車(chē)巧怡 李征南 李慕楠

（中國(guó)人民銀行長(zhǎng)春中心支行，吉林長(zhǎng)春 130051；中國(guó)人民銀行和龍市支行，吉林和龍 133500）

一、財(cái)政資金相關(guān)概念及界定財(cái)政資金的意義

（一）財(cái)政資金相關(guān)的概念

從廣義上講，財(cái)政資金即指與財(cái)政預(yù)算收支相關(guān)的資金。從收入端看，包括繳稅（費(fèi)）主體將款項(xiàng)從其賬戶(hù)劃到商業(yè)銀行賬戶(hù)開(kāi)始，再經(jīng)商業(yè)銀行劃到對(duì)應(yīng)國(guó)庫(kù)，經(jīng)國(guó)庫(kù)分成、報(bào)解、上劃等一系列過(guò)程，直至進(jìn)入目的國(guó)庫(kù)對(duì)應(yīng)庫(kù)存賬戶(hù)為止。從支出端看，包括款項(xiàng)從國(guó)庫(kù)部門(mén)的財(cái)政賬戶(hù)撥付出去開(kāi)始，一直到收款單位收到款項(xiàng)為止。

按照《金融違法行為處罰辦法》及《關(guān)于準(zhǔn)確認(rèn)定銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)交存財(cái)政存款和一般存款準(zhǔn)備金違法違規(guī)問(wèn)題的通知》（人銀法〔2021〕01607號(hào)）的表述，財(cái)政存款專(zhuān)指財(cái)政部門(mén)存放在金融機(jī)構(gòu)的財(cái)政資金①按照《存款統(tǒng)計(jì)分類(lèi)及編碼》（JR/T 0134-2016），應(yīng)表述為“財(cái)政性存款”；但《關(guān)于準(zhǔn)確認(rèn)定銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)交存財(cái)政存款和一般存款準(zhǔn)備金違法違規(guī)問(wèn)題的通知》（人銀法〔2021〕01607號(hào)）文件表述為“財(cái)政存款”，二者意思一致。本文統(tǒng)一表述為“財(cái)政存款”。。財(cái)政存款可分為國(guó)庫(kù)存款和其他財(cái)政存款兩個(gè)部分。其中國(guó)庫(kù)存款是指財(cái)政部門(mén)存放在國(guó)庫(kù)（包括代理庫(kù)）的預(yù)算資金，包含財(cái)政庫(kù)款和財(cái)政過(guò)渡存款兩類(lèi)；其他財(cái)政存款是指未列入國(guó)庫(kù)存款的各級(jí)財(cái)政在金融機(jī)構(gòu)的預(yù)算資金，以及由財(cái)政部門(mén)指定存入金融機(jī)構(gòu)的專(zhuān)用基金，包含劃繳財(cái)政存款、待結(jié)算財(cái)政款項(xiàng)、財(cái)政專(zhuān)用基金存款、財(cái)政預(yù)算外存款和國(guó)庫(kù)定期存款五類(lèi)。

（二）界定財(cái)政存款的意義

厘清財(cái)政存款與一般存款的區(qū)別，有助于從根本上探求金融機(jī)構(gòu)占?jí)贺?cái)政存款的動(dòng)機(jī)。財(cái)政存款與一般存款的主要區(qū)別在于存款準(zhǔn)備金的交存比例上。從《關(guān)于頒發(fā)<各專(zhuān)業(yè)銀行向人民銀行劃交存款的范圍和委托代理人民銀行賬務(wù)的規(guī)定>的通知》（銀發(fā)〔1984〕257號(hào)）文件要求開(kāi)始，財(cái)政存款作為人民銀行的信貸資金，就需100%劃繳到人民銀行；而一般存款則是按照一定比例（即現(xiàn)行存款準(zhǔn)備金率）交存到人民銀行。目前，金融機(jī)構(gòu)加權(quán)平均準(zhǔn)備金率僅為8.4%，與財(cái)政存款的準(zhǔn)備金交存率存在著巨大差距。

同時(shí)，只有清晰地界定財(cái)政存款，才能對(duì)金融機(jī)構(gòu)占?jí)贺?cái)政存款的行為做出合理判斷，開(kāi)展相應(yīng)的監(jiān)管，在必要的情形下做出處罰的決定。

二、當(dāng)前銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)占?jí)贺?cái)政資金的具體表現(xiàn)形式

（一）未及時(shí)將預(yù)算收入劃轉(zhuǎn)至國(guó)庫(kù)部門(mén)

按照《商業(yè)銀行、信用社代理國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)管理辦法》（中國(guó)人民銀行令〔2001〕1號(hào)）、《國(guó)庫(kù)信息處理系統(tǒng)稅收繳庫(kù)業(yè)務(wù)處理暫行辦法》（銀發(fā)〔2006〕26號(hào)）和《關(guān)于進(jìn)一步做好國(guó)庫(kù)經(jīng)收工作的通知》（銀發(fā)〔2007〕216號(hào)）等文件規(guī)定，國(guó)庫(kù)經(jīng)收處收納的預(yù)算收入須于當(dāng)日，最遲次日繳入國(guó)庫(kù)。超過(guò)該期限仍未全額劃繳的，則視為占?jí)骸?/p>

（二）未及時(shí)將集中支付資金撥付至預(yù)算單位

當(dāng)下商業(yè)銀行集中支付流程為“先支付、后清算”，即代理國(guó)庫(kù)集中收付的商業(yè)銀行先將款項(xiàng)墊付給預(yù)算單位，并于當(dāng)日向人民銀行發(fā)送清算指令，再由人民銀行將資金支付給代理銀行。但金融機(jī)構(gòu)有時(shí)在未發(fā)生支付行為時(shí)，先向人民銀行發(fā)送清算指令，收到人民銀行的資金后，再支付給預(yù)算單位。若金融機(jī)構(gòu)未能當(dāng)日將款項(xiàng)撥付給預(yù)算單位，則構(gòu)成對(duì)財(cái)政資金的占?jí)骸?/p>

三、金融機(jī)構(gòu)占?jí)贺?cái)政資金的原因

（一）客觀方面

一是金融機(jī)構(gòu)人員業(yè)務(wù)能力不足。由于金融機(jī)構(gòu)實(shí)行輪崗制，辦理對(duì)公業(yè)務(wù)人員不固定，且通常出現(xiàn)一人多崗等情況，導(dǎo)致個(gè)別金融機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)人員在對(duì)業(yè)務(wù)不熟悉的情況下，為求快速將業(yè)務(wù)處理完畢，直接按自己想法進(jìn)行處理，或者沿襲上任的做法而不學(xué)習(xí)新制度、新要求，造成對(duì)財(cái)政存款的占?jí)?。二是人民銀行監(jiān)管存在難度。由于人民銀行對(duì)商業(yè)銀行的綜合執(zhí)法檢查流程復(fù)雜，一年只能對(duì)1-2家金融機(jī)構(gòu)開(kāi)展實(shí)地業(yè)務(wù)檢查，對(duì)更多的金融機(jī)構(gòu)只能通過(guò)非現(xiàn)場(chǎng)檢查手段達(dá)到監(jiān)管目的，難以及時(shí)發(fā)現(xiàn)商業(yè)銀行通過(guò)混用、串用會(huì)計(jì)科目等方式占?jí)贺?cái)政存款的行為。而且，銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)對(duì)財(cái)政資金科目的設(shè)置、管理各不相同，實(shí)際監(jiān)管過(guò)程中，理清賬戶(hù)資金來(lái)源和資金性質(zhì)要花費(fèi)大量的時(shí)間和精力，為人民銀行的現(xiàn)場(chǎng)及非現(xiàn)場(chǎng)檢查增加了不少難度，因此難以及時(shí)發(fā)現(xiàn)并糾正金融機(jī)構(gòu)占?jí)贺?cái)政資金的行為。

（二）主觀方面

一是利益驅(qū)動(dòng)下，金融機(jī)構(gòu)有意發(fā)生占?jí)贺?cái)政存款行為。對(duì)金融機(jī)構(gòu)而言，財(cái)政存款須全額交存人民銀行，無(wú)法衍生成貸款為金融機(jī)構(gòu)獲取直接收益。因此，金融機(jī)構(gòu)特別是小型地方法人金融機(jī)構(gòu)，會(huì)將財(cái)政存款和一般存款混放在同一賬戶(hù)下，通過(guò)給人民銀行的監(jiān)管和檢查增加難度，以達(dá)到少交準(zhǔn)備金的目的。二是收到財(cái)政部門(mén)的不合理要求卻不拒絕。例如，有的地方財(cái)政部門(mén)要求國(guó)庫(kù)集中支付代理銀行在未支付給預(yù)算單位款項(xiàng)的情況下，向人民銀行清算資金，當(dāng)日卻要求商業(yè)銀行暫緩劃轉(zhuǎn)預(yù)算單位提交的支付指令，造成商業(yè)銀行被動(dòng)占?jí)贺?cái)政資金。

四、金融機(jī)構(gòu)占?jí)贺?cái)政資金的后果及影響

（一）削弱了人民銀行對(duì)社會(huì)資金總量的宏觀調(diào)控能力

財(cái)政存款和一般存款的變化都會(huì)影響貨幣管理當(dāng)局對(duì)社會(huì)宏觀資金總量的把控。金融機(jī)構(gòu)未及時(shí)將財(cái)政存款劃入國(guó)庫(kù)，或者將財(cái)政存款和一般存款混淆，會(huì)使人民銀行在統(tǒng)籌社會(huì)流通貨幣量時(shí)產(chǎn)生誤判，進(jìn)而做出存在偏差的宏觀調(diào)控指令。

（二）不利于財(cái)政資金作用的發(fā)揮和財(cái)政預(yù)算管理

一方面，我國(guó)一直不斷深入推進(jìn)的財(cái)政國(guó)庫(kù)管理體制改革，是希望建立起國(guó)庫(kù)單一賬戶(hù)，通過(guò)對(duì)財(cái)政資金實(shí)施統(tǒng)一管理、集中收付，達(dá)到加速財(cái)政資金在全社會(huì)范圍的運(yùn)轉(zhuǎn)，減少財(cái)政資金在某一個(gè)環(huán)節(jié)的沉淀，加強(qiáng)對(duì)財(cái)政資金全流程監(jiān)管的目的。而金融機(jī)構(gòu)對(duì)財(cái)政存款的占?jí)海陀^上會(huì)導(dǎo)致財(cái)政資金在某一環(huán)節(jié)沉淀時(shí)間過(guò)久。在疫情頻發(fā)，財(cái)政資金緊張的當(dāng)下，無(wú)法充分發(fā)揮保障民生、促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用。另一方面，財(cái)政資金沒(méi)有及時(shí)從商業(yè)銀行劃轉(zhuǎn)到國(guó)庫(kù)，也會(huì)影響到財(cái)政部門(mén)的預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度，進(jìn)而對(duì)后續(xù)財(cái)政支出安排產(chǎn)生一系列的影響。

（三）商業(yè)銀行可能將財(cái)政資金當(dāng)作普通存款再次投向社會(huì)，形成資金風(fēng)險(xiǎn)

商業(yè)銀行是市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)主體，以利潤(rùn)最大化為經(jīng)營(yíng)目標(biāo)。因此，對(duì)停留在商業(yè)銀行賬戶(hù)的財(cái)政資金，商業(yè)銀行很可能將這些資金通過(guò)投資、放貸等手段獲取利潤(rùn)。一旦由于市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)致這部分資金不能及時(shí)足額收回，而商業(yè)銀行又不能像其他壞賬一樣核銷(xiāo)金額巨大的財(cái)政資金形成的貸款壞賬，不僅會(huì)影響到地方財(cái)政的預(yù)算收支平衡，更可能發(fā)生因財(cái)政無(wú)法安排剛性支出而造成嚴(yán)重的社會(huì)影響。

（四）可能導(dǎo)致金融機(jī)構(gòu)之間的不公平競(jìng)爭(zhēng)

由于財(cái)政存款具有金額大、存款主體穩(wěn)定易維護(hù)等特點(diǎn)，因此一直是金融機(jī)構(gòu)吸收存款的重要來(lái)源之一。一些金融機(jī)構(gòu)為了自身的生存和發(fā)展，想盡各種辦法拉來(lái)財(cái)政存款，甚至不惜以違規(guī)、放松管理和存款利率優(yōu)惠等方式吸收財(cái)政存款。如果金融機(jī)構(gòu)占?jí)贺?cái)政存款而不被及時(shí)發(fā)現(xiàn)，就會(huì)使金融機(jī)構(gòu)擁有更大的動(dòng)力去運(yùn)用不恰當(dāng)?shù)母?jìng)爭(zhēng)手段獲得更多財(cái)政存款，導(dǎo)致財(cái)政存款在金融機(jī)構(gòu)之間頻繁搬家，擾亂商業(yè)銀行之間公平競(jìng)爭(zhēng)的金融秩序，不利于地區(qū)金融穩(wěn)定。

五、銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)占?jí)贺?cái)政存款的監(jiān)管制度依據(jù)

盡管金融機(jī)構(gòu)占?jí)贺?cái)政存款從諸多方面會(huì)對(duì)宏觀管理部門(mén)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定造成較大影響，但對(duì)該行為的處罰依據(jù)非常單一。目前只有2個(gè)文件提到了對(duì)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)占?jí)贺?cái)政存款如何處罰，處罰的法律依據(jù)更是只有一個(gè)。

《金融違法行為處罰辦法》第二十二條規(guī)定，“金融機(jī)構(gòu)不得占?jí)贺?cái)政存款或者資金。金融機(jī)構(gòu)占?jí)贺?cái)政存款或者資金的，給予警告，沒(méi)收違法所得，并處違法所得1倍以上3倍以下的罰款，沒(méi)有違法所得的，處5萬(wàn)元以上30萬(wàn)元以下的罰款；對(duì)該金融機(jī)構(gòu)直接負(fù)責(zé)的高級(jí)管理人員給予撤職直至開(kāi)除的紀(jì)律處分，對(duì)其他直接負(fù)責(zé)的主管人員和直接責(zé)任人員給予降級(jí)直至開(kāi)除的紀(jì)律處分?！?/p>

除此之外，《商業(yè)銀行、信用社代理國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)管理辦法》第十一條規(guī)定，“國(guó)庫(kù)經(jīng)收處在受理繳款書(shū)后，必須及時(shí)辦理轉(zhuǎn)賬，不得無(wú)故壓票，在各聯(lián)次上加蓋收（轉(zhuǎn)）訖業(yè)務(wù)印章的日期必須相同”。另外，第四十一條規(guī)定，“代理支庫(kù)在業(yè)務(wù)檢查中，發(fā)現(xiàn)商業(yè)銀行、信用社占?jí)?、挪用所收納稅款的，按《金融違法行為處罰辦法》予以處罰”。此文件并沒(méi)有對(duì)占?jí)盒袨樽龀龈?xì)節(jié)的處罰規(guī)定，仍將處罰依據(jù)歸轉(zhuǎn)為《金融違法行為處罰辦法》。

六、現(xiàn)行處罰依據(jù)存在的問(wèn)題

（一）處罰的實(shí)施主體不明

在人民銀行對(duì)商業(yè)銀行的占?jí)盒袨閷?shí)施處罰時(shí)，有金融機(jī)構(gòu)認(rèn)為，《中國(guó)人民銀行法》第32條賦予人民銀行的9項(xiàng)監(jiān)督檢查權(quán)中，沒(méi)有提及對(duì)財(cái)政存款交存的監(jiān)督及處罰權(quán)。因此，人民銀行對(duì)金融機(jī)構(gòu)的處罰法律依據(jù)不夠明確。

而且，《金融違法行為處罰辦法》也只規(guī)定了處罰的標(biāo)準(zhǔn)，并沒(méi)有明確處罰的主體。在實(shí)際執(zhí)行中，人民銀行僅限于執(zhí)行《金融違法行為處罰辦法》第二十二條中前半段罰金形式的處罰，而無(wú)權(quán)干涉商業(yè)銀行的人事任免，導(dǎo)致《金融違法行為處罰辦法》中提到的對(duì)金融機(jī)構(gòu)人事的處罰主體缺失。

（二）現(xiàn)行辦法規(guī)定的處罰標(biāo)準(zhǔn)與占?jí)盒袨榭赡軣o(wú)法匹配

《金融違法行為處罰辦法》規(guī)定，“金融機(jī)構(gòu)占?jí)贺?cái)政存款或者資金的，……沒(méi)有違法所得的，處5萬(wàn)元以上30萬(wàn)元以下的罰款”。有金融機(jī)構(gòu)在接受處罰時(shí)認(rèn)為，該處罰標(biāo)準(zhǔn)過(guò)重。在實(shí)際工作中，由于某些不可控的原因或特殊情況，商業(yè)銀行只是產(chǎn)生了一筆金額很小、且時(shí)間很短的占?jí)?，?duì)此，金融機(jī)構(gòu)要被處以至少5萬(wàn)元的罰金。而且，在部分金融機(jī)構(gòu)的內(nèi)部考核機(jī)制中，5萬(wàn)元以上的罰金會(huì)直接影響到金融機(jī)構(gòu)網(wǎng)點(diǎn)的考核績(jī)效、整個(gè)網(wǎng)點(diǎn)工作人員的業(yè)績(jī)工資等諸多方面，對(duì)此，金融機(jī)構(gòu)會(huì)想盡各種辦法來(lái)干擾人民銀行一線(xiàn)工作人員落定處罰意見(jiàn)。

反之，對(duì)有意長(zhǎng)時(shí)間、大金額占?jí)贺?cái)政資金，并由此獲得高額隱形利益的金融機(jī)構(gòu)，30萬(wàn)元的處罰標(biāo)準(zhǔn)又過(guò)于輕描淡寫(xiě)，不足以對(duì)商業(yè)銀行占?jí)贺?cái)政資金的動(dòng)機(jī)產(chǎn)生足夠的威懾力。

（三）現(xiàn)行辦法中部分表述的可執(zhí)行性較小

《金融違法行為處罰辦法》規(guī)定，“金融機(jī)構(gòu)占?jí)贺?cái)政存款或者資金的，給予警告，沒(méi)收違法所得，并處違法所得1倍以上3倍以下的罰款”。此處對(duì)“違法所得”的界定非常困難。若金融機(jī)構(gòu)通過(guò)將財(cái)政存款與一般存款混賬核算，則占?jí)贺?cái)政存款產(chǎn)生的違法所得，既可以簡(jiǎn)單地認(rèn)為只是占?jí)海瑳](méi)有產(chǎn)生違法所得，也可以認(rèn)為金融機(jī)構(gòu)將財(cái)政資金通過(guò)貸款等方式投向社會(huì)，金融機(jī)構(gòu)因此得到非法利息收益。由于處在同一資金池中，通常難以區(qū)分兩種資金，在執(zhí)行中通常只能從輕定性。

（四）現(xiàn)行辦法對(duì)處罰細(xì)節(jié)的規(guī)定不夠明晰

現(xiàn)行的《金融違法行為處罰辦法》中，僅按照“有違法所得”和“沒(méi)有違法所得”的情形區(qū)分兩種處罰金額標(biāo)準(zhǔn)。未對(duì)占?jí)旱慕痤~、占?jí)旱臅r(shí)間、產(chǎn)生占?jí)旱脑蚧蛐再|(zhì)進(jìn)行明確的劃分，造成處罰“一刀切”。在實(shí)施處罰時(shí)，只能依據(jù)實(shí)施主體的工作經(jīng)驗(yàn)，參照過(guò)去其他類(lèi)似的處罰情形進(jìn)行大體平衡后，最終決定處罰的金額。同時(shí)為了滿(mǎn)足行政處罰的合規(guī)性合理性要求，最容易在實(shí)際處罰中形成“要么就高、要么就低”的兩頭偏現(xiàn)象。

七、對(duì)統(tǒng)一銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)占?jí)贺?cái)政存款處理標(biāo)準(zhǔn)的幾點(diǎn)建議

（一）明確監(jiān)管和處罰的實(shí)施主體

由于從工作內(nèi)容上，人民銀行國(guó)庫(kù)部門(mén)與財(cái)政的關(guān)系最為密切，對(duì)財(cái)政存款的界定更容易把握，也相對(duì)容易發(fā)現(xiàn)金融機(jī)構(gòu)占?jí)贺?cái)政資金的行為，因此，建議從法律層面明確國(guó)庫(kù)部門(mén)具有對(duì)金融機(jī)構(gòu)財(cái)政存款的監(jiān)管和處罰權(quán)。同時(shí)，在人民銀行內(nèi)部建立溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，將會(huì)計(jì)、營(yíng)業(yè)、貨幣信貸和調(diào)統(tǒng)等部門(mén)納入監(jiān)管小組，明確規(guī)定監(jiān)管的流程和各自的職責(zé)分工。

（二）量化處罰基準(zhǔn)

參照《中國(guó)人民銀行關(guān)于加強(qiáng)存款準(zhǔn)備金管理有關(guān)事項(xiàng)的通知》（銀發(fā)〔2018〕297號(hào)），借鑒存款準(zhǔn)備金處罰管理相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，對(duì)金融機(jī)構(gòu)占?jí)贺?cái)政存款的處罰情形及標(biāo)準(zhǔn)予以細(xì)化，減少自由裁量成分，規(guī)范財(cái)政存款處罰管理。從違法行為的發(fā)生頻率、影響的廣度和深度、違法金額的多少、違法時(shí)間的長(zhǎng)短等多維度建立起立體處罰標(biāo)準(zhǔn)體系框架。在保證處罰靈活性的同時(shí)，兼顧處罰標(biāo)準(zhǔn)在各個(gè)省份、各個(gè)年份的相對(duì)統(tǒng)一。