張露文

（中國人民銀行長春中心支行，吉林長春 130051）

外匯管理是保障金融系統(tǒng)運(yùn)行的重要環(huán)節(jié)，強(qiáng)化外匯管理內(nèi)部審計(jì)，有助于確保外匯局履職規(guī)范高效，防范化解外匯領(lǐng)域風(fēng)險(xiǎn)，從而推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。隨著金融領(lǐng)域改革開放的深入推進(jìn)，外匯管理不斷出現(xiàn)的新概念、新業(yè)務(wù)、新方法，使得外匯局內(nèi)部審計(jì)思路也面臨著全新的變革。審計(jì)既要包括政策落實(shí)部署情況、業(yè)務(wù)辦理、經(jīng)費(fèi)管理、內(nèi)控制度建設(shè)等內(nèi)容、同時(shí)要兼顧合規(guī)審計(jì)與績效審計(jì)的有機(jī)結(jié)合，并著力推動(dòng)事后審計(jì)監(jiān)督向事前事中審計(jì)前移，充分發(fā)揮審計(jì)早期介入和風(fēng)險(xiǎn)防范的作用，更要注重審計(jì)成果轉(zhuǎn)化，做好審計(jì)“后半篇文章”，夯實(shí)問題整改并有效遏制屢查屢犯頑癥。

一、新形勢下對(duì)外匯管理內(nèi)部審計(jì)工作提出新要求

外匯局基本職能包括研究提出外匯領(lǐng)域管理政策及措施，負(fù)責(zé)國際收支和外匯收支統(tǒng)計(jì)、管理、預(yù)警和分析工作，負(fù)責(zé)經(jīng)常、資本項(xiàng)目外匯管理工作，依法檢查機(jī)構(gòu)執(zhí)行外匯管理法規(guī)的情況，處罰違法違規(guī)行為。在全面深化外匯領(lǐng)域改革開放的新形勢下，外匯管理職能具體體現(xiàn)為落實(shí)黨中央、國務(wù)院重大決策部署和上級(jí)局工作要求，服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展，防范外匯領(lǐng)域風(fēng)險(xiǎn)等，新形勢下外匯局履職重心的轉(zhuǎn)變對(duì)外匯管理內(nèi)部審計(jì)工作提出了新要求。

（一）對(duì)內(nèi)審促進(jìn)外匯局高效履職提出新要求

近年來，在合規(guī)性審計(jì)為主的傳統(tǒng)審計(jì)內(nèi)容以外，外匯局大力開展了與合規(guī)性審計(jì)相結(jié)合的內(nèi)部情況審計(jì)、政策落實(shí)情況審計(jì)、依法行政審計(jì)、事中事后監(jiān)管審計(jì)、履職績效審計(jì)、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)和審計(jì)整改監(jiān)督等項(xiàng)目。在全方位深化外匯領(lǐng)域改革開放的新形勢下，要求審計(jì)不僅要全面檢視被審單位的內(nèi)部管理和履職情況，同時(shí)要對(duì)其工作成效和履職績效進(jìn)行評(píng)價(jià)和提出建議，建議不僅是糾錯(cuò)整改的建議，也包括提質(zhì)增效的建議，從而充分發(fā)揮審計(jì)工作在防范化解內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)、促進(jìn)規(guī)范高效履職方面的積極作用。

（二）對(duì)內(nèi)審服務(wù)涉外經(jīng)濟(jì)發(fā)展提出新要求

在深化外匯領(lǐng)域改革，助力涉外經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的工作要求下，外匯局內(nèi)部審計(jì)應(yīng)更具參與性與建設(shè)性，從傳統(tǒng)合規(guī)審計(jì)逐漸向宏觀政策層面提供建設(shè)性意見建議過渡。這就要求審計(jì)人員在檢查各類業(yè)務(wù)規(guī)范性的同時(shí)，秉承服務(wù)涉外經(jīng)濟(jì)發(fā)展和預(yù)警防范風(fēng)險(xiǎn)并重的原則，著力推動(dòng)審計(jì)監(jiān)督由事后審計(jì)向事前事中審計(jì)前移，比起查錯(cuò)糾弊更側(cè)重于預(yù)先防范問題發(fā)生，并以審計(jì)助力外匯局踐行金融為民、提高對(duì)外匯市場主體的服務(wù)程度，更好以內(nèi)審工作促進(jìn)外匯局不斷深化對(duì)外改革開放和服務(wù)涉外經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

（三）對(duì)審計(jì)人員能力水平提出新要求

深化外匯領(lǐng)域改革開放的背景下，外匯管理內(nèi)部審計(jì)人員不僅僅是常規(guī)外匯業(yè)務(wù)的核查員，而是要在提升外匯管理工作履職績效的同時(shí)，將審計(jì)重點(diǎn)放在對(duì)外匯領(lǐng)域風(fēng)險(xiǎn)的有效控制，和對(duì)外匯宏觀政策層面提出有效建議意見方面。這就要求內(nèi)審人員要不斷加強(qiáng)對(duì)外匯領(lǐng)域政策措施的學(xué)習(xí)，努力提高自身業(yè)務(wù)素質(zhì)能力，切實(shí)轉(zhuǎn)變和改進(jìn)審計(jì)理念，將思想和行動(dòng)統(tǒng)一到中央對(duì)外匯管理改革開放的決策部署上，進(jìn)而督導(dǎo)外匯局落實(shí)好各項(xiàng)具體工作。

二、當(dāng)前外匯系統(tǒng)內(nèi)部審計(jì)面臨的主要問題

在堅(jiān)持習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想的大背景和全面深化外匯領(lǐng)域改革開放的新形勢下，外匯局內(nèi)部審計(jì)應(yīng)立足于外匯管理職能目標(biāo)，著眼于加強(qiáng)黨的建設(shè)，檢視被審單位貫徹執(zhí)行黨和國家政策措施、上級(jí)局決策部署和工作要求、管理外匯業(yè)務(wù)、強(qiáng)化執(zhí)法監(jiān)督、防范化解外匯領(lǐng)域重大風(fēng)險(xiǎn)，落實(shí)“一崗雙責(zé)”等情況。從狹義角度主要表現(xiàn)為制度建設(shè)、內(nèi)部管理、行政許可、事中事后監(jiān)管以及執(zhí)法檢查等合規(guī)性、規(guī)范性情況，從廣義角度主要表現(xiàn)為決策部署、政策傳導(dǎo)、加強(qiáng)黨的建設(shè)等情況。外匯管理內(nèi)部審計(jì)屢審屢犯問題主要體現(xiàn)在以下方面：

images/BZ_75_383_952_2075_1011.png內(nèi)控制度內(nèi)控制度體系健全性 優(yōu)/良/一般/差內(nèi)控制度內(nèi)容全面性 優(yōu)/良/一般/差內(nèi)控制度更新及時(shí)性 優(yōu)/良/一般/差結(jié)合實(shí)際進(jìn)行適應(yīng)性修訂情況 優(yōu)/良/一般/差內(nèi)部管理狹義角度（依法行政）內(nèi)控制度執(zhí)行情況 優(yōu)/良/一般/差崗位授權(quán)的規(guī)范性 優(yōu)/良/一般/差系統(tǒng)用戶管理和操作的規(guī)范性 優(yōu)/良/一般/差印章、檔案、重要空白憑證管理的規(guī)范性 優(yōu)/良/一般/差執(zhí)法證管理的規(guī)范性 優(yōu)/良/一般/差專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)管理的規(guī)范性 優(yōu)/良/一般/差規(guī)范性文件制發(fā)的規(guī)范性 優(yōu)/良/一般/差人員管理和結(jié)構(gòu)的合理性 優(yōu)/良/一般/差行政許可行政許可辦理流程的合規(guī)性 優(yōu)/良/一般/差行政許可辦理的及時(shí)性 優(yōu)/良/一般/差行政許可辦理結(jié)果的合規(guī)性 優(yōu)/良/一般/差行政許可公示管理的規(guī)范性 優(yōu)/良/一般/差行政許可檔案資料的完整性 優(yōu)/良/一般/差事中事后現(xiàn)場/非現(xiàn)場核查程序的規(guī)范性 優(yōu)/良/一般/差現(xiàn)場/非現(xiàn)場核查資料的完整性 優(yōu)/良/一般/差外匯檢查管理情況 優(yōu)/良/一般/差行政處罰執(zhí)行情況 優(yōu)/良/一般/差監(jiān)測與核查力度 優(yōu)/良/一般/差監(jiān)測與核查效率 優(yōu)/良/一般/差決策部署貫徹黨中央重大決策部署情況 優(yōu)/良/一般/差落實(shí)總行總局工作要求情況 優(yōu)/良/一般/差外匯管理重大風(fēng)險(xiǎn)防范情況 優(yōu)/良/一般/差深化外匯領(lǐng)域改革開放和服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)情況 優(yōu)/良/一般/差廣義角度（高效履職）政策傳導(dǎo)政策傳導(dǎo)效果 優(yōu)/良/一般/差政策反饋情況 優(yōu)/良/一般/差政策應(yīng)用場景及可操作性 優(yōu)/良/一般/差地方政府評(píng)價(jià)成效 優(yōu)/良/一般/差黨建情況組織工作情況 優(yōu)/良/一般/差廉政風(fēng)險(xiǎn)防控情況 優(yōu)/良/一般/差“一崗雙責(zé)”落實(shí)情況 優(yōu)/良/一般/差談心談話制度落實(shí)情況 優(yōu)/良/一般/差人員干事創(chuàng)業(yè)精神 優(yōu)/良/一般/差

審計(jì)整改主要面臨以下難點(diǎn)：

（一）審計(jì)問責(zé)操作缺乏制度依據(jù)

外匯管理內(nèi)部審計(jì)過程中，審計(jì)部門主要以被審單位是否嚴(yán)格執(zhí)行制度法規(guī)的合規(guī)性審計(jì)為主，審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題基本多為“就事論事”，要求被審單位就問題本身進(jìn)行整改，而對(duì)發(fā)生問題的主體問責(zé)力度不足。目前外匯局缺乏審計(jì)和整改工作問責(zé)的相關(guān)依據(jù)和操作指引，審計(jì)部門對(duì)責(zé)任主體進(jìn)行認(rèn)定存在困難，對(duì)于審計(jì)中發(fā)現(xiàn)的問題，很少對(duì)被審單位和個(gè)人進(jìn)行問責(zé)和處理，一定程度上造成被審計(jì)單位對(duì)審計(jì)整改工作重視程度不夠，對(duì)整改意見落實(shí)不到位，屢審屢犯現(xiàn)象沒有得到根本遏制。

（二）科學(xué)長效的審計(jì)整改監(jiān)督機(jī)制尚未建立

為進(jìn)一步達(dá)到黨中央國務(wù)院依法治國、從嚴(yán)治黨的工作要求，外匯管理內(nèi)部審計(jì)應(yīng)建立高政治站位、科學(xué)全面的長效審計(jì)整改監(jiān)督機(jī)制。目前在審計(jì)工作流程中，除審計(jì)部門針對(duì)發(fā)現(xiàn)問題進(jìn)行“回頭看”和整改評(píng)估外，尚未形成更多與人民銀行紀(jì)檢監(jiān)察、組織人事等部門間的有效互動(dòng)和“大監(jiān)督”格局，整改結(jié)果未被作為紀(jì)檢追責(zé)、問責(zé)和組織人事部門干部管理任用的參考和依據(jù)，行之有效的審計(jì)整改監(jiān)督機(jī)制尚未建立。

（三）整改意見和建議缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)

外匯局內(nèi)部審計(jì)中，整改意見建議尚未形成統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范化評(píng)估體系，整改責(zé)任人受業(yè)務(wù)水平和理解能力所限，針對(duì)問題制定以個(gè)人經(jīng)驗(yàn)為主的整改措施，導(dǎo)致整改落實(shí)不力。如審計(jì)某中心支局發(fā)現(xiàn)“未在互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管系統(tǒng)登記執(zhí)法證使用、歸還和監(jiān)管行為信息”問題，執(zhí)行整改措施時(shí)，整改責(zé)任人在系統(tǒng)內(nèi)及時(shí)完成了對(duì)執(zhí)法證使用、歸還信息的補(bǔ)錄，但由于理解偏差，未將監(jiān)管行為信息及時(shí)補(bǔ)錄入系統(tǒng)，造成整改不全面不到位問題。對(duì)于同一類問題，存在不同被審單位整改標(biāo)準(zhǔn)不一致的情況，如“未使用新版文書”，部分被審單位整改措施為將更正后的文書送達(dá)銀行或企業(yè)主體，而部分被審單位認(rèn)為，該文書對(duì)應(yīng)的行政執(zhí)法行為已是過去完成時(shí)，更換文書無整改意義，將整改措施確定為加強(qiáng)對(duì)外匯局業(yè)務(wù)人員的相關(guān)培訓(xùn)，在今后發(fā)放文書時(shí)使用最新版本。以上原因均造成整改工作落實(shí)不到位不徹底現(xiàn)象。

三、提高外匯內(nèi)審成效的初步探索

新形勢下，要將外匯局內(nèi)部審計(jì)整改上升到“依法治國、全面從嚴(yán)治黨”的政治高度，加大對(duì)審計(jì)整改的監(jiān)督力度，從源頭遏制屢審屢犯現(xiàn)象的發(fā)生。被審單位要依據(jù)問題明確整改責(zé)任部門和責(zé)任人、制定整改目標(biāo)、整改措施和整改完成時(shí)限，落實(shí)清單式逐項(xiàng)整改。審計(jì)部門要擔(dān)負(fù)起整改監(jiān)督的主要責(zé)任，切實(shí)在外匯管理領(lǐng)域落實(shí)好“一崗雙責(zé)”，處理好外匯管理工作與深化改革執(zhí)行便利化措施、為基層減負(fù)、為群眾辦實(shí)事之間的關(guān)系，查找問題同時(shí)舉一反三，根治屢審屢犯現(xiàn)象，全面提升外匯管理履職成效與內(nèi)部管理水平。

（一）設(shè)計(jì)制度機(jī)制

《國家外匯管理局內(nèi)部審計(jì)整改工作辦法》第十六條規(guī)定“內(nèi)審部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)與紀(jì)檢監(jiān)察、巡視巡察、組織人事、當(dāng)?shù)厝嗣胥y行內(nèi)審等部門的溝通協(xié)作，加強(qiáng)信息共享，促進(jìn)結(jié)果共用。被審計(jì)部門（單位）應(yīng)當(dāng)將審計(jì)整改情況作為考核、任免、獎(jiǎng)懲干部和相關(guān)決策的重要參考”。《辦法》在部門間溝通協(xié)作上有了指導(dǎo)性的要求，但由于缺乏操作性強(qiáng)的實(shí)施細(xì)則，造成基層單位部門間的協(xié)調(diào)配合工作還不夠深入，目前僅限于外匯局內(nèi)審部門向紀(jì)檢監(jiān)察部門抄送審計(jì)結(jié)論和整改報(bào)告，尚未形成外匯局內(nèi)部審計(jì)部門與人民銀行紀(jì)檢監(jiān)察、組織人事等部門間更有效的互動(dòng)。建議總局層面逐步修訂《辦法》，進(jìn)一步明確問責(zé)依據(jù)和處理標(biāo)準(zhǔn)，從制度層面壓實(shí)外匯局履職責(zé)任，加強(qiáng)與業(yè)務(wù)部門、紀(jì)檢監(jiān)察部門和組織人事等部門間的溝通協(xié)調(diào)，構(gòu)建行之有效的審計(jì)整改追責(zé)問責(zé)機(jī)制。

（二）加大問責(zé)力度

《國家外匯管理局內(nèi)部審計(jì)整改工作辦法》中第十三條規(guī)定“對(duì)整改不力、屢審屢犯的部門（單位），內(nèi)審部門可以進(jìn)行實(shí)名通報(bào)”，第十七條規(guī)定“內(nèi)審部門和被審計(jì)部門（單位）可定期匯總內(nèi)部審計(jì)發(fā)現(xiàn)的典型性、普遍性、傾向性問題，形成案例，通過適當(dāng)形式在一定范圍內(nèi)公開，防止屢審屢犯”。外匯局各分支機(jī)構(gòu)應(yīng)根據(jù)轄內(nèi)實(shí)際情況，進(jìn)一步優(yōu)化完善案例通報(bào)機(jī)制，發(fā)揮以案促改成效，定期對(duì)轄內(nèi)外匯管理系統(tǒng)審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題進(jìn)行案例通報(bào)，對(duì)各級(jí)外匯局起到警示作用，以便其對(duì)照案例逐條檢視自查，降低錯(cuò)誤發(fā)生率和屢審屢犯概率。對(duì)被審單位已完成的整改措施，審計(jì)部門嚴(yán)把整改質(zhì)量，標(biāo)本兼治，防止問題再次發(fā)生。對(duì)于長期整改任務(wù)，審計(jì)部門壓實(shí)工作責(zé)任,每月對(duì)照整改臺(tái)帳進(jìn)行檢視。對(duì)整改不到位不徹底的問題，輔之以限期整改、約談、發(fā)送審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)提示函和整改督辦通知單、通報(bào)批評(píng)、處分等追責(zé)措施進(jìn)行督導(dǎo)。加大審計(jì)監(jiān)督問責(zé)的執(zhí)行力，對(duì)審計(jì)對(duì)象有法不依、有令不行、有禁不止及整改不到位和屢查屢犯的問題，視情況對(duì)問題責(zé)任人進(jìn)行通報(bào)批評(píng)，并對(duì)造成重大影響和嚴(yán)重后果的問題責(zé)任人予以追責(zé)問責(zé)，切實(shí)整治屢查屢犯頑疾。

（三）規(guī)范審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)

對(duì)審計(jì)評(píng)價(jià)體系進(jìn)行合理設(shè)計(jì)，對(duì)被審單位發(fā)生的問題進(jìn)行客觀評(píng)估，同時(shí)針對(duì)需進(jìn)行主觀性判斷類的問題，如“政策傳導(dǎo)落實(shí)不到位”、“便利化場景應(yīng)用不到位”、“黨的建設(shè)與人員管理不到位”等，也要建立較為清晰的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)。評(píng)價(jià)體系既要體現(xiàn)對(duì)業(yè)務(wù)的規(guī)范性要求，又要充分體現(xiàn)被審單位的工作完成質(zhì)量、工作效率效能，尤其是在對(duì)多個(gè)審計(jì)對(duì)象開展同一項(xiàng)目審計(jì)時(shí)，指標(biāo)分值的設(shè)計(jì)能夠較為明顯體現(xiàn)各個(gè)審計(jì)對(duì)象之間的差距。對(duì)易發(fā)生整改意見不統(tǒng)一，整改措施不徹底的問題，制定明確的整改標(biāo)準(zhǔn)，確保處理審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題和整改不力的情況有明確依據(jù)。

（四）建設(shè)人才隊(duì)伍

新形勢下，外匯管理內(nèi)部審計(jì)已不僅是對(duì)外匯業(yè)務(wù)合規(guī)性的查驗(yàn)，同時(shí)要將工作重心放在提升外匯管理工作附加值優(yōu)勢上，有效實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)可控、落實(shí)放管服改革和深化對(duì)外開放。審計(jì)人員要不斷加強(qiáng)自身業(yè)務(wù)能力提升和對(duì)政策措施的學(xué)習(xí)掌握，做到融會(huì)貫通，主動(dòng)適應(yīng)外匯政策市場快速發(fā)展變化的需要。加強(qiáng)向總局和先進(jìn)分局內(nèi)審工作的學(xué)習(xí)交流，積極參與總局專項(xiàng)審計(jì)和交叉審計(jì)，以審代訓(xùn)提升內(nèi)審人員業(yè)務(wù)能力和水平。