● 廖思倫 程紅艷

2021 年7 月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳頒布《關于進一步減輕義務教育階段學生作業(yè)負擔和校外培訓負擔的意見》（下文簡稱“雙減”），重拳出擊解決中小學生“學業(yè)負擔過重”問題，不啻為一劑猛藥良方?！半p減”政策既是對中小學生學業(yè)減負的有力關涉，也是對建立“公平而有質量”的現(xiàn)代化教育理想的深度回應，一經(jīng)出臺便受到全社會的廣泛關注，并迅速成為教育政策領域的熱點話題?！半p減”作為一項公共教育政策，如要實現(xiàn)其擘畫的教育理想，有效執(zhí)行至關重要。因為，“在政策目標實現(xiàn)的過程中，90%都取決于政策的有效執(zhí)行”［1］。教育政策由于利益主體的廣涉性、目標實現(xiàn)的長期性、技術操作的高標性等原因，使其執(zhí)行極具綜合性、復雜性與艱巨性。但是，“任何一項公共政策的執(zhí)行總是鑲嵌在特定的制度背景之中并被其約束”［2］。所以，基于制度視角分析“雙減”政策執(zhí)行，可以更好地揭示政策執(zhí)行中的深層機理。

“制度就是一套行為規(guī)則，它們被用于支配特定的行為模式與相互關系?！保?］首先，就制度的運行來看，任何制度的產(chǎn)生、發(fā)展、衰落與消亡，都以消耗社會資源為代價，不存在“零成本”的制度運行。其次，制度是一套行為規(guī)則的聯(lián)結?！叭魏我恢贫?，也必與其他制度發(fā)生交織影響。故凡一制度之成立，也絕非此項制度可以單獨成立的?！保?］各制度之間的不同關系，如協(xié)作、孤立與對抗等，會影響制度功能的發(fā)揮。最后，制度具有“屬人性”。制度是人類專屬產(chǎn)品，隨行為者行為變化而不斷發(fā)生流變。作為一種“經(jīng)濟人”，其利益追求的異質性對制度運行產(chǎn)生全面的影響?；诖耍疚木劢埂半p減”政策具體執(zhí)行階段，以線上、線下相結合的方式對來自廣西、湖南、湖北等省份的40 余位學生、家長、教師以及政府部門官員進行深度訪談，結合部分學校的實地調研數(shù)據(jù)，剖析“雙減”政策執(zhí)行中的現(xiàn)實困境，并從制度運行的資源消耗、制度之間的嵌入關系以及制度的屬人性特征三個層面進行制度原因解構，進而提出有針對性的制度突圍路徑，以期提升政策執(zhí)行效果，助力政策目標的實現(xiàn)。

一、“雙減”政策執(zhí)行困境的主要表征

基于質性研究的基本要求，采用便宜選樣原則，選取廣西、湖南和湖北3 個省份共45 位訪談對象，以線上、線下相結合的形式進行半結構化訪談。具體訪談對象包括：教師13 人、學生8 人、校長6 人、家長12 人、教育行政部門官員6 人。訪談的主要內容包括學校作業(yè)管理、考試密度與難度、課后服務工作安排、校外培訓機構治理、家長作業(yè)輔導、政府政策執(zhí)行等方面。平均受訪時間23 分鐘，總時長約1000 分鐘?；谑聦嵒プC考慮，研究選取三省份7 所學校進行了實地調研。其中：廣西桂林市2 所，全日制初中1 所，九年一貫制學校1 所；湖南2 所，1 所為鄉(xiāng)鎮(zhèn)初中，1 所為長沙市區(qū)的九年一貫制學校；湖北3 所，包括武漢市1 所全日制初中，黃岡市羅田縣1 所鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心小學和1 所縣城初中。訪談與調研對象，涉及不同省份、學齡階段以及多樣主體，具有合理性。將訪談以及實地調研材料整理成文稿材料之后，對訪談內容進行了質性分析?？梢园l(fā)現(xiàn)，“雙減”政策在執(zhí)行中主要遭遇“路徑依賴”“消極變通”以及“規(guī)避敷衍”等困境。

（一）“雙減”政策執(zhí)行中的“路徑依賴”現(xiàn)象

路徑依賴是指“一旦政府在某一政策領域作出了最初的政策與制度選擇，由此形成的模式將被延續(xù)下去，除非有足夠的力量克服最初形成的慣性”［5］。政策執(zhí)行過程中的路徑依賴，會使政策執(zhí)行者以習慣性思維執(zhí)行新的政策，并在執(zhí)行過程中不斷自我強化?！半p減”是眾多中小學生減負政策中的一項重要“子政策”，“體現(xiàn)了人民至上的教育發(fā)展理念，是為建設高質量教育體系所做出的事關基礎教育改革發(fā)展全局的重大戰(zhàn)略決策，是重塑基礎教育公共服務體系與治理體系的關鍵舉措”［6］。政策出臺之后，各政策執(zhí)行者積極落實、主動作為，在機構設置、人員配置、政策制宜、資金支持等方面為政策執(zhí)行提供制度了保障。然而，從歷時態(tài)觀之，自新中國成立以來的在基礎教育領域漫長的、循環(huán)往復的“減負”政策過程中形成的慣性思維對“雙減”政策實施產(chǎn)生一定的負面影響。主要表現(xiàn)在以下兩個方面。

一方面，對“雙減”政策認知受傳統(tǒng)慣習的影響?！半p減”政策是黨和國家站在新時代教育發(fā)展的戰(zhàn)略高度對基礎教育領域作出的重大改革舉措，對構建“公平而有質量”的基礎教育具有示范引領作用。然而，部分政策執(zhí)行者對“雙減”政策的思想認識不足，依然停留在過往學生減負政策的刻板圖式之中。在采訪中，有教師就認為：“‘雙減’政策，是一項好政策。這次學生減負政策的級別也提高了，說明國家對中小學生學業(yè)負擔問題高度重視。但是，學生減負都減了幾十年了，年年減，年年負，越減越負。實現(xiàn)‘雙減’政策目標困難很大。”①另一方面，在政策執(zhí)行中受行政思維慣性的影響。某些政府部門為了在短時間內完成政策任務以獲取“政策績效”，將行政思維直接嫁接到“雙減”政策執(zhí)行中，偏重“強制性”政策執(zhí)行工具，忽略了政策執(zhí)行工具選擇的優(yōu)化配置。在學校政策執(zhí)行管理方面，以政治威壓、行政指令、強力問責等方式推動政策全面鋪開。一位小學校長表示：“教育局高度重視‘雙減’政策執(zhí)行情況，以各種方式了解、督促學校的政策實施情況。檢查、匯報、督察、通報、問責，不一而足。命令較多，關懷較少?！雹谠谛Ｍ馀嘤枡C構治理方面，沒有對“學科類培訓機構”與“非學科類培訓機構”、培訓機構中的“學科培訓內容”與“非學科培訓內容”進行分類管理，以“一刀切”的方式對其關停、取締甚至強制其提供課后服務。在調研中發(fā)現(xiàn)，“地方政府官員在整頓校外培訓機構時，那些已經(jīng)采取轉型措施的校外培訓機構也被取消營業(yè)執(zhí)照，重在發(fā)掘‘問題’，弱化了政策指導”③。這種政策執(zhí)行方式具有操作簡單、短期高效、覆蓋面廣等特點，政策執(zhí)行成本相對較低，可以在短時間內普及政策，使政策最大限度運行于既定軌道，但也容易挫傷政策目標群體的積極性與主動性，削弱政策執(zhí)行的內生動力。

（二）“雙減”政策執(zhí)行中的“消極變通”現(xiàn)象

“政策變通執(zhí)行是政策執(zhí)行者在政策執(zhí)行過程中對某一（幾）個政策元素作了變動，致使政策沒能完全遵從政策制定者意圖的政策行為?！保?］從政策執(zhí)行的結果來看，政策變通分為積極與消極變通，積極變通發(fā)揮正面影響，消極變通與之相反。從政策執(zhí)行的元素來看，政策變通主要表現(xiàn)為內容與目標變通。在政策執(zhí)行中，內容或目標的任一變通都會產(chǎn)生不同的政策變通效應，進而導致不同的政策執(zhí)行結果。學校是落實“雙減”政策的主陣地，其政策執(zhí)行集中在作業(yè)布置、考試管理和課后服務三個方面。同時，“雙減”政策也對上述三個方面進行了底線規(guī)定與硬性要求。但是，在執(zhí)行過程中亦存在部分消極變通現(xiàn)象。

1.在作業(yè)布置上，存在“明減實增”現(xiàn)象?！半p減”政策以學生作業(yè)管理為抓手，既在作業(yè)布置總量與完成時長等方面進行了明確規(guī)定，如“小學三至六年級書面作業(yè)平均完成時間不超過60 分鐘，初中書面作業(yè)平均完成不超過90 分鐘”，也強調要提升作業(yè)設計質量。總之，就是要“減量提質”。“雙減”政策實施以后，中小學生課內外作業(yè)負擔明顯減輕，家長的作業(yè)輔導焦慮得到緩解，作業(yè)清單、公示與監(jiān)督制度被全面貫徹執(zhí)行。在采訪中，一位家長表示：“‘雙減’之后，孩子的作業(yè)確實減少了，娛樂的時間也多了，對作業(yè)的抵觸情緒也減輕了?！雹苋欢谧鳂I(yè)布置方面依然存在“明減實增”等不良現(xiàn)象。在調研中發(fā)現(xiàn)：“部分老師以‘必做題’和‘自選題’的形式隱晦增加作業(yè)布置量。同時，作業(yè)的難度不斷拔高，比較容易的常識性題目變得相對較少或者不再布置。”⑤同時，還存在作業(yè)布置目標“功利化”與內容“隨意化”等問題。

2.在考試安排上，存在“靈活處置”現(xiàn)象。當前，考試依然是人才選拔與能力鑒定的主要手段，充當著教育分流器的作用。由于人們對考試的過度追捧，導致其成為一種測量學生水平的異化工具，使學生淪為“考試機器”，學校則異化為“考試工廠”?！半p減”政策明確指出，要減少考試頻率、降低考試難度，克服“唯分數(shù)”“唯排名”等傾向?！半p減”落地之后，中小學校在考試方面基本做到“減頻降難”，也不再公布考試排名，學生的考試壓力減輕。與此同時，也存在部分學校及教師對考試進行“靈活處置”。通過調研發(fā)現(xiàn)：“以班級為單位的隨堂測，以教研室為單位的周測和以年級為單位的月測成為替代考試的流行方法。對于排名，則進行匿名化處理，不標明班級、姓名等具體信息，學校公布一個平均分數(shù)，大家自行對照了解?！雹捱@種對考試的變通處理既不違背上級政策規(guī)定，又迎合了家長以及教師的心理需求，但違背了政策精神實質，弱化了政策執(zhí)行效果。

3.在課后服務上，存在“名實不一”現(xiàn)象。開展中小學課后服務，既是教育服務社會發(fā)展能力的基本內容，也是實現(xiàn)學生綜合素質多元化發(fā)展的重要構件?！半p減”政策規(guī)定，課后服務時間既可以指導學生完成作業(yè)，也可以對學困生進行補習輔導與答疑，同時也可以為學有余力的學生拓展學習空間。政策出臺之后，大多數(shù)學校從課后服務時間保證、質量提升、渠道拓展、資源籌集等方面不斷提升學校的課后服務水平。但是，“‘學生做作業(yè)’‘老師講作業(yè)’和‘鞏固課堂知識’成為學校提供課后服務的主要樣態(tài)。參加科普、文藝、勞動、閱讀等活動的比例較小，頻率較低，如每個班級每周的課后服務時間只有半個小時進行戶外活動等”。⑦盡管中小學課后服務時間能夠得到保證，但是存在課后服務形式單一、內容“作業(yè)化”、限于課堂等“名實不一”現(xiàn)象。

（三）“雙減”政策執(zhí)行中的“敷衍規(guī)避”現(xiàn)象

“人、財、物、權”的合理配置是任何一項公共政策執(zhí)行的核心要素，也是公共政策執(zhí)行過程中最難啃的“硬骨頭”。為更好地促進政策落地，“雙減”政策在解決教育資源分布不均衡，政策執(zhí)行經(jīng)費保障不足等問題作出了諸多規(guī)定與要求。如，在課后服務工作保障上，強調要加強課后服務經(jīng)費支持，確保經(jīng)費籌措到位；又如，為提高中小學校及教師的積極性，強調在編制核定、職稱評聘、職務晉升等方面進行傾斜等。但在政策的具體實施過程中，地方政府往往將主要精力聚焦在一些容易量化、操作簡單、考核明確的硬性約束條款上，如學校是否教師要求家長檢查與批改作業(yè)、是否提供與當?shù)叵掳鄷r間相匹配的課后服務、課后服務時間是否有講授新課以及是否存在課后服務不規(guī)范收費行為等。對那些操作困難、不易考核與量化的“提質增效”政策內容，如提高作業(yè)設計質量、優(yōu)化課后服務水平、改善教學方式等方面則關注較少或者完全忽略。誠如一位教師所言：“上級規(guī)定教師不能給一二年級學生布置書面作業(yè)，不能搞期中考試，這都是表面上的內容，很容易監(jiān)督。但對于‘雙減’政策的內在價值追求，如課堂教學優(yōu)化，作業(yè)設計質量提升等方面則關注較少，甚至和‘雙減’政策之前沒有變化?！雹?/p>

另外，中小學校教師、家長與校外培訓機構之間存在規(guī)避政策執(zhí)行的隱性聯(lián)盟。首先，學校教師與家長在作業(yè)管理與考試安排方面“保持默契”。如在作業(yè)布置方面，教師以“自選題”“電子作業(yè)”“親子互動”等形式向家長布置作業(yè)，家長則主動配合教師完成作業(yè)，同時，在監(jiān)管部門進行作業(yè)專項檢查時對教師進行保護。其次，家長與校外培訓機構之間“相互合作”。一方面，校外培訓機構“化整為零”披著家教的外衣進行小規(guī)模經(jīng)營，以“高端家政”“眾籌家教”“素質提升”等形式上門為學生開展學科培訓，家長則負責為其提供活動場所，作為回報，校外培訓機構則以一定折扣優(yōu)惠培訓費用；另一方面，家長“積極作為”，為校外培訓機構規(guī)避政府部門檢查提供信息服務，如給校外培訓機構“放風”等。在訪談中，一位家長談道：“‘雙減’之后，孩子作業(yè)量減少了，但是需要主動加量，否則成績就會落后。自己又沒有時間給孩子輔導作業(yè)，所以要么請家教，要么就送到培訓班。其實，這樣做，教師也樂意，家長也輕松，培訓機構更高興?！雹?/p>

二、“雙減”政策執(zhí)行困境的制度原因分析

政策執(zhí)行是“政策期望與（所感知的）政策結果之間所發(fā)生的活動”［8］，政策執(zhí)行結果能否與政策期望具有良好的符應關系，制度具有決定性作用。一方面，制度先于具體政策執(zhí)行而存在，政策執(zhí)行無法摒除各類先在制度的影響；另一方面，“制度是最強的社會賞罰機制，也是最為強大的行為塑導力量”［9］，制度對人的行為產(chǎn)生根本性、全面性、長期性影響。因此，“‘雙減’政策作為新時代基礎教育改革發(fā)展的重大戰(zhàn)略布局”［10］，盡管在具體落實過程中深受執(zhí)行主體、目標群體、政策本身等多重因素的限制，但制度背景是影響政策執(zhí)行效果的關鍵變量。

（一）“雙減”政策執(zhí)行受制度運行交易成本的影響

“交易成本是制度建構成本與運行成本的總和”［11］，本質在于制度建構與運行過程中的資源耗費。政策本身是一種制度樣態(tài)，由于受人的有限理性、機會主義傾向、信息不對稱、資源的有限性等因素影響，在執(zhí)行過程中會產(chǎn)生一定的交易成本?！半p減”政策執(zhí)行是一個動態(tài)的變化過程，主要包括“執(zhí)行準備”“正式執(zhí)行”與“執(zhí)行反饋”三個階段，不同政策執(zhí)行階段由于資源耗費的差異性，所產(chǎn)生的交易成本也不盡一致。借鑒奧弗利·威廉姆森將交易成本劃分為“事前”與“事后”兩種類型的思想營養(yǎng)，結合政策執(zhí)行的階段性過程，可以將“雙減”政策執(zhí)行的交易成本分為“事前”“事中”與“事后”三種類型（具體結構模型如圖1所示）。當然，“雙減”政策執(zhí)行各階段的交易成本具有一定的交互性，但在不同執(zhí)行階段各有偏重。同時，“雙減”政策執(zhí)行的交易成本既發(fā)生在政府部門，也存在于學校。

圖1 “雙減”政策執(zhí)行的交易成本圖示

1.事前交易成本。事前交易成本發(fā)生在“雙減”政策執(zhí)行準備階段，主要包括三個方面：一是決策成本。政策由制定到執(zhí)行會發(fā)生一個政策再制定的過程。地方政府在執(zhí)行“雙減”政策時，會根據(jù)教育實踐需求與資源稟賦對政策文本進行調適以增強政策執(zhí)行的針對性與可操作性，如地方政府部門會以中央的“雙減”政策為藍本制定更加契合地方教育實際的差異化執(zhí)行細則。二是形式成本，即地方政府為化解“雙減”政策執(zhí)行阻力向公眾進行政策宣傳、解釋所產(chǎn)生的成本，主要目的在于獲取公眾對政策的熟悉、接受與認同。三是組織成本，包括“雙減”政策正式執(zhí)行前地方政府部門在機構、人員、資金等方面的籌備。

2.事中交易成本。事中交易成本是在“雙減”政策正式執(zhí)行階段進行監(jiān)督和收集執(zhí)行信息所產(chǎn)生的成本。一方面，有效監(jiān)督是確保政策執(zhí)行在預定軌道的重要政策工具。對“雙減”政策執(zhí)行進行監(jiān)督與檢查過程中所耗費的人、財、物等資源消耗構成了政策執(zhí)行的監(jiān)督成本。另一方面，地方政府需要通過收集“雙減”政策執(zhí)行中的政策反應、執(zhí)行力度、資源配備、執(zhí)行困難和典型做法等信息，以對政策執(zhí)行情況進行全面了解，同時為后期的政策調整提供依據(jù)，因此會產(chǎn)生一定的信息成本，如地方教育局要求學校對“雙減”政策執(zhí)行情況進行日報、周報、專項匯報等要求，主要是收集政策執(zhí)行的具體信息，以把握政策執(zhí)行具體情況。

3.事后交易成本。事后交易成本就是對政策執(zhí)行偏差進行矯正的成本，主要發(fā)生在政策執(zhí)行反饋階段?！半p減”政策由中央政府部門制定，具有“統(tǒng)一性”與“集中性”特征，但基層政策執(zhí)行的文化環(huán)境、資源條件、教育水平等方面的特殊性與差異性，地方政府需要對統(tǒng)一政策進行靈活處理，因此就形成了“政策的統(tǒng)一性與執(zhí)行靈活性之間的一個悖論”［12］。基層政策執(zhí)行者會利用“靈活性需求”進行投機行為，以追求自身利益，導致政策執(zhí)行偏差。相關部門為了糾正政策執(zhí)行偏差，會在政策執(zhí)行評估總結階段對“雙減”政策執(zhí)行進行相應的調整，從而產(chǎn)生交易成本。

由此可知，“雙減”作為一項新的教育公共政策，期望在短時間內集中多方資源與注意力破解中小學生學業(yè)負擔過重的問題，會導致地方政府與學校在人、財、物等方面的新資源消耗，產(chǎn)生較高的政策執(zhí)行交易成本。但是，“雙減”政策執(zhí)行效果（尤其是長遠效果）的顯現(xiàn)具有時滯性，教育利益增進緩慢，教育總成本降低不顯著，二者之間的矛盾導致政策執(zhí)行“投入/產(chǎn)出”不明顯，政策執(zhí)行效果有限，后續(xù)動力不足，并弱化了民眾對政策的認同度。

（二）“雙減”政策執(zhí)行受“政策-制度”之間的嵌入關系影響

“當從背景性制度的角度來審視政策執(zhí)行時，無疑會發(fā)現(xiàn)政策執(zhí)行不能脫離于現(xiàn)有的制度框架，它總是‘嵌入’在特定的制度背景之中?！保?3］政策執(zhí)行效果受“政策-制度”之間不同嵌入關系的影響。如果兩者之間具有良好的‘嵌入性’，政策執(zhí)行阻力就相對較小，政策意圖達成的可能性就較大。反之亦然?！半p減”政策執(zhí)行于既定的制度背景之下，與先在的考試招生制度、資源供給制度、人事管理制度等有著錯綜復雜的“嵌入”關系，并產(chǎn)生不同的政策執(zhí)行結果。

首先，當“雙減”政策執(zhí)行的部分內容與背景性制度相互沖突時，政策執(zhí)行者由于受到背景性制度力量的約束會偏離具體政策執(zhí)行要求，對部分政策條款進行變通處理，同時也會帶來較大的政策執(zhí)行阻力，甚至產(chǎn)生政策認同危機。如“雙減”政策在考試內容、考試難度、考試次數(shù)等方面的規(guī)定由于與現(xiàn)有的中考、高考制度存在沖突，使得學校在具體政策執(zhí)行過程中對其進行消極變通，甚至采取一些比較溫和的、隱蔽的和非公開的方式加以抵制。在現(xiàn)場調研中，一位中學教師就直接指出：“‘雙減’政策規(guī)定要減少考試頻率，降低考試難度，不允許期中考試，不能進行考試排名，出發(fā)點是好的，體現(xiàn)了中央教育政策的戰(zhàn)略高度。但是，中考這個指揮棒依然存在，政策規(guī)定與這個指揮棒之間存在沖突。如果學校不考試了，就沒法鑒定學生的學習效果；如果學生中考考不好，考不上好高中，家長不會放過我們，教師考核也很困難。所以，我們的日常教學中，只能在不踩紅線的前提下盡量進行變通。”⑩

其次，如果“雙減”政策本身與背景性制度之間的激勵相左，且政策本身給予政策執(zhí)行者的激勵強于背景性制度所提供的激勵時，政策本身的約束力量就會大于背景性制度的約束力量，政策執(zhí)行者便會遵照現(xiàn)有政策約束選擇行為集合，“新政策”便會取代已有制度，成為一種新的行為規(guī)范，從而實現(xiàn)對背景性制度的創(chuàng)制。政策對制度的創(chuàng)制主要發(fā)生在硬性政策約束領域之中?！半p減”政策在學校作業(yè)布置、考試安排、課后服務等方面設置的“紅線”“底線”等政策約束條款，政策執(zhí)行者出于避免被“一票否決”“問責”或“免職”，會加大在這些方面的執(zhí)行力度，投入的資源與精力也相對充足，并結合自身學校實際情況進行相應的制度變革，政策執(zhí)行的直接效果也較為明顯。但需要指出的是，這種制度變革與創(chuàng)新主要受外部力量的驅動，內生動力不足，所以長期堅守的難度較大，政策執(zhí)行效果可能比較短暫，缺乏長期性。

最后，如果背景性制度對政策執(zhí)行者的約束力量大于“雙減”政策對執(zhí)行者的約束力量，同時背景性制度又無法在短時間內產(chǎn)生變革時，政策執(zhí)行的阻力過大，政策往往被擱置，政策意圖與價值追求便會落空。如“雙減”政策規(guī)定將教師參加課后服務表現(xiàn)作為職稱評審、職務晉升、表彰獎勵與績效工資分配的重要參考，可以聘請退休教師、具備資質的社會專業(yè)人員、志愿者以及校外培訓機構提供課后服務工作，以緩解學校教師的工作壓力，但由于現(xiàn)有教師職稱評審制度、職務晉升制度以及人事招聘制度的限制，學校在人、財、物等方面的自主權不足，導致政策難以執(zhí)行，無法發(fā)揮政策效力。在實地調研中發(fā)現(xiàn)：“校內教師依然是承擔課后服務工作的絕對主體，校外師資引入普遍缺失。同時，對教師提供課后服務工作的報酬集中在‘物質激勵’，與職稱評聘、表彰獎勵、職務晉升等榮譽制度關涉度較低。”?

（三）“雙減”政策執(zhí)行受制度行為主體之間的博弈行為影響

制度與人之間是一種相互建構的關系，制度在塑造個體行為的同時也被行動者所塑造。政策作為一種制度表達形式，其運行過程無法規(guī)避各行為主體之間多樣關系聯(lián)結的制約。因此，政策執(zhí)行除受法律、規(guī)章、組織等正式制度約束之外，還受權力、道德、信念、人際關系等非正式制度的影響。其中，人際關系及其結構特征對政策執(zhí)行結果具有重要影響。“被人制定、由人執(zhí)行，其最終目的在于影響人的教育政策不可能忽視人際關系的存在?！保?4］在教育政策執(zhí)行中，各行為主體基于自身利益訴求構建起不同的政策網(wǎng)絡結構，或單獨或聯(lián)合進行利益博弈?？梢哉f，政策結果就是不同利益主體構建的政策網(wǎng)絡結構相互博弈的產(chǎn)物。所以，分析政策執(zhí)行中行為主體之間的博弈行為，就是分析其結成的網(wǎng)絡結構并由之產(chǎn)生的政策反應。依據(jù)英國政策學者羅茨的政策網(wǎng)絡理論，結合“雙減”政策實施中各行為主體的關系樣態(tài)，可以將“雙減”政策執(zhí)行網(wǎng)絡劃分為五種基本類型，即：政策社群（中央政府及各職能部門）、府際網(wǎng)絡（各層級地方政府及相關部門）、生產(chǎn)者網(wǎng)絡（中小學校和教育培訓機構）、議題網(wǎng)絡（家長、媒體以及社會公眾等）和專業(yè)網(wǎng)絡（專家學者、智庫、政策研究機構等）。其利益博弈主要表現(xiàn)在政策社群與府際網(wǎng)絡、府際網(wǎng)絡與生產(chǎn)者網(wǎng)絡（包括議題網(wǎng)絡）兩個方面。

1.政策社群與府際網(wǎng)絡之間的利益博弈。“雙減”政策由中央政府部門制定，地方政府負責實施。地方政府居于“雙減”政策執(zhí)行中端，發(fā)揮承上啟下的作用，直接影響政策執(zhí)行走向與實施效果。受上下級行政隸屬關系影響，中央政府作為“委托方”保留了目標設置、激勵分配與檢查驗收等方面的控制權，地方政府作為“代理方”則在資源使用與配置等方面自主權不足。同時，地方政府在執(zhí)行“雙減”政策時面臨層層遞增的政策任務。二者之間的結構性矛盾，使得地方政府在政策執(zhí)行中面臨“任務-資源”倒掛的窘境。面對完成政策任務的強大政治壓力，地方政府圍繞“政策執(zhí)行資源”與上級政府部門（之所以是上級政府部門而不是中央政府的原因在于“向直接上級負責”的行政邏輯）進行利益博弈。誠如一位縣教育局官員所言：“‘雙減’政策執(zhí)行需要資源支持，縣政府財力不足，無法為‘雙減’單獨劃撥資金，主要還是要向上級部門爭取。但上級政府部門沒有給出明確的政策安排，就只能向學生收取適當費用。因此，我們也就有了一定的執(zhí)行彈性空間?！?在“雙減”政策實施過程中，地方政府利用政策執(zhí)行信息優(yōu)勢，單獨或者聯(lián)合其他政府部門甚至中小學校向上級政府部門爭取政策資源支持，地方政府則會依據(jù)上級政府在政策執(zhí)行資源的供給程度做出不同的政策反應。

2.府際網(wǎng)絡與生產(chǎn)者網(wǎng)絡（包括議題網(wǎng)絡）之間的博弈?！半p減”政策打破了中小學校及教師、校外培訓機構和家長之間的利益均勢，并導致程度不一的利益增損：中小學校需要負責以前由校外培訓機構承擔的絕大部分課后服務工作以及部分托管工作，導致教師工作壓力驟增，學校管理負荷加重。一位教師在采訪中感嘆道：“我們就像長時間站在齊脖子深的湍流之中，再來任何一個哪怕是微小的波浪，都會被淹沒。”?校外培訓機構則由于被“嚴治”“嚴管”，成為經(jīng)濟利益最大損失方?！半p減”實施之后，“線下校外培訓機構壓減率為92%，校外培訓機構壓減率為87%”［15］。由于機構裁減以及業(yè)務范圍縮小，校外培訓機構及其從業(yè)人員面臨嚴峻的生存危機。就家長來說，對子女的教育結果焦慮，如學業(yè)完成、學業(yè)成就等，并沒有從根本上得到緩解。家長在學校教育無法完全滿足教育需求的情況下，只能再去尋求校外培訓機構的教育資源進行彌補。由此，校外培訓機構的生存渴望、家長的教育需求和學校的工作壓力緩釋意愿之間便重新結合而形成一個新的利益共同體，他們通過“合作”或者“非合作”的形式采取消極應對、共同抵制、合謀規(guī)避等手段與地方政府進行博弈，從而對“雙減”政策的持續(xù)深入推進產(chǎn)生負面影響。

三、“雙減”政策執(zhí)行困境的制度突圍

“雙減”政策執(zhí)行于具體的制度場域之中，政策執(zhí)行者與制度環(huán)境之間的交互關系構成了“雙減”政策執(zhí)行的“行動舞臺”。所以，構筑一種能夠帶來可靠承諾的制度環(huán)境為政策執(zhí)行提供適宜的制度支持尤為重要。主要在于：通過構建有效的信息溝通機制，明晰政策執(zhí)行中的權責關系與保持適度的制度彈性，降低政策執(zhí)行的交易成本；以優(yōu)化政策執(zhí)行的條件性制度和改革關鍵性制度為抓手，構建制度之間的良好嵌入關系；通過集蘊政策價值共識，調適政策相關者利益沖突和構建多中心治理格局形成多元主體合力。

（一）降低“雙減”政策執(zhí)行的交易成本

政策執(zhí)行中的交易成本是政策目標實現(xiàn)的一種必要“惡”，貫穿于政策執(zhí)行全過程。但是，如果政策執(zhí)行的交易成本過高，政策執(zhí)行的效益便會降低，進而影響政策執(zhí)行效果以及政策目標的達成。因此，降低政策執(zhí)行中的交易成本既是需要也是必須?！肮?jié)約交易成本具有潛在收益，規(guī)則和制度應該而且確實應該為服務于這一目的而發(fā)展?！保?6］制度具有為行動者提供行動信號、規(guī)范權責利關系以及自我調試等功能，為降低交易成本提供了包括加強信息溝通、明確權責關系、保持制度彈性等可操作規(guī)范。“雙減”政策執(zhí)行于既定的制度背景之中，降低執(zhí)行中的交易成本也須以制度建設為抓手。

1.構建有效的信息溝通機制。信息不對稱是產(chǎn)生政策執(zhí)行交易成本的重要原因?！半p減”政策執(zhí)行是一種“委托-代理”模式，基層執(zhí)行者作為“代理人”可以直接感知政策執(zhí)行真實狀況，擁有政策執(zhí)行的信息優(yōu)勢。但由于受政策執(zhí)行壓力、個人利益等方面因素的影響，可能會產(chǎn)生信息掩蓋等行為，從而影響政策執(zhí)行效果。因此，需要構建有效的信息溝通機制，對“雙減”政策執(zhí)行進行及時、準確、完備的信息反饋。一方面，充分利用現(xiàn)代化信息技術手段，加強“雙減”政策執(zhí)行信息收集，化解政策制定者的“信息孤島”境況；另一方面，要實現(xiàn)信息共享，加強平行主體間的信息交流，相互學習，優(yōu)勢互補。此外，要不斷完善信息甄別機制。信息甄別就是政策執(zhí)行監(jiān)督者對獲致的信息進行分類處理，并從信息中提取政策功能。甄別“雙減”政策執(zhí)行中的反饋信息，可以從信息中評估“雙減”政策執(zhí)行的不同效益，并為“雙減”政策執(zhí)行的后續(xù)動作提供信息支持。

2.樹立明晰的執(zhí)行權責關系。雖然有效的信息溝通可以降低政策執(zhí)行中的交易成本，但限于政策執(zhí)行者的機會主義行為，仍然容易脫離政策制定者的政策意圖。制度作為一種約束人的行為規(guī)范，為行為者提供了相對明確的行為邊界，減少行為者的不確定性行為，從而降低交易成本。一般來講，制度規(guī)范中的權責明晰程度與交易成本之間具有正相關。權責關系越明晰，行為者“能做”與“不能做”的界限越清楚，行動便越具有確定性，相應的交易成本也會減少。因此，降低“雙減”政策執(zhí)行中的交易成本需要進一步明晰權責關系。“公共政策執(zhí)行過程中的權力對稱是平衡各方關系的根本所在?！保?7］合理賦權既是“雙減”政策有效執(zhí)行的重要動力，也是降低政策執(zhí)行交易成本的基本要義。因此，要充分賦予地方政府與中小學以自主權。另外，堅持權責相應原則。以較完善的監(jiān)督機制與懲罰措施，建立清晰的責任清單，壓實政策執(zhí)行責任，壓縮地方政府與中小學校在“雙減”政策執(zhí)行中發(fā)生行為失范的空間。

3.創(chuàng)設適宜的制度彈性空間。制度安排受技術條件與物質環(huán)境的影響，不同的技術條件與物質環(huán)境決定了制度安排的差異性。技術條件與物質環(huán)境的變化會引發(fā)相應的制度安排變動與調整，機械的、靜態(tài)的制度安排由于無法適應變化的客觀情境而產(chǎn)生較高的交易成本。所以，適宜的制度彈性空間，有利于保持制度的靈活性，降低交易成本?！半p減”政策是一項中小學生學業(yè)負擔治理的“普遍性制度”，具有普適性與一般性特點。但“雙減”政策執(zhí)行的技術條件與物質環(huán)境是特殊的、局域的，不同省域、區(qū)域、縣域、校域乃至班域的資源稟賦與教育情勢均存在差異性，這就決定了“雙減”政策在執(zhí)行過程中需要適當?shù)膹椥?，以契合地方實際。為此，一方面，要保持地方政府以及中小學校適宜的自由裁量權，做到因地制宜，視情施策。另一方面，提升“雙減”政策的修繕與調適能力，根據(jù)政策執(zhí)行條件與物質環(huán)境的變化及時對政策加以調整。

（二）加強“雙減”政策執(zhí)行的制度協(xié)同

“政策領域及相關領域中業(yè)已存在的制度同樣影響著政策目標的達成?！保?8］因此，實現(xiàn)“雙減”政策與關聯(lián)制度的有效協(xié)同是取得良好政策效果的必要條件。制度協(xié)同就是各項制度安排圍繞核心目標實現(xiàn)的有機結合與相互促進。實現(xiàn)制度協(xié)同一般遵循兩條基本路徑：一是以政府為主導加強制度供給，通過適宜的輔助性制度安排，優(yōu)化政策執(zhí)行的制度條件支持。二是遵循“支配原理”的自我演化機制。協(xié)同治理理論指出，“占支配地位的序參數(shù)是一切事務有條不紊運行的無形之手”［19］。關鍵性的制度變革，會觸發(fā)相關制度體系內在的自我演化，從而實現(xiàn)制度的整體性變遷。實現(xiàn)“雙減”政策執(zhí)行的制度協(xié)同也應遵循上述兩條途徑，即優(yōu)化條件性制度安排以及實現(xiàn)關鍵性制度變革。

1.優(yōu)化條件性制度安排?！白钣行У闹贫劝才攀且环N函數(shù)，尤其是制度結構中其他制度安排的函數(shù)?！保?0］“雙減”是一項系統(tǒng)性教育政策，內嵌于其他教育制度之中，這些制度安排功能的完善程度以及與“雙減”政策的協(xié)同程度直接影響政策的執(zhí)行效果。所以，要加強“雙減”政策執(zhí)行的條件性制度設計，為政策執(zhí)行提供良好支持性條件。一方面，加強觀念制度支持?！皩W而優(yōu)則仕”“唯文憑”“唯論文”等功利化教育認知慣習，“將教育的工具功能擴大化、極端化，把工具理性置于價值理性之上”。［21］要實現(xiàn)教育觀念變革，遵循教育的價值理性，回歸教育本真，為“雙減”政策執(zhí)行提供文化支撐。另一方面，加強組織制度支持。組織制度的核心體現(xiàn)在“人事安排”和“資源調配”兩個方面。首先，完善“雙減”政策執(zhí)行的人事制度，如中小學校在課后服務工作中的用人自主權，以及職稱評審、職務晉升制度改革與完善等。其次，優(yōu)化教育資源供給制度。中小學生學業(yè)負擔過重問題的本質在于基礎教育資源尤其是優(yōu)質教育資源供給不足以及分布不均衡。加強教育資源供給，既要加大政府對基礎教育資源的投入力度，以提供教育資源供給總量，又要加強校外教育資源整合，以提高校外教育資源的利用效率，同時也要完善優(yōu)質教育資源均衡配置，重點向薄弱省份、薄弱區(qū)域、薄弱學校傾斜，以實現(xiàn)基礎教育的均衡發(fā)展。

2.實現(xiàn)關鍵性制度變革?！爸贫纫?guī)定人們的行為必須符合一定的規(guī)范，并提供一種秩序保障?！保?2］在教育政策執(zhí)行中，制度約束既構成政策執(zhí)行者的行為邊界，框定教育政策執(zhí)行于特定的制度軌道之上，同時也是教育政策執(zhí)行的重要保障。關鍵性制度是指對人的行為活動具有決定性的、不可或缺的制度。關鍵性制度對政策執(zhí)行兼具關鍵性約束與關鍵性支持雙重功能，如其能與具體政策相互配合，則能發(fā)揮事半功倍的執(zhí)行效能?，F(xiàn)有的以中考和高考的教育分流制度，是影響教育改革成效的關鍵性制約因素，也是影響“雙減”政策執(zhí)行的關鍵制度?！皟纱我钥荚嚍橹饕绞降挠残越逃至髦鲗Я嘶A基教育，成為基礎教育的主要目標和任務，導致教育之中過度競爭和學生負擔過重?！保?3］中小學生學業(yè)負擔過重和現(xiàn)有的中考、高考制度發(fā)揮的指揮棒作用如影隨形。因此，要以中考和高考制度的協(xié)同變革為突破口，變“關鍵性制度約束”為“關鍵性制度資源”，為“雙減”政策執(zhí)行提供“關鍵性制度資源”支持。

（三）凝聚“雙減”政策執(zhí)行的多元力量

由于個體利益追求的多元、異質等特征，使制度總是運行在一種充滿張力的情境之中，并影響制度運行效果。有效化解制度運行中個體間的多元利益沖突，是形成制度運行內聚力，削弱制度運行阻力的重要舉措。“雙減”政策利益相關者具有廣涉性，其利益追求的多元性與異質性等特征成為影響政策的順利實施的重要因素。因此，需要化解“雙減”政策中“多種人”與“多元意向”之間的沖突，凝聚政策執(zhí)行中的多元力量。

1.集蘊政策價值共識。觀念與制度具有內在的一致性?！爸贫燃扔捎^念塑造，也由既定結構中觀念傳播的方式塑造。”［24］不同行動者建立與制度價值指向一致的、穩(wěn)定的聯(lián)系，也即形成價值共識是制度有效運行的基礎條件。“公共政策是對全社會的價值作權威分配?！保?5］公共政策作為一項具體制度，其本身內蘊著價值主張。教育政策的制定與實施，也是教育價值選擇與實踐的過程?！半p減”政策的核心命題是對教育價值的糾偏，即要將中小學生從沉重的學業(yè)負擔中解放出來，為兒童生命的整全發(fā)展與幸福生活保駕護航。概言之，在于堅守教育的公益性，促進教育的公平性，遵循教育的規(guī)律性。價值理念是行為的先導，“科學落實‘雙減’，首先必須在思想上加理解和認知，認清國家教育現(xiàn)代化背景下‘雙減’的意蘊與本質，才能將‘雙減’從當前治標的改革運動轉化為治本的發(fā)展行動”［26］。所以，需要在政策實施過程中，通過政府引領、媒體引導、全民參與等多形式、多渠道加強對“雙減”政策價值宣傳，強化政策利益相關者價值認同，形成“雙減”政策價值“認知共同體”，從價值層面清掃政策執(zhí)行障礙。

2.調適個體利益沖突?！靶袆诱呤蔷哂欣嫫玫睦硇越?jīng)濟人，這是其采取行動的前提與內在機理?！保?7］制度規(guī)約下的行動者總是以自身利益為出發(fā)點，選擇個人利益最大化的行動方案?！袄媸钦叩谋举|邏輯”［28］，追求利益最大化是政策利益相關者政策遵循的基本動力。從利益分析的視角出發(fā)，“雙減”政策的實施過程是由利益的暫時失衡轉向新的利益均衡的制度演化過程，在這一過程中，需要妥善處理政策利益相關者的利益訴求。主要在于：首先，暢通利益表達制度。政策利益相關者在政策制定環(huán)節(jié)利益訴求的缺失會在政策執(zhí)行中進行彌補。在“雙減”政策的具體實施中，要建立規(guī)范化、普遍化、多元化的利益對話協(xié)商機制，為政策利益相關者的利益表達提供組織條件與制度保障，化解中小學校教師、校外培訓機構、家長等政策相關者因利益增損產(chǎn)生的利益矛盾。其次，完善利益補償制度?！罢呤欠衩髦牵罱K要依據(jù)所有社會成員的利益來判斷?！保?9］由于“雙減”政策的利益增損特征，無法做到“無害一人的增加利益總量”［30］，則須以利益補償?shù)男问綄鎿p失方進行適當?shù)睦嬲疹櫍鐬樾Ｍ馀嘤枡C構參與課后服務工作提供制度支撐，完善校內教師的物質激勵制度與榮譽制度等。

3.完善多元共治制度。“雙減”政策實施是一項系統(tǒng)性工程，單純依靠政府部門或者學校的力量無法實現(xiàn)政策目標。需要構建完善的多元共治制度，吸納多元主體共同參與，形成政策實施合力。一方面，充分發(fā)揮政府部門的主導作用?！半p減”政策的有效實施需要政府的主導作用與主動作為，但是政府只是“關鍵角色”而不是“唯一主體”，需要包括家長、校外培訓機構、公眾媒體等主體在內的多元主體共同參與，由“單中心”走向“多中心”，由“政府獨唱”走向“社會共舞”。另一方面，完善多元主體參與的民主議政平臺。要不斷完善政策制定與執(zhí)行的公眾參與議政制度，拓寬社會公眾參與學生學業(yè)負擔治理的渠道與路徑，改變傳統(tǒng)的“你制定、我執(zhí)行”的單向度政策路徑，以“共治”促“善治”。

注釋：

①材料源自筆者于2022 年10 月對湖北某中學教師的訪談資料。

②材料源自筆者于2022 年6 月對廣西某中學校長的訪談資料。

③材料源自筆者于2022 年4 月對廣西某市校外培訓機構的訪談資料。

④材料源自筆者于2022 年9 月對湖北某中學學生家長的訪談資料。

⑤材料源自筆者于2022 年10 月對湖南某小學的實地觀察資料。

⑥材料源自筆者于2022 年10 月對湖南某中學的實地觀察資料。

⑦料源源自筆者于2022 年6 月對廣西某中學的實地觀察資料。

⑧材料源自筆者于2022 年6 月對廣西某小學教師的訪談資料。

⑨材料源自筆者于2022 年3 月對廣西某中學學生家長的訪談資料。

⑩材料源自筆者于2022 年10 月對湖北某中學教師的訪談資料。

?材料源自筆者于2022 年11 月對湖北某小學的實地觀察資料。

?材料源自筆者于2022 年6 月對湖北某縣教育局官員的實地采訪記錄。

?材料源自筆者于2022 年6 月對湖北省某中學教師的訪談資料。