制在2，500萬人以內(nèi)、廣州提出控制在1，550萬人以內(nèi)、深圳提出人口發(fā)展預(yù)期目標(biāo)為1，480萬人，并采取“以房管人”“以業(yè)控人”“以證管人”“以地管人”等多種措施限制其人口增長。然而，這些超大城市人口上限針對(duì)的都是建制市行政地域總?cè)丝?，缺少?duì)城市實(shí)體地域和功能地域的識(shí)別，可能導(dǎo)致如下問題：第一，建制市總?cè)丝诩劝ǔ擎?zhèn)人口又包括農(nóng)村人口，而以控制“城市”規(guī)模增長為目標(biāo)的人口上限統(tǒng)計(jì)口徑不應(yīng)包括農(nóng)村人口。第二，一些建制市行政邊界內(nèi)往往存在多個(gè)“城市”，如北京市行政地域內(nèi)存在位于延慶區(qū)、密云區(qū)等地與主城區(qū)相距四五十公里且勞動(dòng)力市場及居民日常活動(dòng)相對(duì)分割的小“城市”。限制超大城市增長的人口上限統(tǒng)計(jì)口徑應(yīng)主要針對(duì)超大城市主城區(qū)城市人口，不應(yīng)包含位于遠(yuǎn)郊區(qū)縣的中小城市。第三，城市功能地域（空間范圍）可能會(huì)突破行政邊界，如長沙市主城區(qū)與長沙縣已緊密相連、高度一體化，因此超大城市的人口上限統(tǒng)計(jì)口徑可能還需包含其行政邊界外與主城區(qū)高度一體化的城鎮(zhèn)地域人口。張車偉、王智勇等學(xué)者也意識(shí)到特大城市的人口調(diào)控不能僅考慮其行政地域，還必須考慮相鄰的周邊區(qū)域，甚至都市區(qū)或城市群，但并沒有對(duì)此進(jìn)行系統(tǒng)的研究。為解決上述問題，本文以北京為研究對(duì)象，重新識(shí)別其2000～2015年城市實(shí)體地域和主城區(qū)城市功能地域，為精準(zhǔn)管控北京城市人口規(guī)模提供思路。

一、數(shù)據(jù)與方法

城市實(shí)體地域是指集中了各種城市設(shè)施，以非農(nóng)業(yè)用地和非農(nóng)業(yè)活動(dòng)為主的城市型景觀分布范圍，相當(dāng)于城市建成區(qū)，許多學(xué)者提出使用人口規(guī)模和人口密度、建筑物密度、城鎮(zhèn)建設(shè)用地等多種數(shù)據(jù)與方法對(duì)其進(jìn)行識(shí)別。本文使用城鎮(zhèn)建設(shè)用地識(shí)別城市實(shí)體地域。

城市功能地域（空間范圍）包括城市建成區(qū)及其周圍存在密切社會(huì)經(jīng)濟(jì)聯(lián)系、并有一體化傾向的城市外圍地域，或者是統(tǒng)一的勞動(dòng)力市場范圍?，F(xiàn)有文獻(xiàn)中對(duì)城市空間范圍的界定有使用通勤數(shù)據(jù)界定、使用手機(jī)信令數(shù)據(jù)界定、使用夜間燈光數(shù)據(jù)界定以及依靠人口規(guī)模、人口密度、非農(nóng)化水平等指標(biāo)界定等多種方法。本文將直接連片的城市實(shí)體地域界定為主城區(qū)城市功能地域，未與主城區(qū)直接連片但有地鐵站點(diǎn)的城市實(shí)體地域也視為主城區(qū)城市功能地域的一部分。

（一）數(shù)據(jù)。本文主要使用了三個(gè)數(shù)據(jù)：一是2000年、2010年和2015年中國人口空間分布公里網(wǎng)格數(shù)據(jù)（1km），該數(shù)據(jù)來自中國科學(xué)院資源環(huán)境科學(xué)與數(shù)據(jù)中心，其在全國分縣人口統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上，綜合考慮了與人口密切相關(guān)的土地利用類型、夜間燈光亮度、居民點(diǎn)密度等多因素，利用多因子權(quán)重分配法將以行政區(qū)為基本統(tǒng)計(jì)單元的人口數(shù)據(jù)展布到空間格網(wǎng)上，從而實(shí)現(xiàn)人口的空間化。二是2000年、2010年和2015年中國土地利用現(xiàn)狀遙感監(jiān)測（30米）柵格數(shù)據(jù)，該數(shù)據(jù)來自中國科學(xué)院資源環(huán)境科學(xué)與數(shù)據(jù)中心，以各期Landsat TM/ETM衛(wèi)星遙感影像為主要數(shù)據(jù)源，通過人工目視解譯生成，是目前我國精度最高的土地利用遙感監(jiān)測數(shù)據(jù)。該數(shù)據(jù)共有6個(gè)一級(jí)土地利用分類和25個(gè)二級(jí)土地利用分類，其中，二級(jí)土地利用分類中包括代碼為51的城鎮(zhèn)用地和代碼為53的其他建設(shè)用地。三是北京市2000～2015年地鐵站點(diǎn)數(shù)據(jù)。

（二）方法。在上述數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上，本文首先將土地利用數(shù)據(jù)中代碼為51和53的用地定義為城鎮(zhèn)建設(shè)用地；其次在人口網(wǎng)格數(shù)據(jù)中挑選出含有城鎮(zhèn)建設(shè)用地的一公里網(wǎng)格，將其界定為城市實(shí)體地域；最后將直接連片的城市實(shí)體地域的范圍界定為主城區(qū)城市功能地域（未與主城區(qū)直接連片但有地鐵站點(diǎn)的城市實(shí)體地域也視為主城區(qū)城市功能地域的一部分），主城區(qū)城市功能地域上的人口總數(shù)即為主城區(qū)城市人口規(guī)模。（圖1、圖2）

圖1 2000～2015年基于30米土地利用數(shù)據(jù)北京市城鎮(zhèn)建設(shè)用地圖

圖2 2000～2015年基于一公里人口網(wǎng)格數(shù)據(jù)北京市城市實(shí)體地域圖

二、北京主城區(qū)城市范圍及其城鎮(zhèn)人口規(guī)模分析

（一）北京市城市實(shí)體地域和主城區(qū)功能地域。本文研究發(fā)現(xiàn)，北京市行政地域內(nèi)存在大量農(nóng)村地域和農(nóng)村人口，2000年農(nóng)村人口為548.7萬人（占總?cè)丝?0.4%）、2010年為551.8萬人（占總?cè)丝?8.1%）、2015年為596.3萬人（占總?cè)丝?7.5%），這些人口顯然不應(yīng)是北京人口調(diào)控的主要對(duì)象。根據(jù)本文采用的城市實(shí)體地域直接連片來界定城市空間范圍的方法，識(shí)別出的城市實(shí)體地域中既包括主城區(qū)城市，也包括一些位于延慶、密云、平谷等與主城區(qū)城市相對(duì)分割的小城市，如平谷區(qū)在2015年時(shí)存在城鎮(zhèn)人口約為6萬人的小城市（連片城市實(shí)體地域），這些小城市也不應(yīng)是北京人口調(diào)控的主要對(duì)象。

本文研究顯示，北京市主城區(qū)城市范圍擴(kuò)張很快。2000年，北京主城區(qū)城市覆蓋了東城區(qū)、西城區(qū)的全部區(qū)域，海淀、朝陽、豐臺(tái)、石景山、門頭溝、房山、大興、通州和昌平的部分區(qū)域；2010年和2015年延伸到了順義、懷柔的部分區(qū)域，甚至突破行政地域延伸到了河北省廊坊市下屬的三河市和大廠縣的部分區(qū)域。（圖3）

圖3 2000～2015年北京主城區(qū)城市功能地域圖

（二）北京市主城區(qū)城市人口規(guī)模測算。2000～2010年北京市主城區(qū)城市人口由747.1萬人增加到了1，379.1萬人，增加了84.6%，明顯超過北京市行政地域總?cè)丝谠鲩L速度（行政地域總?cè)丝谟?，356.9萬人增加到了1，961.2萬人，增加了44.5%）。2010～2015年，主城區(qū)城市人口增加到了1，512.6萬人，增加了10.7%，同時(shí)行政地域總?cè)丝谠黾拥搅?，171萬人，增加了10.7%。其中，在2010年時(shí)，有14萬人位于北京行政范圍外的三河市和大廠縣，2015年有14.5萬人。（表1）

表1 北京市及主城區(qū)人口規(guī)模一覽表（單位：萬人）

2000～2010年，北京市行政地域總?cè)丝谠鲩L了604.3萬人，位于北京市行政邊界以內(nèi)的主城區(qū)城市人口增加了618萬人，增量超過了行政地域總?cè)丝诘脑隽俊?010～2015年，總?cè)丝谠鲩L了209.8萬人，行政范圍內(nèi)主城區(qū)人口增長了147.5萬人，占總?cè)丝谠隽康?0.3%。由此可以看出，北京人口增長主要來源于主城區(qū)人口的增長，緩解北京人口增長速度主要著力點(diǎn)應(yīng)放在控制主城區(qū)人口。

在2000年，北京主城區(qū)城市功能地域還未突破行政地域，到2010年已突破行政地域，延伸到河北省部分地域，且涵蓋人口達(dá)十幾萬人。隨著交通基礎(chǔ)設(shè)施如地鐵等的建設(shè)，未來北京主城區(qū)城市的范圍可能會(huì)包含更多的與之有密切聯(lián)系的行政范圍以外的地域，在調(diào)控北京人口規(guī)模時(shí)，這些地域內(nèi)的人口也不應(yīng)被忽略。

綜上，本文以北京為研究對(duì)象，使用一公里網(wǎng)格人口數(shù)據(jù)、30米柵格土地利用數(shù)據(jù)和北京市地鐵站點(diǎn)數(shù)據(jù)，測算了2000～2015年北京市主城區(qū)城市范圍及其人口規(guī)模。本文的主要發(fā)現(xiàn)有：（1）2000～2015年除主城區(qū)城市外，北京市行政地域內(nèi)還存在大量農(nóng)村地域和農(nóng)村人口，以及一些位于延慶區(qū)、密云區(qū)、平谷區(qū)等地、人口規(guī)模在3萬～6萬的小城市，它們不應(yīng)作為超大城市人口調(diào)控的主要對(duì)象；（2）2000～2015年，北京市主城區(qū)城市人口規(guī)模增長迅速，大大超過了行政地域總?cè)丝诘脑鏊?，這應(yīng)是調(diào)控北京人口規(guī)模的主要對(duì)象；（3）2010～2015年，北京市主城區(qū)城市發(fā)展已突破行政地域，延伸到了河北省，因此對(duì)北京人口規(guī)模的調(diào)控不能僅限于北京市行政地域，而應(yīng)針對(duì)主城區(qū)城市功能地域。對(duì)其他超大城市人口規(guī)模的調(diào)控也應(yīng)注意上述問題。