金太軍 金祖睿

腐敗的治理水平是衡量一個(gè)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化程度的重要標(biāo)尺。黨的十八大以來(lái)，基于“腐敗是我們黨的最大威脅”的認(rèn)知與共識(shí)，黨和國(guó)家對(duì)于腐敗治理的重視達(dá)到了前所未有的高度。相應(yīng)的，腐敗治理效能的提升也隨之立竿見影。在國(guó)家反腐頂層設(shè)計(jì)日趨完善的情況下，一般性大型腐敗案件明顯減少，且伴隨著全面從嚴(yán)治黨戰(zhàn)略的縱向延伸，我國(guó)的腐敗治理工作步入了新的階段。聚焦我國(guó)基層政府，由于其治理行為的零散性、矛盾性、不確定性與基層生態(tài)的復(fù)雜性，腐敗又“喬裝打扮”，悄然以“微腐敗”的方式腐蝕著我國(guó)治理體系的“神經(jīng)末梢”。所以，當(dāng)腐敗現(xiàn)象與基層治理發(fā)生著必然耦合時(shí)，基層政府的“微腐敗”治理題域便隨即生成。

對(duì)基層政府“微腐敗”治理，既有研究大多聚焦于規(guī)范基層政府的行為本身。如，有學(xué)者提出以構(gòu)建“微腐敗”治理長(zhǎng)效機(jī)制為切入點(diǎn)，通過(guò)織密監(jiān)督天網(wǎng)、強(qiáng)化制度約束、深化薪酬激勵(lì)和開展反腐教育等舉措，遏制“微腐敗”的產(chǎn)生及擴(kuò)散，為反腐敗斗爭(zhēng)的最終勝利贏得空間。①也有學(xué)者認(rèn)為要通過(guò)黨紀(jì)黨規(guī)的精細(xì)化管理、機(jī)制的再設(shè)計(jì)，明確和限制權(quán)力，規(guī)范自由裁量權(quán)，實(shí)現(xiàn)對(duì)“權(quán)力”這一最主要“微腐敗”風(fēng)險(xiǎn)源的有效管控。②總起來(lái)看，鮮有研究從治理多元主體間的協(xié)同惰性、行為規(guī)則的模糊化以及政社互動(dòng)的不足等方面來(lái)系統(tǒng)審視“微腐敗”。有鑒于此，本文將從系統(tǒng)論的視角分析基層政府“微腐敗”的生成機(jī)理及治理困境，著眼于多元主體的協(xié)同、權(quán)力責(zé)任的匹配、政府社會(huì)的互動(dòng)等方面來(lái)探索基層政府“微腐敗”的整體性治理策略。

一、基層政府“微腐敗”及其生成機(jī)理

何謂“微腐敗”？在學(xué)術(shù)層面，?？略缭谄湮?quán)力觀中就有所暗示：相對(duì)于宏觀層面的統(tǒng)治階級(jí)，權(quán)力更多地表現(xiàn)在微觀層面，是一個(gè)滲透人類生活各方面的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。③基層政府“微腐敗”現(xiàn)象是一種基層公權(quán)力異化和不規(guī)范使用的行為，其特點(diǎn)即“微”。首先， “微”表現(xiàn)在權(quán)力的呈現(xiàn)形態(tài)上。與頂層重大決策權(quán)力不同， “微權(quán)力”往往是一個(gè)部門、一個(gè)村（社區(qū)）抑或極小范圍內(nèi)的公權(quán)力，這種權(quán)力有一定的內(nèi)卷性和封閉性。囿于基層有限的公權(quán)力使用范圍， “微腐敗”可謂是一種準(zhǔn)入門檻較低的權(quán)力濫用，是一種因“小微權(quán)力”濫用而產(chǎn)生的腐敗行為。其次， “微”體現(xiàn)在行為主體上?；鶎诱强茖又企w系中位于金字塔最底層的一級(jí)，同樣也是與群眾聯(lián)系最為密切的行政群體，縣處級(jí)以下行使公權(quán)力的所有人員都被涵蓋其中。除了公職人員以外，另一類特殊群體也理應(yīng)歸為討論對(duì)象，即城市的社區(qū)居委會(huì)和黨支部、農(nóng)村的村委會(huì)和黨總支，它們往往承擔(dān)一定的行政職能并在一定意義上擁有行政職權(quán)，所以村、社區(qū)的“兩委”成員也應(yīng)納入 “微對(duì)象”的范疇。再次，“微”還表現(xiàn)在權(quán)力的運(yùn)行中。 “微對(duì)象”往往運(yùn)用各種手段包裝下的“微權(quán)力”將腐敗行為正當(dāng)化，因而“微腐敗”一般都具有隱蔽性特征。因?yàn)楦冻龅膶?shí)際交易成本很低，達(dá)不到一般性腐敗的標(biāo)準(zhǔn)，因而往往被忽視。 “微腐敗”行為在生活中司空見慣，又無(wú)法“上綱上線”，因而長(zhǎng)期游走于制度的“灰色”地帶。最后， “微”還表現(xiàn)在社會(huì)的態(tài)度上?；鶎诱拔⒏瘮　蓖ǔ６际腔鶎邮烊松鐣?huì)中的非正當(dāng)利益交換，往往打著“人際往來(lái)”的旗號(hào)，因而社會(huì)大眾對(duì)“微腐敗”的態(tài)度亦甚“微妙”。多數(shù)群眾知其存在，但習(xí)以為常，以致聽之任之，甚至參與其中，使其成為基層社會(huì)人際交往中的“潛規(guī)則”。這種“微危害”久而久之就會(huì)腐蝕社會(huì)肌體，敗壞社會(huì)風(fēng)氣，進(jìn)而加劇官員的“非廉”心理，挑戰(zhàn)社會(huì)的容忍限度，成為基層治理中的新風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。

從系統(tǒng)論的角度看，一切系統(tǒng)都由內(nèi)部架構(gòu)與外部環(huán)境組成，且內(nèi)部架構(gòu)之中多元主體間存在互動(dòng)關(guān)系和行為過(guò)程的“角力”，外部環(huán)境中又存在多重規(guī)則體系的互相作用?；鶎诱拔⒏瘮　钡纳梢嗍侨绱?，內(nèi)部權(quán)力主體行為的整體效能不足和外部政社互動(dòng)羸弱等因素共同作用導(dǎo)致了基層政府的“微腐敗”。

（一）主體行為：整體效能不足

眾所周知，集體行動(dòng)并不是自然產(chǎn)生的，而是一種伴隨著人類社會(huì)發(fā)展的需要而逐漸形成的行為選擇。④基層政府的行為存在著復(fù)雜多元的利益主體，而當(dāng)多元主體圍繞目標(biāo)開展集體行動(dòng)時(shí)，又往往陷入低效困境之中。從主體行為的角度看，基層政府及其工作人員本身狹隘的權(quán)力觀，行政行為過(guò)程中權(quán)力裁量邊界的模糊化，共同演繹出主體行為的整體效能不足，這種低效的行政狀態(tài)便是造成“微腐敗”的原因之一。

一是狹隘的個(gè)體權(quán)力觀導(dǎo)向。不同的個(gè)體組成集體（組織），在現(xiàn)實(shí)情境中，很大一部分基層行政個(gè)體尚未擺脫封建等級(jí)理念，這在權(quán)力上行、壓力下行的體系中尤為明顯。這些個(gè)體固守單向權(quán)力觀，認(rèn)為一旦權(quán)為己有就可以按照自我意愿行使權(quán)力，個(gè)人在權(quán)限范圍內(nèi)具有絕對(duì)的權(quán)威性和自主性。這樣，用權(quán)的過(guò)程也就簡(jiǎn)化為了統(tǒng)治、指揮、命令的過(guò)程，而根本不顧及任何他人利益與訴求的滿足。同時(shí)，這些個(gè)體受制于所屬圈層及自身文化水平等因素造成的認(rèn)知障礙，認(rèn)為“微腐敗”行為危害性低且不易被察覺，這樣在權(quán)力的運(yùn)用中就會(huì)出現(xiàn)偏差，陷入“小微權(quán)力”尋租怪圈，進(jìn)而通過(guò)基層生態(tài)圈加劇“微腐敗”行為的蔓延。權(quán)力“公共性”與“私利性”的對(duì)立，加之“微腐敗”的隱蔽性特征，權(quán)力主體在人性私欲和各種利益的誘導(dǎo)下就會(huì)將公共權(quán)力視為個(gè)人財(cái)產(chǎn)，將權(quán)力的“私欲性”凌駕于“公共性”之上，肆意在基層 “微環(huán)境”中將制度規(guī)則扭曲異化為維護(hù)個(gè)人利益或小集團(tuán)利益的專屬工具，進(jìn)而陷入“微腐敗”的泥淖。

二是權(quán)力裁量邊界的模糊。在科層制的權(quán)責(zé)關(guān)系體系中，任務(wù)下沉與權(quán)力上行造成了基層政府權(quán)力運(yùn)行體系的模糊化。上級(jí)政府的“發(fā)包式”委派與任務(wù)部署，暗含著向下賦權(quán)的彈性空間。在以既定目標(biāo)為導(dǎo)向的行為框架中，權(quán)力的流動(dòng)保有一定的留白空間，于是基層政府獲得了更多的非正式性權(quán)威和自由裁量權(quán)，以保障實(shí)際資源與目標(biāo)需求之間不匹配時(shí)能夠完成工作任務(wù)。當(dāng)“上下分治”的“委派”模式無(wú)法保證某一任務(wù)的完成時(shí)，就需要通過(guò)基層政府與上級(jí)政府關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中的權(quán)力磋商和各種非正式行為來(lái)彌補(bǔ)，這種非正式互動(dòng)行為中潛藏了觸碰“微腐敗”風(fēng)險(xiǎn)的可能。同時(shí)，在壓力型體制下，基層政府及其工作人員所擁有的權(quán)力雖小，但可調(diào)動(dòng)支配的資源量巨大，尤其是基層領(lǐng)導(dǎo)干部，可以憑借其在基層經(jīng)濟(jì)和社會(huì)中的影響力編織“權(quán)力膨脹—庇護(hù)附庸”關(guān)系網(wǎng)?；鶎诱靶∥?quán)力”涉及“最后一公里”的方方面面，基層官員又是具體工作的執(zhí)行者，其在基層工作中存在著大量的變通與共謀行為，致使權(quán)力被大量地自由裁量和臆定。封閉冗長(zhǎng)的監(jiān)督鏈條和巨大的監(jiān)督成本，再加上高昂的官位獲取成本以及行政分權(quán)帶來(lái)的巨大尋租空間，均為滋生并維持一個(gè)贏利型的地方官員利益共同體提供了溫床。⑤

（二）外部原因：政社協(xié)同羸弱

在研究“微腐敗”現(xiàn)象時(shí)，系統(tǒng)論的觀點(diǎn)認(rèn)為任何系統(tǒng)都是開放的，且與環(huán)境發(fā)生著影響?；鶎诱鳛橐粋€(gè)系統(tǒng)，其行政行為離不開基層社會(huì)這個(gè)場(chǎng)域。既然基層社會(huì)是基層政府的最直接與最全面的行政環(huán)境，那基層環(huán)境就會(huì)與基層政府系統(tǒng)產(chǎn)生千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系，當(dāng)然基層環(huán)境中暴露的種種問(wèn)題也就會(huì)對(duì)基層政府“微腐敗”產(chǎn)生不可回避的影響。

一是充斥“圈子文化”的差序格局生態(tài)。在基層“政府—社會(huì)”的差序格局中，中心是基層政府權(quán)力使用主體，中心圈是以宗族血緣為紐帶的地方法團(tuán)，其次便是工作生活中交往甚密的朋友圈，再往外層則是通過(guò)親戚朋友關(guān)系建立的次級(jí)交往圈，最外層便是陌生人圈。在這個(gè)差序格局中，人與人的熟悉、密切及信任程度隨著圈子波紋的向外遞推而遞減。⑥基層橫向的復(fù)雜人際關(guān)系加大了高權(quán)力距離文化下民眾對(duì)于腐敗現(xiàn)象的容忍程度。在農(nóng)村，基層民眾受教育程度普遍較低，人情往來(lái)是除了家族紐帶以外攫取社會(huì)資源的重要手段。在城市中也同樣如此，社區(qū)干部和街道辦事處人員手握一定的與人民群眾休戚相關(guān)的資源。面對(duì)復(fù)雜的基層生態(tài)，群眾大都想和基層干部搞好關(guān)系，如果做出對(duì)基層工作人員不利的行為可能就會(huì)受到排斥，獲取不到競(jìng)爭(zhēng)性甚至本來(lái)可以得到的資源。雖然在某種程度上，無(wú)論政府還是民眾都對(duì)“微腐敗”抱有強(qiáng)烈的憎恨心理，認(rèn)為其是一種通過(guò)非正當(dāng)手段攫取非法所得的行為。但與此同時(shí)，群眾對(duì)基層干部在行政過(guò)程中的“微腐敗”行為大都習(xí)以為常，進(jìn)而也從憤恨“基本上變成對(duì)于有機(jī)會(huì)通過(guò)不光彩手段營(yíng)私之徒的羨慕”⑦。在熟人社會(huì)的人際往來(lái)中，基層干部的“人治”欲望大于“法治”的要求，無(wú)論是提供公共服務(wù)還是幫群眾解決具體問(wèn)題，群眾都可能不會(huì)放過(guò)任何“拉攏”基層干部的機(jī)會(huì)，由此便逆向形成了資源供求的“微腐敗”利益關(guān)系。為維系這種資源供求關(guān)系，很多基層干部會(huì)為了一己私利，最終走向貪腐之路。差序格局下的基層生態(tài)加大了腐敗分子利用手中“小微權(quán)力”謀取私利的機(jī)會(huì)和空間，從而使基層政府“微腐敗”蔓延擴(kuò)散。

二是基層公眾參與腐敗治理的弱勢(shì)被動(dòng)。公眾參與腐敗治理的弱勢(shì)被動(dòng)首先體現(xiàn)在其反腐敗能力的孱弱性上。由于自身的局限，社會(huì)公眾對(duì)于公權(quán)力行使、行政過(guò)程、腐敗治理、公共事務(wù)等相關(guān)知識(shí)大多存在不足，由此造成了信息的不對(duì)稱。雖然基層政府已通過(guò)推行政務(wù)公開、設(shè)置舉報(bào)信箱或舉報(bào)熱線等方式鼓勵(lì)公眾參與監(jiān)督，但公眾由于自身資源和能力有限，在信息不對(duì)稱的環(huán)境中無(wú)法以平等的身份和地位投身腐敗治理。當(dāng)然，基層政府“微腐敗”的一大特點(diǎn)就是隱蔽性強(qiáng)，公眾對(duì)其缺乏辨識(shí)能力，于是造成監(jiān)督參與度的不足。這樣就增加了基層社會(huì)對(duì)于“微腐敗”的容忍度，擴(kuò)大了“微腐敗”的膨脹空間。公眾參與腐敗治理的弱勢(shì)被動(dòng)還體現(xiàn)在公眾反腐敗參與的離散性上?；鶎庸姷臉?gòu)成復(fù)雜多樣，在“微腐敗”治理上難以尋求到共同的利益基礎(chǔ)，難以形成共同的參與動(dòng)力。在現(xiàn)實(shí)情境中，社會(huì)監(jiān)督大多囿于政協(xié)監(jiān)督、人大監(jiān)督、群團(tuán)監(jiān)督等政府主導(dǎo)、群眾參與的監(jiān)督系統(tǒng)中，無(wú)法最大程度地釋放群眾監(jiān)督的活力和自主性，正式制度安排下的監(jiān)督行為也難以培育真正的公眾參與力量。

二、基層政府“微腐敗”的治理困境

從結(jié)構(gòu)功能主義的角度看，基層政府位于我國(guó)行政體系的末端，雖在形式上是單獨(dú)一級(jí)政府，但其縱向受到科層制上級(jí)政府的牽引，橫向也呈現(xiàn)出多部門的目標(biāo)或利益差異，而基層政府的制度規(guī)則之間以及正式制度與地方習(xí)慣之間也存在矛盾沖突或銜接不暢等問(wèn)題，這些都成為基層政府“微腐敗”治理所面臨的困境。

（一）紀(jì)檢監(jiān)察與地方發(fā)展的目標(biāo)差異

基層政府“微腐敗”治理困境首先體現(xiàn)為橫向上基層紀(jì)（工）委作為腐敗治理的“業(yè)務(wù)部門”治理基層政府“微腐敗”的工作要求與基層黨（工）委和政府對(duì)于促進(jìn)地方發(fā)展的保護(hù)性治理之間的矛盾?；鶎狱h（工）委和政府的功能是在上級(jí)黨委和政府的領(lǐng)導(dǎo)下推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的發(fā)展，在兩者的關(guān)系上呈現(xiàn)的是基層黨（工）委負(fù)責(zé)，基層政府具體落實(shí)。兩者的目標(biāo)具有一致性，即在一定期限內(nèi)完成上級(jí)部署的各項(xiàng)發(fā)展績(jī)效指標(biāo)，以考核目標(biāo)作為工作導(dǎo)向開展治理。而在此過(guò)程中面對(duì)各地不同的資源稟賦，需以非正式制度行為搶奪“有限資源”來(lái)獲取相對(duì)公平的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)會(huì)，而非正式制度安排下的行政行為孕育著“微腐敗”的隱患?？梢哉f(shuō)，在基層黨（工）委、政府的目標(biāo)意識(shí)中，發(fā)展優(yōu)于腐敗治理?；鶎蛹o(jì)（工）委雖在基層黨（工）委領(lǐng)導(dǎo)下監(jiān)督地方行政，承擔(dān)反腐倡廉的重要職能，但在現(xiàn)實(shí)情境中，地方一盤棋的考核方案會(huì)“迫使”基層紀(jì)（工）委加入基層黨政“目標(biāo)考核共同體”，以至于追求考核排名優(yōu)先于腐敗治理。同時(shí)，基層紀(jì)（工）委在科層制中接受雙重領(lǐng)導(dǎo)，即既受到基層黨（工）委的領(lǐng)導(dǎo)，還受到上級(jí)區(qū)（縣）紀(jì)委、監(jiān)委的直接指導(dǎo)，而區(qū) （縣）紀(jì)委、監(jiān)委的主要任務(wù)是在所轄區(qū)域開展反腐倡廉工作。所以說(shuō)，基層紀(jì)（工）委是受到橫、縱兩個(gè)方向的雙重領(lǐng)導(dǎo)，而雙重領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)在功能和目標(biāo)以及價(jià)值追求上的差異直接造成了基層政府“微腐敗”治理主要業(yè)務(wù)部門注意力分散，因?qū)擂蔚奶幘扯鵁o(wú)法有效地開展 “微腐敗”治理工作。

（二）職責(zé)同構(gòu)下行政發(fā)包的剛性壓力

職責(zé)同構(gòu)可以說(shuō)是中國(guó)科層制體系縱向最基本和最常見的職責(zé)配備方式。在我國(guó)的五級(jí)政府體系之中，不同層級(jí)政府間的職能職責(zé)、目標(biāo)追求和機(jī)構(gòu)設(shè)置呈現(xiàn)出高度的一致性，在政府機(jī)構(gòu)設(shè)置上表現(xiàn)出明顯的“上下對(duì)口，左右對(duì)齊”特征。⑧在縱向“條條型”的行政權(quán)力模式下，上級(jí)部門往往可以憑借等級(jí)優(yōu)勢(shì)、根據(jù)自身意愿自由地劃分“管”與“不管”，而具體事務(wù)和難點(diǎn)工作大都通過(guò)“下行”的方式傳遞給基層政府。在“上下一般粗”的職責(zé)配置下，上級(jí)政府在工作中往往通過(guò)“行政發(fā)包”層層加碼，通過(guò)發(fā)文傳遞壓力，而基層政府則只能執(zhí)行和完成目標(biāo)任務(wù)。每個(gè)層級(jí)的政府（包括其職能部門）都把具體事務(wù)通過(guò)“發(fā)包”的方式委派給下級(jí)，以“上下分治”⑨的治理邏輯層層下?lián)?，最后到基層政府就只剩下“刻板”處理事?wù)的權(quán)力。就剛性制度而言，對(duì)于處理事務(wù)的裁量空間留下得很少，基層壓力無(wú)法化解時(shí)就會(huì)把各項(xiàng)任務(wù)以“不完全外包”的方式下達(dá)給村、社區(qū)這些群眾自治組織。盡管村、社區(qū)理應(yīng)在工作權(quán)限中保持與“行政”的制度性距離，但“不完全發(fā)包”模式及財(cái)政關(guān)系的設(shè)定迫使村、社區(qū)必須承擔(dān)大量的行政性事務(wù)。為此，政府得以通過(guò)法律、制度、政策的直接移植，在基層社會(huì)中再建“類行政化”的命令模式和評(píng)價(jià)體系，將村、社區(qū)干部控制在諸種程序的行為框架之內(nèi)。⑩基層群眾自治組織本不具備處理復(fù)雜行政事務(wù)的能力和權(quán)力，那就只能通過(guò)人為的“權(quán)力”隱形膨脹的方式達(dá)到完成上級(jí)發(fā)包任務(wù)的目的，而權(quán)力的隱形膨脹最終會(huì)加速基層政府“微腐敗”的泛濫，當(dāng)基層社會(huì)的 “潛規(guī)則”與“權(quán)力”橫行后， “微腐敗”自然也會(huì)更加猖獗。

（三）制度設(shè)計(jì)上規(guī)則的矛盾沖突

由于基層紛繁復(fù)雜的規(guī)則秩序與政治生態(tài)，制度失靈和虛空造成的“碎片化”現(xiàn)象隨處可見，這也造成了基層政府“微腐敗”治理的一大困境。這一困境主要表現(xiàn)在內(nèi)外兩個(gè)層面。首先是政府內(nèi)部問(wèn)責(zé)機(jī)制與容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制的矛盾。在基層政府的治理行為中，問(wèn)責(zé)機(jī)制與容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制呈現(xiàn)出不同程度的矛盾和沖突，表明兩者之間存在著內(nèi)在張力。?容錯(cuò)糾錯(cuò)從本源上是對(duì)既有行政行為承擔(dān)責(zé)任規(guī)則的一種突破和創(chuàng)新，而問(wèn)責(zé)則是對(duì)行政行為理應(yīng)承擔(dān)責(zé)任進(jìn)行的秩序鞏固。當(dāng)創(chuàng)新行為與秩序鞏固之間產(chǎn)生分歧時(shí)，便凸顯出規(guī)則的矛盾沖突所造成的治理“碎片化”困境。當(dāng)基層治理者面對(duì)“微腐敗”隱蔽性新問(wèn)題需要進(jìn)行治理的創(chuàng)新和改革時(shí)，不得不面臨“破”與“立”的抉擇。其實(shí)，容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制是對(duì)行政行為的正向激勵(lì)，而問(wèn)責(zé)機(jī)制則是對(duì)行政行為的負(fù)向激勵(lì)。在基層，容錯(cuò)糾錯(cuò)代表的是對(duì)基層人員打破秩序的一種寬容，更多的是對(duì)基層人員行為的激勵(lì)與褒獎(jiǎng)，而問(wèn)責(zé)代表的是對(duì)基層人員行為違法違規(guī)的一種責(zé)任承擔(dān)，是一種懲戒性治理。當(dāng)兩者作為激勵(lì)或者懲戒工具時(shí)，基層監(jiān)督者很難把握其中的張力，作出正確的抉擇，于是就給基層政府以變相創(chuàng)新為名義的“微腐敗”提供了滋生的土壤和生存的空間。其次是基層政府與社會(huì)之間規(guī)則的矛盾。基層政府是與社會(huì)和群眾接觸最多的一級(jí)政府，這一特質(zhì)也決定了其除了存在于傳統(tǒng)行政環(huán)境之中，還將暴露于基層社會(huì)環(huán)境之中?；鶎又卫肀仨氉鹬夭⒄J(rèn)同基層非正式制度的合理性，非正式制度可以彌補(bǔ)正式制度的盲區(qū)和制度效能的不足。這就意味著需要承認(rèn)和尊重兩套截然不同的規(guī)則安排：政府正式制度帶有強(qiáng)制性，體現(xiàn)的是從上而下對(duì)上級(jí)意志的遵從、貫徹和執(zhí)行，而基層規(guī)則則是一個(gè)地方的民眾在長(zhǎng)期的生產(chǎn)生活中自發(fā)達(dá)成的默契。強(qiáng)制性制度與自發(fā)性規(guī)則相遇必然要相互妥協(xié)，這樣才能順利開展政社之間的良性互動(dòng)。而現(xiàn)實(shí)情境下則更多的是在規(guī)則制度的碰撞中形成了“圈子文化”潛規(guī)則。對(duì)“治理現(xiàn)代化”的擔(dān)憂，主要在于國(guó)家力量對(duì)社會(huì)的全面滲透，即“弱社會(huì)”力量被“強(qiáng)政府”進(jìn)一步擠壓。?在政社雙方的互相影響下，撕裂性的基層規(guī)則造成了更多的權(quán)力內(nèi)卷化傾向，于是正式制度與非正式制度產(chǎn)生的隔閡與矛盾越來(lái)越多，在制度空間的碰撞中產(chǎn)生的權(quán)力縫隙孕育著“微腐敗”的潛在危險(xiǎn)。

三、基層政府“微腐敗”的整體性治理策略

整體性治理理論與新公共管理理論試圖打破傳統(tǒng)科層制的出發(fā)點(diǎn)不同，其理論要義還是建立在科層制的基礎(chǔ)之上。作為對(duì)新公共管理理論弊端的一種理性修正，整體性治理強(qiáng)調(diào)以公民實(shí)際需求為治理導(dǎo)向，以互動(dòng)協(xié)同取代局部競(jìng)爭(zhēng)，對(duì)層級(jí)、部門與功能進(jìn)行協(xié)調(diào)和整合，從而使治理從分散走向集中、從部分走向整體、從破碎走向整合。針對(duì)我國(guó)基層政府“微腐敗”治理的“碎片化”困境，整體性治理無(wú)疑是一種治理方案的理性選擇?；诖耍覀兛梢詮奈覈?guó)基層政府的實(shí)際出發(fā)，通過(guò)主體協(xié)同、權(quán)責(zé)匹配、政社互動(dòng)等三個(gè)方面來(lái)探索基層政府“微腐敗”的整體性治理路徑。

（一）多元主體協(xié)同治理

打造系統(tǒng)內(nèi)部多元主體聯(lián)動(dòng)和協(xié)同的基層政府“微腐敗”治理格局主要涉及橫、縱兩個(gè)方向。橫向?qū)用?，要緊緊圍繞“一崗雙責(zé)”，協(xié)同好基層黨（工）委、基層紀(jì)（工）委與基層政府的職責(zé)目標(biāo)，嚴(yán)格落實(shí)黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制。首先，要確認(rèn)以基層黨（工）委為領(lǐng)導(dǎo)力量的聯(lián)動(dòng)性工作“主軸”?；鶎狱h（工）委作為基層治理的領(lǐng)導(dǎo)主體，要強(qiáng)化自身的防腐拒變能力，通過(guò)組織內(nèi)部的監(jiān)督和紀(jì)法的貫徹實(shí)施遏制 “微腐敗”的苗頭。要通過(guò)黨（工）委牽頭抓總，把“微腐敗”治理的要求和各項(xiàng)措施落實(shí)到基層社會(huì)的各領(lǐng)域，通過(guò)黨風(fēng)廉政建設(shè)激活和調(diào)動(dòng)基層社會(huì)的反腐敗資源。其次，基層紀(jì)（工）委要在基層政府“微腐敗”治理的戰(zhàn)場(chǎng)上發(fā)揮主力軍和急先鋒作用。作為黨的監(jiān)督執(zhí)紀(jì)機(jī)構(gòu)，基層紀(jì)（工）委要通過(guò)專業(yè)的手段和科學(xué)的方法，在基層黨（工）委的領(lǐng)導(dǎo)下，對(duì)基層政府及村、社區(qū)“兩委”進(jìn)行有效的監(jiān)督，通過(guò)對(duì)“四種形態(tài)”的熟練運(yùn)用切斷“微腐敗”的源頭，將“微腐敗”扼殺于萌芽狀態(tài)。再次，基層政府作為“微腐敗”治理的主體之一，要協(xié)調(diào)好地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與廉潔從政的關(guān)系，摒棄唯GDP的政績(jī)考核導(dǎo)向。要配合基層紀(jì)（工）委的日常監(jiān)督及腐敗懲戒工作，不可為追求短期政績(jī)而包庇權(quán)力“微腐敗”。要在基層黨（工）委的領(lǐng)導(dǎo)下公開辦事內(nèi)容、辦事流程、辦事依據(jù)、辦事渠道，通過(guò)構(gòu)建全透明的政務(wù)公開體系使權(quán)力在陽(yáng)光下健康運(yùn)行，杜絕一切隱匿“小微權(quán)力”尋租的“庇護(hù)”空間。要嚴(yán)格依照相關(guān)法律制度履行職責(zé)，重要工作要通過(guò)黨（工）委集體決議方可執(zhí)行，極力壓縮“小微權(quán)力”的自由裁量空間。同時(shí)，要加強(qiáng)黨政的互動(dòng)與合作，確保地方“一把手”代表集體意志而非個(gè)人利益進(jìn)行決策。

縱向?qū)用?，必須引?dǎo)基層社會(huì)形成“廉政”共同體。要在確定基層政府與基層群眾自治組織指導(dǎo)與被指導(dǎo)關(guān)系的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)對(duì)“小微權(quán)力”的全面監(jiān)督。鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道辦事處干部屬于國(guó)家公職人員的范疇，監(jiān)督的重點(diǎn)在于對(duì)其公權(quán)力的監(jiān)督和約束，而監(jiān)督下沉到村、社區(qū)，則要更多地通過(guò)指導(dǎo)與柔性監(jiān)督，進(jìn)一步填補(bǔ)基層“小微權(quán)力”監(jiān)督的空缺。基層紀(jì)（工）委可以通過(guò)在村、社區(qū)增設(shè)紀(jì)檢委員來(lái)實(shí)現(xiàn)監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)的下沉與全覆蓋，這樣也可以適度回避行政監(jiān)督向社會(huì)自治領(lǐng)域的過(guò)度延伸。鑒于村（社區(qū)）干部介于“官”與“非官”之間的特殊地位，應(yīng)在村（社區(qū)） “兩委”去行政化的過(guò)程中通過(guò)群眾監(jiān)督與政府指導(dǎo)來(lái)實(shí)現(xiàn)民與官的雙重監(jiān)督，形成“上下互動(dòng)”的制度合力。除此以外，在減少基層行政負(fù)擔(dān)的同時(shí)，基層政府必須加強(qiáng)和引導(dǎo)基層自治組織的發(fā)育與健全，通過(guò)群眾自治組織自治能力的提升喚醒村（社區(qū)）干部的監(jiān)督制約意識(shí)，通過(guò)村（社區(qū)）干部自治能力的提升推動(dòng)基層群眾自治組織的自我約束、自我監(jiān)督，從而形成基層“廉政”共同體。

（二）權(quán)責(zé)匹配精準(zhǔn)治理

基層權(quán)責(zé)清單制度是規(guī)制基層政府內(nèi)部“微權(quán)力”，實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)精準(zhǔn)匹配，提升政府行政效能的重要手段。權(quán)責(zé)清單制度是中國(guó)行政體制改革過(guò)程中的一項(xiàng)創(chuàng)新性制度安排?，通過(guò)完整的權(quán)責(zé)清單制度可以進(jìn)一步廓清基層政府公權(quán)力的邊界，進(jìn)一步減少行政發(fā)包帶來(lái)的權(quán)責(zé)不匹配現(xiàn)象，更好地確認(rèn)權(quán)力和責(zé)任之間的關(guān)系。實(shí)施權(quán)責(zé)清單制度也有助于重塑基層政府的內(nèi)部權(quán)力結(jié)構(gòu)，更加精細(xì)化地分辨橫向與縱向的權(quán)責(zé)關(guān)系，以調(diào)整和壓縮基層權(quán)力的自由裁量空間。在執(zhí)行層面，可根據(jù)各地的現(xiàn)實(shí)，在上級(jí)文件精神與相關(guān)制度框架內(nèi)細(xì)化權(quán)責(zé)清單，使基層政府粗放的權(quán)力行使過(guò)程轉(zhuǎn)變成有據(jù)可循、有規(guī)可依的精細(xì)化治理過(guò)程，在基層治理中杜絕因規(guī)則不明而造成的“微腐敗”。此外，在權(quán)責(zé)清單的設(shè)置中也要融入反饋機(jī)制，根據(jù)形勢(shì)及政策的變化及時(shí)更新權(quán)責(zé)清單，使之匹配新的權(quán)責(zé)關(guān)系。

問(wèn)責(zé)機(jī)制與容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制的合理運(yùn)用和有效銜接是明晰基層政府權(quán)責(zé)關(guān)系、實(shí)現(xiàn)基層政府“微腐敗”整體性治理的有效補(bǔ)充?；鈫?wèn)責(zé)與容錯(cuò)糾錯(cuò)之間的內(nèi)在張力，構(gòu)建其結(jié)構(gòu)和尺度的均衡，使兩者之間達(dá)成有效的銜接尤為重要。在對(duì)待“微腐敗”治理價(jià)值尺度的把握上，不應(yīng)把兩種機(jī)制對(duì)立或割裂看待，而是要挖掘其在主體責(zé)任方面的一致性。具體而言，在對(duì)待“微腐敗”問(wèn)題時(shí)，問(wèn)責(zé)與容錯(cuò)糾錯(cuò)在制度建設(shè)上要保持統(tǒng)一，在制度執(zhí)行上要保持一致，而不能因人而異，也不能因?yàn)榭己酥笜?biāo)的差異而隨意偏向被問(wèn)責(zé)或者容錯(cuò)的對(duì)象。當(dāng)然，問(wèn)責(zé)與容錯(cuò)糾錯(cuò)之間價(jià)值尺度的一致并不是兩者簡(jiǎn)單、機(jī)械的相容，而是在不停的調(diào)試和重塑中達(dá)成的動(dòng)態(tài)平衡，是一種系統(tǒng)化的責(zé)任體系的全過(guò)程審視。問(wèn)責(zé)與容錯(cuò)糾錯(cuò)制度制定和執(zhí)行的精準(zhǔn)性和專業(yè)性是化解兩者之間內(nèi)在張力、實(shí)現(xiàn)兩者有效銜接的核心要件。從程序和制度的雙重視角審視問(wèn)責(zé)與容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制，重要的是要理清兩者的適用情形和銜接邊界。要通過(guò)法治化的手段規(guī)范問(wèn)責(zé)與容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制的合理運(yùn)用，提升問(wèn)責(zé)與容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制的運(yùn)行效能。換言之，基于《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》和諸多政策法規(guī)，容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制的適用情形集中于行為“創(chuàng)新”，其后果不能是違規(guī)違法，也要排除行為者主觀上的過(guò)失。這樣，在容錯(cuò)糾錯(cuò)的界定上也就排除了主觀上責(zé)任意識(shí)不足或者目的不純而造成的基層政府“微腐敗”行為。

（三）政社互動(dòng)合作治理

基層治理包含政府與社會(huì)的雙向嵌入，以達(dá)到社會(huì)對(duì)于政府行政行為的認(rèn)同，同時(shí)也實(shí)現(xiàn)對(duì)政府行為和權(quán)力的監(jiān)督?；鶎诱c社會(huì)之間必須形成良性的互動(dòng)，才能提升治理效能，規(guī)避“微腐敗”風(fēng)險(xiǎn)。首先，基層政府要為基層群眾自治組織“松綁”，停止對(duì)基層群眾自治組織的行政“再發(fā)包”，在減少基層群眾自治組織行政負(fù)擔(dān)的同時(shí)進(jìn)一步激發(fā)其自治功能，給予基層社會(huì)更大的自治空間。但在實(shí)然層面，基層社會(huì)公民意識(shí)淡薄，政治參與意識(shí)不強(qiáng)，參與主動(dòng)性不高。?所以，必須激發(fā)基層群眾的公民意識(shí)，營(yíng)造出廣大基層群眾可以持續(xù)主動(dòng)參與基層監(jiān)督和基層治理的氛圍；培養(yǎng)基層群眾的參與意識(shí)，推動(dòng)基層群眾從“血緣人”轉(zhuǎn)變?yōu)椤吧鐣?huì)人”?。同樣，對(duì)于基層政府而言，要集中精力把群眾參與的熱情和行動(dòng)有效地與“微腐敗”治理相結(jié)合，即把基層公民與群眾自治組織參與監(jiān)督有序地納入基層政府“微腐敗”治理的過(guò)程之中。要挖掘基層群眾的監(jiān)督力量，更好地發(fā)揮基層群眾的監(jiān)督作用，完善基層社會(huì)的輿論監(jiān)督系統(tǒng)。同時(shí)，要通過(guò)基層黨組織定期開展組織生活，使基層黨員在組織活動(dòng)中學(xué)習(xí)“微腐敗”治理相關(guān)知識(shí)，從而發(fā)揮模范帶頭作用，影響更多的身邊人了解“微腐敗”的危害性。要通過(guò)定期開展群眾評(píng)議等基層參與方式，使基層群眾自治組織和基層政府更“接地氣”地為人民謀福利。要通過(guò)向人民群眾公示崗位職責(zé)、服務(wù)承諾、收費(fèi)項(xiàng)目、工作規(guī)范、辦事紀(jì)律、監(jiān)督方式等內(nèi)容，暢通基層信息溝通渠道，使基層政府權(quán)責(zé)公開化、透明化、科學(xué)化、合理化，從而避免陷入信息孤島造成的“小微權(quán)力”尋租。要以政群聯(lián)席會(huì)的形式接受群眾監(jiān)督和群眾批評(píng)，并記錄收集群眾提出的意見，做好跟蹤記錄和后續(xù)整改，形成政社互動(dòng)互聯(lián)的良好基層政治生態(tài)。在政社互動(dòng)合作治理“微腐敗”的目標(biāo)下，要致力于構(gòu)建一套從“微”處入手，實(shí)名舉報(bào)、專責(zé)監(jiān)督、專人跟進(jìn)、全程反饋的正向“微腐敗”監(jiān)督激勵(lì)制度，推動(dòng)基層政府“微腐敗”治理的社會(huì)參與，推動(dòng)社會(huì)力量參與基層政府權(quán)力的監(jiān)督和基層政府“微腐敗”的治理，從差序格局內(nèi)部破解監(jiān)督難題和切斷基層政府“微腐敗”利益鏈條。

注釋：

①余雅潔、陳文權(quán)： 《治理“微腐敗”的理論邏輯、現(xiàn)實(shí)困境與有效路徑》， 《中國(guó)行政管理》2018年第9期。

②鄒東升： 《“微腐敗”的治理經(jīng)驗(yàn)與路徑》， 《西南政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2018年第3期。

③［法］米歇爾·福柯： 《必須保衛(wèi)社會(huì)》，錢翰譯，上海人民出版社2010年版，第189—193頁(yè)。

④鹿斌、金太軍： 《協(xié)同惰性：集體行動(dòng)困境分析的新視角》， 《社會(huì)科學(xué)研究》2015年第4期。

⑤肖濱、陳偉東： 《基層腐敗的根源與動(dòng)因》， 《廣東社會(huì)科學(xué)》2019年第3期。

⑥費(fèi)孝通： 《鄉(xiāng)土中國(guó)》，北京大學(xué)出版社1998年版，第34頁(yè)。

⑦［瑞］岡納·謬爾達(dá)爾著、 ［美］塞思·金縮寫：《亞洲的戲劇——南亞國(guó)家貧困問(wèn)題研究》，方福前譯，商務(wù)印書館2015年版，第161—162頁(yè)。

⑧朱光磊、張志紅： 《“職責(zé)同構(gòu)”批判》， 《北京大學(xué)學(xué)報(bào)》 （哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）2005年第1期。

⑨曹正漢： 《中國(guó)上下分治的治理體制及其穩(wěn)定機(jī)制》， 《社會(huì)學(xué)研究》2011年第1期。

⑩鹿斌： 《基層治理中的“說(shuō)服”：一種非正式治理行動(dòng)的研析》， 《江海學(xué)刊》2020年第3期。

?劉暢： 《國(guó)家治理中問(wèn)責(zé)與容錯(cuò)的內(nèi)在張力與合理均衡》， 《政治學(xué)研究》2021年第2期。

?唐玉青、金太軍： 《生態(tài)治理現(xiàn)代化的中國(guó)道路——兼評(píng)〈生態(tài)治理現(xiàn)代化〉》， 《國(guó)外社會(huì)科學(xué)》2021年第5期。

?趙志遠(yuǎn)： 《政府職責(zé)體系構(gòu)建中的權(quán)責(zé)清單制度：結(jié)構(gòu)、過(guò)程與機(jī)制》， 《政治學(xué)研究》2021年第5期。

?王國(guó)勝： 《農(nóng)民的公民意識(shí)問(wèn)題及其增強(qiáng)》， 《理論探索》2010年第1期。

?金太軍、張振波： 《鄉(xiāng)村社區(qū)治理路徑研究：基于蘇南、蘇中、蘇北的比較分析》，北京大學(xué)出版社2016年版，第298頁(yè)。