王弈雪 李賀

摘 要：目前，太湖流域水環(huán)境治理主要聚焦于如何利用工程措施在短期內(nèi)提升水質(zhì)，雖然取得了一定的成效，但以藍藻水華現(xiàn)象為代表的流域水環(huán)境問題仍時有發(fā)生。流域治理整體方案為流域治理提供了大方向和基本原則，但目前流域治理重水質(zhì)、輕生態(tài)，且未形成涵蓋流域治理基本要素的科學(xué)系統(tǒng)的管理體系。流域水環(huán)境治理制度體系主要包括監(jiān)管體系、責(zé)任體系、考核制度、監(jiān)測評估制度、反饋調(diào)整制度等。該研究針對流域治理制度體系存在的問題，結(jié)合江蘇省太湖流域水生態(tài)功能分區(qū)及流域內(nèi)生態(tài)修復(fù)措施，構(gòu)建了江蘇省太湖流域水生態(tài)安全長效機制框架。

關(guān)鍵詞：太湖流域;水生態(tài)安全;制度體系;保障措施;長效機制

中圖分類號 X36 文獻標(biāo)識碼 A 文章編號 1007-7731（2022）02-0136-06

Abstract： The current water environment treatment plan of the Taihu Lake Basin mainly focuses on how to use engineering measures to improve water quality in a short period of time. Although the treatment has achieved certain results， the water environment problems represented by the cyanobacteria bloom phenomenon still occur from time to time. The overall plan for river basin governance provides general directions and basic principles for river basin governance. However， water quality is the main focus for river basin governance and the content of ecology is neglected. In addition， it is a scientific and systematic management system that covers the basic elements of river basin governance， which is essential but has not been managed. The river basin water environment governance system mainly includes a supervision system， a responsibility system， an assessment system， a monitoring and evaluation system， and a feedback adjustment system. Aiming at the existing problems of the river basin governance system and combining with the water ecological function zoning of the Taihu Lake Basin in Jiangsu Province and ecological restoration measures in Taihu Lake， in this paper， a long-term aquatic ecological security framework for the Taihu Lake Basin is established.

Key words： Taihu Lake Basin; Water ecological security; Institutional system; Safeguard measures; Long-term mechanism

1 太湖流域水生態(tài)功能分區(qū)

根據(jù)流域內(nèi)各區(qū)域生態(tài)功能定位，以區(qū)內(nèi)相似、區(qū)外差異為原則，將太湖流域劃分為五大水生態(tài)功能區(qū)，分別為太湖水體、水質(zhì)凈化區(qū)、水源涵養(yǎng)區(qū)、水環(huán)境維持區(qū)和重要生境維持區(qū)。在五大分區(qū)的基礎(chǔ)上，盡可能保留區(qū)域完整性，對各個水生態(tài)功能區(qū)再次進行劃分，最終得到25個太湖流域水生態(tài)功能分區(qū)（見圖1）。

2 現(xiàn)有治理制度在的問題

以《太湖流域水環(huán)境綜合治理整體方案（2013年修編）》《太湖流域管理條例》（以下簡稱方案、條例）為主要依據(jù)的太湖流域水環(huán)境治理已經(jīng)取得了一定的成效。太湖流域現(xiàn)行環(huán)境治理主要是通過工程手段使太湖流域水質(zhì)在短期內(nèi)得到改善，但藍藻水華現(xiàn)象仍時有發(fā)生，流域水質(zhì)整體仍處于中度富營養(yǎng)化狀態(tài)。流域治理制度體系內(nèi)容以概念和原則為主，缺乏科學(xué)具體的管理體系及生態(tài)制度體系。

2.1 常規(guī)管理制度體系

2.1.1 忽視了公眾在生態(tài)治理中的監(jiān)管作用 當(dāng)前，我國太湖流域生態(tài)治理工作由政府主導(dǎo)，公眾參與度低。公眾是社會主體及生態(tài)治理工作的主力軍。目前公眾在生態(tài)治理工作中面臨的主要困境有：大多數(shù)居民對流域生態(tài)治理現(xiàn)狀知之甚少，部分居民環(huán)保意識薄弱，是生態(tài)破壞行為的實施者;公民參與生態(tài)治理的權(quán)利未得到有效保障，例如環(huán)境決策參與權(quán)、環(huán)境糾紛訴訟權(quán)等。

2.1.2 流域治理相關(guān)部門機構(gòu)職責(zé)界定不明確 太湖流域橫跨兩省一市，流域治理涉及多個部門機構(gòu)。現(xiàn)有法規(guī)條例對流域治理參與各方責(zé)任、權(quán)利、義務(wù)等的規(guī)定較為籠統(tǒng)，部門職能分工不明確。

2.1.3 條例缺乏關(guān)于生態(tài)破壞行為的界定 方案與條例未涉及生態(tài)破壞行為的界定及處罰措施等內(nèi)容，生態(tài)執(zhí)法監(jiān)管工作無制度保障[1]。

2.1.4 流域治理監(jiān)督考核體制不完善 流域治理涉及環(huán)保、水利、建設(shè)等多個部門。流域治理存在建設(shè)主體與運營管理主體不一致、管理主體不明確等問題，系統(tǒng)科學(xué)的流域治理運營監(jiān)管體制尚未確立[2]。

2.2 生態(tài)制度體系 生態(tài)制度體系是與流域生態(tài)治理有關(guān)的水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)測體系以及生態(tài)健康評估體系等?，F(xiàn)有太湖流域水環(huán)境監(jiān)測評估體系距離水環(huán)境管理從單純提升水質(zhì)、保護水資源到保護水生態(tài)功能仍有一定的差距。

2.2.1 太湖流域水生態(tài)監(jiān)測體系專業(yè)性不強、完整度不足 太湖流域水生態(tài)監(jiān)測評估工作以《太湖流域水生態(tài)健康技術(shù)評估方法》為主要依據(jù)，但存在水生生物種類不足、監(jiān)測技術(shù)專業(yè)性不強等問題[3]。

2.2.2 現(xiàn)行水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)不能體現(xiàn)水生態(tài)功能分區(qū)差異 太湖流域橫跨2省1市，流域內(nèi)水環(huán)境復(fù)雜，不同區(qū)域水環(huán)境差異大，應(yīng)在滿足《地表水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》中相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)的前提下，考慮流域內(nèi)各生態(tài)分區(qū)生態(tài)環(huán)境特點，制定與分區(qū)生態(tài)環(huán)境特點相適應(yīng)的水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)[1]。

3 太湖流域河湖生態(tài)安全長效機制的建立

針對太湖流域現(xiàn)有生態(tài)治理制度體系存在的問題，結(jié)合太湖流域河湖生態(tài)安全調(diào)研及評估結(jié)果，構(gòu)建太湖流域河湖生態(tài)安全長效機制框架（見圖2）。

3.1 務(wù)實高效實用的監(jiān)管體系

3.1.1 充分發(fā)揮公眾的監(jiān)督管理作用 擴大流域生態(tài)治理參與社會團體為：公眾、環(huán)保NGO、專家學(xué)者、新聞媒體。設(shè)立信息公開交流平臺;定期舉行流域治理聽證會;借助媒體等渠道，向公眾普及環(huán)境生態(tài)學(xué)基本知識;立法保障社會團體參與生態(tài)治理的權(quán)利，特別是環(huán)境決策參與權(quán)和環(huán)境糾紛訴訟權(quán)[3]。在財政部、中紀(jì)委、監(jiān)察部在內(nèi)的中央行政機構(gòu)中設(shè)立環(huán)境信訪部門，設(shè)立環(huán)境治理瀆職行為舉報專區(qū)，同時將各級司法機關(guān)納入太湖流域河湖生態(tài)安全監(jiān)管體系中，使社會團體環(huán)境公益訴訟權(quán)得到切實落實[4]。

3.1.2 完善流域水生態(tài)治理相關(guān)條例及法律法規(guī) 目前太湖流域生態(tài)治理主要執(zhí)行機構(gòu)為生態(tài)環(huán)境部太湖流域監(jiān)管局與水利部太湖流域管理局。生態(tài)環(huán)境監(jiān)督管理局主要負責(zé)流域生態(tài)環(huán)境監(jiān)管及行政執(zhí)法等相關(guān)工作。太湖流域管理局的職責(zé)主要為水資源的管理和監(jiān)督，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)調(diào)度流域生活、生產(chǎn)及工業(yè)用水。條例中對太湖流域管理局、監(jiān)管局職能規(guī)定較為籠統(tǒng)。應(yīng)在《太湖流域管理條例》中對太湖流域監(jiān)管局和太湖流域管理局職責(zé)作出明確界定，與正在制定的“長江保護法中”相關(guān)內(nèi)容保持一致[2]。同時在條例中應(yīng)對生態(tài)破壞行為進行明確界定，分級分類明確生態(tài)破壞行為處罰措施，明確破壞生態(tài)環(huán)境行為的法律責(zé)任，從立法層面上保證生態(tài)環(huán)境監(jiān)管處罰有法可依。

3.2 清晰明確的責(zé)任體系與考核制度

3.2.1 完善流域水生態(tài)治理責(zé)任體系框架 太湖流域水環(huán)境治理考核工作由地方人民政府、水利部門、環(huán)保部門及其他相關(guān)職能部門組織實施[5]。應(yīng)建立跨部門、跨行政區(qū)域協(xié)同機制，協(xié)調(diào)跨區(qū)域、跨部門流域治理工作;為流域治理考核指標(biāo)分配部門責(zé)任主體，制定考核指標(biāo)細則，對考核指標(biāo)計算方法、考核指標(biāo)隸屬責(zé)任部門、指標(biāo)落實督察工作作出明確規(guī)定。以法規(guī)或條例的形式明確中央政府、地方政府及企業(yè)等生態(tài)治理主體在生態(tài)治理中應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任和義務(wù)。

3.2.2 優(yōu)化流域生態(tài)治理工作考核指標(biāo) 目前流域治理雖規(guī)定了相關(guān)指標(biāo)，但缺乏相關(guān)細則對指標(biāo)計算方法、獲取方法、選取標(biāo)準(zhǔn)等作出明確規(guī)定。且不同部門制定的考核體系指標(biāo)交叉重復(fù)、數(shù)據(jù)來源及要求不一致。應(yīng)對考核指標(biāo)的獲取、計算方法以及選取標(biāo)準(zhǔn)等作出明確界定;建立跨區(qū)域、部門協(xié)調(diào)機制，改善考核指標(biāo)交叉及指標(biāo)數(shù)據(jù)來源不一致的現(xiàn)狀。

3.3 定期監(jiān)測、評估及反饋調(diào)整制度

3.3.1 完善太湖流域河湖生態(tài)監(jiān)測評估體系 監(jiān)測評估體系的完善應(yīng)基于水生態(tài)功能分區(qū)，因地制宜完善太湖流域水生態(tài)監(jiān)測體系。應(yīng)定期對太湖流域水生態(tài)功能指標(biāo)進行監(jiān)測與評估，根據(jù)季節(jié)氣候變化調(diào)整相關(guān)監(jiān)測指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn);針對不同水生態(tài)功能區(qū)生態(tài)現(xiàn)狀，基于對分區(qū)生態(tài)服務(wù)功能、生態(tài)脆弱敏感度、生態(tài)風(fēng)險應(yīng)對能力的評估，因地制宜制定生態(tài)監(jiān)測評估體系。

3.3.2 對太湖流域?qū)嵭袆討B(tài)監(jiān)測管理 目前太湖流域水環(huán)境治理主要從具體問題出發(fā)尋求解決方案，缺乏整體的管理框架。黃龍[6]指出計算機結(jié)合模型計算以及GIS工具能為實現(xiàn)太湖流域空間管控提供支撐。建立動態(tài)監(jiān)測系統(tǒng)，對太湖流域各區(qū)域水質(zhì)及入湖污染物負荷進行實時動態(tài)監(jiān)測;研究建立分布式模型，考慮流域內(nèi)部各分區(qū)的差異性，因地制宜實施監(jiān)測、管控措施。

3.3.3 制定基于水生態(tài)功能分區(qū)的水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn) 太湖流域不同水生態(tài)功能分區(qū)生態(tài)服務(wù)功能、生態(tài)敏感度、生態(tài)風(fēng)險應(yīng)對能力不同，流域內(nèi)水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)在考慮流域整體性的情況下體現(xiàn)分區(qū)差異。應(yīng)針對流域內(nèi)不同分區(qū)生態(tài)現(xiàn)狀，在符合《地表水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》的前提下，制定符合該分區(qū)的標(biāo)準(zhǔn)[7]。

3.3.4 建立太湖流域河湖生態(tài)治理定期議事、協(xié)商制度 建立由“兩省一市”代表參加的定期議事、協(xié)商制度，參會組織為地方政府、環(huán)保部門、水利部門、督察部門以及專家等流域治理相關(guān)利益方。會議應(yīng)就流域治理制度體系、工程措施、治理進度及成效等內(nèi)容進行討論[8]。

4 各分區(qū)生態(tài)安全現(xiàn)狀及保護修復(fù)措施

4.1 評估體系的確立 基于各分區(qū)主導(dǎo)功能定位，建立各分區(qū)生態(tài)安全評估指標(biāo)體系。體系主要涵蓋生境壓力、生態(tài)狀態(tài)、服務(wù)功能發(fā)揮狀況3方面內(nèi)容。指標(biāo)的確定在遵循系統(tǒng)性、目的性和科學(xué)性的基礎(chǔ)上，因地制宜，以能代表區(qū)域生態(tài)環(huán)境的固有屬性為重點，同時考慮區(qū)域間相通性和差異性，選取可量化、可表征的指標(biāo)構(gòu)成評估體系[9]。通過計算與專家打分相結(jié)合的方法確定指標(biāo)權(quán)重。各分區(qū)確立的評估體系及指標(biāo)權(quán)重見表1～5。

4.2 各分區(qū)水生態(tài)安全評估結(jié)果及修復(fù)對策 以指標(biāo)相關(guān)條例及標(biāo)準(zhǔn)為依據(jù)，采用歸一化方法，將指標(biāo)數(shù)據(jù)進行無量綱化和標(biāo)準(zhǔn)化處理后，結(jié)合確定的權(quán)重進行狀態(tài)指數(shù)值計算，得到評估結(jié)果[10]。根據(jù)分區(qū)水生態(tài)問題及生態(tài)安全評估結(jié)果，確定各分區(qū)生態(tài)修復(fù)對策。各分區(qū)水生態(tài)安全評估結(jié)果及修復(fù)對策見表6。

5 針對各分區(qū)保護修復(fù)措施的長效管控機制

長效機制應(yīng)與流域內(nèi)水生態(tài)治理措形成配合，相輔相成，共同保障流域生態(tài)治理安全。針對流域內(nèi)各分區(qū)實行的生態(tài)保護修復(fù)措施，因地制宜制定各分區(qū)長效管控機制，確保流域水生態(tài)治理平穩(wěn)有序推進。

5.1 太湖湖體 定期對河流生態(tài)健康狀況進行評估。植物栽種后對水生植物生長狀況進行常規(guī)監(jiān)測及動態(tài)遙感監(jiān)測;同時配合流域水環(huán)境監(jiān)測，控制入湖污染物負荷排放量;根據(jù)季節(jié)變化及植物特性調(diào)整植物群落結(jié)構(gòu)[11]。沉水植被栽種后，對水生植物生長狀況進行動態(tài)遙感監(jiān)測，配合入湖污染物負荷動態(tài)監(jiān)測。水體物理因子、Chla及氮元素對浮游動物群落結(jié)構(gòu)有影響，應(yīng)定期對大型底棲動物及浮游動物進行采樣監(jiān)測，區(qū)域內(nèi)應(yīng)建立全方位立體化的入湖污染物監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，對水質(zhì)物理因子進行動態(tài)監(jiān)測[12]。監(jiān)測指標(biāo)及標(biāo)準(zhǔn)可根據(jù)季節(jié)變化、豐枯水期變化等進行動態(tài)調(diào)整。拓寬工業(yè)企業(yè)資金籌措渠道，動員社會力量為工業(yè)企業(yè)運行、升級改造籌集資金;完善工業(yè)企業(yè)廢水排放管理、排污許可證管理等制度，規(guī)范工業(yè)企業(yè)排污行為;地方政府可設(shè)立專項資金，鼓勵工業(yè)企業(yè)開展污廢水回用技術(shù)研究[13]。向區(qū)域內(nèi)沿岸村民科普垃圾分類處理的相關(guān)知識，研究利用人畜糞便和有機廢料制造沼氣的方法;研究綠色生活廢棄物降解方法，就地降解生活廢棄物以減輕其對水環(huán)境的影響。

5.2 水質(zhì)凈化區(qū) 出臺垃圾分類政策，開展垃圾分類市場機制運營模式及相關(guān)技術(shù)體系研究，充分利用市場手段調(diào)控垃圾分類運營;建立健全市場、農(nóng)民、政府三位一體垃圾分類運營機制;設(shè)立農(nóng)村生活垃圾分類處理資金專項;拓寬社會融資渠道，通過財政補貼、用地指標(biāo)及稅收優(yōu)惠等政策，鼓勵社會資本投入?yún)⑴c農(nóng)村垃圾分類建設(shè)工作[14]。制定區(qū)域漁業(yè)管理條例，定期巡邏查處漁業(yè)違法行為，頒布地方漁業(yè)漁航監(jiān)督行政處罰規(guī)定，約束漁業(yè)從業(yè)者行為[15]。開展?jié)竦叵嚓P(guān)決策系統(tǒng)研究，諸如環(huán)境決策支持系統(tǒng)研究，為濕地建設(shè)后期維護工作提供技術(shù)支持。完善濕地保護相關(guān)法律法規(guī)及機制，目前太湖流域缺乏行之有效的濕地保護管理條例，應(yīng)完善濕地保護制度體系。根據(jù)區(qū)域內(nèi)濕地的生態(tài)環(huán)境敏感度、戰(zhàn)略地位以及珍稀物種分布情況，因地制宜劃定生態(tài)紅線、制定管控措施[16]。根據(jù)分區(qū)特點制定區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護管理條例，針對湖濱帶退化問題，應(yīng)禁止大規(guī)模圍湖造田、圍網(wǎng)養(yǎng)殖活動，同時加強區(qū)域水環(huán)境監(jiān)測[17]。定期對挺水植物進行采集和監(jiān)測，建立水生植物生長狀況監(jiān)測數(shù)據(jù)庫，將相關(guān)監(jiān)測數(shù)據(jù)錄入系統(tǒng)備案[18]。在保護生物多樣性層面，應(yīng)加大政府財政支持力度;拓寬生物多樣性保護融資渠道，鼓勵民營企業(yè)參與國家公園、濕地公園等的建設(shè)和保護工作。

5.3 水源涵養(yǎng)區(qū) 栽種涵養(yǎng)林后應(yīng)定期澆水、除草，還應(yīng)采取封育措施，以此削弱人類活動對涵養(yǎng)林的影響。同時應(yīng)根據(jù)季節(jié)變化、植物水源涵養(yǎng)及水土保持能力、涵養(yǎng)林維護成本等因素，動態(tài)調(diào)整植物栽種種類、密度以及維護強度等。充分考慮水利工程對生態(tài)環(huán)境影響的兩面性，建立系統(tǒng)科學(xué)的水利工程生態(tài)環(huán)境影響評價體系。體系應(yīng)在符合系統(tǒng)完整性和功能相似性的同時，確保指標(biāo)差異性和指標(biāo)可量化性的實現(xiàn)[19]。編制河道整治規(guī)劃，其中包括清淤、護岸、綠化等措施。規(guī)劃中應(yīng)明確各相關(guān)部門（地方人民政府、公安部、當(dāng)?shù)卮迕竦龋┰诤拥啦缮肮芾砉ぷ髦械穆氊?zé)、權(quán)利、義務(wù)等。

5.4 水環(huán)境維持區(qū) 加大農(nóng)業(yè)面源污染防控資金投入。加大對生態(tài)脆弱地區(qū)的農(nóng)業(yè)財政轉(zhuǎn)移支付力度;設(shè)立農(nóng)業(yè)面源污染防治專款專項基金。拓寬市場化融資渠道。例如，借鑒國內(nèi)發(fā)展勢頭較好的彩票發(fā)行運營模式，發(fā)行生態(tài)環(huán)保彩票，為生態(tài)環(huán)保事業(yè)籌集資金[20]。鼓勵高校及相關(guān)科研機構(gòu)開展關(guān)于農(nóng)村生活生產(chǎn)垃圾用作可再生能源生產(chǎn)的研究。加強土地整治。制定耕地管理條例，約束人類活動，改善耕地條件。建立健全高精度、全范圍、立體化的實時監(jiān)測體系，對污水排入水體情況進行實時監(jiān)測。檢查農(nóng)村基本污水處理設(shè)施覆蓋情況，對基本污水處理設(shè)施未實現(xiàn)全覆蓋的區(qū)域，盡快聯(lián)系相關(guān)建設(shè)管理部門，落實基本污水處理設(shè)施規(guī)劃建設(shè)工作。完善船舶業(yè)補貼政策，加快推進液化天然氣作為船舶燃料的普及進程，減輕船舶運輸對河湖水質(zhì)的影響。底泥疏浚目前亟待解決的問題是挖出的底泥如何處理處置不會引發(fā)二次污染，相關(guān)部門及研究機構(gòu)應(yīng)重視并開展底泥處理處置相關(guān)技術(shù)的研究。對于生態(tài)引水工程，應(yīng)考慮工程產(chǎn)生的環(huán)保效益在短期內(nèi)無法彌補工程投入而給當(dāng)?shù)貛淼慕?jīng)濟壓力，可運用生態(tài)補償制度對工程地區(qū)給予一定的補償[21]。水生植物修復(fù)工程周期長、見效慢，在后期管理維護中應(yīng)注意及時打撈水生植物“尸體”，防止植物死亡腐爛分解以后向水體中釋放氮、磷等污染物質(zhì)。完善城鎮(zhèn)農(nóng)村生活污水違規(guī)排放管理制度、城鎮(zhèn)農(nóng)村工業(yè)廢水違規(guī)排放管理制度，對違法違規(guī)行為處罰措施作出明確規(guī)定。岸線整治工程最關(guān)鍵的是要制定相關(guān)管理保護條例，規(guī)范人類行為，減少人類對自然環(huán)境的干預(yù)，如界定植被保護區(qū)范圍、禁止或限制人類在保護區(qū)內(nèi)的活動。

5.5 重要生境維持區(qū) 污水處理廠要優(yōu)化設(shè)備維護人員及污水處理設(shè)施配置，對污水處理廠設(shè)施、設(shè)備開展定期維護保養(yǎng)工作。污水管網(wǎng)的維護管理要突出重點，主次結(jié)合。制定常態(tài)化的管網(wǎng)巡查制度。在人員配置上實行輪崗制度，完善相關(guān)技術(shù)規(guī)范，落實管理責(zé)任體制。

6 結(jié)語

目前國內(nèi)關(guān)于流域水生態(tài)安全的研究尚處于起步階段。基于太湖流域水生態(tài)功能分區(qū)結(jié)果，以促進流域生態(tài)長期可持續(xù)發(fā)展為原則，確立了太湖流域水生態(tài)安全長效機制基本框架，并針對不同水生態(tài)功能分區(qū)內(nèi)的水生態(tài)現(xiàn)狀提出適合該分區(qū)的配合工程措施的管控措施。流域水生態(tài)安全長效機制的建立是統(tǒng)籌考慮水質(zhì)與水生態(tài)，促進太湖流域水生態(tài)長期穩(wěn)定可持續(xù)發(fā)展的重要舉措。流域水生態(tài)安全與流域經(jīng)濟社會發(fā)展密切相關(guān)，關(guān)于流域水生態(tài)安全長效機制的研究未來仍需進一步探索。

參考文獻

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（責(zé)編：徐世紅）