丁學(xué)娜

(南京審計(jì)大學(xué) 公共管理學(xué)院,江蘇 南京 211815)

中國共產(chǎn)黨自建黨以來，從未停止過對(duì)民生保障問題的探索。重視民生、關(guān)注民生是中國共產(chǎn)黨開展工作的出發(fā)點(diǎn)，也是中國特色社會(huì)主義的應(yīng)有之義。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)“讓老百姓過上好日子是我們一切工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)?！痹鲞M(jìn)民生福祉是堅(jiān)持立黨為公、執(zhí)政為民的本質(zhì)要求，社會(huì)保障制度承載了這個(gè)要求。對(duì)不同時(shí)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)條件的研判，加以不懈的實(shí)踐與調(diào)整，中國共產(chǎn)黨的社會(huì)保障思想逐步豐富，社會(huì)保障制度體系不斷完善。職業(yè)福利以就業(yè)為基礎(chǔ)提供保障，是建黨以來持續(xù)關(guān)注的重點(diǎn)，幾經(jīng)探索，終成為多層次社會(huì)保障體系的重要組成部分；且在社會(huì)主要矛盾發(fā)生變化、基礎(chǔ)社會(huì)保障制度和理論的不斷成熟的背景下，愈發(fā)凸顯出其潛在的價(jià)值。自黨的十八大以來，我國已建成世界上最大規(guī)模的社會(huì)保障體系，并伴隨著人民對(duì)日益增長的美好生活需要以及國家現(xiàn)代化要求，步入高質(zhì)量發(fā)展的新階段。我國社會(huì)保障體系的關(guān)注點(diǎn)從“有沒有”的問題轉(zhuǎn)向“好不好”的問題，而職業(yè)福利對(duì)于解決“好不好”問題的價(jià)值尤為重要，關(guān)系到社會(huì)保障的永續(xù)發(fā)展?？疾彀倌陙碇袊伯a(chǎn)黨對(duì)職業(yè)福利的功能定位認(rèn)知和政策實(shí)踐歷程，探索其背后的邏輯主線，明確其保障功能的樣態(tài)，對(duì)更好地理解中國共產(chǎn)黨踐行民生保障的初心、持續(xù)增進(jìn)人民福祉的努力，堅(jiān)定“四個(gè)自信”、全面建成高質(zhì)量中國特色社會(huì)保障體系具有重要意義。

職業(yè)福利內(nèi)容繁雜，本文關(guān)注其補(bǔ)充保障功能，以此為基礎(chǔ)將職業(yè)福利項(xiàng)目劃分為法規(guī)補(bǔ)充型和工資替代型福利，且以提供形式的差異區(qū)分出貨幣型福利和非貨幣型福利(如表1所示)。

表1 職業(yè)福利的劃分

一、保障功能定位的分化：混合——補(bǔ)充

(一)公共福利與職業(yè)福利混合為一體

1.新中國成立前中國共產(chǎn)黨對(duì)職業(yè)保障的認(rèn)知與實(shí)踐

1921年7月23日中國共產(chǎn)黨誕生于中國共產(chǎn)黨第一次全國代表大會(huì)，此后通過指引工人運(yùn)動(dòng)的政治綱領(lǐng)和宣言表達(dá)了中國共產(chǎn)黨的職業(yè)保障思想和探索。中國共產(chǎn)黨一大會(huì)議上通過的《中國共產(chǎn)黨綱領(lǐng)》指明“采用無產(chǎn)階級(jí)專政”，鑒于中國共產(chǎn)黨的力量尚弱小，在《中國共產(chǎn)黨第一個(gè)決議》中明確“本黨的基本任務(wù)是成立產(chǎn)業(yè)工會(huì)”，指導(dǎo)工人運(yùn)動(dòng)。中國共產(chǎn)黨一開始的工作任務(wù)就與職業(yè)保障有著密切關(guān)聯(lián)。

1922年中國共產(chǎn)黨第二次全國代表大會(huì)宣言指出，要制定關(guān)于工人和農(nóng)民以及婦女的法律，其第一條即“改良工人待遇：……(丙)工廠設(shè)立工人醫(yī)院及其他衛(wèi)生設(shè)備，(丁)工廠保險(xiǎn)，(戊)保護(hù)女工和童工，(己)保護(hù)失業(yè)工人……?！敝袊伯a(chǎn)黨公開領(lǐng)導(dǎo)工人運(yùn)動(dòng)的總機(jī)關(guān)——中國勞動(dòng)組合書記部1922年發(fā)布《勞動(dòng)法案大綱》，要求保障工人享受勞動(dòng)保險(xiǎn)及女工的生育假期。這些條文多是摘自國外的勞動(dòng)法典，在中國的實(shí)踐性不足，但是中國共產(chǎn)黨對(duì)勞動(dòng)者職業(yè)保障有了初步框架，成為制定勞動(dòng)斗爭綱領(lǐng)的重要基礎(chǔ)。由此可見，勞動(dòng)斗爭綱領(lǐng)中除保險(xiǎn)外，還涉及工廠醫(yī)院等職業(yè)福利內(nèi)容，并設(shè)想將兩者混合在一起以勞動(dòng)立法運(yùn)動(dòng)的方式推進(jìn)。

(1)中國共產(chǎn)黨對(duì)職業(yè)保障的認(rèn)知發(fā)展

中國共產(chǎn)黨從三大到七大通過的重要文件都涉及對(duì)勞動(dòng)保險(xiǎn)和不同形式職工福利的追求。三大通過《中國共產(chǎn)黨黨綱草案》，將制定勞工保險(xiǎn)法、女工生產(chǎn)假期作為中國共產(chǎn)黨的任務(wù)。五大提出要為工人爭取失業(yè)救濟(jì)、勞動(dòng)保險(xiǎn)及恤老金。同時(shí)根據(jù)革命形勢(shì)的變化，職工運(yùn)動(dòng)也在社會(huì)保險(xiǎn)基礎(chǔ)上，提出建立工人宿舍、公共食堂等斗爭思路。六大指明實(shí)行失業(yè)救濟(jì)與社會(huì)保險(xiǎn)，以爭取群眾支持，《蘇維埃政權(quán)的組織問題決議案》要求分配好房屋給農(nóng)民工人。七大上，毛澤東《論聯(lián)合政府》報(bào)告指出實(shí)行適當(dāng)?shù)氖I(yè)救濟(jì)和社會(huì)保險(xiǎn)，保護(hù)工人利益，同時(shí)保證企業(yè)在合理經(jīng)營下的正當(dāng)贏利，使公私、勞資雙方共同為發(fā)展工業(yè)生產(chǎn)而努力。

同時(shí)，中國共產(chǎn)黨的歷次全國勞動(dòng)大會(huì)都進(jìn)一步細(xì)化對(duì)工人職業(yè)保障的斗爭要求。第二次全國勞動(dòng)大會(huì)《經(jīng)濟(jì)斗爭決議案》要求實(shí)行勞動(dòng)保護(hù)和社會(huì)保險(xiǎn)(主要是工傷和養(yǎng)老、醫(yī)療和失業(yè)保險(xiǎn))、女工產(chǎn)假、哺乳時(shí)間待遇，女工權(quán)益得到延伸；《組織問題的決議案》要求工會(huì)必須儲(chǔ)蓄補(bǔ)助醫(yī)藥費(fèi)的基金。第三次全國勞動(dòng)大會(huì)《勞動(dòng)法大綱決議案》在勞動(dòng)保險(xiǎn)和女工生育哺乳福利基礎(chǔ)上凸顯了工人的教育福利。第四次全國勞動(dòng)大會(huì)再次強(qiáng)烈要求實(shí)行社會(huì)勞動(dòng)保險(xiǎn)及女工產(chǎn)假福利，《產(chǎn)業(yè)工人經(jīng)濟(jì)斗爭決議案》還要求工廠設(shè)立幼兒園，《女工、童工問題決議案》也提出女工生理假期、女工童工的教育福利。第五次全國勞動(dòng)大會(huì)的《中華全國工人斗爭綱領(lǐng)》還增加了工人婚喪疾病假期、保產(chǎn)金、工人及其子弟補(bǔ)習(xí)教育、工人宿舍、洗澡堂等，工人家屬也被納入覆蓋范圍。解放戰(zhàn)爭時(shí)期，第六次全國勞動(dòng)大會(huì)《關(guān)于中國職工運(yùn)動(dòng)當(dāng)前任務(wù)的決議》指明基于中國現(xiàn)實(shí)，有序舉辦社會(huì)保險(xiǎn)、職工福利事業(yè)。至此，職業(yè)保障中保險(xiǎn)和職工福利兩大體系逐漸成形。

(2)中國共產(chǎn)黨對(duì)職業(yè)保障的實(shí)踐推進(jìn)

1931年11月中華蘇維埃共和國臨時(shí)中央政府成立，中國共產(chǎn)黨有了自己的政權(quán)組織后著力推進(jìn)職業(yè)保障的嘗試?！吨腥A蘇維埃共和國勞動(dòng)法》規(guī)定社會(huì)保險(xiǎn)覆蓋一切雇傭勞動(dòng)者，雇主承擔(dān)費(fèi)用，雇員無須繳費(fèi)，具體保障項(xiàng)目有：免費(fèi)醫(yī)療(家屬同等享受)、失業(yè)津貼、暫時(shí)失去工作能力津貼、殘廢及老弱優(yōu)恤金、嬰兒補(bǔ)助金、喪葬津貼費(fèi)、工人家屬貧困補(bǔ)助金等七項(xiàng)。職工福利方面規(guī)定了女性生育假期、哺乳時(shí)間、工廠內(nèi)設(shè)哺乳室及托兒所、住房福利。雖然鑒于當(dāng)時(shí)的客觀環(huán)境，《勞動(dòng)法》頒布一年多后有些條文不符合蘇區(qū)實(shí)際情況，未得以真正實(shí)行，但是調(diào)整的幅度受到限制，1932年《中華蘇維埃臨時(shí)中央政府勞動(dòng)部第一號(hào)訓(xùn)令》指出社會(huì)保險(xiǎn)依照現(xiàn)實(shí)調(diào)整，但是女工產(chǎn)假待遇必須實(shí)行。而且，蘇區(qū)勞動(dòng)法精神在1948年東北行政委員會(huì)《東北公營企業(yè)戰(zhàn)時(shí)暫行勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》中得到展現(xiàn)，職工集體福利事業(yè)的資金更多源自勞動(dòng)保險(xiǎn)基金，證明了兩者的混合性。

抗日戰(zhàn)爭時(shí)期民族矛盾成為焦點(diǎn)，中國共產(chǎn)黨調(diào)整了勞動(dòng)政策中過左的傾向以支援戰(zhàn)爭需要。根據(jù)當(dāng)時(shí)當(dāng)?shù)氐膶?shí)際，既改良工人的生活，又讓資本家有利可圖。1940年《陜甘寧邊區(qū)戰(zhàn)時(shí)工廠集體合同暫行準(zhǔn)則》提出公營工廠須提供食堂、宿舍、女工產(chǎn)假假期、生育津貼、哺乳時(shí)間、疾病和工傷待遇；在此基礎(chǔ)上，1941年《晉西北工廠勞動(dòng)暫行條例》和《冀晉魯豫邊區(qū)勞工保護(hù)暫行條例》增加了教育福利，晉冀魯豫邊區(qū)也增加了工人親屬婚喪病的假期待遇。1942年陜甘寧邊區(qū)《戰(zhàn)時(shí)公營工廠集體合同準(zhǔn)則》在暫行準(zhǔn)則基礎(chǔ)上補(bǔ)充了有三個(gè)孩子的女工脫產(chǎn)專門撫育小孩的規(guī)定。

1949年中華全國總工會(huì)《關(guān)于勞資關(guān)系暫行處理辦法》制定了針對(duì)一切私營工商企業(yè)的福利保障規(guī)定，涉及提供食堂、女工生育假期、哺乳時(shí)間、疾病和工傷保險(xiǎn)；對(duì)于其他職工福利設(shè)施，已有的照舊，未舉辦者由資方斟酌經(jīng)濟(jì)力量逐漸舉辦。此處對(duì)于私營企業(yè)的職業(yè)保障規(guī)定開始出現(xiàn)法定與自愿福利分化的跡象。

(3)職業(yè)保障的混合性

中國共產(chǎn)黨自成立之初就非常關(guān)注工人的職業(yè)保障，設(shè)想并實(shí)踐通過工人運(yùn)動(dòng)以立法的形式推進(jìn)。但由于中國半殖民地半封建社會(huì)形態(tài)的限制，工人地位沒有任何法律保障，公共保障和服務(wù)制度不健全，職業(yè)保障制度建立經(jīng)歷的是一個(gè)從無到有的過程，其保障水平和范圍總體上局限在基礎(chǔ)保障層面；職業(yè)福利與公共福利并未有區(qū)分，也尚未顯現(xiàn)出保障功能分化的必要性，兩者混在一起均納入法律保障范圍。然而，從單純作為工人運(yùn)動(dòng)的綱領(lǐng)到建立自己的政權(quán)組織，中國共產(chǎn)黨對(duì)職業(yè)保障的認(rèn)識(shí)和實(shí)踐從內(nèi)容到實(shí)施方式都在不斷豐富和系統(tǒng)化。

2.計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的單位福利

新中國成立之初，為鞏固新政權(quán)及在社會(huì)資源總量不足的基礎(chǔ)上推動(dòng)現(xiàn)代化、追求社會(huì)主義理想，中國構(gòu)建了單位制以實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)的控制與整合。第一個(gè)五年計(jì)劃決定優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)，為實(shí)現(xiàn)工業(yè)化所需的資本積累，“低工資，高福利”收入分配政策確立并實(shí)施。1957年周恩來在中國共產(chǎn)黨八屆三中全會(huì)上明確，“我國的勞動(dòng)工資和勞保福利政策，必須從統(tǒng)籌兼顧全國人民生活首先是工農(nóng)生活、適當(dāng)安排城鄉(xiāng)關(guān)系這個(gè)基本觀點(diǎn)出發(fā)，實(shí)行合理的低工資制，……不能單純從工業(yè)生產(chǎn)的增長和工業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率的提高出發(fā)，而必須從整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和全社會(huì)勞動(dòng)生產(chǎn)率的提高出發(fā)?！惫べY管制、服務(wù)業(yè)國有化及社會(huì)主義對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的排斥，與人們?nèi)粘Ｉ罹o密相關(guān)的基本需要須由單位來滿足，單位化身一元化的資源配置工具，提供了“從頭到腳”“從生到死”的單位福利。

(1)單位福利的項(xiàng)目內(nèi)容規(guī)定

單位福利在新中國成立初期被看作是社會(huì)主義優(yōu)越性的體現(xiàn)，福利內(nèi)容大致分為勞動(dòng)保險(xiǎn)和職工福利兩部分，機(jī)關(guān)事業(yè)單位在保險(xiǎn)福利上多為單項(xiàng)規(guī)定。

首先，勞動(dòng)保險(xiǎn)。1951年《中華人民共和國勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》規(guī)定在100人以上的企業(yè)單位實(shí)施勞動(dòng)保險(xiǎn)，后期根據(jù)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的好轉(zhuǎn)逐漸擴(kuò)大覆蓋范圍。1953年勞動(dòng)部《中華人民共和國勞動(dòng)保險(xiǎn)條例實(shí)施細(xì)則修正草案》擴(kuò)大了實(shí)施范圍并提高待遇標(biāo)準(zhǔn)。1956年，根據(jù)國家財(cái)政基礎(chǔ)和國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，勞動(dòng)保險(xiǎn)的范圍擴(kuò)大到覆蓋絕大多數(shù)職工。1969年《關(guān)于國營企業(yè)財(cái)務(wù)工作中幾項(xiàng)制度的改革意見(草案)》指出，國營企業(yè)停止提取勞動(dòng)保險(xiǎn)金，企業(yè)退休職工、長期病號(hào)的工資和其他勞保開支于企業(yè)營業(yè)外列支。失去統(tǒng)籌調(diào)劑職能后，勞動(dòng)保險(xiǎn)變成“企業(yè)保險(xiǎn)”，直到市場(chǎng)化改革前夕。

在機(jī)關(guān)事業(yè)單位，單項(xiàng)法規(guī)逐步出臺(tái)以增進(jìn)其工作人員的福利。一是，養(yǎng)老保險(xiǎn)。1955年《國家機(jī)關(guān)工作人員退休處理暫行辦法》《國家機(jī)關(guān)工作人員退職處理暫行辦法》等系列法規(guī)明確了國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位職工的退休制度。二是，醫(yī)療保險(xiǎn)。1952年《國家工作人員公費(fèi)醫(yī)療預(yù)防實(shí)施辦法》及《關(guān)于全國各級(jí)人民政府、黨派、團(tuán)體及所屬事業(yè)單位的國家工作人員實(shí)行公費(fèi)醫(yī)療預(yù)防措施的指示》確立了全國各級(jí)機(jī)關(guān)、團(tuán)體以及事業(yè)單位的公費(fèi)醫(yī)療制度。三是，生育待遇。1955年《關(guān)于女工作人員生育假期的通知》明確女職工的生育福利。四是，死亡撫恤。國家工作人員的傷殘和死亡待遇由1950年《革命工作人員傷亡褒恤暫行條例》確立。

其次，職工福利。職工福利包括職工集體福利和職工個(gè)人福利。前者為職工提供必要的集體消費(fèi)和共同性消費(fèi)設(shè)施，后者是對(duì)職工生活方面的各種經(jīng)濟(jì)性的補(bǔ)貼制度，以實(shí)物或貨幣形式發(fā)放。

1951年《中華人民共和國勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》明確各單位建立托兒所、食堂、療養(yǎng)所等；1953年《關(guān)于統(tǒng)一掌管多子女補(bǔ)助與家屬福利等問題的聯(lián)合通知》確立發(fā)放職工家庭的津貼福利；1957年《關(guān)于職工生活方面若干問題的指示》明確了各類單位的住宅保障、職工及其家屬醫(yī)療費(fèi)用困難補(bǔ)助；另外還有1956年《國家機(jī)關(guān)和事業(yè)、企業(yè)單位職工冬季宿舍取暖補(bǔ)貼問題的通知》、1958年《關(guān)于工人、職工回家探親的假期和工資待遇的暫行規(guī)定》、1978年《關(guān)于建立職工上下班交通費(fèi)補(bǔ)貼制度的通知》等對(duì)職工福利做了單項(xiàng)規(guī)定。

針對(duì)機(jī)關(guān)事業(yè)單位的單項(xiàng)規(guī)定有：1952年《關(guān)于各級(jí)人民政府工作人員在患病期間待遇暫行辦法》、1954年《關(guān)于國家機(jī)關(guān)工作人員生產(chǎn)產(chǎn)假的規(guī)定》及《關(guān)于各級(jí)人民政府工作人員福利費(fèi)掌管使用辦法的通知》對(duì)機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員的醫(yī)藥費(fèi)用、多子女教育、家屬生活困難及家屬來機(jī)關(guān)探親返家路費(fèi)等進(jìn)行補(bǔ)助。1955年《關(guān)于國家機(jī)關(guān)工作人員子女醫(yī)療問題的通知》確立了機(jī)關(guān)工作人員家屬的半費(fèi)醫(yī)療待遇。

(2)單位福利的混合性

計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下建立的是一個(gè)總體性社會(huì)，國家政權(quán)對(duì)社會(huì)實(shí)行全面控制，企業(yè)單位實(shí)際上是政府行政機(jī)構(gòu)的延伸，單位的活動(dòng)基本上是在執(zhí)行國家指令。由此看出，企業(yè)單位福利實(shí)質(zhì)上是一種國家的制度安排。單位福利資金的來源主體是國家，國家對(duì)單位福利的項(xiàng)目內(nèi)容、享受條件和待遇水平都頒布了政策文件，單位沒有很大的自主權(quán)。單位間福利項(xiàng)目的同質(zhì)性很強(qiáng)，且單位福利局限在單位內(nèi)部，并未在社會(huì)上成立單獨(dú)的專業(yè)管理機(jī)構(gòu)?？傊?，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期國家福利與職業(yè)福利是混合體，后者并未區(qū)別于前者進(jìn)行額外供給。

(二)職業(yè)福利：對(duì)公共福利的補(bǔ)充

1.市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型條件下補(bǔ)充論的產(chǎn)生

單位福利制度封閉運(yùn)行導(dǎo)致低效率的福利配置形式，產(chǎn)生了國家負(fù)擔(dān)沉重、職工勞動(dòng)積極性喪失、生產(chǎn)低效率等消極后果，凸顯了改革的必要性?！皼]有集體行動(dòng)，社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)在制度轉(zhuǎn)型上的最低目標(biāo)都無法實(shí)現(xiàn)。政府的權(quán)力必須靠政府的權(quán)力來消除?！睘樘岣哔Y源配置效率，1992年中國共產(chǎn)黨十四大確立了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的改革目標(biāo)。單位福利制度因經(jīng)濟(jì)體制變革不再適應(yīng)企業(yè)經(jīng)營和保障需求等原因而調(diào)整，企業(yè)的福利制度首先發(fā)生變革，國家——單位保障模式逐漸被國家——社會(huì)保障模式取代。國家——社會(huì)保障模式將公共福利從國家——單位模式下與企業(yè)職業(yè)福利混為一體的狀態(tài)下剝離出來，通過立法確立社會(huì)保障制度，以社會(huì)化的方式實(shí)施，社會(huì)保障成為獨(dú)立于企業(yè)之外的社會(huì)系統(tǒng)。但是社會(huì)保障只保障員工的基本生活，補(bǔ)充保障成為社會(huì)保障的必要配套措施，面對(duì)員工多層次、多方面的社會(huì)需要，還需建立多種非制度化的保障措施進(jìn)行補(bǔ)充。伴隨著公共福利從單位保障中剝離，企業(yè)職業(yè)福利在國家——社會(huì)保障模式下展現(xiàn)出企業(yè)自主活動(dòng)空間，作為一項(xiàng)獨(dú)立的制度發(fā)揮補(bǔ)充保障功能?；诖?，公共福利與職業(yè)福利實(shí)現(xiàn)了保障功能定位的分化，兩者相互配合構(gòu)建與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相呼應(yīng)的多層次社會(huì)保障體系。1993年中國共產(chǎn)黨十四屆三中全會(huì)《關(guān)于建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》明確提出“建立多層次的社會(huì)保障制度”。

2.公共福利改革明晰了職業(yè)福利的補(bǔ)充空間

公共福利與職業(yè)福利獨(dú)立存在方可成就兩者的補(bǔ)充關(guān)系，社會(huì)保障制度改革和社會(huì)福利社會(huì)化直接將公共福利從企業(yè)單位福利中分離出來，塑造其單獨(dú)的活動(dòng)空間，從而為明確職業(yè)福利的補(bǔ)充保障功能做了鋪墊。

(1)社會(huì)保障制度改革

1986年《國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第七個(gè)五年計(jì)劃》首次提出社會(huì)保障的概念，并提出社會(huì)保障的社會(huì)化管理與單位管理相結(jié)合，以社會(huì)化管理為主的改革方向。1986年《國營企業(yè)職工待業(yè)保險(xiǎn)暫行規(guī)定》指明待業(yè)保險(xiǎn)基金管理的社會(huì)化。1991年《國務(wù)院關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》指出，“隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，逐步建立起基本養(yǎng)老保險(xiǎn)與企業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)和職工個(gè)人儲(chǔ)蓄性養(yǎng)老保險(xiǎn)相結(jié)合的制度。改變養(yǎng)老保險(xiǎn)完全由國家、企業(yè)包下來的辦法。”其第九條指出，養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)施社會(huì)化管理。1993年《關(guān)于職工醫(yī)療保險(xiǎn)制度改革試點(diǎn)意見的通知》、1994年《企業(yè)職工生育保險(xiǎn)試行辦法》、1996年《關(guān)于發(fā)布〈企業(yè)職工工傷保險(xiǎn)試行辦法〉的通知》分別明確了職工醫(yī)療保險(xiǎn)、生育保險(xiǎn)及工傷保險(xiǎn)的社會(huì)統(tǒng)籌和社會(huì)化管理的改革方向。1988年《關(guān)于印發(fā)在全國城鎮(zhèn)分期分批推行住房制度改革實(shí)施方案的通知》及1994年《國務(wù)院關(guān)于深化城鎮(zhèn)住房制度改革的決定》明晰了住房商品化改革和企業(yè)的住房保障社會(huì)化思路。

1997年《關(guān)于在全國建立城市居民最低生活保障制度的通知》在全國范圍內(nèi)確立城市居民最低生活保障制度，保障經(jīng)濟(jì)體制改革順利開展，同時(shí)應(yīng)對(duì)因企業(yè)改制而下崗、失業(yè)群體的貧困問題。

綜上，社會(huì)保障改革的過程即是將保險(xiǎn)和救助的福利內(nèi)容逐步從企業(yè)單位福利中剝離出來、實(shí)施社會(huì)化管理的過程。從20世紀(jì)80年代后期到20世紀(jì)90年代中期，企業(yè)單位福利中保險(xiǎn)福利開始進(jìn)行社會(huì)化運(yùn)作的改革，同時(shí)，員工生存保障的福利也不再由企業(yè)直接承擔(dān)，改由政府和社會(huì)負(fù)責(zé)。于是，企業(yè)在其經(jīng)營狀況允許的條件下提供補(bǔ)充保障的自主空間被創(chuàng)造出來。

(2)社會(huì)福利社會(huì)化改革

1983年民政部開始探索城市社會(huì)福利改革，1984年明確了“社會(huì)福利社會(huì)辦”的指導(dǎo)思想，成為社會(huì)福利社會(huì)化的發(fā)端。1990年“中國與香港社會(huì)福利發(fā)展第一次研討會(huì)”上正式提出了社會(huì)福利社會(huì)化的核心內(nèi)容，社會(huì)福利社會(huì)化改革的方案至此基本確定。從1995年《關(guān)于若干城市分離企業(yè)辦社會(huì)職能，分流富余人員的意見》到2002年《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)國有企業(yè)分離辦社會(huì)職能工作的意見》和2004年《關(guān)于中央企業(yè)分離辦社會(huì)職能試點(diǎn)工作有關(guān)問題的通知》，企業(yè)辦社會(huì)職能的分離工作由試點(diǎn)轉(zhuǎn)為全面推進(jìn)：在非貨幣福利上，對(duì)企業(yè)自辦的食堂、浴室等后勤服務(wù)單位進(jìn)行分離；在貨幣福利上，推進(jìn)福利貨幣化、工資化，將對(duì)職工個(gè)人的福利性補(bǔ)貼由暗補(bǔ)變?yōu)槊餮a(bǔ)。社會(huì)福利社會(huì)化改革的目的在于剝離國有企業(yè)附屬的福利設(shè)施，將其交由社會(huì)公共組織進(jìn)行社會(huì)化管理，保障企業(yè)將其主要精力放在生產(chǎn)效益而非社會(huì)功能上。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，企業(yè)過多的社會(huì)服務(wù)職能被剝離從而關(guān)注生產(chǎn)，大部分勞動(dòng)者通過社會(huì)化的服務(wù)供給方式滿足需求。社會(huì)服務(wù)輪廓的理清也明確了企業(yè)提供補(bǔ)充福利的空間。

二、補(bǔ)充保障功能分層遞增：微弱補(bǔ)充——實(shí)質(zhì)補(bǔ)充

計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期雖然形成了覆蓋廣泛的、內(nèi)容豐富的單位福利，但“高福利”只是相對(duì)于工人基本工資和農(nóng)民極低的收入而言的，從個(gè)人生存和發(fā)展的需要來看，單位福利的待遇水平主要在生存領(lǐng)域。而單位福利改革后分化出來的職業(yè)福利其補(bǔ)充保障功能得以分層次推進(jìn)。

(一)職業(yè)福利的補(bǔ)充保障價(jià)值緩慢凸顯

1.法規(guī)補(bǔ)充型保險(xiǎn)福利的保障功能增進(jìn)進(jìn)程平緩

(1)養(yǎng)老保險(xiǎn)。企業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)在養(yǎng)老保險(xiǎn)改革初期就已規(guī)劃為養(yǎng)老保障體系的重要組成部分。1991年《關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》首次提出“逐步建立起基本養(yǎng)老保險(xiǎn)與企業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)和職工個(gè)人儲(chǔ)蓄性養(yǎng)老保險(xiǎn)相結(jié)合的制度?！?995年《關(guān)于深化企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的通知》明確提出“鼓勵(lì)建立企業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)和個(gè)人儲(chǔ)蓄性養(yǎng)老保險(xiǎn)。企業(yè)按規(guī)定繳納基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)后，可以在國家政策指導(dǎo)下，根據(jù)本單位經(jīng)濟(jì)效益情況，為職工建立補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)?！?997年《關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》、2000年《關(guān)于印發(fā)完善城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系試點(diǎn)方案的通知》都鼓勵(lì)大力發(fā)展企業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)。2004年《企業(yè)年金試行辦法》和《企業(yè)年金基金管理試行辦法》確立企業(yè)年金的基本制度框架。此后，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的完善過程都伴隨著對(duì)企業(yè)年金制度的推進(jìn)，如2005年《關(guān)于完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》等。2017年頒布的《企業(yè)年金辦法》進(jìn)一步明確了企業(yè)年金在中國多層次社會(huì)保障體系中的地位和作用。(2)醫(yī)療保險(xiǎn)。1998年《關(guān)于建立城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度的決定》允許企業(yè)建立補(bǔ)充醫(yī)療保險(xiǎn)，但是建立的范圍有限，局限于某些特定行業(yè)和特定時(shí)期。2002年《關(guān)于企業(yè)補(bǔ)充醫(yī)療保險(xiǎn)有關(guān)問題的通知》明確提出：合規(guī)參加各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)的企業(yè)，可自主決定是否建立補(bǔ)充醫(yī)療保險(xiǎn)。2009年《關(guān)于深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革的意見》更加強(qiáng)化了企業(yè)補(bǔ)充醫(yī)療保險(xiǎn)的地位。(3)住房公積金及住房補(bǔ)貼。1998年《關(guān)于進(jìn)一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設(shè)的通知》明確規(guī)定要停止住房實(shí)物分配，實(shí)現(xiàn)住房分配貨幣化，職工可通過住房公積金購房。同年，《關(guān)于認(rèn)真做好住房補(bǔ)貼實(shí)施工作的通知》引導(dǎo)有條件的企業(yè)實(shí)行住房補(bǔ)貼辦法。1999年《住房公積金管理?xiàng)l例》規(guī)范了住房公積金制度的管理。2000年《關(guān)于企業(yè)住房制度改革中有關(guān)財(cái)務(wù)處理問題的通知》及《關(guān)于企業(yè)住房制度改革中有關(guān)財(cái)務(wù)處理問題的補(bǔ)充通知》明確規(guī)定企業(yè)住房補(bǔ)貼可隨職工工資計(jì)入成本逐月發(fā)放。

2.工資替代型職業(yè)福利補(bǔ)充水平提高

工資替代型福利相對(duì)于其他類型的職業(yè)福利發(fā)展較為成熟，主要原因在于其主要內(nèi)容與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的企業(yè)單位福利存在某種程度上的制度延續(xù)性。國有企業(yè)職工福利經(jīng)費(fèi)在1969年前按企業(yè)職工工資總額的8%從成本中提取，形成企業(yè)獎(jiǎng)勵(lì)基金，1969年后按工資總額的11%提取形成企業(yè)職工福利基金。1979年開始職工福利費(fèi)與企業(yè)經(jīng)營狀況掛鉤，按企業(yè)利潤留成的一定比例提取。1992年國家稅務(wù)局《關(guān)于調(diào)整集體企業(yè)職工福利基金、職工教育經(jīng)費(fèi)、工會(huì)經(jīng)費(fèi)提取有關(guān)規(guī)定的通知》將職工福利費(fèi)的提取比例提高到14%，并得以延續(xù)。但是2007年企業(yè)負(fù)擔(dān)福利費(fèi)的方式發(fā)生改變，從有計(jì)劃的計(jì)提到實(shí)報(bào)實(shí)銷，當(dāng)年《中華人民共和國企業(yè)所得稅實(shí)施條例》第四十條規(guī)定：“企業(yè)發(fā)生的職工福利費(fèi)支出，不超過工資薪金總額14%的部分，準(zhǔn)予扣除?！眹叶悇?wù)總局《關(guān)于企業(yè)工資薪金及職工福利費(fèi)扣除問題的通知》明確了職工福利費(fèi)的范圍。2008年財(cái)政部、國家稅務(wù)總局《關(guān)于調(diào)整個(gè)體工商戶個(gè)人獨(dú)資企業(yè)和合伙企業(yè)個(gè)人所得稅稅前扣除標(biāo)準(zhǔn)有關(guān)問題的通知》單獨(dú)發(fā)布了不同類型企業(yè)的福利費(fèi)扣除規(guī)定。

3.法規(guī)補(bǔ)充型非貨幣福利微弱補(bǔ)充

首先，照料服務(wù)方面。在社會(huì)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的很長一段時(shí)間內(nèi)，企業(yè)照料服務(wù)和照料設(shè)施的供給處在政府反向引導(dǎo)狀態(tài)上，即被引導(dǎo)為“負(fù)擔(dān)說”，成為企業(yè)要甩掉的包袱，于是這部分社會(huì)福利服務(wù)向社會(huì)轉(zhuǎn)移。社會(huì)福利社會(huì)化改革在20世紀(jì)90年代以后進(jìn)一步與轉(zhuǎn)變政府職能、減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)聯(lián)系在一起，企業(yè)分離社會(huì)職能的相關(guān)規(guī)定不斷出臺(tái)，企業(yè)沒有動(dòng)力供給相應(yīng)的福利。從1995年《關(guān)于若干城市分離企業(yè)辦社會(huì)職能分流富余人員的意見》開始，到2016年《關(guān)于印發(fā)加快剝離國有企業(yè)辦社會(huì)職能和解決歷史遺留問題工作方案的通知》、2017年《關(guān)于國有企業(yè)辦市政、社區(qū)管理等職能分離移交的指導(dǎo)意見》等均在要求托兒所等福利型機(jī)構(gòu)與企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體相分離，減輕企業(yè)辦社會(huì)的負(fù)擔(dān)。其次，時(shí)間福利方面，對(duì)滿足兒童或老年人照料需要的休假規(guī)定較服務(wù)供給形式有所發(fā)展，但仍然存在照料假期缺乏的問題。簡言之，在政策層面，照料服務(wù)供給被視為負(fù)擔(dān)，企業(yè)供給動(dòng)力不足，而政府公共服務(wù)尚未發(fā)展成熟，于是提供照料服務(wù)的責(zé)任推向了員工個(gè)人；但是，照料責(zé)任向個(gè)人轉(zhuǎn)移后，相應(yīng)的照料假期卻沒有做出進(jìn)一步的補(bǔ)充規(guī)定，因而，法規(guī)補(bǔ)充型非貨幣福利在滿足員工照料需要上的補(bǔ)充功能非常微弱。

總體而言，法規(guī)補(bǔ)充型福利的補(bǔ)充保障功能更強(qiáng)大，然而，雖然保險(xiǎn)福利制度本身在不斷完善，補(bǔ)充功能逐漸顯現(xiàn)，但過程緩慢；而非貨幣福利的補(bǔ)充作用更是停留在微弱階段。比較而言，工資替代型福利因其歷史淵源，保障功能雖弱但一直都在，且隨著福利內(nèi)容的擴(kuò)展，作用有所增加。

(二)新時(shí)代經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)質(zhì)性推進(jìn)職業(yè)福利的補(bǔ)充保障功能

隨著我國新時(shí)代經(jīng)濟(jì)發(fā)展的轉(zhuǎn)型、社會(huì)主要矛盾的新變化和社會(huì)保障制度的不斷完善，職業(yè)福利補(bǔ)充功能得以實(shí)質(zhì)性推進(jìn)。

1.新時(shí)代經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求和保障

十八大以來，中國共產(chǎn)黨對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的階段性特征認(rèn)識(shí)不斷深化，2014年提出我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，從高速增長轉(zhuǎn)為中高速增長，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化的重要性凸顯。十九大明確我國經(jīng)濟(jì)已由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革成為實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的主線，為此需要“破”“立”“降”?！傲ⅰ钡脑鲩L點(diǎn)之一在于人力資本服務(wù)，“降”涉及降低實(shí)體經(jīng)濟(jì)成本，前者要求建設(shè)知識(shí)型、技能型、創(chuàng)新型勞動(dòng)力隊(duì)伍，需要職業(yè)福利推進(jìn)員工對(duì)企業(yè)的歸屬感和生產(chǎn)力提升的激勵(lì)價(jià)值，同時(shí)嵌入保障功能；后者關(guān)聯(lián)到降低社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)率的各種措施。兩者都為職業(yè)福利的發(fā)展提供契機(jī)，職業(yè)福利的發(fā)展既是新時(shí)代經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求也是保障其向高質(zhì)量發(fā)展的手段。為適應(yīng)我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展新常態(tài)，減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)，為“立”提供空間，也為職業(yè)福利創(chuàng)造發(fā)展空間，中國共產(chǎn)黨從十八屆三中全會(huì)就明確適時(shí)、適當(dāng)降低社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)率，自此一系列關(guān)于降費(fèi)率的方案出臺(tái)：2015年發(fā)布了《關(guān)于調(diào)整失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)率有關(guān)問題的通知》《關(guān)于適當(dāng)降低生育保險(xiǎn)費(fèi)率的通知》及《關(guān)于調(diào)整工傷保險(xiǎn)費(fèi)率政策的通知》，2017年發(fā)布了《關(guān)于階段性降低失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)率的通知》。2016年國務(wù)院《關(guān)于印發(fā)降低實(shí)體經(jīng)濟(jì)企業(yè)成本工作方案的通知》指出，合理降低企業(yè)“五險(xiǎn)一金”繳費(fèi)占工資總額的比例；同年人社部、財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于階段性降低社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)率的通知》。2018年人社部、財(cái)政部印發(fā)了《關(guān)于繼續(xù)階段性降低社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)率的通知》，同年國務(wù)院《關(guān)于聚焦企業(yè)關(guān)切進(jìn)一步推動(dòng)優(yōu)化營商環(huán)境政策落實(shí)的通知》要求進(jìn)一步降低社保費(fèi)率。2019年國務(wù)院《降低社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)率綜合方案》對(duì)社保繳費(fèi)基數(shù)和企業(yè)繳費(fèi)比例的調(diào)整進(jìn)行了大幅度調(diào)整。

2.社會(huì)主要矛盾轉(zhuǎn)型及社會(huì)保障制度完善的期待

十九大報(bào)告明確我國社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分發(fā)展之間的矛盾；隨著社會(huì)主要矛盾的變化，發(fā)展的內(nèi)涵和重點(diǎn)、理念和方式、環(huán)境和條件、水平和要求發(fā)生很大變化，對(duì)繼續(xù)在發(fā)展中保障和改善民生提出了新要求。十八大以來，增進(jìn)民生福祉作為發(fā)展的根本目的，在發(fā)展中逐步補(bǔ)齊民生短板，建立更加公平、可持續(xù)的社會(huì)保障制度成為關(guān)注的重點(diǎn)。通過堅(jiān)持全覆蓋、?；?、多層次、可持續(xù)的方針，統(tǒng)籌推進(jìn)城鄉(xiāng)社會(huì)保障體系建設(shè)，社會(huì)保障水平極大提高，覆蓋城鄉(xiāng)的社會(huì)保障體系基本建立；而此時(shí)“守住底線”是主要保障思路，形成了以保障基本生活為主的社會(huì)保障體系。隨著生活水平的不斷提高，人民對(duì)美好生活的向往總體上從“有沒有”轉(zhuǎn)向“好不好”，其需求呈現(xiàn)多樣化、多層次、多方面的特點(diǎn)，期盼更可靠的社會(huì)保障。但社會(huì)保障體系存在發(fā)展不平衡不充分的問題：職業(yè)福利的補(bǔ)充保障功能開始顯現(xiàn)，但在其不同的福利領(lǐng)域存在發(fā)展不平衡不充分問題；相對(duì)于基本社會(huì)保障領(lǐng)域，職業(yè)福利總體發(fā)展不充分，多層次體系構(gòu)建方面還存在明顯短板。因而，職業(yè)福利成為十九大報(bào)告中“全面建成覆蓋全民、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、權(quán)責(zé)清晰、保障適度、可持續(xù)的多層次社會(huì)保障體系”的突破口。

十八屆三中全會(huì)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，通過免稅、延稅等優(yōu)惠政策，著力推進(jìn)企業(yè)年金、職業(yè)年金發(fā)展，構(gòu)建多層次社會(huì)保障體系。《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃綱要》明確要構(gòu)建職業(yè)年金、企業(yè)年金和商業(yè)保險(xiǎn)在內(nèi)的多層次養(yǎng)老保險(xiǎn)體系，持續(xù)擴(kuò)大覆蓋面；積極發(fā)展補(bǔ)充醫(yī)療保險(xiǎn)、商業(yè)健康保險(xiǎn)；做好相關(guān)經(jīng)濟(jì)社會(huì)政策與全面兩孩政策的有效銜接。十九屆四中全會(huì)表明要完善基礎(chǔ)性民生建設(shè)，也要滿足人民多層次多樣化需求，使改革發(fā)展成果更多、更公平惠及全體人民。十九屆五中全會(huì)及《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》直接將“健全多層次社會(huì)保障體系”作為工作目標(biāo)，“健全覆蓋全民、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、公平統(tǒng)一、可持續(xù)的多層次社會(huì)保障體系”，“發(fā)展多層次、多支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)體系”，“積極發(fā)展商業(yè)醫(yī)療保險(xiǎn)”?！吨腥A人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》直接明確發(fā)展多層次、多支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)體系，提高企業(yè)年金覆蓋率，積極發(fā)展商業(yè)醫(yī)療保險(xiǎn)；完善老幼照料政策和產(chǎn)假制度，探索實(shí)施父母育兒假。積極發(fā)展多種形式的嬰幼兒照護(hù)服務(wù)機(jī)構(gòu)，鼓勵(lì)有條件的用人單位提供嬰幼兒照護(hù)服務(wù)。

相比而言，十九大以來，職業(yè)福利得到更多重視，對(duì)其發(fā)展提出了更多規(guī)劃，其補(bǔ)充功能的發(fā)揮也將更具有實(shí)質(zhì)性。

三、保障功能分化的協(xié)調(diào)推進(jìn)：公私分立——公私可比較

(一)公私分立

20世紀(jì)80年代由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)開始向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，企業(yè)改制、私營和個(gè)體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生，針對(duì)企業(yè)的社會(huì)福利改革先開始，職業(yè)福利與公共福利的分化先在企業(yè)得以明確。企業(yè)職業(yè)福利的改革上文已論述，而機(jī)關(guān)事業(yè)單位的福利制度并未完全同步改革，補(bǔ)充功能較小的工資替代型福利項(xiàng)目先改革，但其經(jīng)歷了一段混亂時(shí)期，從“低工資，多福利”向“低工資、廣福利”方向發(fā)展。政府部門提供的福利要相對(duì)多于其他部門的工作場(chǎng)所，此時(shí)公共部門與私營部門處于一種福利分立的狀態(tài)，前者職業(yè)福利的補(bǔ)充保障定位并未完全分化。

(二)公私可比較[41]

社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的改革目標(biāo)也在推進(jìn)公共部門改革，1993年《關(guān)于機(jī)關(guān)和事業(yè)單位工作人員工資制度改革問題的通知》明確公私部門同等層次人員的平均工資水平要保持合理的比例關(guān)系，大體持平。2006年《中華人民共和國公務(wù)員法》確立了公私部門可比較原則并將工資調(diào)查比較結(jié)果作為公共部門調(diào)整工資水平的參照。遵循著可比性原則，公共部門職業(yè)福利市場(chǎng)化、社會(huì)化改革啟動(dòng)，“低工資，廣福利”格局被打破。隨著改革的深化，公私部門間的職業(yè)福利改革探索相互啟發(fā)，企業(yè)職業(yè)福利的內(nèi)容也在不斷擴(kuò)充。

1.公共部門法規(guī)補(bǔ)充型貨幣福利的改革

(1)職業(yè)年金。當(dāng)企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度開始進(jìn)行實(shí)質(zhì)性改革時(shí)，國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位工作人員的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度基本穩(wěn)定在建國初期確定的制度架構(gòu)中。直到中國共產(chǎn)黨十八大和十八屆三中、四中全會(huì)指明要建立更加公平、可持續(xù)的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，國務(wù)院決定改革機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。2015年《關(guān)于機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》明確建立獨(dú)立于機(jī)關(guān)事業(yè)單位之外、保障方式多層次、管理服務(wù)社會(huì)化的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系；改革方案在制度框架設(shè)計(jì)上參照企業(yè)。同年，《關(guān)于印發(fā)機(jī)關(guān)事業(yè)單位職業(yè)年金辦法的通知》建立起與企業(yè)年金相似的職業(yè)年金制度框架，公共部門職業(yè)福利保障功能定位的分化得到實(shí)質(zhì)性推進(jìn)。隨后2017年《企業(yè)年金辦法》在制度設(shè)置上則對(duì)標(biāo)職業(yè)年金，使得公私部門的補(bǔ)充養(yǎng)老制度更具可比性。(2)補(bǔ)充醫(yī)療保險(xiǎn)。為配合醫(yī)療保險(xiǎn)制度改革，2000年《關(guān)于實(shí)行國家公務(wù)員醫(yī)療補(bǔ)助的意見》實(shí)行醫(yī)療補(bǔ)助制度，以保證公務(wù)員原有醫(yī)療待遇水平不降低。(3)住房補(bǔ)貼。對(duì)標(biāo)企業(yè)住房補(bǔ)貼制度，1998年《關(guān)于認(rèn)真做好住房補(bǔ)貼實(shí)施工作的通知》明確要制定行政事業(yè)單位住房補(bǔ)貼辦法。2001年《關(guān)于抓緊落實(shí)機(jī)關(guān)事業(yè)單位住房補(bǔ)貼資金有關(guān)問題的通知》提出在停止住房實(shí)物分配后，對(duì)無房以及住房面積未達(dá)標(biāo)準(zhǔn)的職工實(shí)行住房補(bǔ)貼。以專項(xiàng)資金賬戶形式運(yùn)行一段時(shí)間后，機(jī)關(guān)事業(yè)單位的住房補(bǔ)貼最終也參照了企業(yè)的做法，隨職工工資發(fā)放。例如，2016年江蘇省《關(guān)于調(diào)整在寧省級(jí)機(jī)關(guān)新老職工住房補(bǔ)貼政策的通知》將新職工住房補(bǔ)貼發(fā)放方式由專戶存儲(chǔ)變?yōu)殡S工資按月發(fā)放。

2.公共部門法規(guī)補(bǔ)充型非貨幣福利的改革

企業(yè)剝離了被視為負(fù)擔(dān)的法規(guī)補(bǔ)充非貨幣福利，但機(jī)關(guān)事業(yè)單位的福利社會(huì)化改革則較少改變福利內(nèi)容，主要側(cè)重提供方式的變化。1993年《關(guān)于黨政機(jī)關(guān)改革方案的實(shí)施意見》和《國務(wù)院各部門后勤機(jī)構(gòu)改革實(shí)施意見》指明了機(jī)關(guān)后勤服務(wù)逐步向自收自支和企業(yè)化管理方式過渡。2000年《關(guān)于進(jìn)一步加快高等學(xué)校后勤社會(huì)化改革意見的通知》指明高等學(xué)校逐步實(shí)現(xiàn)住房供應(yīng)社會(huì)化。2001年《加快高校后勤社會(huì)化改革 推動(dòng)科教興國戰(zhàn)略的實(shí)施》及2004年《再接再厲，開拓創(chuàng)新，全面推進(jìn)、深化高校后勤社會(huì)化改革》將教職工住宅和后勤設(shè)施有步驟地向校外置換。2002年《關(guān)于醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)后勤服務(wù)社會(huì)化改革的指導(dǎo)意見(試行)》明確后勤服務(wù)由單位各自為政轉(zhuǎn)向?qū)I(yè)化、集約化、市場(chǎng)化，從辦后勤服務(wù)轉(zhuǎn)向購買后勤服務(wù)。

3.公共部門工資替代型福利的改革

1993年《關(guān)于黨政機(jī)關(guān)改革方案的實(shí)施意見》和《國務(wù)院各部門后勤機(jī)構(gòu)改革實(shí)施意見》決定針對(duì)機(jī)關(guān)食堂、服務(wù)班、浴室等服務(wù)工作設(shè)立專項(xiàng)服務(wù)機(jī)構(gòu)。貨幣福利方面，1993年《關(guān)于機(jī)關(guān)和事業(yè)單位工作人員工資制度改革問題的通知》明確將一部分物價(jià)、福利性補(bǔ)貼納入工資，如上下班交通補(bǔ)貼、冬季取暖補(bǔ)貼等。針對(duì)改革后公共部門“廣福利”的亂象，2006年中紀(jì)委等6部委發(fā)布《關(guān)于規(guī)范公務(wù)員津貼補(bǔ)貼問題的通知》，2012年又發(fā)布《違規(guī)發(fā)放津貼補(bǔ)貼行為適用〈中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例〉若干問題的解釋》，同年，中共中央政治局發(fā)布《關(guān)于改進(jìn)工作作風(fēng)、密切聯(lián)系群眾的八項(xiàng)規(guī)定》；2013年監(jiān)察部等4部門發(fā)布的《違規(guī)發(fā)放津貼補(bǔ)貼行為處分規(guī)定》把黨內(nèi)規(guī)定轉(zhuǎn)化為政府規(guī)章，同年《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》也提出改革機(jī)關(guān)事業(yè)單位津貼補(bǔ)貼制度；2018年《關(guān)于嚴(yán)禁自行出臺(tái)政策發(fā)放工資津貼補(bǔ)貼有關(guān)問題的通知》進(jìn)一步約束公共部門的津補(bǔ)貼發(fā)放行為，明晰其補(bǔ)充保障功能。

4.擴(kuò)展企業(yè)法規(guī)補(bǔ)充型非貨幣福利

2019年國務(wù)院《關(guān)于促進(jìn)3歲以下嬰幼兒照護(hù)服務(wù)發(fā)展的指導(dǎo)意見》明確要調(diào)動(dòng)社會(huì)力量，開展多種形式的嬰幼兒照護(hù)服務(wù)，逐步滿足社會(huì)需求：鼓勵(lì)企業(yè)采取靈活安排工作時(shí)間等積極措施提供嬰幼兒照護(hù)的便利條件；支持用人單位單獨(dú)或共同為職工在工作場(chǎng)所提供福利性嬰幼兒照護(hù)服務(wù)。在保障措施上，倡導(dǎo)地方政府通過采取提供場(chǎng)地、減免租金等措施，加大對(duì)用人單位內(nèi)設(shè)嬰幼兒照護(hù)服務(wù)機(jī)構(gòu)的支持力度；并鼓勵(lì)探索與嬰幼兒照護(hù)服務(wù)銜接的育兒假、產(chǎn)休假等。各地政府也紛紛出臺(tái)嬰幼兒照護(hù)服務(wù)發(fā)展的實(shí)施細(xì)則，并指定責(zé)任單位?！笆奈濉币?guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要也明確鼓勵(lì)有條件的用人單位提供嬰幼兒照護(hù)服務(wù)，支持企事業(yè)單位和社會(huì)組織等社會(huì)力量提供普惠性托育服務(wù)。

綜上，通過公私部門職業(yè)福利改革的考察發(fā)現(xiàn)，在法規(guī)補(bǔ)充型服務(wù)福利和工資替代型福利方面，公私部門改革近乎同步進(jìn)行，可比較的改革思路較早確定；但在保障功能價(jià)值更大的法規(guī)補(bǔ)充貨幣型福利上，可比較的制度改革則出現(xiàn)較晚，相對(duì)而言，公共部門改革緩慢。自中國共產(chǎn)黨的十八大以來，公共部門職業(yè)福利總體改革速度加快，補(bǔ)充保障的功能定位最終以剝離和限制的方式分化出來；與此同時(shí)，企業(yè)職業(yè)福利中尚未發(fā)揮出補(bǔ)充保障功能的服務(wù)型福利也在政策著力支持和鼓勵(lì)下得以發(fā)展，公私部門福利制度的可比較性獲得實(shí)質(zhì)性推進(jìn)，職業(yè)福利的補(bǔ)充保障功能得以確立、鞏固。

圖1 職業(yè)福利保障功能分化的多階段、多維度推進(jìn)簡圖

四、結(jié)語

中國共產(chǎn)黨創(chuàng)立初期確定的無產(chǎn)階級(jí)性質(zhì)決定了職業(yè)福利是其歷來關(guān)注的重點(diǎn)民生保障領(lǐng)域。百年來，中國共產(chǎn)黨一直在探索提升民生福祉更加優(yōu)化的路徑。隨著中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)形勢(shì)的發(fā)展變化，中國共產(chǎn)黨對(duì)民生保障制度的理論認(rèn)識(shí)和實(shí)踐逐步發(fā)展、深化，職業(yè)福利演變?yōu)槎鄬哟紊鐣?huì)保障體系的重要組成部分。通過梳理和總結(jié)中國共產(chǎn)黨自建黨以來對(duì)職業(yè)福利的認(rèn)知與實(shí)踐歷程發(fā)現(xiàn)：中國共產(chǎn)黨依照保障功能分化的邏輯思路，在綜合判斷經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段性特征、基本社會(huì)保障體系構(gòu)建完成度和保障水平的基礎(chǔ)上，多階段、多維度推進(jìn)職業(yè)福利的發(fā)展，完善社會(huì)保障體系(如圖1所示)。

首先，從保障功能定位的分化上看，職業(yè)福利的作用方式發(fā)生了重大變化。新中國成立前以及計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期根據(jù)當(dāng)時(shí)經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展需要，職業(yè)福利和公共福利混合為一體，組合推進(jìn)民生保障事業(yè)；隨著向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)型以及改革的逐漸深化，職業(yè)保障中剝離出公共福利，定位在基礎(chǔ)保障層面；由此，職業(yè)福利的發(fā)展空間得以呈現(xiàn)，其補(bǔ)充保障功能的定位得以確立，最終，社會(huì)保障不同構(gòu)成部分的保障功能定位分化完成。

其次，從補(bǔ)充保障功能的增進(jìn)上看，職業(yè)福利的補(bǔ)充保障功能由微弱補(bǔ)充向?qū)嵸|(zhì)性補(bǔ)充遞增。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革初期，雖然補(bǔ)充保障功能得以定位，但不同類型職業(yè)福利項(xiàng)目發(fā)展程度不同，最具有保障功能的法規(guī)補(bǔ)充型福利發(fā)展緩慢，保障功能尚顯不足。在我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，社會(huì)主要矛盾發(fā)生變化后，人們對(duì)美好生活的需要轉(zhuǎn)向保障需求的多樣化、多層次，職業(yè)補(bǔ)充保障的“短板”狀態(tài)得到實(shí)質(zhì)性轉(zhuǎn)變：工資替代型福利因制度延續(xù)性相對(duì)穩(wěn)定，但是法規(guī)補(bǔ)充型貨幣福利不斷擴(kuò)展，法規(guī)補(bǔ)充型非貨幣福利更是由最初作為“負(fù)擔(dān)”被“卸載”轉(zhuǎn)變向作為重要的補(bǔ)充保障形式“加載”進(jìn)入職業(yè)福利體系。

最后，在保障功能分化的協(xié)調(diào)推進(jìn)上，公共部門依照公私可比較原則完成職業(yè)福利補(bǔ)充保障功能的分化。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的單位福利是國家福利保障，但是隨著向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)型，國有企業(yè)先進(jìn)行了社會(huì)保障制度改革，私營企業(yè)直接實(shí)施新的社會(huì)保障制度。因而，企業(yè)職業(yè)福利的發(fā)展空間最先顯現(xiàn)，但是發(fā)展緩慢。而機(jī)關(guān)事業(yè)單位在改革初期并未完全同步進(jìn)行，出現(xiàn)了公私部門分立狀態(tài)，尤其在補(bǔ)充型保險(xiǎn)福利上，補(bǔ)充保障功能并未分化。中國共產(chǎn)黨十八大后，隨著對(duì)建構(gòu)公平、可持續(xù)社會(huì)保障制度的需要增加，機(jī)關(guān)事業(yè)單位法規(guī)補(bǔ)充型保險(xiǎn)福利開始改革，公私部門形成可比較的制度模式，職業(yè)福利保障功能定位的分化得到實(shí)質(zhì)性推進(jìn)。

中國共產(chǎn)黨的社會(huì)保障思想形成和發(fā)展于中國共產(chǎn)黨變革社會(huì)的偉大實(shí)踐之中，對(duì)職業(yè)福利保障功能分化的多階段、多維度推進(jìn)是中國共產(chǎn)黨對(duì)符合中國國情的社會(huì)保障體系理論的探索過程，深刻地體現(xiàn)了“以人民為中心”的理念；同時(shí)是中國共產(chǎn)黨面對(duì)不同的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展形勢(shì)駕馭社會(huì)運(yùn)行能力的突出體現(xiàn)，因而也是中國共產(chǎn)黨治國理政思想的重要表征，是堅(jiān)定“四個(gè)自信”的依托。