吳開翠
內(nèi)戰(zhàn)是指一種非對(duì)稱戰(zhàn)爭(Asymmetric Warfare),屬于政治暴力的一種較高形式。當(dāng)國家內(nèi)部的政治沖突升級(jí)為軍事沖突時(shí),這個(gè)國家就陷入了內(nèi)戰(zhàn)[1]。冷戰(zhàn)結(jié)束導(dǎo)致的地區(qū)權(quán)力真空使武裝沖突的數(shù)量在1991年達(dá)到頂峰,而其中的絕大多數(shù)沖突就屬于國家的內(nèi)部沖突。隨著全球化的深入,內(nèi)戰(zhàn)正在突破國家的地理界限,逐漸蔓延到全球范圍內(nèi),其廣泛性、破壞性、傳染性、反復(fù)性和持續(xù)時(shí)間都是其他沖突形式難以比擬的。世界上每一個(gè)國家或地區(qū)的沖突都有其自身的根源、問題和解決方式,從影響內(nèi)戰(zhàn)解決進(jìn)程的不同因素出發(fā),對(duì)正處在、或曾經(jīng)處在沖突中的國家就“如何解決其內(nèi)戰(zhàn)”這一問題進(jìn)行分析是有必要的。土耳其與哥倫比亞的兩個(gè)案例為這一分析提供了一個(gè)比較的視角。
兩國之間內(nèi)戰(zhàn)問題的歷史和結(jié)構(gòu)相關(guān)性十分契合。
首先,兩國都在相似的歷史時(shí)期經(jīng)歷過相似的引發(fā)叛亂的歷史事件。兩場沖突的根源都可以追溯到20世紀(jì)早期,同樣都由建國初期國家政策失誤所埋下的隱患導(dǎo)致的?!皫鞝柕鹿と它h”(PKK,以下簡稱“庫工黨”)與哥倫比亞革命武裝力量(FARC,以下簡稱“哥武”)都誕生在冷戰(zhàn)背景下,都具有馬克思列寧主義的意識(shí)形態(tài)傾向和組織結(jié)構(gòu),都采取相同的叛亂策略,都經(jīng)歷過在議會(huì)中爭取政治代表權(quán)失敗而不得不從政治斗爭過渡到武裝斗爭的過程,都在失去了存在合法性的同時(shí)被國家和社會(huì)定義為恐怖組織。
其次,兩國目前最后一次針對(duì)沖突進(jìn)行的和平談判都是在2012年年中至年末與反叛分子代表舉行秘密探索性會(huì)談后啟動(dòng)的。在此之前,兩國都同樣經(jīng)歷了三次內(nèi)戰(zhàn)解決進(jìn)程嘗試的失敗。盡管兩國的國家武裝力量都在長期的內(nèi)部武裝沖突中削弱了叛亂武裝的力量,但也都同樣無法完全將其消滅,都出現(xiàn)了“相互傷害的僵局”。由于兩國的談判大約是在同一時(shí)間開始的,因此談判者所掌握的沖突解決技術(shù)也是相同的[2]。在初始條件如此相似的情況下,兩國的內(nèi)戰(zhàn)解決進(jìn)程為何會(huì)呈現(xiàn)出如此戲劇性的不同結(jié)果?
從背景性因素出發(fā),哥倫比亞比土耳其要更加接近轉(zhuǎn)化沖突的“成熟的時(shí)刻”。
要成功地開啟解決進(jìn)程意味著在此之前沖突雙方的狀態(tài)要滿足能夠開啟和談的前提條件。威廉·扎特曼(WILLIAM ZARTMAN)在1985年提出了“成熟的時(shí)機(jī)”理論(Ripeness)。該理論認(rèn)為,只有當(dāng)沖突的狀態(tài)達(dá)到一定的成熟時(shí)刻——即沖突雙方意識(shí)到并承認(rèn)“相互傷害的僵局”(Mutually Hurting Stalemate)形成時(shí),才有可能將暴力轉(zhuǎn)化為談判。他將這一“成熟的時(shí)刻”定義為“必須用感知抓住的事件和稍縱即逝的機(jī)會(huì)”。這表明,“各方都發(fā)現(xiàn)自己被鎖定在了沖突之中,無論哪一方都無法從沖突中獲得勝利,這種僵局對(duì)雙方來說都是痛苦的”[3]。除此之外,可以通過談判找到一條明顯的“出路”和擁有一個(gè)“有效的發(fā)言人”,也是構(gòu)成“成熟的時(shí)刻”的關(guān)鍵要素[4]。
根據(jù)土耳其的情況,無論是在1993年庫工黨遭遇軍事潰敗時(shí),還是在1999年其領(lǐng)導(dǎo)人阿布杜拉·厄賈蘭(ABDULLAH OCALAN)被捕時(shí),沖突雙方的狀態(tài)都十分接近于“成熟的時(shí)刻”。在長期的沖突狀態(tài)中,土耳其政府不得不意識(shí)到?jīng)_突所帶來的經(jīng)濟(jì)成本的上漲和暴力程度的上升。無論是考慮到周邊地區(qū)的動(dòng)態(tài)還是土耳其國內(nèi)的狀況,都向土耳其政府展示了打破“僵局”的必要性和緊迫性。但在2009年和2013年的兩次解決進(jìn)程中,雙方不僅仍然在找尋“出路”上出現(xiàn)巨大分歧,在談判領(lǐng)導(dǎo)人的選擇上也出現(xiàn)了問題。土耳其政府不僅拒絕了厄賈蘭(OCALAN)提出的和平解決方案,對(duì)庫工黨提出的給予其政治合法性的要求也始終不愿做出讓步,并且只接受厄賈蘭(OCALAN)作為庫工黨參與談判的領(lǐng)導(dǎo)人,但因其本人長期被困于獄中,再加上該組織的運(yùn)動(dòng)還具有跨國性,使得其并不能成為庫工黨的直接領(lǐng)導(dǎo)者。
基于以上分析,可以看到,雖然在土耳其的案例中,雙方在客觀條件上已經(jīng)十分接近“成熟的時(shí)刻”,但還不完全具備開啟和平談判的先決條件。
與土耳其相比,哥倫比亞的狀況顯然要更加符合“成熟的時(shí)刻”理論描述的場景。雖然在1990年代中后期,哥武已經(jīng)逐漸在軍事層面上失去優(yōu)勢,但哥倫比亞的國家武裝力量仍然不能在短期內(nèi)完全實(shí)現(xiàn)對(duì)該組織的軍事勝利。哥武在經(jīng)歷了幾次最高領(lǐng)導(dǎo)人的死亡后,放棄了繼續(xù)進(jìn)行軍事斗爭的想法。在此過程中,雙方都逐漸意識(shí)到內(nèi)戰(zhàn)對(duì)哥倫比亞社會(huì)造成的痛苦和傷害。武裝沖突的受害者接近850萬人,其中約750萬人被迫流離失所,26萬多人死亡,4.5萬多人失蹤[5]。在受害者問題上,哥倫比亞的“僵局”要比土耳其更加緊迫,但兩個(gè)案例的區(qū)別主要在于,和談失敗的原因不是缺乏“相互傷害僵局”,而是沖突各方之間不愿意探索“出路”,對(duì)彼此缺乏信任和誠意。在兩個(gè)案例中都出現(xiàn)了“僵局”,但哥倫比亞內(nèi)戰(zhàn)中的沖突雙方為了找尋“出路”方面達(dá)成一致顯然付出了更多的努力,雙方的領(lǐng)導(dǎo)層對(duì)引領(lǐng)整個(gè)進(jìn)程的決心也更加堅(jiān)決。桑托斯總統(tǒng)(SANTOS)在上臺(tái)后就一直竭力為和平談判創(chuàng)造合適的氛圍和環(huán)境,顯示了他與其前幾任政府的不同態(tài)度,成為哥倫比亞第一位公開承認(rèn)哥倫比亞內(nèi)戰(zhàn)的總統(tǒng),為哥武提供了其合法性的來源,而這正是庫工黨一直以來被剝奪的。
從結(jié)構(gòu)性因素來看,土耳其和哥倫比亞的內(nèi)戰(zhàn)解決進(jìn)程中同時(shí)存在承諾問題與破壞者問題,但哥倫比亞的應(yīng)對(duì)機(jī)制有效地防止了這兩個(gè)問題對(duì)解決進(jìn)程造成的不利影響。
將戰(zhàn)爭轉(zhuǎn)化為和平的過程是漫長的,充滿了很多不確定性,不是一個(gè)從戰(zhàn)爭到和平的可預(yù)測的線性過程,因此沖突雙方對(duì)和平的承諾和意愿是影響整個(gè)進(jìn)程是否能夠持續(xù)下去的重要因素之一。
在土耳其,作為進(jìn)一步談判的前提條件,政府要求庫工黨放下武器,但是這一要求被庫工黨拒絕。庫工黨領(lǐng)導(dǎo)人厄賈蘭(OCALAN)在和平路線圖中提出的“制定法律框架、建立大赦機(jī)制,以及在沖突地區(qū)成立一個(gè)由第三方和土耳其當(dāng)局組成的監(jiān)督委員會(huì)”等要求均沒有受到土耳其政府的重視。盡管厄賈蘭(OCALAN)在2013年3月21日公布的一份聲明中繼續(xù)呼吁庫工黨結(jié)束武裝斗爭以開啟和平對(duì)話,但這一聲明被庫工黨領(lǐng)導(dǎo)人解釋為只是在“呼吁暫時(shí)性的撤軍,而不是致力于實(shí)現(xiàn)武裝人員的社會(huì)性回歸”[2]。在缺乏法律保障的情況下,土耳其政府仍然拒絕第三方加入談判,要求在談判中占據(jù)主導(dǎo)地位的態(tài)度加劇了與庫工黨之間的相互不信任。
就哥倫比亞的情況來說,雙方提出了一種新的和平談判策略,即在和談開始前不尋求實(shí)現(xiàn)雙邊性的?;稹km然?;鹜ǔ1灰暈閷?duì)和平的誠意和承諾的明確表示,但同時(shí)也存在另一種情況,即利用“?;稹钡拈g歇期來壯大自身勢力,這正是導(dǎo)致哥倫比亞前幾次和平進(jìn)程失敗的原因之一。在沒有達(dá)成?;饏f(xié)定的情況下進(jìn)行談判,從兩個(gè)方面為和平進(jìn)程的推進(jìn)帶來了好處。首先,這一策略加深了雙方渴望通過談判達(dá)成和平協(xié)議的緊迫感;其次,它使雙方有機(jī)會(huì)采取單方面的行動(dòng),以表明他們對(duì)和平進(jìn)程的承諾,如哥武在2014年12月宣布實(shí)現(xiàn)單方面的?;???梢钥吹?,在哥倫比亞,雙方都在竭力向?qū)Ψ秸故咀约褐铝τ诤推降恼\意與決心,以減少承諾問題對(duì)和談帶來的阻礙。
內(nèi)戰(zhàn)的解決在很大程度上的確依賴于第三方的存在,但從另一方面來看,破壞者問題也正是源于這些參與談判過程的第三方,而他們對(duì)和平進(jìn)程的態(tài)度取決于他們能否從建設(shè)和平中獲益。
在土耳其的案例中,潛在的破壞者包括政治反對(duì)派、極端民族主義團(tuán)體、居倫主義者(Gülenists)①和軍方。首先是正義與發(fā)展黨政府(AKP)未能從政治反對(duì)派那里獲得統(tǒng)一的支持。共和人民黨(CHP)和民主主義運(yùn)動(dòng)黨(MHP)長期以來都對(duì)和平談判持反對(duì)態(tài)度。其次是土耳其的極端民族主義組織也在街頭或在支持和平的會(huì)議上進(jìn)行抗議,反對(duì)“庫爾德倡議”中提出的涉及庫爾德人文化權(quán)利和政治權(quán)利方面改革,并認(rèn)為這是政府的一種“投降舉動(dòng)”和“叛國行為”[6]。與此同時(shí),敘利亞內(nèi)戰(zhàn)的國際化增加了跨境暴力的風(fēng)險(xiǎn)。土耳其政府認(rèn)為敘利亞庫工黨所屬的敘利亞民主聯(lián)盟黨(PYD)控制的敘利亞庫爾德自治區(qū)對(duì)土耳其國家來說是一個(gè)生存威脅,因此發(fā)起了一場針對(duì)土耳其境內(nèi)外庫工黨及其在敘利亞的附屬部隊(duì)的雙線作戰(zhàn)。
在哥倫比亞案例中,破壞者主要是以前總統(tǒng)烏里韋(Uribe)為代表的強(qiáng)硬派,他組建了一個(gè)由地主、農(nóng)場主、軍隊(duì)和部分立法者組成的聯(lián)盟,以反對(duì)和平進(jìn)程。這一反對(duì)聯(lián)盟在2016年10月的公投中成功動(dòng)搖了公眾輿論,甚至一度成功阻止了協(xié)議的批準(zhǔn)。烏里韋(URIBE)聯(lián)盟反對(duì)和平進(jìn)程的主要原因是出于對(duì)和平協(xié)議中對(duì)反叛分子的“寬容”條款的不滿。這些條款使得大多數(shù)哥武的普通成員可以被免于起訴。從國際層面來看,哥倫比亞與鄰國委內(nèi)瑞拉的緊張關(guān)系也給和平談判的開啟蒙上了陰影。哥倫比亞內(nèi)戰(zhàn)造成的難民大量流入委內(nèi)瑞拉和厄瓜多爾境內(nèi),并且委內(nèi)瑞拉總統(tǒng)此前還曾公開表示愿為哥境內(nèi)的武裝游擊隊(duì)提供庇護(hù)。在和平談判開始之前,哥倫比亞政府就一直面臨著與這兩個(gè)重要鄰國的外交危機(jī)。
對(duì)于一場和平談判來說,背景性因素問題和結(jié)構(gòu)性因素問題或多或少都會(huì)存在,其發(fā)展和演變的趨勢是不受人為所控制的,同時(shí)也很難把握。在影響內(nèi)戰(zhàn)解決進(jìn)程的結(jié)構(gòu)性因素中,承諾問題和破壞者問題在哥倫比亞和土耳其都同時(shí)存在。那么要使談判維系下去,國家安排和進(jìn)行和談能力就顯得至關(guān)重要了。
一個(gè)國家安排和進(jìn)行和談的能力主要體現(xiàn)在和平進(jìn)程中談判框架的設(shè)定上,哥倫比亞的談判框架使其能夠比土耳其更好地預(yù)防和談中出現(xiàn)的各種內(nèi)生性問題和外生性沖擊。
談判框架的設(shè)定主要涉及三個(gè)方面的內(nèi)容:法律保障、和談的公開透明度和第三方參與情況。
在法律保障上,可以看到,哥倫比亞和平談判始于一項(xiàng)總協(xié)議,該協(xié)議規(guī)定了擬議談判的內(nèi)容。根據(jù)協(xié)議,雙方制定了名為“和平司法框架”的談判路線圖。該路線圖于2012年6月作為憲法修正案獲得批準(zhǔn),并為雙方的談判提供了一個(gè)過渡性司法模式。而幾乎同一時(shí)期內(nèi),土耳其開展的和平談判卻沒有設(shè)立相關(guān)路線圖或法律框架。盡管庫工黨領(lǐng)導(dǎo)人呼吁政府為談判提供法律保障,但在談判進(jìn)行了一年半后,政府仍沒有任何為沖突雙方同時(shí)提供法律保障的相關(guān)立法或者政策出臺(tái)。
對(duì)哥倫比亞來說,談判的過程是十分透明的。雖然最初政府并不打算公布和平談判的細(xì)節(jié),但在前總統(tǒng)烏里韋(URIBE)泄露了桑托斯政府與哥武之間的秘密談判后,桑托斯(SANTOS)隨即向民眾公布了和平談判的相關(guān)信息。在這個(gè)過程中,政府很好地處理了與利益相關(guān)方在溝通上的問題,并定期公開談判進(jìn)度告知公眾相關(guān)情況。與哥倫比亞一樣,土耳其的和平談判也是以秘密談判開始,而后信息遭到泄露。然而,在土耳其,談判的公開并沒有提高該進(jìn)程的透明度,政府與庫工黨之間的談判并沒有一個(gè)向公眾開放的議程,這些都加劇了信息不對(duì)稱和承諾問題的存在。
與土耳其和平談判的排他性相比,哥倫比亞政府與哥武之間的談判有相對(duì)較多第三方的參與,雙方都同意將第三方納入和談,以表示誠意和對(duì)談判的支持,避免任何一方單方面違背承諾。委內(nèi)瑞拉和智利政府是會(huì)談期間的觀察員,而古巴和挪威政府則是東道主和保證人,聯(lián)合國則通過其各種機(jī)構(gòu)出席會(huì)議,為受害者提供救濟(jì),并制定和平議程。此外,民間部門也被允許參與到其中,以傾聽公民最關(guān)心的問題。這與土耳其的情況大相徑庭,土耳其政府和庫工黨不僅試圖限制談判者和第三方調(diào)解人的數(shù)量,談判過程中民間社會(huì)的參與也是缺乏的。一些非政府行為者以個(gè)人或組織的身份支持這一進(jìn)程,婦女團(tuán)體、人權(quán)組織和其他和平倡導(dǎo)者也有巨大的積極性,試圖為會(huì)談做出積極貢獻(xiàn),但和平進(jìn)程的安排將他們排除在外。在與軍隊(duì)的溝通上,哥倫比亞軍方作為重要的利益相關(guān)者一直被告知談判情況;而在土耳其軍方則公開表達(dá)了只能從媒體上了解到談判進(jìn)展情況的不滿[7]。
在哥倫比亞的情況下,將和平談判納入法律范疇保障了雙方的承諾,將協(xié)議的執(zhí)行列為談判項(xiàng)目之一也確保了雙方對(duì)和平協(xié)議的可執(zhí)行性的信心。此外,聯(lián)合國觀察員等第三方行為者參與監(jiān)測和平進(jìn)程,也增強(qiáng)了政府和哥武對(duì)執(zhí)行工作的信任。在這樣的談判框架下,雙方重新挑起戰(zhàn)爭的成本增加了。而與公眾分享信息則使雙方得以根據(jù)公眾輿論評(píng)估談判進(jìn)程的成本和收益。因此,不斷升級(jí)的敵對(duì)并沒有導(dǎo)致全面戰(zhàn)爭。而對(duì)土耳其來說,面對(duì)地區(qū)動(dòng)態(tài)帶來的影響與國內(nèi)多重危機(jī)的疊加,政府為了維護(hù)自身利益只能選擇在和平進(jìn)程上原地踏步。
兩個(gè)案例很好地說明了,即使存在承諾問題和破壞者問題,但如果國家和政府有能力和意愿為談判設(shè)立一個(gè)良好的框架,這些問題都可以被很好地解決。這就是哥倫比亞和土耳其的和平談判出現(xiàn)不同結(jié)果的原因。哥倫比亞的和平談判是在法律保障下進(jìn)行的,是相對(duì)透明和包容的;而土耳其的和平談判則沒有足夠的法律依據(jù),是不透明的和排他的。因此,一個(gè)有法律保障的、公開透明的、包容的和平進(jìn)程比一個(gè)脆弱的、不透明的和排他的和平進(jìn)程更容易成功。
注 釋:
①居倫主義者:居倫是法土拉·葛蘭,也漢譯為“費(fèi)特胡拉·居倫”,居倫尊崇美國的阿訇法土拉居倫,因此而得名。居倫是一個(gè)伊斯蘭教的思想家,也是教育家和詩人,他推崇“容忍性”伊斯蘭教,并主張伊斯蘭教信徒,要有利他主義,還要謙遜、苦干,以及接受教育。隨著居倫的名聲遠(yuǎn)播,以他為中心形成了一個(gè)名為“居倫運(yùn)動(dòng)”的宗教派別,在全世界有500萬信徒。信徒亦稱為居倫主義者。