張逸琳，唐術(shù)熙，王文彪

[上海市政工程設(shè)計研究總院（集團）有限公司，上海市200092]

0 引言

城市基礎(chǔ)設(shè)施是城市的重要組成部分，與人民生活息息相關(guān)。城市基礎(chǔ)設(shè)施的運維和養(yǎng)護是市政行業(yè)“規(guī)建管養(yǎng)”的最后一環(huán)，也是市政設(shè)施全生命周期的重要組成部分，其水平關(guān)系到人民幸福感和城市運行安全，是城市治理能力的重要體現(xiàn)。而城市基礎(chǔ)設(shè)施的綜合養(yǎng)護，則是將市政養(yǎng)護中各專業(yè)的部分或全部工作內(nèi)容進行整合和打包，是打破行業(yè)條塊分割、統(tǒng)籌各類資源、提高利用效率的有效方式。

1 綜合養(yǎng)護推進的必要性

1.1 養(yǎng)護資金緊縮

目前財政資金整體呈現(xiàn)逐年下調(diào)的趨勢，而隨著城市精細化管理的要求不斷提升，市政養(yǎng)護的整體要求并不會降低。傳統(tǒng)養(yǎng)護工作條線多，管理各自為政，資源投入大，但是質(zhì)量效果卻不甚理想。

綜合養(yǎng)護推進過程中，由于責(zé)任單位明確，職責(zé)分明，綜合養(yǎng)護企業(yè)在具體實施中作業(yè)面廣，作業(yè)要求高，相關(guān)設(shè)施設(shè)備配備齊全，不等不靠不要，形成良性循環(huán)體系，解決問題的主動性增強；通過養(yǎng)護管理資源的優(yōu)化配置與合理協(xié)調(diào)，實現(xiàn)了市政設(shè)施養(yǎng)護和市容環(huán)境管理的全方位覆蓋。此外，得益于市場化運作的競爭性優(yōu)勢，促進并激勵了養(yǎng)護和管理企業(yè)的履責(zé)意識，加大了預(yù)防性養(yǎng)護力度，在諸如制止毀綠、占綠、市政設(shè)施維護等問題上獲得較高的提升，降低了后續(xù)處置環(huán)節(jié)的資金投入。因此，推進綜合養(yǎng)護，有助于形成資源配置優(yōu)化的良性循環(huán)體系。

1.2 托底費用不足

城市基礎(chǔ)設(shè)施從權(quán)屬到監(jiān)管模式都具有很強的多樣性與復(fù)雜性，有時甚至涉及二級或者三級的管理[1]。而管理范圍的交叉在帶來監(jiān)管重合的同時也帶來監(jiān)管的空白與盲區(qū)。實際操作上，各街鎮(zhèn)區(qū)域范圍內(nèi)往往存在所屬不明或管理職責(zé)不清的設(shè)施，或者由于重大活動、突擊檢查等非常態(tài)工作而造成的短時、集中的整治工作量。該部分設(shè)施或工作量通常由街鎮(zhèn)層級的相關(guān)養(yǎng)護機構(gòu)對其進行托底，但由于很多時候會脫離招標范圍，無法在招標文件中具體體現(xiàn)，因而相關(guān)養(yǎng)護機構(gòu)對該部分主動性不強。

而在綜合養(yǎng)護推進過程中，執(zhí)行單位整合了各類市政設(shè)施的養(yǎng)護和保潔工作，統(tǒng)籌考慮了區(qū)域范圍內(nèi)權(quán)屬不明或管理職責(zé)不清的設(shè)施養(yǎng)護，使及時發(fā)現(xiàn)和處置成為常態(tài)。因此，通過推進綜合養(yǎng)護，有助于形成養(yǎng)護常態(tài)化發(fā)現(xiàn)和處置的制度。

1.3 專業(yè)界面不清

鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為最基層一級的政府，是“多規(guī)合一”廣泛開展中最直接的沖突承接平臺[2]，因此在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展和推進新型城鎮(zhèn)化的過程中，存在基礎(chǔ)數(shù)據(jù)不準確、時間截面不一致、相關(guān)規(guī)劃銜接不夠等問題，導(dǎo)致在規(guī)劃紅線、藍線、綠線內(nèi)等空間上遺留了不同專業(yè)養(yǎng)護之間的界面沖突或盲點。

而在綜合養(yǎng)護推進過程中，養(yǎng)護模式完善以街道或鎮(zhèn)政府為牽頭的管理職能綜合和管理資源集約化投放，對標城市精細化管理的現(xiàn)實要求，在區(qū)域綜合管理中，應(yīng)進一步分層明責(zé)、壓實責(zé)任，以網(wǎng)格化中心為平臺，以市容、市政、防疫、環(huán)保、技監(jiān)、消防、交警、治安、專業(yè)養(yǎng)護等機構(gòu)以及管理服務(wù)對象，在同一平臺上主動提交信息、響應(yīng)需求、相互配合的事件處置和聯(lián)勤聯(lián)動機制。因此，推進綜合養(yǎng)護，有助于形成精細化區(qū)域綜合管理聯(lián)動機制。

1.4 資源利用率低

隨著我國經(jīng)濟的高速發(fā)展和城市化水平的不斷提高，城市市政設(shè)施的設(shè)施量也呈幾何級增長。這其中，無論是養(yǎng)護設(shè)施規(guī)?？偭康奶嵘€是養(yǎng)護設(shè)施的種類大類的增加，都為管理的有效性提出了挑戰(zhàn)。同時，強勢推進的現(xiàn)代化商務(wù)區(qū)超大工程建設(shè)，對城市管理能力和服務(wù)水平提出了更高要求，原有以行業(yè)細分為主的條線化管理養(yǎng)護，因存在分工過細，橫向協(xié)調(diào)難，應(yīng)急響應(yīng)處置慢，養(yǎng)護上的顧此失彼、效率低下、人材機利用率不高等弊端，已難以適應(yīng)現(xiàn)代化管理的優(yōu)質(zhì)、高效要求。

為破解城市發(fā)展中的管理養(yǎng)護瓶頸，形成綜合養(yǎng)護的新模式迫在眉睫。通過建立一體化養(yǎng)護機制，帶動城市管理各部門的整體聯(lián)動，較好地實現(xiàn)了城市管理的精細化，將管理資源細分并配置到管理的整個流程、每個環(huán)節(jié)，全體養(yǎng)護人員，定人、定點、定崗、定責(zé)“對號入座”納入養(yǎng)護管理網(wǎng)格；網(wǎng)格內(nèi)發(fā)生問題分工不分家，實現(xiàn)“一職多能”的權(quán)責(zé)處置，以及“一地多用，一人多用，一物多用，一網(wǎng)統(tǒng)管”的資源配置。同時，建立事件、物件的巡視、發(fā)現(xiàn)、提交、分發(fā)、處置、反饋、跟蹤流程的機制，發(fā)揮第三方監(jiān)督職能和網(wǎng)格（城運）中心平臺運作機制，改變了以往發(fā)現(xiàn)問題不及時、處置速度不高效、存在問題相互推諉等管理短板，提升了設(shè)施服務(wù)水平。因此，推進綜合養(yǎng)護，有助于形成一體多用的高效網(wǎng)格養(yǎng)護機制。

1.5 條線互相影響

市政設(shè)施的養(yǎng)護工作具有系統(tǒng)性和專業(yè)性強的特點，在具體操作中，道路、水務(wù)、綠化、環(huán)衛(wèi)等不同專業(yè)工作之間存在明顯的工作界面，導(dǎo)致界面上不同專業(yè)各自為伍，容易產(chǎn)生管理盲點或扯皮情況，條塊分割、協(xié)調(diào)乏力。比如道路紅線空間內(nèi)，路面窨井損壞未及時修復(fù)導(dǎo)致路面破損，或是路面病害導(dǎo)致窨井損壞等情況出現(xiàn)，對養(yǎng)護工作產(chǎn)生不利影響。

綜合養(yǎng)護模式是在組織內(nèi)部各單元之間相互協(xié)同、相互強化，形成整體合力的管理體系和機制。它打破了以往設(shè)施分開養(yǎng)護、各自為政的傳統(tǒng)養(yǎng)護管理模式，充分發(fā)揮一體化養(yǎng)護單位統(tǒng)籌協(xié)調(diào)職能，在日常養(yǎng)護工作中實施系統(tǒng)化和專業(yè)化操作。在完成緊急、重要養(yǎng)護任務(wù)時，綜合養(yǎng)護單位按照輕重緩急，可以集中調(diào)配內(nèi)部資源，實現(xiàn)了內(nèi)部資源效用集約化、最大化，有利于完成突擊任務(wù)。

綜合養(yǎng)護模式加強了工種間的協(xié)同管理，提高了發(fā)現(xiàn)問題、及時協(xié)調(diào)和督促整改的工作效率。養(yǎng)護單位也改變了以往“各掃門前雪”的習(xí)慣，做到了“養(yǎng)護想著掃路人，掃路甘當(dāng)巡視員”，形成了各負其責(zé)、相互配合、信息互通、資源共享的良好局面。因此，推進綜合養(yǎng)護，有助于形成組織協(xié)調(diào)管理合力的管理體系[3]。

2 典型模式代表

為實現(xiàn)上述目標，上海近年來在多區(qū)域進行了相關(guān)市政設(shè)施的綜合養(yǎng)護試點，探索城市基礎(chǔ)設(shè)施養(yǎng)護的可行模式，積累了大量實踐經(jīng)驗。經(jīng)過對相關(guān)部門的調(diào)研和走訪，以下各案例均為上海市內(nèi)已經(jīng)進行過一定時間試點的區(qū)域性的綜合養(yǎng)護模式，希望為城市基礎(chǔ)設(shè)施的運維與養(yǎng)護提供依據(jù)和思路。

2.1 模式A：一體化養(yǎng)護保潔

模式A中，為推行區(qū)域內(nèi)的一體化養(yǎng)護保潔，該區(qū)域針對綜合養(yǎng)護工作單獨設(shè)立了主管機構(gòu)并新增相關(guān)行政職權(quán)，負責(zé)綜合養(yǎng)護工作的牽頭、經(jīng)費測算及整體管理。具體工作內(nèi)容涵蓋道路保潔、綠化養(yǎng)護、水域保潔、設(shè)施保潔和垃圾清運5個大項，市政道路、水系的養(yǎng)護工作仍按照傳統(tǒng)條線模式進行。該模式以市場化方式確定單獨的一體化服務(wù)企業(yè)，其經(jīng)費由區(qū)財政和街鎮(zhèn)共同承擔(dān)。

在監(jiān)管方式上，主要有3個方面的優(yōu)勢。首先，合作巡查，即與行政區(qū)的城運中心合作，將一體化保潔納入日常巡查的覆蓋范圍，提高問題的發(fā)現(xiàn)效率，并督促整改。其次，定期評估，即由所涉及專業(yè)的市級主管部門牽頭，由區(qū)域的專業(yè)條線部門配合，對區(qū)域內(nèi)的綜合養(yǎng)護成果進行質(zhì)量檢查和評估，并形成周期性的檢查報告。最后，掛鉤績效，即建立綜合養(yǎng)護的周期性檢查結(jié)果與作業(yè)經(jīng)費撥付比例直接掛鉤的體系，并在分數(shù)低于一定區(qū)間后落實懲戒性措施。該模式在區(qū)域內(nèi)試點兩至三年后，整體取得良好成效，當(dāng)前擬逐步向全行政區(qū)域進行推廣。

總體來說，該模式形成了責(zé)任歸口、質(zhì)量提標、三級監(jiān)管、整合資源等一系列的高效管理模式，擴展了城市基礎(chǔ)設(shè)施綜合養(yǎng)護模式的內(nèi)涵和外延，既是全面提升城市環(huán)境質(zhì)量的重要途徑，也是推進城市精細化管理的重要基礎(chǔ)。

2.2 模式B：一體重組

模式B中，某區(qū)政府順應(yīng)區(qū)域合并的歷史契機，新成立一家國資企業(yè)，將原市政、綠化、環(huán)衛(wèi)、市容等本地市政相關(guān)專業(yè)的養(yǎng)護公司進行歸并重組，采取環(huán)衛(wèi)、綠化和市政“三位一體”的模式，主要實現(xiàn)的是操作層面的一體化。

該模式中，提出了“一體化標準”“一體化作業(yè)”“一體化管理”3個綜合理念。其中，“一體化標準”主要是指針對原各區(qū)域內(nèi)部都存在不同的養(yǎng)護標準，在企業(yè)內(nèi)部制定了一整套相對完整的企業(yè)標準，要求內(nèi)部作業(yè)嚴格執(zhí)行?！耙惑w化作業(yè)”的初衷主要在于多專業(yè)的養(yǎng)護整合作業(yè)存在很多客觀障礙，各條線的作業(yè)時間不一致，作業(yè)特點也不一致。例如，綠化作業(yè)多在白天，市政道路作業(yè)多在深夜，環(huán)衛(wèi)作業(yè)則一般在凌晨。因此，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)是各專業(yè)間需要減少互相影響，良好銜接。此外，還采取以環(huán)衛(wèi)為基礎(chǔ)，其他各專業(yè)可剝離的相關(guān)工作（如附屬設(shè)施保潔等）均整合到環(huán)衛(wèi)條線的方式來增強綜合性?！耙惑w化管理”是指針對目前區(qū)域內(nèi)的實際操作中，外部的監(jiān)管和考核仍是分條線操作的現(xiàn)狀，成立了專管部門，進行一體化管理，綜合協(xié)調(diào)多個專業(yè)的養(yǎng)護工作，包括各類人材機的調(diào)度和統(tǒng)籌等。

質(zhì)量監(jiān)管方面，服務(wù)質(zhì)量的監(jiān)管主要分成外部考評和內(nèi)部督查兩個方面。其中，外部考評分為市級、區(qū)級和條線3個層面。市級層面主要由市局組織第三方進行公眾滿意度等全市測評。區(qū)級層面主要由區(qū)綠容局組織第三方針對作業(yè)中的某些項目或者整體情況進行定期測評。條線層面主要指專業(yè)測評，由市局下屬質(zhì)檢中心進行主導(dǎo)。內(nèi)部督查分為集團、部門、班組3個層面。集團專管部門內(nèi)有專門的督查小組。按照地理片區(qū)劃分的3個作業(yè)部有相應(yīng)的業(yè)務(wù)管理部門，對本區(qū)域進行巡查。班組層面也有每個作業(yè)班負責(zé)人的巡查。如上所述，通過內(nèi)外兩個方面的共同監(jiān)管，基本能夠達到重大活動保障不做可以人員疊加，基本依靠常態(tài)化管理水平來保證作業(yè)質(zhì)量的要求。

總體來說，該模式基本貫徹了“專業(yè)化細分、集團化操作”的指導(dǎo)方針，充分發(fā)揮了一體化管理的優(yōu)勢，即最大程度的資源整合統(tǒng)籌，不僅限于專業(yè)之間，對專業(yè)外的資源也有調(diào)配的能力和優(yōu)勢。

2.3 模式C：一體化養(yǎng)護管理

模式C中，為推行區(qū)域內(nèi)的一體化養(yǎng)護管理，該區(qū)域針對綜合養(yǎng)護工作，同樣設(shè)立了主管機構(gòu)并新增相關(guān)行政職權(quán)，負責(zé)綜合養(yǎng)護工作的牽頭、經(jīng)費測算、招投標及協(xié)調(diào)管理?？紤]到市政養(yǎng)護工作的專業(yè)性，原先的專業(yè)條線仍然保留，并沒有直接劃歸到新增的主管機構(gòu)，具體工作仍由各條線職能單位協(xié)調(diào)配合，以每周定期例會的方式解決處理問題。同時，新增的主管機構(gòu)中，也有原先各條線部門的人員，負責(zé)日常工作的對接與監(jiān)管考核。該模式的具體工作內(nèi)容在涵蓋市政、綠化、市容、環(huán)衛(wèi)、排水五類傳統(tǒng)市政養(yǎng)護職能的同時，在不斷的自我完善中還增加了環(huán)境保護、安全生產(chǎn)、土地管理三類巡查職能，綜合養(yǎng)護的內(nèi)涵進一步豐富，形成了“覆蓋全面、多位一體、巡養(yǎng)結(jié)合”的一體化養(yǎng)護管理模式。

此外，該模式還以城運中心為載體，建立了公安、交警、城管、消防、養(yǎng)護、市場、第三方監(jiān)督等多方參與的運行管理機制，充分利用網(wǎng)格平臺的信息化優(yōu)勢，建立了包含巡視、發(fā)現(xiàn)、提交、分發(fā)、處置、反饋及跟蹤的全流程，實現(xiàn)了“互聯(lián)網(wǎng)+微網(wǎng)格”的區(qū)域管理模式，為保障區(qū)域內(nèi)的重大活動提供了堅實基礎(chǔ)，全面提升了區(qū)域環(huán)境治理的保障服務(wù)水平。

財政方面，養(yǎng)護資金由該一體化養(yǎng)護管理的主管部門按照原條線的標準統(tǒng)一向區(qū)財政申請，統(tǒng)籌考慮后進行劃片和歸并，而后采用市場化方式，招投標確定該片區(qū)、該合同周期內(nèi)的綜合養(yǎng)護的具體實施單位。

標準體系方面，為支撐區(qū)域綜合養(yǎng)護的施行，該區(qū)域以街道為單位，制定了包括服務(wù)規(guī)范、作業(yè)指導(dǎo)書、質(zhì)量控制要求、管理辦法、實施辦法等一系列具體操作辦法在內(nèi)的標準化文件，體系完整，依據(jù)充分。

就目前的實行情況而看，該模式以“養(yǎng)護+巡查”的方式，基本達到了對市政市容日常工作對象進行全面綜合養(yǎng)護的要求，具有了管理資源集約化投入與社會效益規(guī)?；a(chǎn)出的突出優(yōu)勢，形成了市政養(yǎng)護行業(yè)管與養(yǎng)、綜合化與專業(yè)化、管理部門與實施單位之間良性互動的新局面。

3 模式分析

上述已經(jīng)試點實施的、典型的綜合養(yǎng)護模式基本沿用“1+NX”模式，即以環(huán)衛(wèi)工作或組合型環(huán)衛(wèi)工作為基礎(chǔ)，其他相關(guān)行業(yè)如市政、道橋、綠化、水系的專業(yè)養(yǎng)護按需進行功能性的疊加。例如：模式A可視為“1+1X”（組合型環(huán)衛(wèi)+綠化養(yǎng)護），模式B可視為“1+2X”（環(huán)衛(wèi)+綠化養(yǎng)護+市政道路養(yǎng)護），模式C可視為“1+1NX”（組合型環(huán)衛(wèi)+綠化養(yǎng)護+市政養(yǎng)護+水系養(yǎng)護+巡查職能）。該類模式的優(yōu)勢在于，首先，環(huán)衛(wèi)工作在時間、空間上的高包容性具有能夠更好整合其他專業(yè)工作內(nèi)容的客觀基礎(chǔ)。其次，該類模式具有菜單化模塊化特征，可以最大限度地搭配區(qū)域特性，普適性大，落地性強，能夠貼合綜合養(yǎng)護多信息、多要素、多行業(yè)的路徑特點。該類模式通過“一體化標準、一體化作業(yè)、一體化管理”的方式，能夠達到“服務(wù)效能提升、規(guī)模效應(yīng)凸顯、協(xié)同作用增強”的實施效果，實現(xiàn)養(yǎng)護資源的有效整合，具有一定的推廣價值。