鐘 洲 蔡躍洲

數(shù)字經(jīng)濟的發(fā)展為我國財政補貼的發(fā)放提供了新的載體。特別是新冠肺炎疫情暴發(fā)以來，通過數(shù)字平臺發(fā)放消費補貼已成為一些地方政府進行疫情紓困的重要舉措。結(jié)合數(shù)字平臺觸達精準、使用便捷、核銷高效的優(yōu)勢，相關(guān)消費補貼的發(fā)放為提振消費、激發(fā)經(jīng)濟活力起到了良好作用。根據(jù)林毅夫等（2020年）采用微信支付數(shù)據(jù)進行的實證研究，微信支付在發(fā)放消費補貼地區(qū)的支付量比未發(fā)券地區(qū)高4.2%，消費補貼支持行業(yè)的支付量比未發(fā)放地區(qū)同期同行業(yè)高約26.26%。此外，數(shù)字平臺允許消費補貼采用“滿減”形式推出，如消費滿50元獲得10元消費補貼。相較于歐美國家采取的直接發(fā)放現(xiàn)金的策略，這種發(fā)放形式具有“乘數(shù)效應(yīng)”，促使我國的消費補貼發(fā)放對消費產(chǎn)生更強的刺激能力。

值得注意的是，在通過數(shù)字平臺發(fā)放消費補貼的過程中，出現(xiàn)了一些壟斷風(fēng)險，對市場公平競爭與平臺經(jīng)濟健康發(fā)展產(chǎn)生了一定的負面影響。黨的二十大報告提出加強反壟斷和反不正當(dāng)競爭，破除地方保護和行政性壟斷，依法規(guī)范和引導(dǎo)資本健康發(fā)展。從中長期來看，若不對這些壟斷風(fēng)險進行提前預(yù)防，合理規(guī)范，將不利于高水平社會主義市場經(jīng)濟體制與全國統(tǒng)一大市場的建設(shè)。有鑒于此，本文對新冠肺炎疫情以來的消費補貼發(fā)放情況與相關(guān)壟斷風(fēng)險進行了研究，并在此基礎(chǔ)上，從微觀和宏觀兩個層面探討消費補貼與公平競爭之間如何協(xié)調(diào)。

通過數(shù)字平臺進行消費補貼的發(fā)展現(xiàn)狀

基于對公開資料的檢索，筆者發(fā)現(xiàn)，截至2022年8月，我國至少有19個省、自治區(qū)和直轄市，以及14個一線、“新一線”城市進行了消費補貼的發(fā)放。

在歐美國家，對居民發(fā)放消費補貼是政府常用的財政政策，但其消費補貼的發(fā)放更多采取直接發(fā)放現(xiàn)金的方式推行。在疫情期間，包括美國、英國、德國、加拿大在內(nèi)的主要西方國家都曾向受疫情影響的居民或中低收入居民發(fā)放現(xiàn)金。此外，美國、法國等國家的一些地區(qū)亦通過“食品券”的方式向民眾發(fā)放食品補貼，意大利、日本等國家的一些地區(qū)則通過酒店、旅行社等發(fā)放旅游補貼。相較而言，得益于數(shù)字經(jīng)濟的高速發(fā)展，我國地方政府發(fā)放消費補貼的形式更加多樣，主要體現(xiàn)在以下方面。

一是地方政府幾乎都是通過數(shù)字平臺進行消費補貼的發(fā)放。大部分地區(qū)通過包括云閃付、支付寶、微信支付、建行App等第三方數(shù)字平臺進行消費補貼發(fā)放；僅少數(shù)地區(qū)通過政府小程序、政府網(wǎng)站等其他方式進行發(fā)放，其中大部分為資質(zhì)審核要求較高，且主要在線下進行的汽車消費補貼。

二是消費補貼多以消費券、而非以直接發(fā)放現(xiàn)金的方式推行。以廣西壯族自治區(qū)為例，其消費券分為四大類型：一是對送交舊家電并在參與活動的家電銷售企業(yè)購買規(guī)定能效等級空調(diào)、冰箱、洗衣機、電視機四類新家電的消費者，給予不超過新家電銷售價格8%、最高不超過500元的消費補貼；二是對購買3萬元至8萬元、8萬元至15萬元、15萬元以上3個檔次的乘用車新車發(fā)放2000—5000元云閃付現(xiàn)金紅包；三是聯(lián)合多家銀行，對“樂享三三·全民歡購”消費券活動，發(fā)放“滿100元減20元”“滿50元減10元”“滿10元減2元”“滿5元減1元”消費券；四是聯(lián)合文旅、餐飲行業(yè)協(xié)會、品牌餐飲企業(yè)、美團等數(shù)字平臺，發(fā)放線上餐飲消費券。

相比現(xiàn)金補貼，以消費券的形式進行消費補貼的發(fā)放，一方面可以對居民進行補貼，另一方面也間接補貼了受疫情影響的商戶，從而更高效發(fā)揮了消費補貼的作用。特別是許多地方政府發(fā)放的消費券均設(shè)置使用門檻和抵用率，即采用“滿減”形式，因而可以實現(xiàn)消費券發(fā)放的乘數(shù)效應(yīng)，帶動更大范圍的社會零售。例如，公開信息顯示，深圳市于2022年5月至7月發(fā)放4億元消費券，帶動了13.3億元以上的零售品銷售，乘數(shù)達3.3倍。

三是財政來源更加豐富。具體而言，有7個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市），8個主要城市披露了消費補貼的財政來源情況。相關(guān)財政來源具體可分為三類：第一類由省級、市級財政直接撥付；第二類由財政資金與企業(yè)共同承擔(dān)，相關(guān)企業(yè)主要為銀行或銀聯(lián)。換言之，我國消費補貼的發(fā)放既可完全通過財政資金發(fā)放，又可以以“公私合作”的方式進行發(fā)放。舉例而言，陜西省于2022年2月至3月發(fā)放一批消費券，用于汽車、家電、家居、家裝、餐飲消費，其中，陜西省商務(wù)廳出資2000萬元，中國銀聯(lián)陜西分公司配套資金200萬元，各商業(yè)銀行陜西分行出資9100萬元，重點商貿(mào)流通企業(yè)打折讓利8.26億元，合計9.39億元。

通過數(shù)字平臺進行消費補貼面臨的壟斷風(fēng)險

基于對上述19個省（自治區(qū)、直轄市）、14個重點城市的研究，筆者認為，在通過數(shù)字平臺發(fā)放消費補貼的過程中，也出現(xiàn)了一些壟斷風(fēng)險，主要體現(xiàn)在以下三個方面：

一是未經(jīng)公平競爭審查、招投標或競爭性遴選等程序，直接限定特定第三方數(shù)字平臺進行補貼發(fā)放。消費補貼的發(fā)放屬于涉及市場主體經(jīng)濟活動的政策措施，選擇第三方數(shù)字平臺進行相關(guān)發(fā)放則構(gòu)成政府購買公共服務(wù)的行為。若在相關(guān)發(fā)放中直接限定第三方平臺，則涉嫌違反《反壟斷法》第三十九條“行政機關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織不得濫用行政權(quán)力，限定或者變相限定單位或者個人經(jīng)營、購買、使用其指定的經(jīng)營者提供的商品”的相關(guān)規(guī)定。2022年7月，國家市場監(jiān)督管理總局發(fā)布《關(guān)于做好消費券發(fā)放公平競爭審查工作的提示函》，對這一壟斷風(fēng)險進行了特別提示。

二是雖未直接限定特定的數(shù)字平臺，但在相關(guān)招標、競爭性遴選過程中，對數(shù)字平臺的遴選標準進行不合理的限制。具體包括兩個方面，其一是排斥或者限制外地經(jīng)營者參加本地招投標、競爭性磋商，公開遴選或在相關(guān)招投標活動中，設(shè)置偏向特定經(jīng)營者的標準，這類行為主要影響數(shù)字平臺之間的公平競爭；其二是對發(fā)放平臺的數(shù)量進行不合理限制，這類行為既會影響數(shù)字平臺之間的公平競爭，又可能對不同數(shù)字平臺內(nèi)商戶之間的競爭產(chǎn)生負面影響。特別是，《政府采購法》規(guī)定“公開招標應(yīng)作為政府采購的主要采購方式”，然而通過對中國政府采購網(wǎng)采購公告的檢索可發(fā)現(xiàn)，大部分地方政府未采取公開招標的方式確定消費補貼發(fā)放平臺。

三是可能引致數(shù)字平臺實施《反壟斷法》所禁止的壟斷行為。如地方政府雖然選擇多個數(shù)字平臺發(fā)放消費券，但是對不同平臺的份額、適用范圍進行分割，進而可能促成數(shù)字平臺間達成分割市場的壟斷協(xié)議。此外，一些數(shù)字平臺也可能對使用消費補貼的消費者施加不合理限制。

從宏觀層面強化消費補貼與公平競爭政策的協(xié)調(diào)

為了避免上述壟斷風(fēng)險，在消費補貼發(fā)放過程中，應(yīng)協(xié)調(diào)好消費補貼與公平競爭之間的相互關(guān)系，在利用數(shù)字平臺優(yōu)化財政政策的同時，又最大限度地保護公平競爭。在筆者看來，為了回應(yīng)二者之間協(xié)調(diào)面臨的新問題，在后續(xù)消費補貼發(fā)放過程中，建議明確相關(guān)消費補貼的發(fā)放符合“公開、公平、公益”原則。

其一，公開原則要求地方政府對消費補貼的發(fā)放過程進行公開。包括三個方面：一是消費補貼公開立項。無論是財政全額撥付資金，還是“公私合作”，地方政府應(yīng)公開項目征集事宜，確保能夠參與消費補貼發(fā)放的數(shù)字平臺都能知曉相關(guān)信息；二是數(shù)字平臺公開招標或遴選。有關(guān)部門應(yīng)進行充分的事前公告，以保證適格的數(shù)字平臺都有機會參與招標或遴選。參考歐盟國家的經(jīng)驗，事前公告充分與否，取決于有關(guān)部門是否公開招標或遴選規(guī)則，且事前公開的規(guī)則是否使數(shù)字平臺能夠通過這些規(guī)則判斷其能否參與招標或遴選；三是消費補貼項目預(yù)算公開?！额A(yù)算法實施條例》規(guī)定：“部門預(yù)算、決算應(yīng)當(dāng)公開基本支出和項目支出。部門預(yù)算、決算支出按其功能分類應(yīng)當(dāng)公開到項；按其經(jīng)濟性質(zhì)分類，基本支出應(yīng)當(dāng)公開到款?！?/p>

其二，公平原則要求對消費補貼的發(fā)放過程進行嚴格的公平競爭審查。2016年頒布的《國務(wù)院關(guān)于在市場體系建設(shè)中建立公平競爭審查制度的意見》要求政策制定機關(guān)在制定市場準入、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、招商引資、招標投標、政府采購、經(jīng)營行為規(guī)范、資質(zhì)標準等涉及市場主體經(jīng)濟活動的規(guī)章、規(guī)范性文件和其他政策措施時，進行公平競爭審查，避免排除、限制競爭。由于消費補貼的發(fā)放屬于涉及市場主體經(jīng)濟活動的政策措施，因而應(yīng)當(dāng)進行公平競爭審查。然而根據(jù)筆者的檢索，僅6個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）明確公布了對消費補貼進行公平競爭審查的通知或提示函，其余?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）是否就消費補貼相關(guān)政策進行公平競爭審查尚難確定。若在發(fā)放消費補貼的過程中，有關(guān)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）未進行公平競爭審查，或公平競爭審查不到位，則可能產(chǎn)生行政壟斷問題，對市場公平競爭產(chǎn)生不利影響。

其三，公益原則要求消費補貼相關(guān)主體都秉持公益性。從本質(zhì)上來看，發(fā)放消費補貼是通過財政資金，為實現(xiàn)刺激消費、提振經(jīng)濟或扶貧救災(zāi)救助，以增進社會公眾福祉的行為。有鑒于此，地方政府應(yīng)在制定與實施相關(guān)政策過程中秉持公益與普惠原則，保障適格的消費者與商戶都能獲得相應(yīng)補貼；消費補貼適用商戶應(yīng)合理經(jīng)營，不搞囤積居奇、借機炒作等不當(dāng)行為；消費者應(yīng)善意領(lǐng)取使用消費券，不搞惡意囤券、刷單套現(xiàn)等行為，若涉嫌違法犯罪的，應(yīng)當(dāng)根據(jù)事實、性質(zhì)、情節(jié)和社會危害程度予以處理。

從微觀層面強化消費補貼相關(guān)公平競爭審查

2022年4月發(fā)布的《中共中央 國務(wù)院關(guān)于加快建設(shè)全國統(tǒng)一大市場的意見》提出“完善公平競爭審查制度，研究重點領(lǐng)域和行業(yè)性審查規(guī)則，健全審查機制，統(tǒng)一審查標準，規(guī)范審查程序，提高審查效能?！痹诠P者看來，協(xié)調(diào)消費補貼與公平競爭實質(zhì)上反映了財政政策與競爭政策的協(xié)調(diào)這一重要問題，因此，消費補貼的發(fā)放應(yīng)構(gòu)成公平競爭審查制度適用的重點領(lǐng)域。此外，從微觀層面來看，為提高對各地消費補貼進行公平競爭審查的效率，應(yīng)明確審查重點、統(tǒng)一相關(guān)審查標準。筆者認為，結(jié)合上述壟斷風(fēng)險，相關(guān)公平競爭審查應(yīng)明確以下重點。

一是消費補貼所有涉及市場經(jīng)營主體競爭的環(huán)節(jié)都應(yīng)嚴格遵照國家市場監(jiān)督管理總局、國家發(fā)改委等部門聯(lián)合印發(fā)的《公平競爭審查制度實施細則》（以下簡稱“《細則》”）的“四個方面”與“十八個不得”進行審查，不應(yīng)有所遺漏。

二是若選擇通過數(shù)字平臺進行消費補貼的發(fā)放，應(yīng)避免直接指定特定數(shù)字平臺，相關(guān)招標、遴選標準應(yīng)保障數(shù)字平臺的公平競爭，不排斥或者限制外地經(jīng)營者參加本地招標投標，或給予特定經(jīng)營者優(yōu)惠政策。

三是應(yīng)明確要求進行消費補貼發(fā)放的數(shù)字平臺保障消費補貼適用商戶的公平競爭，以及消費補貼適用消費者的權(quán)益，不對相關(guān)主體進行不合理的限制，不達成壟斷協(xié)議。

具體就審查標準而言，就潛在的限定特定第三方數(shù)字平臺進行補貼發(fā)放相關(guān)行為，可適用公平競爭審查制度的“市場準入和退出標準”，重點考察是否存在“限定經(jīng)營、購買、使用特定經(jīng)營者提供的商品和服務(wù)”的行為。

就在相關(guān)招標、競爭性遴選過程中，對數(shù)字平臺的遴選標準進行不合理限制的相關(guān)行為，可適用公平競爭審查制度的“商品和要素自由流動標準”。需要指出的是，《細則》中，該標準僅要求“不得排斥或者限制外地經(jīng)營者參加本地招標投標活動”，而根據(jù)《反壟斷法》的立法精神，可以將“招標投標活動”擴大解釋為包含公開招標、競爭性談判、競爭性磋商、單一來源采購、公開遴選等各類政府采購方式。

就消費補貼發(fā)放可能引致的數(shù)字平臺實施《反壟斷法》所禁止的壟斷行為，可適用公平競爭審查制度的“影響生產(chǎn)經(jīng)營行為標準”，重點考察相關(guān)政策是否迫使數(shù)字平臺經(jīng)營者達成壟斷協(xié)議，或可能賦予特定數(shù)字平臺較強的市場勢力，并促使其實施壟斷行為。

需要特別說明的是，考慮到彼時疫情紓困的緊迫性，以及消費補貼較短的時效性，短期內(nèi)，即便在發(fā)放消費補貼的過程中出現(xiàn)了一些壟斷風(fēng)險，也情有可原，不應(yīng)“一刀切”地禁止。在后續(xù)消費券發(fā)放過程中，即便相關(guān)放發(fā)可能引致一些壟斷風(fēng)險，但出于救災(zāi)救助等社會保障目的，維護公共衛(wèi)生健康安全等社會公共利益，地方政府認為依然有必要推進的，其可基于《細則》申請公平競爭審查的例外豁免。

《細則》第17條規(guī)定了適用例外規(guī)定的實質(zhì)要件。其一是要求政策制定機關(guān)應(yīng)當(dāng)說明可能排除、限制競爭的政策措施對實現(xiàn)政策目的不可或缺。就消費補貼而言，相關(guān)政策措施若可能對市場競爭產(chǎn)生負面影響，其必須是為實現(xiàn)消費補貼發(fā)放所不可或缺的必要條件，在具有可替代性方案時，則不應(yīng)選擇可能具有排除、限制競爭效果的方案。其二是要求相關(guān)排除、限制競爭的政策措施不會嚴重限制市場競爭。為此，政策制定機關(guān)應(yīng)對相關(guān)發(fā)放消費補貼的競爭影響進行必要的測度，防止相關(guān)行為長時間、大范圍影響市場競爭。

綜上，新冠肺炎疫情以來，許多地方政府通過數(shù)字平臺進行消費補貼發(fā)放，對“兩穩(wěn)一?！逼鸬椒e極作用，但在消費補貼發(fā)放過程中，也出現(xiàn)了直接限定特定第三方數(shù)字平臺進行補貼發(fā)放、對數(shù)字平臺的遴選標準進行不合理的限制以及引致數(shù)字平臺實施《反壟斷法》所禁止的壟斷行為等壟斷風(fēng)險。為在利用數(shù)字平臺優(yōu)化財政政策的同時，最大限度地保護公平競爭，筆者建議，從宏觀層面強化消費補貼與公平競爭政策的協(xié)調(diào)，明確相關(guān)消費補貼的發(fā)放符合“公開、公平、公益”原則。為提升公平競爭審查的效率，建議從微觀層面強化消費補貼相關(guān)公平競爭審查，并就相關(guān)審查重點、審查標準，以及例外情形的適用進行具體分析。