●于樹一 陳 宸

一、引言

中國共產(chǎn)黨歷來重視各方面關系的協(xié)調(diào)，以此調(diào)動一切積極因素或者化消極因素為積極因素，為社會主義建設創(chuàng)造條件、鋪平道路。1956年毛澤東同志在中央政治局擴大會議上作了《論十大關系》的報告，系統(tǒng)論述了在社會主義建設初期，黨領導國家需要協(xié)調(diào)十個方面的關系。這項偉大的理論成果體現(xiàn)了中國共產(chǎn)黨的治國智慧，在國家治理的各個時期均得到了積極貫徹和發(fā)展。其中，報告在中央和地方關系問題上提出“在鞏固中央統(tǒng)一領導的前提下，擴大一點地方的權力，給地方更多的獨立性，讓地方辦更多的事情”“有中央和地方兩個積極性，比只有一個積極性好得多”，這成為中國共產(chǎn)黨協(xié)調(diào)中央和地方關系所長期堅持的原則和方針。

中央和地方財政關系作為中央和地方關系中的關鍵組成部分，也在上述原則和方針的指導下，以財政體制改革為載體不斷得到優(yōu)化。我國現(xiàn)行的財政體制源于1994年的分稅制改革，多年來，在分稅制框架內(nèi)的中央和地方財政關系不斷調(diào)整，收入側(cè)的中央和地方財政關系不斷完善。一是通過在中央和地方之間根據(jù)合理劃分收入，順利達成了提高“兩個比重”的分稅制改革核心目標。二是通過稅制改革，取得了出口退稅負擔共擔、所得稅分享、農(nóng)業(yè)稅全面取消、“營改增”五五分成、國地稅合并等成果。然而，多年來，支出側(cè)中央和地方財政關系調(diào)整卻遲遲未被觸動。直到黨的十八大召開，為中央和地方財政關系的全面優(yōu)化提供了歷史機遇。尤其是自黨的十八屆三中全會賦予財政作為國家治理的基礎和重要支柱的新使命以來，財政事權與支出責任劃分改革全面開展，我國中央和地方財政關系調(diào)整在支出側(cè)陸續(xù)取得實質(zhì)性進展。

事實上，以習近平同志為核心的黨中央高度重視中央和地方財政關系問題，作出了一系列重大判斷，提出了一系列明確要求。黨的十九屆四中全會提出，“健全充分發(fā)揮中央和地方兩個積極性體制機制”作為政府治理體系的一部分，其中就包括中央和地方財政關系賴以形成的財政體制。除此之外，在這次全會上，預算制度和稅收制度分別作為宏觀調(diào)控制度體系的制度保障和再分配調(diào)節(jié)機制。這說明中國共產(chǎn)黨在深化財稅體制改革的同時，已經(jīng)在擴展和提升財稅體制各組成部分在支持國家治理現(xiàn)代化方面的功能，其中預算制度和稅收制度承擔專項職責，中央和地方財政關系則承擔綜合性職責。這體現(xiàn)中國共產(chǎn)黨充分認識到中央和地方財政關系對于全局的重要性，并在此認識的基礎上形成優(yōu)化思路，指導實踐不斷從勝利走向新的勝利。黨的十九屆六中全會全面總結(jié)了中國共產(chǎn)黨經(jīng)過百年奮斗取得的重大成就和歷史經(jīng)驗，把全會精神貫徹落實到財政改革發(fā)展具體工作中，就要充分發(fā)揮中央和地方兩個積極性，進一步理順中央和地方財政關系。在此背景下，筆者嘗試梳理分稅制框架下中國共產(chǎn)黨關于中央和地方財政關系的思想，為進入中國特色社會主義新時代我國中央和地方財政關系實踐更好地貫徹落實黨中央相關決策部署提供參考。

二、中國共產(chǎn)黨對中央和地方財政關系認識的逐漸深化

1994年分稅制改革以來，中國共產(chǎn)黨將處理中央和地方財政關系的原則從“財權與事權相匹配”先后調(diào)整為“財力與事權相匹配”“事權和支出責任相適應”“事權、支出責任和財力相適應”，體現(xiàn)著中國共產(chǎn)黨對中央和地方財政關系的認識逐漸深化的過程（見圖1）。

圖1 分稅制以來中國共產(chǎn)黨處理中央和地方財政關系原則的調(diào)整與轉(zhuǎn)型

（一）從“財權與事權相匹配”調(diào)整到“財力與事權相匹配”

1994年分稅制改革致力于形成“財權與事權相匹配”的中央和地方財政關系，旨在實現(xiàn)各級政府籌集收入的權力與其提供公共產(chǎn)品或服務的職責相匹配。2006年黨的十六屆六中全會提出“進一步明確中央和地方的事權，健全財力與事權相匹配的財稅體制”，此后，黨的十七大和十八大報告都重申了“財力與事權相匹配”的原則。這是分稅制改革以來，中國共產(chǎn)黨對中央和地方財政關系基本原則作出的首次調(diào)整，其原因是黨在實踐中逐漸領悟到，中央需要保有足夠的財權對地方實施有效影響，以維護國家的統(tǒng)一完整，而地方政府需要的是足夠的財力，保障能履行其全部事權，而不必嚴格地將事權與財權相提并論。

（二）從“財力與事權相匹配”轉(zhuǎn)型到“事權和支出責任相適應”

2013年黨的十八屆三中全會通過《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，新華社記者總結(jié)了其中19項看點，第一項就是“財稅改革力促中央和地方‘兩個積極性’”，直接指向該決定中深化財稅體制改革的第三項任務——“建立事權和支出責任相適應的制度”。這項任務之所以被如此看重，一個重要方面是關注到中國共產(chǎn)黨處理中央和地方財政關系基本原則的轉(zhuǎn)型——落腳點在支出單側(cè)。轉(zhuǎn)型的原因是中國共產(chǎn)黨在實踐的歷練中形成了“權力和責任、辦事和花錢相統(tǒng)一”的財政思想，逐漸認識到支出側(cè)改革具有直接性和聯(lián)動性，所以將其放在中央和地方財政關系改革的核心位置上。

首先，財政事權與支出責任劃分與各級政府職能分工相一致，對政府治理目標的實現(xiàn)具有直接性。正因如此，事權和支出責任劃分的重要性要高于財權劃分和轉(zhuǎn)移支付制度，在中央和地方財政關系體系中處于核心地位。相比之下，財權劃分和轉(zhuǎn)移支付的制度安排主要是為形成履行財政事權與支出責任的財力，均不能直接實現(xiàn)國家治理目標，而是需要借助于財政事權與支出責任劃分和國家治理建立起聯(lián)系。

其次，在隨分稅制形成的中央和地方財政關系體系中，財政事權與支出責任劃分改革明顯滯后于財政收入劃分、轉(zhuǎn)移支付兩個領域的改革，并在一定程度上阻礙了其改革的進程。在改革進入深水期后，黨中央充分認識到財政事權與支出責任劃分是財稅體制的根基、短板和弱項，只有補齊這個短板，加強這個弱項，才能讓財政真正肩負起國家治理基礎和重要支柱的歷史使命，發(fā)揮現(xiàn)代財政制度優(yōu)勢，鞏固六位一體的國家治理體系的根基。

（三）從“事權和支出責任相適應”調(diào)整到“事權、支出責任和財力相適應”

2017年黨的十九大報告提出要加快建立現(xiàn)代財政制度，同時明確了現(xiàn)代財政制度下中央和地方財政關系的特征是權責清晰、財力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡。2019年黨的十九屆四中全會進一步提出“形成穩(wěn)定的各級政府事權、支出責任和財力相適應的制度”。中國共產(chǎn)黨處理中央和地方財政關系的基本原則實現(xiàn)轉(zhuǎn)型后的首次調(diào)整，把財力因素納入其中，成為新時代優(yōu)化中央和地方財政關系的基本原則。這說明中國共產(chǎn)黨深刻地認識到，只有在支出側(cè)財政體制改革取得實質(zhì)性進展后，才能統(tǒng)籌優(yōu)化政府間事權和財權劃分，中央和地方財政關系從收入、支出雙側(cè)同步推進的時機已經(jīng)到來。

此外，從中國共產(chǎn)黨逐漸深化對中央和地方財政關系認識的過程中，可以洞悉黨中央審時度勢的智慧和攻堅克難的決心。因為中央和地方財政關系領域的改革要觸動既得利益，各種矛盾和問題交匯在其中，難度遠遠大于預算、稅收等其他財稅體制改革，以致于相對滯后。黨中央切實把握住財政功能地位在黨的十八屆三中全會獲得歷史性提升的契機，以尋求與國家治理現(xiàn)代化相適應的中央和地方財政關系為目標，推動此項改革，并在黨的十九大將其視為加快建立現(xiàn)代財政制度的直接途徑而提升到三項改革任務的首位①。這也充分說明，在全黨上下已達成如下共識：要實現(xiàn)深化財稅體制改革建立現(xiàn)代財政制度的總體目標，要正確面對既得利益的調(diào)整，從而須將中央和地方財政關系領域的改革落到實處。

三、中國共產(chǎn)黨對新時代中央和地方財政關系的內(nèi)在要求

黨的十九大報告向世界宣告中國特色社會主義已經(jīng)進入“新時代”，新時代我國社會主要矛盾為“人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”。深入分析后不難發(fā)現(xiàn)，化解這一矛盾的機理在于實現(xiàn)公平與效率的均衡，而后者恰為財政固有的比較優(yōu)勢。自黨的十大提出“加強計劃，加強協(xié)作，健全合理的規(guī)章制度，更好地發(fā)揮中央和地方兩個積極性”以來，“兩個積極性”在黨代會的報告中被多次從不同角度重申，其中，黨的十八屆三中全會重申的角度是建立現(xiàn)代財政制度，中國共產(chǎn)黨“兩個積極性”的思想開始落腳到中央和地方間財政關系層面。深入分析后可以作出如下判斷：“實現(xiàn)公平與效率的均衡”和“發(fā)揮中央地方兩個積極性”是中國共產(chǎn)黨對新時代中央和地方財政關系的內(nèi)在要求。

（一）實現(xiàn)公平與效率的均衡

中國共產(chǎn)黨正是認識到財政兼具公平與效率雙向調(diào)節(jié)的功能屬性，所以在黨的十八屆三中全會賦予財政新使命之后，進一步明確了財政的新職能——優(yōu)化資源配置、維護市場統(tǒng)一、促進社會公平、實現(xiàn)國家長治久安，新職能對于公平和效率的定位更為鮮明。實踐證明，兼顧公平和效率相對困難，因此實現(xiàn)公平與效率的均衡就成為中國共產(chǎn)黨對財政的內(nèi)在要求。那么，作為財政收、支、管、體四要素之一的財政體制責無旁貸，而優(yōu)化中央和地方財政關系則是必由之路。從公平方面來看，可通過優(yōu)化中央和地方財政關系促進基本公共服務均等化，保障人民生活水平；從效率方面來看，可通過優(yōu)化中央和地方財政關系保障資源的高效利用，促進宏觀經(jīng)濟和區(qū)域經(jīng)濟穩(wěn)定和高質(zhì)量增長，實現(xiàn)內(nèi)外良性循環(huán)。

那么，如何優(yōu)化中央和地方財政關系？主要通過中央和地方間的事權與支出責任劃分、財權與財政收入劃分、轉(zhuǎn)移支付三條路徑實現(xiàn)。從理論層面看，三者分別解決三個相互關聯(lián)的財政問題。其中，事權和支出責任劃分解決的是“每項政府職能歸誰履行、誰出資”的問題，權責須一致；財政收入劃分解決的是“中央和地方政府為履行事權和支出責任如何籌資”的問題，承接前者；轉(zhuǎn)移支付則解決的是“中央和地方政府為履行事權和支出責任如何獲得足夠財力”的問題，需以前二者為前提。從實踐層面看，在中央和地方事權和支出責任劃分清楚后，需要為中央和地方賦予相應的財權，然而，經(jīng)濟、政治、社會制度等決定了政府事權和財權不可能一一對應，而且還涉及共同事權，這就需要通過轉(zhuǎn)移支付進行財力配置，以保障中央和地方政府都能有足夠的財力履行其事權和支出責任。

圖2 中央和地方財政關系優(yōu)化的路徑

（二）發(fā)揮中央地方兩個積極性

表1呈現(xiàn)了“兩個積極性”在中國共產(chǎn)黨全國代表大會和中央委員會全體會議報告中的發(fā)展軌跡，其中，黨的十九屆四中全會吸收繼承此前經(jīng)驗，從中央和地方財政關系層面對“兩個積極性”的內(nèi)在要求進行了具體化（見表1）。

表1 中國共產(chǎn)黨全國代表大會和中央委員會全體會議關于“兩個積極性”的表述

那么，如何滿足這些具體要求？主要通過適當加強中央事權、減少并規(guī)范中央和地方共同事權、賦予地方更多自主權三條路徑實現(xiàn)。關于適當加強中央事權，在國務院印發(fā)的《關于推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革的指導意見》（以下簡稱《指導意見》）和黨的十九屆四中全會均對此有明確的要求，其出發(fā)點是有多大的財權和財力就匹配多少事權和支出責任。②經(jīng)過多年的分稅制改革，中央的財權和財力顯著增加，出于提高“兩個積極性”的考慮，需要為其匹配相對多的中央事權和支出責任。

共同事權的權責劃分是中央和地方財政關系改革的重點和難點，中國共產(chǎn)黨的處理思路是減少并規(guī)范中央和地方共同事權。長期以來，我國中央和地方之間存在大量的共同事權，而同一項事權和支出責任由中央和地方政府共同履行，實際上為事權和支出責任層層下移創(chuàng)造了條件。當事權和支出責任下移沒有配合同步的財權和財力下移，就會導致相關事權對應的公共服務數(shù)量不足、質(zhì)量較低。而要從根本上解決這個問題，就要下決心減少并規(guī)范共同事權。

黨的十九屆三中全會提出“增強地方治理能力，把直接面向基層、量大面廣、由地方實施更為便捷有效的經(jīng)濟社會管理事項下放給地方”。這一要求體現(xiàn)在中央和地方財政關系的安排中，就是通過科學合理的稅權、費權、債權的劃分和轉(zhuǎn)移支付，賦予地方相應的財權財力，增強地方治理能力。黨的十九屆四中全會進一步要求“賦予地方更多自主權，支持地方創(chuàng)造性開展工作”。這一要求體現(xiàn)在中央和地方財政關系的安排中，就是在財政收支方面為地方提供更多的制度性激勵，保障地方享有合理的財權和財力，并與劃分給地方的事權和支出責任相適應。

此外，黨的十九大報告還強調(diào)“賦予省級及以下政府更多自主權”，這要求結(jié)合地方實際深化省以下財政體制改革，具體包括明確省以下各級政府職能，優(yōu)化省以下政府間事權和支出責任劃分、財權劃分和財政轉(zhuǎn)移支付，保障地方各級政府所需基本財力。當前，基層治理的網(wǎng)格化發(fā)揮著越來越大的作用，在抗擊新冠肺炎疫情中作出了巨大貢獻，因此，需要通過深化省以下財政體制改革，保障基層治理現(xiàn)代化所需要的財政責、權、利。

四、中國共產(chǎn)黨對新時代中央和地方財政關系改革實踐的領導

在中國特色社會主義新時代，中國共產(chǎn)黨準確把握我國深化財稅體制改革的短板是中央和地方財政關系改革，而中央和地方財政關系改革的短板在于支出側(cè)改革，從而全面開啟了中央和地方財政事權與支出責任劃分改革，從頂層設計到分領域改革均取得了豐碩的改革成果，迎來了優(yōu)化中央和地方財權和財政收入劃分的歷史新機遇。

（一）中國共產(chǎn)黨關于中央和地方財政事權與支出責任劃分的思想與實踐

《指導意見》作為新時代中央和地方財政事權與支出責任劃分改革的頂層設計，其發(fā)布標志著中國共產(chǎn)黨在領導我國中央和地方財政關系改革之路上邁出了關鍵性的一步。此后，在《指導意見》搭建的框架下，成功推出了“1+X改革方案”，實踐表明中國共產(chǎn)黨關于新時代中央和地方財政關系的改革思路符合時代特征和我國國情，實踐成效顯著。

1、頂層設計體現(xiàn)的中國共產(chǎn)黨改革思路。2016年8月，在堅持中國特色社會主義道路和黨的領導、堅持財政事權由中央決定、堅持有利于健全社會主義市場經(jīng)濟體制、堅持法治化規(guī)范化道路、堅持積極穩(wěn)妥統(tǒng)籌推進等“五個堅持”的總體要求下，正式發(fā)布《指導意見》，對中央和地方財政事權與支出責任劃分改革的總體目標、基本思路、時間表等內(nèi)容進行頂層設計。

《指導意見》基本上對所有改革事項都有明確的指引，可以從中體會到中國共產(chǎn)黨的改革思路。第一，新時代中央和地方財政事權與支出責任劃分改革是以問題為導向的，旨在解決當時的劃分在清晰性、合理性、規(guī)范性等方面存在的問題。第二，按照五項原則調(diào)整優(yōu)化中央和地方財政事權與支出責任的劃分，以解決上述問題。第三，突出共同事權劃分的重要性，并指出優(yōu)化方向。第四，更為突出對地方的激勵，保障和監(jiān)管均不能忽視。第五，考慮到劃分并非一成不變，需隨客觀條件變化而動態(tài)調(diào)整。但也要看到，《指導意見》所明確的改革事項仍是抽象的，難以對接到執(zhí)行層面，如何讓它們更加“接地氣”，還需要對如下三個問題作答：一是基于何種標準和方法對事權和支出責任進行劃分；二是具體劃分時應基于怎樣的路線、方案和流程；三是是否需要設定先決條件。這些問題的答案需在頂層設計具體化為各項具體行動方案后才能做出。

2、實踐方案中體現(xiàn)的中國共產(chǎn)黨改革思路。2018年2月國務院辦公廳印發(fā)《基本公共服務領域中央與地方共同財政事權和支出責任劃分改革方案》（以下簡稱《劃分方案》），先行將滿足五項條件的八大類18項基本公共服務確定為共同事權，并采取分檔分率的方法確定共同事權的支出責任在中央和地方間的分擔方式和比例。該方案作為改革啟動階段的成果，充分考慮了地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展總體格局、各項基本公共服務的不同屬性以及財力實際狀況，較之《指導意見》大大增強了可操作性，將改革向前實質(zhì)性推進一步。

在中國共產(chǎn)黨的領導下，中央和地方財政事權與支出責任劃分改革正在從頂層設計向分領域改革深化，目前已推出8個領域的改革方案。2018年推出醫(yī)療衛(wèi)生領域改革方案（國辦發(fā)〔2018〕67號），2019年推出科技領域改革方案（國辦發(fā)〔2019〕26號）、教育領域改革方案（國辦發(fā)〔2019〕27號）和交通運輸領域改革方案（國辦發(fā)〔2019〕33號），2020年推出生態(tài)環(huán)境領域改革方案（國辦發(fā)〔2020〕13號）、公共文化領域改革方案（國辦發(fā)〔2020〕14號）、自然資源領域改革方案（國辦發(fā)〔2020〕19號）、應急救援領域改革方案（國辦發(fā)〔2020〕22號），實現(xiàn)了《指導意見》中“到2020年基本完成主要領域改革”的任務。未來，分領域劃分方案還將陸續(xù)推出，將其與《劃分方案》共同稱為“1+X改革方案”。

圖3 中央與地方財政事權與支出責任劃分“1+X改革方案”

在各方案中全面體現(xiàn)了黨中央推進此項改革的總體思路和分領域改革的具體思路。其中，總體思路主要分三個層次：一是在改革中體現(xiàn)習近平新時代中國特色社會主義思想和黨的十九大和十九屆二中、三中、四中全會以及中央經(jīng)濟工作會議精神。二是在改革中體現(xiàn)“五位一體”總體布局、“四個全面”戰(zhàn)略布局、穩(wěn)中求進工作總基調(diào)、高質(zhì)量發(fā)展、供給側(cè)結(jié)構性改革、社會主要矛盾變化等黨對經(jīng)濟工作的總體部署和基本判斷。三是在改革中體現(xiàn)黨中央對中央和地方財政關系的總體部署。③

具體思路則體現(xiàn)各領域不同的特征和黨對各領域的改革發(fā)展部署，例如，在醫(yī)療衛(wèi)生領域，強調(diào)人民健康優(yōu)先發(fā)展，提高基本醫(yī)療衛(wèi)生服務的供給效率和水平，要求形成中央領導、權責清晰、依法規(guī)范、運轉(zhuǎn)高效的劃分模式。在科技領域，強調(diào)把握科技工作規(guī)律和特點，形成完整規(guī)范、分工合理、高效協(xié)同的劃分模式。

可以看到，在頂層設計出臺之后，改革成果不斷推出，改革進程不斷加快，在中央和地方財政關系領域迅速補短板。但也要看到這項改革依然“在路上”，改革方案仍普遍具有粗放性和不徹底性，例如，以分檔分率的方式確定共同事權支出責任分擔比例，尚不能精準地反映現(xiàn)實需求、公共服務之間的差異以及對支出效能的內(nèi)在約束。此外，目前出臺的劃分方案還難以應對新的困難和問題，例如新冠肺炎疫情爆發(fā)后，不難發(fā)現(xiàn)醫(yī)療衛(wèi)生領域的改革方案還存在一定優(yōu)化空間，對重大公共衛(wèi)生事件所涉及的事權和支出責任劃分的考慮不足，如應急反應機制建設和啟動、情況研判和信息發(fā)布、控制措施制定和實施、病患排查、救治和隔離、疫苗研制等。因此，已出臺的方案還需要進一步改進，針對未明確的事權提出劃分方案，從而保障在事件突發(fā)后中央和地方各級政府穩(wěn)健、有序地應對，并實現(xiàn)財政資金使用效應的最大化。

（二）中國共產(chǎn)黨關于財權與財政收入劃分的思想與實踐

根據(jù)黨的十四屆三中全會的決定，1993年底國務院發(fā)布《關于實行分稅制財政管理體制的決定》，初步確立了我國中央和地方財政關系的基本框架。中國共產(chǎn)黨推動分稅制改革的初衷是：“進一步理順中央和地方的財政分配關系，更好地發(fā)揮國家財政的職能作用，增強中央的宏觀調(diào)控能力，促進社會主義市場經(jīng)濟體制的建立和國民經(jīng)濟持續(xù)、快速、健康的發(fā)展?！痹谶@樣的思路和框架下，經(jīng)過近30年的漸進式改革，中國共產(chǎn)黨在中央和地方財權劃分方面的財政思想充分體現(xiàn)在實踐中：在稅種逐漸上劃、提高中央財權集中度的同時，通過擴大地方政府性基金收入權和賦予地方政府發(fā)債權部分對沖稅權的集中，并通過一般性轉(zhuǎn)移支付和專項轉(zhuǎn)移支付保障地方履行其事權和支出責任的財力需求。

在實踐層面，在中國共產(chǎn)黨的領導下，我國實施了對中央和地方收入劃分影響最大的兩項改革——所得稅分享改革和“營改增”改革，并在此基礎上構建起以共享稅為主體的收入分享新格局。所得稅分享改革是將原屬于地方的企業(yè)所得稅調(diào)整為共享稅，并進一步將中央的分享比例從50%提升為60%，中央分享部分專項用于支持西部大開發(fā)?！盃I改增”改革是將原屬于地方的營業(yè)稅改為央地共享的增值稅，改革后增值稅的中央分享比例從75%調(diào)整為50%，雖然分享比例降低了，但稅基增大了，中央的財力顯著加強。由此可見，這兩項改革都產(chǎn)生了財權財力向中央集中的直接結(jié)果，并間接推動了稅務機構改革。在全面實行“營改增”的2017年，我國共享稅約占稅收總額的74%，在客觀上已經(jīng)形成了以共享稅為主體的收入分享新格局，突破了中央和地方收入格局和財力格局總體穩(wěn)定的改革條件，并進一步推動了國稅、地稅合并。④兩套稅務機構合并后，所有稅收收入和非稅收入統(tǒng)一由國稅部門征收，中央和地方間的收入劃分改革更為緊迫，因此當年的政府工作報告要求“抓緊制定收入劃分改革方案”，黨的十九屆四中全會提出“優(yōu)化政府間事權和財權劃分”。

介于財政分權和集權之間的稅收共享體制，為黨的財政思想發(fā)展提供了新的空間。在漸進式改革的既定路徑下和減稅降費的政策需求下，如何重構地方稅體系，如何構建更為合理的中央和地方財權劃分和財力分擔機制？未來還需要基于稅收共享體制推動財稅體制改革向縱深發(fā)展，在中央和地方之間合理劃分財權、分配財力，以符合現(xiàn)代財政制度要求和滿足國家治理現(xiàn)代化的需要。

五、基于中國共產(chǎn)黨理財觀回歸優(yōu)化中央和地方財政關系

（一）新時代中國共產(chǎn)黨理財觀的回歸

在計劃經(jīng)濟體制下，中國共產(chǎn)黨一直秉持“以收定支”的理財觀，并以此為財政運行所遵循的收支原則，即按財政收入安排支出，財政支出總量以收入總量為限。隨著經(jīng)濟體制向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型，公共支出的需要不斷增長，黨的理財觀逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)椤耙允斩ㄖА睘橹?，“以支定收”為輔。在市場經(jīng)濟體制下，公共財政成為目標財政模式，黨的理財觀逐漸落腳到“以支定收”，并認可財政收支“動態(tài)平衡”的合理性，不再固守年度平衡，根據(jù)經(jīng)濟形勢的發(fā)展需要適當調(diào)整財政收支，促進經(jīng)濟增長。

然而，隨著中國特色社會主義步入新時代，中國共產(chǎn)黨的理財觀重新回到“以收定支”。新時代一個重要的特征就是經(jīng)濟新常態(tài)，經(jīng)濟增長速度逐漸回落到合理區(qū)間，國家治理的重中之重是在可持續(xù)發(fā)展的基礎上推動經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。在新的歷史條件下，為了應對新冠肺炎疫情沖擊和防范化解重大風險，財政肩負著以大規(guī)模減稅降費支持經(jīng)濟增長并保證自身可持續(xù)發(fā)展的歷史使命。由此可見，“以支定收”的理財觀不再適應新時代的現(xiàn)實要求，而需要轉(zhuǎn)變。在2019年12月召開的全國財政工作會議上，財政部長劉昆特別強調(diào)“認真貫徹‘以收定支’原則，加大優(yōu)化財政支出結(jié)構力度，堅持政府過緊日子，切實做到有保有壓”。

“以收定支”的理財觀是當前一切財政活動的基本遵循，處理中央和地方財政關系也不例外，需以“以收定支”為前提，對之前“以支定收”理財觀下的中央和地方關系進行調(diào)整優(yōu)化。調(diào)整優(yōu)化的方向就是在黨的十九大報告中明確、黨的十九屆四中全會重申的“權責清晰、財力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡”，其中，以“權責清晰”為目標優(yōu)化財政事權與支出責任劃分，以“財力協(xié)調(diào)”為目標優(yōu)化財權與財政收入劃分，以“區(qū)域均衡”為目標優(yōu)化財政轉(zhuǎn)移支付。

（二）以“權責清晰”為目標優(yōu)化財政事權與支出責任劃分

從已出臺的“1+X改革方案”看，目前財政事權與支出責任劃分的科學性和精準性還有進一步提升的空間。在調(diào)研中，地方層面對改革成效的反饋是改革更為系統(tǒng)化了，將改革前地方層面的實際做法進行了歸并，在充分考慮共性和個性的基礎上以劃分方案的面貌呈現(xiàn)。不足之處是并沒有實現(xiàn)更大的突破，無論是總體方案還是分領域方案均來源于實踐，卻并未超越實踐。換句話說，地方層面原來怎樣做現(xiàn)在仍然怎樣做，只是原來的具體措施，現(xiàn)在上升到制度層面，賦予了執(zhí)行的剛性。未來在黨中央提出的“權責清晰”的要求下，需要進一步鞏固事權與支出責任劃分的改革成果，推出優(yōu)化方案。

1、基于黨的十九屆四中全會精神，對改革進展進行不同維度的評價。在此基礎上，發(fā)現(xiàn)目前的劃分在頂層設計、改革思路、制度運行、政策執(zhí)行等方面還存在哪些可優(yōu)化空間。

2、優(yōu)化各政府部門之間和地方政府之間財政事權和支出責任的橫向劃分。基于我國國家治理結(jié)構呈現(xiàn)出縱橫交錯的特征，政府各部門和同級政府間的權責劃分是中央和地方權責劃分的重要影響因素，需要予以充分考慮。

3、優(yōu)化劃分方法。目前我國共同事權支出責任的劃分方法是分檔分率法，但這種方法還存在局限。例如，處于不同檔的相鄰兩省對履行同一事權承擔的支出責任不同，不利于調(diào)動地方積極性。突破方法局限的有效路徑是細化事權劃分，對于每一項最具體的事權，支出責任應由誰來承擔其實是顯而易見的，細分之后，共同事權就會大幅減少，只保留無法細分的部分。

4、繼續(xù)深化分領域劃分改革。在把握每項公共服務特殊性基礎上繼續(xù)推出“1+X”的劃分方案，例如污染防治、社會保障等領域，同時在對公共服務受益范圍、外部性、成本收益、規(guī)模經(jīng)濟等相關指標科學測度的基礎上，對已公布的劃分方案酌情優(yōu)化。

（三）以“財力協(xié)調(diào)”為目標優(yōu)化財權與財政收入劃分

當前的中央與地方財權和財政收入劃分基本方向是向中央集中財政收入，由此導致地方政府履行事權和支出責任所需的財力不足，進而造成轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模膨脹和結(jié)構失衡，以及地方政府債務風險的累積。因此，需要以“財力協(xié)調(diào)”為目標，在形成財力的廣義財權（稅、費、債）框架下，從客觀的角度對目前的劃分予以評價，對存在的問題、瓶頸和面臨的挑戰(zhàn)作出深入、系統(tǒng)的判斷，對優(yōu)化劃分的基礎、條件和制約因素進行全面把握。

1、優(yōu)化中央和地方稅收劃分。分稅制改革只是按稅種對稅收收入在中央和地方間進行劃分，需考慮中央和地方財力與實際資金需求的對比關系，對其中的財力缺口進行測算，判斷目前的稅種劃分是否合理，共享稅分享比例是否合理。針對目前劃分存在不合理之處，充分考慮稅種性質(zhì)、特點、稅源分布、征收效率、未來規(guī)模等因素，將各稅種分別納入中央稅、地方稅和共享稅，并對分成比例進行重新測算，對地方稅體系進行重構。

2、優(yōu)化中央和地方非稅收入劃分。新時代廣義財權和財政收入劃分需將非稅收入全部納入劃分視野。由于國有資本經(jīng)營收入和社會保險基金收入具有較清晰的中央、地方歸屬界限，因此主要涉及政府性基金收入和一般公共預算收入中的非稅收入劃分。具體應以綜合和分類相結(jié)合的方式重新厘清專享型非稅收入（如目前政府性基金收入中的農(nóng)網(wǎng)還貸資金、土地出讓金、鐵路建設基金、民航發(fā)展基金等）的歸屬，以及共享型非稅收入（如目前政府性基金收入中的港口建設費、彩票公益金等）的中央和地方分享比例。

3、優(yōu)化中央和地方政府債務收入劃分。《預算法》修訂后，我國開啟了地方政府債務制度的系列改革，通過賦予地方政府有限的發(fā)債權，將地方政府債務風險顯性化，并通過債務置換等方式化解風險。目前，我國地方政府享有相對獨立的發(fā)債權，但因中央和地方債務總規(guī)模是受限的，所以需要在科學測算和嚴格、規(guī)范管理的基礎上，對中央和地方進行政府債務收入劃分，從而處理好政府債務領域的中央和地方財政關系。

（四）以“區(qū)域均衡”為目標優(yōu)化財政轉(zhuǎn)移支付

財政轉(zhuǎn)移支付制度是在各級政府間相互調(diào)劑財力的制度保障。近年來我國轉(zhuǎn)移支付正沿著結(jié)構優(yōu)化的方向逐步完善，一般性轉(zhuǎn)移支付比重不斷提高，專項轉(zhuǎn)移支付比重不斷降低，地方的積極性有了較大提升，但總體上專項轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模仍然相對較大，并且存在“一般性轉(zhuǎn)移支付專項化”的隱憂。黨的十九屆四中全會對中央和地方財政關系體系提出的新要求中強調(diào)了事權財權劃分須與財力相適應，為優(yōu)化政府間財政轉(zhuǎn)移支付制度提供了契機。

1、明確財政轉(zhuǎn)移支付功能定位，構建科學合理的制度體系。明確界定政府間財政轉(zhuǎn)移支付制度的功能定位，根據(jù)黨的十九屆四中全會提出的新任務和新要求，建立更科學合理的轉(zhuǎn)移支付制度測度和評價框架。

2、明確優(yōu)化財政轉(zhuǎn)移支付的基礎和思路。財政轉(zhuǎn)移支付的優(yōu)化任務不可能獨立完成，而要以事權與支出責任劃分優(yōu)化、財權與財政收入劃分優(yōu)化為基礎。因此，財政轉(zhuǎn)移支付制度優(yōu)化的具體思路為：明確中央和地方政府的事權與支出責任，以此為標準在政府間劃分財政收入，再以一般性轉(zhuǎn)移支付彌補各級財力缺口，以專項轉(zhuǎn)移支付彌補履行委托性事權支出責任所需的財力，且在職責履行完畢之后適時退出。

3、理順一般性轉(zhuǎn)移支付和專項轉(zhuǎn)移支付的關系，著力解決“一般性轉(zhuǎn)移支付專項化”問題。2019年我國在一般性轉(zhuǎn)移支付下新設共同財政事權轉(zhuǎn)移支付，作為轉(zhuǎn)移支付制度創(chuàng)新，但因發(fā)展尚未成熟，具有專項化的風險，不符合轉(zhuǎn)移支付結(jié)構調(diào)整的方向，也不符合中央和地方財政關系改革過程中減少并規(guī)范共同事權的內(nèi)在要求。因此，需要加速相關制度建設，排除隱患。

4、充分發(fā)揮轉(zhuǎn)移支付制度在均衡財力方面的優(yōu)勢，致力于實現(xiàn)“區(qū)域均衡”的目標要求。在實際運行中，需防止其超越作為財力調(diào)劑工具的本質(zhì)，放棄公平目標去追求效率目標，要明確轉(zhuǎn)移支付制度與區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略之間的關系，加大轉(zhuǎn)移支付在區(qū)域間的均衡配置力度，防止過度傾斜。

綜上所述，黨的十八大以來，我國中央和地方財政關系領域深入貫徹黨中央的決策部署，積極深化財政體制改革，在制度性激勵下中央和地方“兩個積極性”均得到提升，為激發(fā)中國特色社會主義制度優(yōu)勢、提高我國國家治理效能提供了重要的財政體制保障。未來還需要進一步優(yōu)化中央和地方財政關系的改革環(huán)境、完善相關配套措施，消除體制機制的障礙，提升部門機構的治理效能，構建從中央到地方權責清晰、運行順暢、充滿活力的工作體系。

注釋：

①黨的十九大報告提出：“加快建立現(xiàn)代財政制度，建立權責清晰、財力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財政關系。建立全面規(guī)范透明、標準科學、約束有力的預算制度，全面實施績效管理。深化稅收制度改革，健全地方稅體系。

②《指導意見》中有“適度加強中央政府承擔基本公共服務的職責和能力，維護中央權威”“在中央統(tǒng)一領導下，適宜由中央承擔的財政事權執(zhí)行權要上劃，加強中央的財政事權執(zhí)行能力”等內(nèi)容。黨的十九屆四中全會提出“加強中央宏觀事務管理，維護國家法制統(tǒng)一、政令統(tǒng)一、市場統(tǒng)一。適當加強中央在知識產(chǎn)權保護、養(yǎng)老保險、跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護等方面事權?！?/p>

③黨中央對中央和地方財政關系的總體部署包括：充分發(fā)揮中央和地方兩個積極性，優(yōu)化政府間事權和財權劃分，建立權責清晰、財力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財政關系，形成穩(wěn)定的各級政府事權、支出責任和財力相適應的制度等。

④2014年中共中央政治局會議審議通過《深化財稅體制改革總體方案》，要求在保持中央和地方收入格局大體穩(wěn)定的前提下，進一步理順中央和地方收入劃分。為了給落實減稅降費政策創(chuàng)造條件，2019年10月國務院印發(fā)了《實施更大規(guī)模減稅降費后調(diào)整中央與地方收入劃分改革推進方案》，以“保持現(xiàn)有財力格局總體穩(wěn)定，建立更加均衡合理的分擔機制，穩(wěn)步推進健全地方稅體系改革”為宗旨。數(shù)據(jù)來源：經(jīng)財政部數(shù)據(jù)庫數(shù)據(jù)計算，http://gks.mof.gov.cn/tongjishuju/201801/t20180125_2800116.htm。