李俊杰

(貴州財經(jīng)大學(xué)公共管理學(xué)院，貴州貴陽，550000)

作為社會主義教育體系的重要組成部分，近年來我國民辦教育事業(yè)蓬勃發(fā)展，民辦學(xué)校在增加教育供給、提升教育質(zhì)量和滿足人民群眾多元化的教育需求方面發(fā)揮了重要作用。與此同時，民辦學(xué)校辦學(xué)過程中長期存在的過度資本化運作問題卻飽受詬病，成為制約其長期健康發(fā)展的頑疾。近年來，黨和國家高度重視民辦教育的規(guī)范發(fā)展問題，自2016年底《民辦教育促進(jìn)法》修訂出臺后，一系列民辦教育相關(guān)的法律法規(guī)陸續(xù)出臺并實施。2021年4月，《中華人民共和國民辦教育促進(jìn)法實施條例》(以下簡稱《實施條例》)正式頒布實施，標(biāo)志著我國民辦教育相關(guān)配套頂層制度設(shè)計的完成，民辦教育發(fā)展進(jìn)入新時期。[1]其他法律法規(guī)還包括《國務(wù)院關(guān)于鼓勵社會力量興辦教育促進(jìn)民辦教育健康發(fā)展的若干意見》《民辦學(xué)校分類登記實施細(xì)則》《營利性民辦學(xué)校監(jiān)督管理實施細(xì)則》《關(guān)于加強民辦學(xué)校黨的建設(shè)工作的意見(試行)》等，以下統(tǒng)稱“新法新政”。一系列新法新政的頒布實施對民辦學(xué)校規(guī)范資本化運作提出了新的要求，重點強調(diào)了民辦教育的公益屬性，要求抑制資本在民辦教育領(lǐng)域的無序擴張，明確了民辦教育未來規(guī)范化和法治化的發(fā)展方向。在此背景下，深入研究我國民辦教育資本化運作的現(xiàn)狀和特征，探討新法新政背景下規(guī)范民辦學(xué)校資本化運作的路徑具有重要意義。

一、我國民辦學(xué)校資本化運作的現(xiàn)狀與特征

(一)民辦學(xué)校資本化運作的概念

資本化是經(jīng)濟(jì)金融學(xué)中的概念，主要是指讓資產(chǎn)(含有形資產(chǎn)和物化的活勞動)、土地及各類自然資源、未來收益現(xiàn)金流等通過產(chǎn)權(quán)化、證券化或金融票據(jù)化等方式轉(zhuǎn)變成為可流通交易的資本。資本化運作則是指企業(yè)經(jīng)營管理圍繞資本的保值增值展開，把資本收益提升作為企業(yè)經(jīng)營管理的核心內(nèi)容。改革開放后，我國民辦學(xué)校的發(fā)展經(jīng)歷了兩重轉(zhuǎn)變：一是從公益性辦學(xué)逐漸轉(zhuǎn)向營利性辦學(xué)，二是從市場化運作逐漸轉(zhuǎn)向資本化運作。其中，資本化運作的主要表現(xiàn)形式是教育資產(chǎn)證券化，特別是教育資產(chǎn)的上市。董圣足在研究中將教育資產(chǎn)定義為各種用于學(xué)校教育教學(xué)的有形及無形資產(chǎn)，作為標(biāo)的物或以“可變利益實體”等形式，被其舉辦者或?qū)嶋H控制人直接或間接資本化及證券化的過程。[2]根據(jù)當(dāng)前研究成果，結(jié)合我國民辦學(xué)校的現(xiàn)狀，本文將民辦學(xué)校資本化運作定義為“民辦學(xué)校舉辦者或?qū)嶋H控制者將各類有形或無形的教育資產(chǎn)證券化形成可流通的資本，并以資本增值作為辦學(xué)的重要目的”的過程。

(二)我國民辦學(xué)校資本化運作的現(xiàn)狀

隨著我國民辦教育近年來的快速發(fā)展和與資本市場聯(lián)姻的加速，其資本化運作程度顯著提高，表現(xiàn)在以下三個方面。一是民辦學(xué)校普遍實現(xiàn)股份制辦學(xué)。新《民辦教育促進(jìn)法》和《實施條例》出臺后，一定程度上破除了民辦學(xué)校原有產(chǎn)權(quán)界定不清的問題，民辦學(xué)校的產(chǎn)權(quán)制度日益完善，現(xiàn)代化的民辦學(xué)校產(chǎn)權(quán)制度加速構(gòu)建，為資本化運作奠定了基礎(chǔ)。二是民辦學(xué)校的教育資產(chǎn)證券化速度加快，多種形式的教育資產(chǎn)證券化創(chuàng)新產(chǎn)品層出不窮。以2015年上交所發(fā)行的“津橋?qū)W院(一期)資產(chǎn)支持專項計劃”為開端，我國金融市場上教育類ABS迅速擴容，以民辦學(xué)校的學(xué)費及住宿費收費權(quán)作為基礎(chǔ)資產(chǎn)的ABS產(chǎn)品數(shù)量顯著增多，金額日益增加，規(guī)模擴大。根據(jù)李虔關(guān)于民辦高校資產(chǎn)證券化的研究，在教育類資產(chǎn)證券化產(chǎn)品中，得益于高等教育辦學(xué)穩(wěn)定等因素，民辦高校的資產(chǎn)證券化的產(chǎn)品優(yōu)先級較高，發(fā)展勢頭良好。[3]三是民辦學(xué)校上市進(jìn)程加快，出現(xiàn)了一批在海內(nèi)外上市的民辦學(xué)校集團(tuán)，而其中的主力就是民辦高校。周海濤等人的統(tǒng)計數(shù)據(jù)表明，我國民辦高等教育類上市公司的數(shù)量眾多，主要集中于港股上市，2021年內(nèi)將達(dá)到19家，涵蓋國內(nèi)70所學(xué)校，110萬在校生。[4]將民辦學(xué)校作為核心資產(chǎn)和業(yè)務(wù)，以教育類公司的形態(tài)上市掛牌，標(biāo)志著此類民辦學(xué)校走向全面資本化運作的道路。

(三)我國民辦學(xué)校資本化運作的特征

我國民辦學(xué)校資本化運作的特征是新法新政出臺的重要現(xiàn)實背景，對探索規(guī)范民辦學(xué)校資本化運作的方向和路徑至關(guān)重要。我國的民辦學(xué)校誕生并成長于復(fù)雜的歷史環(huán)境中，其資本化運作既有西方國家私立學(xué)校的典型特征，又具有鮮明的中國特色，具體特點體現(xiàn)在三個方面。首先是我國民辦學(xué)校資本化運作成型快，但成熟度偏低，管理不規(guī)范。盡管當(dāng)前我國民辦學(xué)校的資產(chǎn)證券化和上市的速度顯著加快，但總體來看，我國民辦學(xué)校的資本化運作成熟度仍然偏低，資本化過程中為逃避監(jiān)管和快速獲取融資引發(fā)了辦學(xué)風(fēng)險和融資風(fēng)險過大、資本化運作過度等一系列問題。其次是歷史遺留問題導(dǎo)致民辦學(xué)校的資本化運作中“公民不分”的問題突出，大量的民辦學(xué)校屬于“公參民”，這就導(dǎo)致這類學(xué)校的辦學(xué)性質(zhì)和定位不清晰，資本化過程中產(chǎn)權(quán)界定不明，轉(zhuǎn)型發(fā)展面臨諸多難題。最后是近年來我國民辦學(xué)校資本化運作受政策影響程度較高，民辦教育的法律法規(guī)和政策變化快，各類民辦學(xué)校受政策影響不同，導(dǎo)致資本化運作過程中存在制度和流程上的差異，顯著加大了監(jiān)管的難度。

二、民辦教育新法新政對民辦學(xué)校資本化運作的影響

(一)民辦教育新法新政的主要政策邏輯與導(dǎo)向

近年來，規(guī)范和促進(jìn)民辦教育發(fā)展成為教育領(lǐng)域立法的重點，一系列新法新政的陸續(xù)出臺，確定了今后較長時間內(nèi)我國民辦學(xué)校發(fā)展的政策導(dǎo)向。新法新政首要強調(diào)的是對民辦教育鼓勵支持與規(guī)范管理并舉的導(dǎo)向，《國務(wù)院關(guān)于鼓勵社會力量興辦教育促進(jìn)民辦教育健康發(fā)展的若干意見》中指出“鼓勵社會力量興辦教育，促進(jìn)民辦教育健康發(fā)展是一項事關(guān)當(dāng)前又利長遠(yuǎn)的重要任務(wù)”[5]。在管理辦法創(chuàng)新上，新法新政強調(diào)對民辦學(xué)校實施分類管理，修訂后的《民辦教育促進(jìn)法》確立了對營利性和非營利性民辦學(xué)校分類管理的具體方針，其中，義務(wù)教育階段不能設(shè)立營利性民辦學(xué)校?！睹褶k學(xué)校分類登記實施細(xì)則》則對民辦學(xué)校的分類管理登記進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定。在具體政策舉措上，新法新政明確了對歷史遺留問題的解決方案，總體政策導(dǎo)向是明晰公辦院校和民辦院校之間的界限，限制民辦學(xué)校的過度資本化運作。以《實施條例》為例，其對“公參民”學(xué)校進(jìn)行了嚴(yán)格的限制和規(guī)定，并提出了“六獨立”的要求，也明確了鼓勵的方向。[6]此外，新法新政對民辦學(xué)校的跨區(qū)招生、關(guān)聯(lián)交易和融資上市等行為也進(jìn)行了規(guī)范，均將對民辦學(xué)校今后的發(fā)展，特別是資本化運作行為產(chǎn)生重要影響。

(二)新法新政對民辦學(xué)校資本化運作的影響

新法新政的頒布實施對我國民辦學(xué)校未來資本化運作的選擇影響深遠(yuǎn)。短期來看，民辦學(xué)校的過度資本化擴張受到限制，會進(jìn)入發(fā)展的“陣痛期”：一方面，今后地方政府、公辦學(xué)校參與民辦學(xué)校辦學(xué)的行為將會受到嚴(yán)格的限制，特別是義務(wù)教育階段的公立學(xué)校不允許舉辦或參與舉辦民辦學(xué)校，單純地以品牌輸入的形式參與辦學(xué)也被禁止，傳統(tǒng)的“名校辦民校”的模式會被打破；另一方面，通過社會資本運作控制非營利性學(xué)校進(jìn)行獲利的行為也將被嚴(yán)格限制，民辦學(xué)校關(guān)聯(lián)交易監(jiān)管機制顯著完善，堵住了資本通過民辦學(xué)校無序擴張的通道。此外，基礎(chǔ)教育階段招生的“公民同招”，對民辦學(xué)校收費制定最高限價等政策的落實，也會對民辦學(xué)校利用招生和收費的優(yōu)勢擾亂辦學(xué)市場、攫取超額收益的行為產(chǎn)生沖擊。這些政策措施會在短期內(nèi)對我國民辦學(xué)校的資本化運作進(jìn)行一定限制，資本化進(jìn)程也會相對放緩。但從長遠(yuǎn)看，新法新政有利于民辦教育合理利用資本，因為適度的資本化運作有助于民辦學(xué)校拓寬融資渠道，但過度的資本化擴張則會帶來一系列的問題，加劇民辦學(xué)校的辦學(xué)風(fēng)險。劉學(xué)民在其研究中指出，分類管理政策給營利性民辦高校帶來了之前并未遇到的風(fēng)險，如果無法妥善地處理和應(yīng)對，風(fēng)險極大概率會演變成危機，甚至?xí)绊憼I利性民辦高校的生存和發(fā)展。[7]新法新政通過規(guī)范民辦學(xué)校資本化運作的行為，優(yōu)化了辦學(xué)營商環(huán)境，使民辦學(xué)校進(jìn)入了公平競爭、相互促進(jìn)的良性發(fā)展時代，對其長遠(yuǎn)發(fā)展有利。

除此之外，新法新政對不同類型民辦學(xué)校的影響有所差異，其中，義務(wù)教育階段的民辦學(xué)校受到的影響最大，該階段的民辦學(xué)校今后只能登記為非營利性學(xué)校，兼并收購、協(xié)議控制、關(guān)聯(lián)交易等均被明令禁止，已有的“公參民”學(xué)校將面臨清理和轉(zhuǎn)型，資本化辦學(xué)的道路受阻。非義務(wù)教育階段可以開辦營利性學(xué)校，但資本化運作會受到嚴(yán)格的監(jiān)管。例如，新法新政規(guī)定民辦幼兒園一律不準(zhǔn)單獨或作為一部分資產(chǎn)打包上市，上市公司也不能購買營利性幼兒園的資產(chǎn)。民辦高校則面臨大量的獨立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)并與母體高校脫鉤的問題，集團(tuán)化辦學(xué)的行為必須在監(jiān)管下進(jìn)行，當(dāng)前國內(nèi)民辦高校集團(tuán)企圖逃避監(jiān)管、在資本市場極致牟利的行為會被規(guī)范。對于職業(yè)教育民辦學(xué)校，新法新政總體的導(dǎo)向是鼓勵和支持，給予更多的自主權(quán)。

三、新法新政背景下規(guī)范民辦學(xué)校資本化運作的路徑

(一)全面落實新政，深入探索新法新政實施路徑

一系列新法新政的頒布實施標(biāo)志著新時期我國民辦教育頂層制度設(shè)計基本成型，為后續(xù)民辦學(xué)校規(guī)范辦學(xué)提供了指引，也為規(guī)范當(dāng)前民辦學(xué)校的資本化運作提供了行動指南。考慮到政策在具體的落實執(zhí)行過程中還存在諸多問題，新法新政出臺后，有關(guān)部門應(yīng)全面探索政策的適宜實施路徑，對不同地區(qū)、不同類型和不同資本化程度的民辦學(xué)校進(jìn)行合理引導(dǎo)和監(jiān)管，既要切實保障民辦教育合法權(quán)利，又要依法規(guī)范民辦學(xué)校的辦學(xué)行為。肖海燕等人在研究中指出，近幾年的新政落實過程中出現(xiàn)了進(jìn)度緩慢，辦學(xué)者信心受挫，地方落實法律不主動等問題。[8]這反映出新法新政從頒布到落地實施還有較長的道路要走，特別是其對現(xiàn)有民辦高校的資本化運作行為的規(guī)范和限制較為嚴(yán)格，可能會引發(fā)一些轉(zhuǎn)型期的矛盾和問題，這就要求政策執(zhí)行過程中既要在原則框架下制訂不同省市的實施細(xì)則，做到因地制宜和因城施策，又要對潛在的問題提前進(jìn)行預(yù)判，避免在執(zhí)行過程中產(chǎn)生偏差和變形。事實證明，隨著政策的落實，當(dāng)前民辦學(xué)校資本化運作中存在的不規(guī)范的問題確實可以得到一定程度的緩解。除此之外，在政策落實過程中還要重點關(guān)注和妥善解決民辦學(xué)校的歷史遺留問題，為民辦教育的長遠(yuǎn)健康發(fā)展提供保障。

(二)強化正本清源，引導(dǎo)民辦學(xué)?；貧w公益初心

我國民辦學(xué)校產(chǎn)生并成長于改革開放后經(jīng)濟(jì)快速增長和轉(zhuǎn)型的時代環(huán)境中，國家和政府鼓勵社會力量參與辦學(xué)的初衷是吸納社會資本提供優(yōu)質(zhì)教育，滿足人民群眾對教育資源的需求，促進(jìn)社會主義教育事業(yè)的全面發(fā)展。但近年來，資本對民辦教育過度參與已經(jīng)在一定程度上破壞了教育的公益性質(zhì)，部分民辦學(xué)校演變成為資本逐利的工具，辦學(xué)目的逐漸異化為通過辦學(xué)實現(xiàn)資本增值，擾亂了正常的教育生態(tài)，加劇了教育不公平的現(xiàn)狀，嚴(yán)重背離了學(xué)校教育的初心。事實上，教育的初心是育人，核心是立德樹人，無論教育產(chǎn)業(yè)如何進(jìn)行資本化的升級迭代，其長遠(yuǎn)發(fā)展必須回歸教育的本質(zhì)。新時期的民辦教育要堅持育人為本、公益為先，堅持社會主義辦學(xué)方向，踐行社會主義核心價值觀。[9]新法新政出臺后，各級政府和教育主管部門要積極把握政策導(dǎo)向，引導(dǎo)各級各類民辦學(xué)校正本清源，走出依靠舉辦教育“逐利”的誤區(qū)，規(guī)范地進(jìn)行資本化運作，堅持公益性的辦學(xué)初心，回歸教育本質(zhì)，使民辦學(xué)校真正成為我國社會主義教育體系的重要力量。

(三)規(guī)范辦學(xué)行為，抑制民辦學(xué)校資本無序擴張

資本是一把“雙刃劍”，對我國民辦學(xué)校的發(fā)展利弊同存。一方面，資本的參與使民辦學(xué)校拓寬了融資渠道，盤活了寶貴的辦學(xué)資源，幫助民辦學(xué)校擴大辦學(xué)規(guī)模和提升辦學(xué)質(zhì)量，提高知名度，有利于民辦學(xué)校的短期快速發(fā)展；另一方面，過度的資本化運作又會引起一些潛在風(fēng)險，產(chǎn)生負(fù)面影響，如部分民辦學(xué)校辦學(xué)決策被資本裹挾，為追求短期收益陷入非理性競爭與無序發(fā)展中，不僅違背了教育事業(yè)發(fā)展的基本初衷，而且不利于行業(yè)的長遠(yuǎn)健康發(fā)展。此外，資本過度參與民辦學(xué)校會使資本市場的風(fēng)險無限傳導(dǎo)到學(xué)校的經(jīng)驗管理上，加大學(xué)校的辦學(xué)風(fēng)險防范難度。新法新政對資本參與民辦教育的行為進(jìn)行了規(guī)范，為今后民辦學(xué)校資本化運作提供了行動準(zhǔn)則。有關(guān)部門要全面落實新政的規(guī)定，督促民辦學(xué)校嚴(yán)格依法依規(guī)辦學(xué)，及時糾正和修編違規(guī)行為，合理地規(guī)劃資本擴張的規(guī)模，抵制資本過度侵蝕。各民辦學(xué)校在合法合規(guī)辦學(xué)的同時，也要謹(jǐn)慎應(yīng)對教育捆綁資本市場的風(fēng)險，加大風(fēng)險防范力度，避免資本市場的風(fēng)險傳導(dǎo)至學(xué)校引發(fā)負(fù)面連鎖反應(yīng)。

(四)提升辦學(xué)質(zhì)量，尋求高質(zhì)量內(nèi)涵式發(fā)展的路徑

辦學(xué)質(zhì)量是學(xué)校發(fā)展的生命線，是一所學(xué)校的核心競爭力所在，不僅公立學(xué)校如此，民辦學(xué)校也必須高度重視辦學(xué)質(zhì)量。學(xué)校的內(nèi)涵式發(fā)展強調(diào)從傳統(tǒng)盲目擴大規(guī)模的發(fā)展模式轉(zhuǎn)變?yōu)樽非筠k學(xué)質(zhì)量和效率提升，充分利用現(xiàn)有辦學(xué)資源實現(xiàn)學(xué)校的長遠(yuǎn)發(fā)展。近年來，資本大舉進(jìn)入民辦教育領(lǐng)域，集團(tuán)化辦學(xué)和資本化運作成為民辦學(xué)校發(fā)展的特征，這在擴大民辦學(xué)校辦學(xué)規(guī)模的同時，也導(dǎo)致民辦學(xué)校重視資本收益而忽視辦學(xué)質(zhì)量，把大量的資源投入學(xué)校資產(chǎn)的保值增值上，而忽視了最根本的教育教學(xué)質(zhì)量。大量的民辦學(xué)校單純依靠跨區(qū)掐尖招生、高薪挖角公立學(xué)校師資獲取競爭優(yōu)勢，同質(zhì)化競爭嚴(yán)重且缺乏核心競爭力。這種短期繁榮背后存在大量潛在的問題和風(fēng)險，不利于學(xué)校的長期可持續(xù)高質(zhì)量發(fā)展。新法新政頒布實施后，民辦學(xué)校短期內(nèi)可能面臨轉(zhuǎn)型的“陣痛”，但從長遠(yuǎn)看，這也是民辦學(xué)校脫離對資本的過度依賴，重新定位自身，尋求高質(zhì)量內(nèi)涵式發(fā)展的難得機遇。各級教育主管部門要積極幫助每所學(xué)校樹立內(nèi)涵發(fā)展意識，提高教育的整體質(zhì)量，努力維護(hù)良好的教育生態(tài)。[10]