紀(jì)潔銀

（廈門市港航服務(wù)中心，福建 廈門 361012）

引言

“十四五”時期，高質(zhì)量發(fā)展成為主旋律，以信息化推進(jìn)現(xiàn)代化國家治理勢在必行，財政部先試先行，各地財政云系統(tǒng)紛紛投入運行，逐步實現(xiàn)“數(shù)據(jù)賦能財政管理、數(shù)據(jù)支撐政府決策”。與此同時，基層單位內(nèi)部控制信息化難題亟待破解。通過信息系統(tǒng)的同步集成，將內(nèi)部控制嵌入財政預(yù)算管理一體化系統(tǒng)建立云平臺，能夠以最小的成本實現(xiàn)規(guī)范統(tǒng)一的內(nèi)部控制信息化。

一、基層單位內(nèi)部控制實施難點

行政事業(yè)單位全面開展內(nèi)部控制近十年，內(nèi)部控制體系初步建成，與此同時，內(nèi)部控制工作的開展也逐漸陷入瓶頸期，基層單位內(nèi)部控制實施難點凸顯。

（一）認(rèn)知觀念片面。多數(shù)基層單位的領(lǐng)導(dǎo)和工作人員對內(nèi)部控制存在著較大程度的認(rèn)知偏差。普遍認(rèn)為內(nèi)部控制是財務(wù)部門的事，內(nèi)部控制就是防范財務(wù)風(fēng)險，內(nèi)部控制就是加強(qiáng)制度建設(shè)，內(nèi)部控制就是完成內(nèi)部控制報告，從而忽視了內(nèi)部控制“全業(yè)務(wù)覆蓋、全流程控制、全員參與”的全面性原則，導(dǎo)致單位內(nèi)部控制止步不前。

（二）組織架構(gòu)不全。許多基層單位都是職工數(shù)不超過50 人的二級單位，尤其是機(jī)關(guān)下屬事業(yè)單位，內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)并無內(nèi)部控制專職部門。一般來說內(nèi)部控制牽頭部門為財務(wù)部門，而且財務(wù)部門人員少，有些單位只有出納和會計兩個人。有的單位甚至連內(nèi)部控制評價都是財務(wù)部門在做，沒有落實獨立性原則，存在自己查自己的矛盾，不能客觀評價內(nèi)部控制實施效果。

（三）內(nèi)部控制流于形式。有的單位對內(nèi)部控制建設(shè)不重視，持被動、消極甚至抵觸的態(tài)度，只是為了應(yīng)付檢查、應(yīng)付報告，直接沿用外部相關(guān)規(guī)章制度，沒有切合單位自身情況的制度，或者光有制度，卻沒有依照制度執(zhí)行。有的單位不知道從何下手，最終流于形式，平時落實不到位，事后補材料，違背了內(nèi)部控制的初衷。有的單位因內(nèi)部控制報表填報工作量大，上傳附件各式各樣，且每年集中填報，填報時間較短，委托社會化機(jī)構(gòu)開展單位內(nèi)部控制，對單位實際情況了解不透徹，存在模式化、表面化、同質(zhì)化問題。

（四）信息系統(tǒng)難以建立。近年來，內(nèi)部控制要求基層單位自己建立內(nèi)部控制信息化系統(tǒng)，存在很大的執(zhí)行難度。第一，組織機(jī)構(gòu)不完善，絕大多數(shù)基層單位并沒有設(shè)置內(nèi)部控制管理部門，也沒有設(shè)置信息部門，沒有足夠的專業(yè)人才和技術(shù)資源能夠架構(gòu)起單位內(nèi)部控制系統(tǒng)。第二，單位原有的各種信息系統(tǒng)，如公文交互系統(tǒng)、人事系統(tǒng)、財政一體化系統(tǒng)、會計核算系統(tǒng)等，都是獨立運行，相互分割，由不同軟件公司研發(fā)維護(hù)，無法實現(xiàn)數(shù)據(jù)對接，信息難以共享。第三，由于內(nèi)部控制內(nèi)容與財政預(yù)算管理內(nèi)容存在多項重疊，內(nèi)部控制信息化系統(tǒng)與財政部門的信息化系統(tǒng)存在重復(fù)建設(shè)，如果兩個系統(tǒng)并行，會加大財務(wù)部門的工作量，也不利于財政部門統(tǒng)一監(jiān)管。第四，即使部分單位開展了內(nèi)部控制信息化，但這些單位出于多種原因依然保留手工簽批流程，保留全部紙質(zhì)檔案，等于同樣的審批事項需要走兩遍流程，很多附件單據(jù)需要掃描上傳或者打印存檔，引發(fā)工作人員對內(nèi)部控制信息化的抵觸情緒[1]。第五，不管是單位自建還是委托第三方建設(shè)，基層單位獨立建設(shè)內(nèi)部控制信息系統(tǒng)必將耗費巨大的人力財力，不符合當(dāng)前疫情常態(tài)化下“降本節(jié)支增效”的要求。

二、廈門市預(yù)算管理一體化系統(tǒng)“智慧財政”有序推進(jìn)

在全面深化預(yù)算管理制度改革，以信息化推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的大背景下，作為廈門市“智慧城市”建設(shè)的重要一環(huán)，廈門市于2021 年全面上線“智慧財政”系統(tǒng)，全市所有行政事業(yè)單位均已接入并啟用該系統(tǒng)。該系統(tǒng)是預(yù)算管理一體化建設(shè)的數(shù)字化載體，以大數(shù)據(jù)、云計算、區(qū)塊鏈和人工智能等多項先進(jìn)技術(shù)為抓手[2]，圍繞“管理創(chuàng)新”和“技術(shù)可控”兩大目標(biāo)，著力實現(xiàn)資金流、資產(chǎn)流、信息流“三流合一”，覆蓋并聯(lián)通了預(yù)算編制、預(yù)算調(diào)整、預(yù)算執(zhí)行、會計核算、績效管理、決算和報告等財政管理的核心業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)，形成自上而下與自下而上相互銜接的管理閉環(huán)。該系統(tǒng)準(zhǔn)確記錄財政資金從財政部門到預(yù)算單位、再從預(yù)算單位到支付對象的全過程，實現(xiàn)財政部門對預(yù)算資金的動態(tài)管理和有效控制。

三、建設(shè)內(nèi)部控制信息化與預(yù)算管理一體化有機(jī)融合的財政云平臺

行政事業(yè)單位業(yè)務(wù)層面內(nèi)部控制主要包括預(yù)算業(yè)務(wù)控制、收支業(yè)務(wù)控制、政府采購業(yè)務(wù)控制、資產(chǎn)控制、建設(shè)項目控制和合同控制，而實際上這六大經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)均與財政資金的流向息息相關(guān)。所有經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)均通過資金流最終流向會計核算系統(tǒng)進(jìn)行記賬，并形成單位各類報表、報告，用于單位內(nèi)部決策和外部監(jiān)督。內(nèi)部控制要求建立信息系統(tǒng)聯(lián)通各項經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)，實現(xiàn)真正處處留痕、沒有漏洞可鉆的規(guī)范管理和權(quán)力制衡，預(yù)算管理一體化也是旨在運用信息化手段全面深化預(yù)算制度改革，二者密不可分。為實現(xiàn)單位管理智慧、風(fēng)險可控，實現(xiàn)財政資金全流程動態(tài)監(jiān)控，避免重復(fù)建設(shè)和重復(fù)工作，最好的方式是通過信息系統(tǒng)的同步集成，將“內(nèi)部控制信息化”與“預(yù)算管理一體化”統(tǒng)籌規(guī)劃，共同構(gòu)建在財政云平臺上。除了預(yù)算管理一體化基本功能外，單位可基于財政云，結(jié)合自身特點和業(yè)務(wù)需求，彈性配置所需功能，將單位內(nèi)部控制制度嵌入到系統(tǒng)控制中，實現(xiàn)從“人控”到“機(jī)控”的變革性信息化。借助云平臺的互聯(lián)互通，改變長期以來單位經(jīng)濟(jì)活動分塊管理、信息分割的“信息孤島”局面。同時依據(jù)崗位職責(zé)進(jìn)行系統(tǒng)權(quán)限配置，落實責(zé)任到人，提升內(nèi)部控制執(zhí)行效率，真正實現(xiàn)內(nèi)部控制全員參與。最主要的是，財政部門利用統(tǒng)一的財政云平臺，能夠?qū)崿F(xiàn)財政資金從決策到使用，從預(yù)算到支出的全流程監(jiān)控，方便實時獲取相關(guān)信息；決算報表、財務(wù)報告、資產(chǎn)年報等也不再需要手工錄入、層層上報，可直接從系統(tǒng)匯總?cè)?shù)，并且生成可視化分析報告。

基于以上設(shè)想，除了“智慧財政”系統(tǒng)已有的預(yù)算管理系統(tǒng)、預(yù)算執(zhí)行系統(tǒng)、政府采購系統(tǒng)和基建管理系統(tǒng)，可將以下系統(tǒng)嵌入財政云平臺并與其他系統(tǒng)建立聯(lián)通。

（一）資產(chǎn)管理系統(tǒng)

資產(chǎn)管理系統(tǒng)應(yīng)與預(yù)算管理、政府采購、基建管理、會計核算、非稅收入等系統(tǒng)聯(lián)通，實現(xiàn)資產(chǎn)從配置到報廢全生命周期管理。與政府采購聯(lián)通能夠有效解決國有資產(chǎn)不入資產(chǎn)賬或入賬不及時的問題。政府采購項目符合納入資產(chǎn)系統(tǒng)管理要求的，在采購驗收流程結(jié)束后，在發(fā)送預(yù)算執(zhí)行系統(tǒng)進(jìn)行支付的同時，自動生成資產(chǎn)卡片，相關(guān)信息如資產(chǎn)類別、資產(chǎn)名稱、資產(chǎn)價值、采購組織形式、規(guī)格型號、取得日期等自動同步到資產(chǎn)卡片，使用部門自動讀取領(lǐng)用表信息，資產(chǎn)使用年限由系統(tǒng)根據(jù)預(yù)置的文件規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)確定，避免人工錄入錯誤，如需修改應(yīng)備注修改依據(jù)。資產(chǎn)卡片保存后，相關(guān)業(yè)務(wù)單據(jù)自動傳遞到會計核算系統(tǒng)，生成記賬憑證并返回憑證號到資產(chǎn)卡片進(jìn)行關(guān)聯(lián)。

折舊、攤銷費用的歸集，關(guān)系到成本核算和績效管理的有效性。政府會計制度下，事業(yè)單位為管理活動所使用固定資產(chǎn)、無形資產(chǎn)計提的折舊、攤銷計入單位管理費用，為履職或開展業(yè)務(wù)活動所使用的固定資產(chǎn)、無形資產(chǎn)以及為所控制的公共基礎(chǔ)設(shè)施、保障性住房計提的折舊、攤銷計入業(yè)務(wù)活動費用?，F(xiàn)行的資產(chǎn)管理系統(tǒng)雖有使用部門信息，但未將折舊、攤銷費用關(guān)聯(lián)使用部門做分類歸集。一個單位的資產(chǎn)少則百件，多則成千上萬件，人工歸集折舊、攤銷費用是不現(xiàn)實的，因此多數(shù)事業(yè)單位的做法都是把折舊、攤銷費用全部計入業(yè)務(wù)活動費用或全部計入單位管理費用，導(dǎo)致成本核算不準(zhǔn)確。新系統(tǒng)應(yīng)將所有資產(chǎn)使用部門進(jìn)行定義分類，并于每月1 日自動計提上月折舊、攤銷，生成折舊、攤銷明細(xì)清單和折舊分類匯總表，并自動傳遞到會計核算系統(tǒng)，生成上月計提折舊、攤銷費用憑證。

固定資產(chǎn)領(lǐng)用通過系統(tǒng)進(jìn)行領(lǐng)用登記，因崗位變動或人員離崗導(dǎo)致資產(chǎn)保管人變動的，需要在系統(tǒng)上辦理移交手續(xù)，同時變更卡片信息，避免因保管責(zé)任不清晰，資產(chǎn)流動未留痕，引發(fā)資產(chǎn)流失風(fēng)險。資產(chǎn)價值變動與資產(chǎn)處置的，單位資產(chǎn)管理人員應(yīng)在系統(tǒng)履行相關(guān)審批程序，審批完成后相關(guān)業(yè)務(wù)單據(jù)、內(nèi)部決策文件、批復(fù)或備案文件自動傳遞到會計核算系統(tǒng)，處置資產(chǎn)流程結(jié)束后自動生成憑證。資產(chǎn)處置收入、出租出借收入、對外投資收入等納入非稅收入管理的，相關(guān)信息自動傳遞到非稅收入管理系統(tǒng)，確保非稅收入及時、足額上繳財政[3]。

（二）費用報銷系統(tǒng)

費用報銷系統(tǒng)實現(xiàn)單位內(nèi)部資金支付全流程線上審批功能。傳統(tǒng)的報銷簽批流程復(fù)雜，許多基層單位業(yè)務(wù)部門跨區(qū)辦公、地點分散，往往導(dǎo)致財務(wù)報銷積壓和不及時。使用費用報銷系統(tǒng)，經(jīng)辦人員可在線生成報銷單，相關(guān)人員根據(jù)授權(quán)權(quán)限進(jìn)行線上審核和審批，既消除空間限制，也縮短時間跨度；重大事項聯(lián)簽和集體決策全部通過系統(tǒng)完成并留痕，有效防控廉政風(fēng)險和資金運行風(fēng)險。隨著電子發(fā)票全面推行，報銷無需再打印紙質(zhì)發(fā)票，同時財政云可從國家稅務(wù)總局的發(fā)票底賬庫采集與單位有關(guān)的電子發(fā)票數(shù)據(jù)，傳輸給單位云平臺，自動查驗經(jīng)辦人員提交的電子發(fā)票是否真實有效。對于三公經(jīng)費、差旅費、培訓(xùn)費等有文件規(guī)定費用標(biāo)準(zhǔn)的，可將相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)嵌入系統(tǒng)，報銷金額超出標(biāo)準(zhǔn)時提示強(qiáng)制修改[4]。例如差旅費報銷，系統(tǒng)可按照嵌入的差旅費報銷標(biāo)準(zhǔn)，對照出差地點自動核驗住宿費是否超出上限，按照出差天數(shù)計算出差補貼，匯總生成報銷金額。報銷審批完成后，報銷單據(jù)自動傳遞到預(yù)算執(zhí)行系統(tǒng)，由出納人員選擇對應(yīng)的預(yù)算項目進(jìn)行制單，按照預(yù)算執(zhí)行流程操作。資金支付完成后，自動返回付款單號到費用報銷系統(tǒng)進(jìn)行關(guān)聯(lián)，同時提示經(jīng)辦人員支付已完成。費用報銷相關(guān)單據(jù)全部采用電子檔案形式保存，系統(tǒng)自動歸集入檔，單位可隨時搜索調(diào)取相關(guān)憑證及附件，無需再打印存檔，解決傳統(tǒng)紙質(zhì)檔案管理成本高、效率低、易毀損、信息調(diào)用難等問題，減少社會資源耗費。

（三）收入管理系統(tǒng)

以往非稅收入管理系統(tǒng)僅僅用于非稅票據(jù)的領(lǐng)用和開具，與實際資金收入情況相分離。新系統(tǒng)預(yù)置非稅收入的收費項目、征收標(biāo)準(zhǔn)，征收單位依據(jù)征收標(biāo)準(zhǔn)開具電子《非稅收入一般繳款書》后，繳款人將資金直接繳入國庫指定賬戶，當(dāng)國庫賬戶收款成功后，對應(yīng)的《非稅收入一般繳款書》自動追加財政監(jiān)制電子簽名，形成收款憑證發(fā)送給繳款人，同時該電子《非稅收入一般繳款書》在系統(tǒng)中自動核銷，實現(xiàn)非稅收入收繳全流程電子化、自動化，從源頭上杜絕亂收費，確保減稅降費政策執(zhí)行到位，有效提升社會治理效能。各級財政部門可通過非稅收入管理系統(tǒng)，實時獲取資金收繳和票據(jù)使用的明細(xì)信息，實現(xiàn)非稅征收源頭把控、公開透明[5]。稅收收入也是事業(yè)單位收入重要組成部分，此前一直未納入財政監(jiān)管。系統(tǒng)聯(lián)通單位增值稅開票系統(tǒng)和賬戶管理系統(tǒng)，實現(xiàn)從收入登記，到發(fā)票開具，再到收入確認(rèn)全程對接管控，并在此基礎(chǔ)上經(jīng)過數(shù)據(jù)比對形成收入明細(xì)臺賬、應(yīng)收賬款報表，徹底改變收入核算、管理不規(guī)范，收入確認(rèn)分散、可追溯性差的現(xiàn)狀。

（四）合同管理系統(tǒng)

合同管理系統(tǒng)向前關(guān)聯(lián)到費用報銷系統(tǒng)，向后關(guān)聯(lián)到預(yù)算執(zhí)行系統(tǒng)，覆蓋合同擬訂、審批、履約、管理全流程業(yè)務(wù)，使合同流轉(zhuǎn)周期大大縮短，合同執(zhí)行效率明顯提高，合同風(fēng)險管控更加到位。合同管理系統(tǒng)對于經(jīng)常發(fā)生的業(yè)務(wù)，單位可選擇模板進(jìn)行維護(hù)，建立單位自己的合同模板庫，減少合規(guī)風(fēng)險。合同簽訂前需先線上審批，單位可預(yù)設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，系統(tǒng)自動判斷是否屬于重大合同，分不同流程進(jìn)行會簽審批，會簽結(jié)束后，形成會簽單/審批單傳遞到合同管理員處，合同管理員收到會簽單方可進(jìn)行合同蓋章，切實保證合同先審批后訂立。訂立后的合同儲存在合同文本庫，系統(tǒng)自動掃描合同文本庫，并對所有臨到期的收付款和重要進(jìn)度節(jié)點發(fā)出預(yù)警，提醒經(jīng)辦人確認(rèn)合同執(zhí)行進(jìn)度。付款合同在經(jīng)辦確認(rèn)進(jìn)度后，可一鍵生成付款申請單發(fā)送至預(yù)算執(zhí)行系統(tǒng)。若經(jīng)辦未進(jìn)行進(jìn)度確認(rèn)，則需要進(jìn)行情況說明，或根據(jù)實際情況申請變更合同。該功能實現(xiàn)了對合同履約情況的實時監(jiān)控和預(yù)警，降低了合同違約風(fēng)險。

（五）賬戶管理系統(tǒng)

該系統(tǒng)主要用于實現(xiàn)單位銀行賬戶信息管理和實有賬戶資金動態(tài)監(jiān)控。一方面，單位開設(shè)銀行賬戶實行網(wǎng)上審批，單位內(nèi)部、主管部門、財政部門所有審批環(huán)節(jié)，以及相關(guān)文件依據(jù)、會議紀(jì)要全部網(wǎng)上留痕，避免人為干預(yù)，降低廉政風(fēng)險。另一方面，實現(xiàn)同代理銀行數(shù)據(jù)聯(lián)通，單位在代理銀行的所有賬戶資金流水?dāng)?shù)據(jù)全部實時傳輸?shù)劫~戶管理系統(tǒng)，資金流水可一鍵生成記賬憑證，月結(jié)時，會計核算系統(tǒng)與賬戶管理系統(tǒng)自動進(jìn)行余額對賬，若余額不一致則無法結(jié)賬,提升單位會計處理效率的同時要保障會計信息準(zhǔn)確度，切實提高單位實有資金管控能力，實現(xiàn)業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)、資金數(shù)據(jù)及核算數(shù)據(jù)信息共享，有效規(guī)避了資金挪用和資金舞弊的風(fēng)險，同時也改變了長期以來單位基本戶和其他實有資金賬戶游離于財政監(jiān)管之外的局面，實現(xiàn)了財政部門對財政資金的全面監(jiān)控。

結(jié)語

基于大數(shù)據(jù)、云計算、人工智能的財政云平臺，必將給財政管理和基層單位管理帶來變革性的發(fā)展?；鶎訂挝豢梢酝ㄟ^流程的設(shè)計，控制經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)風(fēng)險點；通過云平臺的數(shù)據(jù)分析，實現(xiàn)實時風(fēng)險預(yù)警；通過外部監(jiān)督常態(tài)化，強(qiáng)化單位內(nèi)部控制的完善和執(zhí)行。財政部門可以實時精確抓取數(shù)據(jù)，提高數(shù)據(jù)分析的時效性和準(zhǔn)確性，形成全方位、精細(xì)化、動態(tài)化監(jiān)督。當(dāng)然，全面信息化下，財政云平臺自身的風(fēng)險防范顯得尤為重要。要嚴(yán)格限制財政云平臺使用人員的訪問權(quán)限和操作權(quán)限，嚴(yán)禁賬戶密碼交由他人使用，防止重要信息的非法獲取、篡改或泄露；同時做好平臺終端信息加密處理和信息備份處理，防范數(shù)據(jù)云時代潛在的信息安全風(fēng)險的發(fā)生。