賈春巖 李慧娟 姚 曄

1.中國醫(yī)學(xué)科學(xué)院產(chǎn)業(yè)處，北京 100730；2.中國醫(yī)學(xué)科學(xué)院財(cái)務(wù)處，北京 100730；3.中國醫(yī)學(xué)科學(xué)院醫(yī)學(xué)信息研究所條件財(cái)務(wù)處，北京 100020

預(yù)算管理是事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理工作的核心，一般由基本支出預(yù)算和項(xiàng)目支出預(yù)算組成。項(xiàng)目支出是單位依據(jù)功能定位，在國家政策方針、單位戰(zhàn)略目標(biāo)和發(fā)展規(guī)劃基礎(chǔ)上編制的年度支出計(jì)劃，在預(yù)算管理中具有重要地位和作用[1]。自2000 年起財(cái)政部陸續(xù)發(fā)布預(yù)算管理制度，對項(xiàng)目庫建設(shè)提出了詳實(shí)的規(guī)定和要求。2000 年《中央部門項(xiàng)目支出預(yù)算管理試行辦法》[2]最早將項(xiàng)目庫定義為對項(xiàng)目進(jìn)行規(guī)范化、程序化管理的數(shù)據(jù)庫系統(tǒng)。2003 年《中央本級項(xiàng)目庫管理規(guī)定（試行）》[3]明確項(xiàng)目預(yù)算分類，提出項(xiàng)目支出預(yù)算滾動管理模式。2015 年《關(guān)于推進(jìn)中央部門中期財(cái)政規(guī)劃管理的意見》[4]啟動編制中央部門三年滾動規(guī)劃，同年《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)中央部門項(xiàng)目支出預(yù)算管理的意見》[5]明確“中央部門預(yù)算項(xiàng)目實(shí)行分級管理，加強(qiáng)項(xiàng)目庫建設(shè)和管理，積極推進(jìn)預(yù)算評審和績效管理”。2016 年《關(guān)于進(jìn)一步做實(shí)中央部門預(yù)算項(xiàng)目庫的意見》[6]要求推進(jìn)項(xiàng)目庫全面做實(shí)，細(xì)化規(guī)范項(xiàng)目內(nèi)容，建立項(xiàng)目管理考核機(jī)制。2018 年構(gòu)建項(xiàng)目動態(tài)評估清理機(jī)制，將結(jié)果作為安排預(yù)算和調(diào)整支出政策的重要依據(jù)[7]。

筆者所在中央級事業(yè)單位包含十幾家二級單位，近年來為深化預(yù)算管理改革提出了“計(jì)劃-預(yù)算-績效”三位一體的預(yù)算管理機(jī)制。項(xiàng)目庫建設(shè)作為預(yù)算管理基礎(chǔ)工作，通過信息化管理手段，可以優(yōu)化項(xiàng)目資源配置，提高預(yù)算資金的使用效益，推動單位戰(zhàn)略目標(biāo)和發(fā)展規(guī)劃的順利實(shí)施。

1 事業(yè)單位預(yù)算管理現(xiàn)狀分析

1.1 預(yù)算管理存在的主要問題

1.1.1 預(yù)算管理組織體系不健全 事業(yè)單位預(yù)算管理作為龐大且系統(tǒng)性的財(cái)務(wù)管理工程，不僅需要構(gòu)建完善的組織管理體系，還需要單位內(nèi)部各環(huán)節(jié)協(xié)同配合[8]。多數(shù)單位在開展財(cái)務(wù)管理工作時(shí)，未重視預(yù)算管理工作，極大地制約了單位實(shí)現(xiàn)降本增效的發(fā)展目標(biāo)[9]，具體表現(xiàn)為未建立科學(xué)有效的預(yù)算管理組織和制度體系，各層級對預(yù)算管理的理解程度不同，遵照執(zhí)行力度不統(tǒng)一；單位預(yù)算管理決策機(jī)構(gòu)參與度不夠，決策缺乏全面性和嚴(yán)謹(jǐn)性；業(yè)務(wù)與財(cái)務(wù)未能有效融合，難以對預(yù)算執(zhí)行效果進(jìn)行有效控制；項(xiàng)目信息反饋不及時(shí)，導(dǎo)致預(yù)算資金低效使用和預(yù)算執(zhí)行率低[10]。

1.1.2 預(yù)算編制的科學(xué)性、準(zhǔn)確性不高 采用“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級管理”的預(yù)算編制模式，既要符合上級主管部門下達(dá)的預(yù)算總額控制，又要匹配單位業(yè)務(wù)部門的資金需求，做到收支平衡。預(yù)算編制雖然采用“兩上兩下”的編制方法，但預(yù)算編制往往流于形式，缺乏充分地調(diào)研論證，預(yù)算需求與事業(yè)發(fā)展規(guī)劃脫節(jié)；項(xiàng)目庫儲備不足，立項(xiàng)論證不充分，支出標(biāo)準(zhǔn)缺乏依據(jù)等[11]。

1.1.3 績效評價(jià)結(jié)果應(yīng)用不深入 績效管理作為加強(qiáng)預(yù)算管理工作的有效抓手，在推動事業(yè)單位執(zhí)行全面預(yù)算管理中發(fā)揮了重要作用[12]。有的單位績效理念薄弱，預(yù)算績效評價(jià)指標(biāo)設(shè)計(jì)不夠合理，評價(jià)結(jié)果往往應(yīng)付上級部門要求；預(yù)算編制與預(yù)算績效評價(jià)結(jié)果未能有效銜接，評價(jià)結(jié)果未作為下一年度預(yù)算分配依據(jù)和業(yè)務(wù)部門考核指標(biāo)，對于業(yè)務(wù)部門績效影響較弱，導(dǎo)致出現(xiàn)“重支出輕績效”的現(xiàn)象；績效激勵(lì)約束作用不強(qiáng)，預(yù)算績效管理對提高財(cái)政資源配置效率和使用效益的作用沒有充分發(fā)揮[13]。

1.1.4 預(yù)算管理信息化基礎(chǔ)薄弱 預(yù)算管理的編制、調(diào)整、執(zhí)行、績效評價(jià)和分析等環(huán)節(jié)，需要多個(gè)信息系統(tǒng)的交互連通。事業(yè)單位預(yù)算管理信息化基礎(chǔ)薄弱，易形成單位找項(xiàng)目、財(cái)政預(yù)算“條塊分割”的局面，業(yè)務(wù)、財(cái)務(wù)之間信息無法有效融合，影響預(yù)算執(zhí)行效果。資金分配無法適時(shí)調(diào)整完善，項(xiàng)目缺乏全程實(shí)時(shí)跟蹤監(jiān)控，難以支撐預(yù)算管理全面執(zhí)行[14]。

1.2 原因分析

事業(yè)單位產(chǎn)生預(yù)算管理問題的原因有多方面，主觀因素是單位認(rèn)識不足、重視不夠、理念滯后，客觀因素是預(yù)算管理組織結(jié)構(gòu)、職責(zé)分工、制度控制、考核評價(jià)等措施保障不力，重點(diǎn)從兩方面進(jìn)行分析。

1.2.1 從項(xiàng)目庫角度出發(fā)——項(xiàng)目庫管理缺失產(chǎn)生連鎖式反應(yīng) 項(xiàng)目庫建設(shè)是預(yù)算管理的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)，是連接財(cái)政部門和事業(yè)單位的載體，也是開展項(xiàng)目管理和績效管理的平臺[15]。單位對項(xiàng)目庫管理的缺失，導(dǎo)致無法將項(xiàng)目信息及時(shí)收集、評價(jià)、監(jiān)控及滾動更新。項(xiàng)目論證不充分，項(xiàng)目儲備不足，勢必導(dǎo)致預(yù)算編制缺乏科學(xué)性、準(zhǔn)確性，增加預(yù)算管理的風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)有項(xiàng)目臨時(shí)增加時(shí)，預(yù)算資金無法及時(shí)匹配；當(dāng)項(xiàng)目數(shù)量不足時(shí)，又會造成預(yù)算資金的閑置。項(xiàng)目實(shí)際執(zhí)行與預(yù)算資金的不一致，又影響了績效評價(jià)的真實(shí)性、合理性[16]。

1.2.2 從信息化角度出發(fā)——全面預(yù)算管理缺乏信息化手段支撐 信息化建設(shè)是業(yè)務(wù)管理與財(cái)務(wù)管理有效融合的橋梁，是單位實(shí)現(xiàn)科學(xué)有效預(yù)算管理的手段。目前事業(yè)單位預(yù)算管理方式多采用表格或者單點(diǎn)式系統(tǒng)，通過手工記錄數(shù)據(jù)，人工登記失誤概率較大，且無法與會計(jì)核算系統(tǒng)聯(lián)動。信息化手段的缺乏無法使業(yè)務(wù)和財(cái)務(wù)真正實(shí)現(xiàn)信息聯(lián)通，導(dǎo)致單位發(fā)展規(guī)劃、預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、績效評價(jià)結(jié)果不能同步反饋，容易造成預(yù)算資金無法及時(shí)調(diào)整完善，降低了資金使用效益[17]。

2 以項(xiàng)目庫建設(shè)提升預(yù)算管理水平

2.1 項(xiàng)目庫建設(shè)原則

2.1.1 統(tǒng)一規(guī)劃，分類管理 儲備項(xiàng)目既要結(jié)合單位事業(yè)發(fā)展規(guī)劃，又應(yīng)具有前瞻意識，統(tǒng)籌安排，建立項(xiàng)目庫建設(shè)路徑和實(shí)施計(jì)劃，明確路線圖和時(shí)間表。提前做好項(xiàng)目調(diào)研論證，明確項(xiàng)目實(shí)施期限，設(shè)置科學(xué)合理的績效目標(biāo)，有計(jì)劃、有步驟地充實(shí)項(xiàng)目儲備。對于不同性質(zhì)的項(xiàng)目，按照項(xiàng)目類別進(jìn)行分類管理，明確歸口管理部門，制訂相應(yīng)的預(yù)算科目類別和等級[18]。

2.1.2 突出重點(diǎn)，動態(tài)管理 對經(jīng)過論證的擬入庫項(xiàng)目，按照輕重緩急、預(yù)期效益大小及受益影響范圍等綜合因素，合理確定項(xiàng)目排序，優(yōu)先安排符合事業(yè)發(fā)展的重點(diǎn)項(xiàng)目，提高資金使用效益。對項(xiàng)目庫實(shí)行動態(tài)管理，根據(jù)事業(yè)發(fā)展和年度預(yù)算適時(shí)調(diào)整，保證項(xiàng)目預(yù)算的連續(xù)性和完整性[19]。

2.1.3 信息共享，注重績效 項(xiàng)目儲備以信息化建設(shè)為依托，通過平臺信息共享，做到業(yè)財(cái)融合。將項(xiàng)目與預(yù)期績效目標(biāo)相結(jié)合，將績效目標(biāo)設(shè)定、績效監(jiān)控、績效評價(jià)及結(jié)果應(yīng)用融入單位預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督全過程，績效評價(jià)結(jié)果與下一年預(yù)算安排相銜接。

2.2 項(xiàng)目庫建設(shè)框架及思路

以筆者所在事業(yè)單位及所屬二級單位為例，在滿足財(cái)政部“二上二下”預(yù)算管理體系和預(yù)算管理制度的前提下，建立健全的三年滾動項(xiàng)目庫，由單位項(xiàng)目實(shí)施部門牽頭項(xiàng)目庫建設(shè)，通過對項(xiàng)目預(yù)算細(xì)化形成項(xiàng)目申報(bào)文本，提交預(yù)算申請，經(jīng)單位預(yù)算管理層匯總后報(bào)上級主管部門，待組織預(yù)算評審后下達(dá)評審報(bào)告，單位根據(jù)評審結(jié)果進(jìn)行項(xiàng)目預(yù)算績效目標(biāo)維護(hù)。由單位項(xiàng)目實(shí)施部門提供項(xiàng)目信息數(shù)據(jù)，經(jīng)單位預(yù)算管理工作層匯總后，將項(xiàng)目庫材料統(tǒng)一報(bào)送單位預(yù)算管理決算層進(jìn)行決策，為財(cái)政部門“二上二下”預(yù)算申報(bào)提供依據(jù)，項(xiàng)目庫建設(shè)架構(gòu)見圖1。項(xiàng)目庫的申報(bào)、評審和批復(fù)流程為實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目儲備充足化、預(yù)算決策高效化、項(xiàng)目預(yù)算可持續(xù)化起到了切實(shí)有效的促進(jìn)作用。

2.2.1 考慮國家政策和事業(yè)發(fā)展規(guī)劃 項(xiàng)目庫建設(shè)要符合國家長期戰(zhàn)略規(guī)劃，響應(yīng)國家財(cái)政政策和預(yù)算管理的工作要求。單位依據(jù)功能定位和發(fā)展需要，制訂中長期發(fā)展規(guī)劃，為項(xiàng)目儲備提供指導(dǎo)方向，初步建立項(xiàng)目庫入選項(xiàng)目的基本框架[20]。

2.2.2 制訂項(xiàng)目編制規(guī)則 項(xiàng)目庫實(shí)行分類管理和滾動管理，制訂不同性質(zhì)項(xiàng)目等級和類別，設(shè)置相應(yīng)的預(yù)算科目等級和類別，便于項(xiàng)目庫管理和查看。對項(xiàng)目庫中的全過程信息及時(shí)采集更新，統(tǒng)一管理，形成動態(tài)項(xiàng)目數(shù)據(jù)庫。

2.2.3 嚴(yán)格項(xiàng)目入庫管理 建設(shè)程序規(guī)范、動態(tài)監(jiān)測的項(xiàng)目庫，首先要完善項(xiàng)目的申報(bào)，明確申報(bào)條件和完善項(xiàng)目文本。對擬申報(bào)入庫的項(xiàng)目，加強(qiáng)立項(xiàng)論證和項(xiàng)目評審，對項(xiàng)目的可行性、實(shí)施期限、預(yù)算需求、績效預(yù)期等進(jìn)行評估，確保入庫項(xiàng)目高質(zhì)量、高標(biāo)準(zhǔn)、高效率。

2.2.4 強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行控制 強(qiáng)化預(yù)算剛性約束，當(dāng)年度預(yù)算已經(jīng)下達(dá)后，應(yīng)明確資金使用范圍，做到?？顚Ｓ谩τ谏夏甓纫雅鷱?fù)未完成的項(xiàng)目不得輕易改變資金用途，應(yīng)自動進(jìn)入下年度項(xiàng)目庫。當(dāng)項(xiàng)目資金不足，需追加預(yù)算時(shí)，應(yīng)首先考慮部門之間預(yù)算資金的調(diào)配[21]。

2.2.5 預(yù)算績效結(jié)果應(yīng)用 項(xiàng)目庫建設(shè)要與項(xiàng)目預(yù)算績效評價(jià)體系相匹配，科學(xué)設(shè)定項(xiàng)目績效目標(biāo)，將預(yù)算績效評價(jià)結(jié)果應(yīng)用于部門考核，完善獎(jiǎng)懲機(jī)制。同時(shí)，績效評價(jià)結(jié)果也可應(yīng)用到下一年度預(yù)算申報(bào)和編制，及修正和改進(jìn)后續(xù)項(xiàng)目的設(shè)立與執(zhí)行，提高工作效率。

2.2.6 項(xiàng)目庫清理與滾動管理 定期開展項(xiàng)目庫清理工作，及時(shí)更新項(xiàng)目庫基礎(chǔ)信息。對于無法實(shí)施的項(xiàng)目可以下調(diào)時(shí)間或從項(xiàng)目庫中清出；對于亟須項(xiàng)目可以上調(diào)時(shí)間，或者提前加入備案。清理后保留的延續(xù)項(xiàng)目和備選項(xiàng)目滾動轉(zhuǎn)入下一年度項(xiàng)目庫，在以后年度安排項(xiàng)目時(shí)優(yōu)先給予安排。

2.3 項(xiàng)目庫建設(shè)的實(shí)施保障

2.3.1 完善預(yù)算管理組織體系 通過完善預(yù)算管理組織體系，加強(qiáng)單位內(nèi)部控制水平。落實(shí)事業(yè)發(fā)展規(guī)劃，明確單位項(xiàng)目實(shí)施部門、預(yù)算管理部門、預(yù)算管理決策層的職責(zé)和分工，制訂項(xiàng)目庫管理制度，規(guī)范項(xiàng)目庫的建立與分類、申報(bào)與審核、批復(fù)與實(shí)施、清理與滾動、監(jiān)督與評價(jià)各個(gè)環(huán)節(jié)，促進(jìn)項(xiàng)目庫建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)化[22]。

2.3.2 搭建項(xiàng)目庫管理平臺 借助信息化技術(shù)手段，搭建項(xiàng)目庫管理平臺，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目庫全流程管理。在項(xiàng)目庫平臺錄入項(xiàng)目申報(bào)、審核、入庫、排序、納入部門預(yù)算批復(fù)、結(jié)題、驗(yàn)收、清理等信息，實(shí)現(xiàn)“項(xiàng)目申報(bào)-項(xiàng)目評審-狀態(tài)查詢-信息反饋-績效評價(jià)”多模塊、一體化信息系統(tǒng)，保證項(xiàng)目管理的有效性和完整性。筆者根據(jù)本單位及所屬單位特點(diǎn)，將項(xiàng)目庫管理平臺按照單位工作層級分工及“二上二下”的預(yù)算管理流程進(jìn)行設(shè)計(jì)，項(xiàng)目庫管理平臺操作流程見圖2。其中，項(xiàng)目實(shí)施部門根據(jù)單位功能定位和事業(yè)發(fā)展需要，將充分論證后的項(xiàng)目在項(xiàng)目庫管理平臺申報(bào)，完善項(xiàng)目申報(bào)材料，生成標(biāo)準(zhǔn)項(xiàng)目文本。預(yù)算管理工作層對申報(bào)材料進(jìn)行初審，對初審?fù)ㄟ^的項(xiàng)目組織專家評審及撰寫評審報(bào)告，項(xiàng)目排序及入庫結(jié)果提交預(yù)算管理決策層。經(jīng)決策層審議通過的項(xiàng)目，由預(yù)算管理工作層按照“二上二下”預(yù)算編制程序報(bào)送上級主管部門。主管部門下達(dá)項(xiàng)目預(yù)算批復(fù)后，單位項(xiàng)目實(shí)施部門負(fù)責(zé)具體執(zhí)行，預(yù)算管理工作層對實(shí)施部門的項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行進(jìn)行督促、績效評價(jià)、更新和清理。在項(xiàng)目執(zhí)行過程中進(jìn)行動態(tài)管理，為項(xiàng)目的有效追蹤提供管理手段。

2.3.3 完善預(yù)算績效評價(jià)體系 建立健全預(yù)算績效評價(jià)體系，本著“花錢必問效，無效必問責(zé)”的原則，結(jié)合單位實(shí)際情況，定期進(jìn)行各部門預(yù)算績效考核并通報(bào)。同時(shí)將預(yù)算績效考核結(jié)果作為各部門年度工作考核、下年度預(yù)算批復(fù)的參考，以促進(jìn)單位預(yù)算管理工作[23]。

3 結(jié)論及建議

通過以中央級事業(yè)單位及所屬二級單位為例，開展項(xiàng)目庫建設(shè)提升事業(yè)單位預(yù)算管理水平研究后初步得出以下結(jié)論和建議：一是事業(yè)單位應(yīng)充分認(rèn)識項(xiàng)目庫建設(shè)的重要意義，作為探索“計(jì)劃-預(yù)算-績效”三位一體預(yù)算管理機(jī)制的基礎(chǔ)和依據(jù)，統(tǒng)籌開展完善預(yù)算管理組織體系、制度體系和信息化平臺建設(shè)工作，提升單位預(yù)算管理高質(zhì)量建設(shè)發(fā)展；二是應(yīng)建立健全項(xiàng)目庫建設(shè)工作，依托項(xiàng)目庫管理平臺建設(shè)載體，優(yōu)化預(yù)算管理流程，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目及預(yù)算動態(tài)管理，形成“預(yù)算編制有目標(biāo)、預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)控、預(yù)算完成有評價(jià)、評價(jià)結(jié)果有反饋、反饋結(jié)果有應(yīng)用”的預(yù)算管理閉環(huán)[24]。三是樹立全面預(yù)算管理理念，強(qiáng)化業(yè)財(cái)融合。項(xiàng)目庫建設(shè)不僅涉及預(yù)算管理部門或財(cái)務(wù)等部門，還需要預(yù)算管理決策層充分參與，項(xiàng)目實(shí)施部門積極配合，依據(jù)項(xiàng)目“誰使用，誰預(yù)算，誰負(fù)責(zé)”的原則落實(shí)主體責(zé)任。通過規(guī)范績效目標(biāo)申報(bào)，將績效評價(jià)結(jié)果與預(yù)算安排掛鉤，完善績效管理激勵(lì)機(jī)制，做到“花錢必問效、無效必問責(zé)”[25]。加強(qiáng)預(yù)算績效管理，提高財(cái)政資金使用效益。