李 佳

[上海城投公路投資（集團(tuán)）有限公司，上海市200336]

0 引言

上海現(xiàn)有4條政府還貸高速公路（G15嘉金段、S32申嘉湖、S26滬常、G40崇啟段）分別將于2022、2024、2025、2026陸續(xù)到期，到期后的處理策略亟待研究。目前，《收費(fèi)高速管理?xiàng)l例》正在修訂，提出了以區(qū)域統(tǒng)貸統(tǒng)還、實(shí)施養(yǎng)護(hù)收費(fèi)為主的區(qū)域統(tǒng)籌管理改革方向。在此背景下，各省市已在積極探索區(qū)域統(tǒng)籌管理的模式[1]。本文結(jié)合政策環(huán)境和上海實(shí)際，對(duì)上海政府還貸高速公路到期后的處理策略進(jìn)行研究。

1 上海市政府還貸高速公路基本情況分析

1.1 基本情況

上海市收費(fèi)高速公路運(yùn)營(yíng)總里程684.6 km，其中政府還貸高速共4條，運(yùn)營(yíng)里程197 km，占收費(fèi)高速總里程的29%。四條政府還貸高速公路分別為：G15（沈海高速嘉金段）、G40（滬陜高速崇啟通道段）、S32（申嘉湖高速上海段）、S26（滬常高速上海段）。4條政府還貸高速的基本情況，見(jiàn)表1。

表1 上海市四條政府還貸高速公路基本情況

1.2 收費(fèi)期限

上海市當(dāng)前4條政府還貸路的收費(fèi)期限均為15 a，最晚于2026年底全部到期，收費(fèi)期均已經(jīng)過(guò)了批準(zhǔn)收費(fèi)期2/3，明顯比全國(guó)政府還貸路到期高峰提前，全國(guó)政府還貸高速公路的到期高峰約在2025～2032年出現(xiàn)。

1.3 投資建設(shè)情況

在當(dāng)前的四條政府還貸路之中，除G15（嘉金段）為2004年建成通車以外，其余3條的建成通車時(shí)間都在2010年之后，其中S26滬常（上海段）和S32申嘉湖（上海段）為2010年，G40上海崇啟通道為2011年。

由于建設(shè)時(shí)間較晚，物價(jià)水平、征地拆遷等成本明顯提高，也導(dǎo)致上海市的政府還貸路的單位建造成本相對(duì)較高，平均達(dá)到了1.5億元/km，遠(yuǎn)高于全國(guó)當(dāng)前存量政府還貸高速的平均單位成本（0.5億元/km）和典型東部省區(qū)的單位成本，見(jiàn)表2。

表2 上海政府還貸高速公路建設(shè)投資情況

1.4 經(jīng)營(yíng)收支情況

四條政府還貸高速的收入和支出方面按規(guī)定實(shí)行“收支兩條線”管理，收取的車輛通行費(fèi)全額上繳市級(jí)國(guó)庫(kù)，支出納入預(yù)算管理，項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)養(yǎng)護(hù)資金全額來(lái)自政府財(cái)政。

根據(jù)上海2020年發(fā)布的收費(fèi)公路統(tǒng)計(jì)公報(bào)，2020年政府還貸收費(fèi)高速債務(wù)余額80.2億元，四條政府還貸高速的年通行費(fèi)收入總額為17.5億元[2]。

2 到期處理策略分析

從單個(gè)項(xiàng)目立項(xiàng)時(shí)確定的收費(fèi)期限來(lái)看，當(dāng)前上海市4條政府還貸路的收費(fèi)期限均已臨近，特別是G15嘉金段將在2022年12月31日到期停止收費(fèi)。對(duì)于收費(fèi)期屆滿路段有兩種處理方式，一是“到期即停止收費(fèi)”，即按照每條路段立項(xiàng)批復(fù)等相關(guān)文件明確的到期日停止收費(fèi)、進(jìn)行撤站并將路段納入城市快速路體系；二是“適當(dāng)延長(zhǎng)收費(fèi)期限”，即通過(guò)統(tǒng)貸統(tǒng)還或改擴(kuò)建等合法合規(guī)的方式重新核定收費(fèi)期限，對(duì)即將到期路段進(jìn)行延期[3]。

2.1 “到期即停止收費(fèi)”策略

“到期即停止收費(fèi)”策略能夠一定程度上降低社會(huì)物流成本，同時(shí)不延長(zhǎng)收費(fèi)期限也有利于控制社會(huì)輿情。但是該做法需要由財(cái)政采用一般預(yù)算資金、通過(guò)委托和購(gòu)買服務(wù)等方式承擔(dān)未來(lái)該路段的養(yǎng)護(hù)管理支出——以G15為例，預(yù)計(jì)需要財(cái)政每年支出1.5～2億元用于養(yǎng)護(hù)管理（該部分支出在收費(fèi)償債期是從采用通行費(fèi)覆蓋的）。同時(shí)若到期路段存在未還清的債務(wù)本金，也需財(cái)政按照一定的還款計(jì)劃承擔(dān)剩余債務(wù)償還工作，將增加財(cái)政的支出壓力——同以G15為例，按照2015—2019年的年均還款情況，預(yù)計(jì)至2022年到期時(shí)G15將還剩余10億元左右的債務(wù)本金未還清。

此外，四條還貸路項(xiàng)目分別在不同年份到期終止收費(fèi)，均要分別開(kāi)展撤站、委托等流程。

2.2 “適當(dāng)延長(zhǎng)收費(fèi)期限”策略

“適當(dāng)延長(zhǎng)收費(fèi)期限”處理策略有助于上海全部還貸路整體債務(wù)的償還和債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范、減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)；同時(shí)，維持一個(gè)較為穩(wěn)定的政府還貸路體系，有利于擴(kuò)寬未來(lái)增量項(xiàng)目的融資渠道，新增高速公路可采用發(fā)行專項(xiàng)債的方式繼續(xù)作為政府收費(fèi)還債公路納入該統(tǒng)貸統(tǒng)還體系。

特別是當(dāng)前正處于新舊《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》轉(zhuǎn)換的過(guò)渡期，通過(guò)合法合規(guī)手段延長(zhǎng)收費(fèi)期限，有利于減少未來(lái)政策不確定性帶來(lái)的影響。當(dāng)前新《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》已經(jīng)修訂多輪正在醞釀出臺(tái)，其中最近一版的征求意見(jiàn)稿提出了政府還貸路到期后可“按照滿足基本養(yǎng)護(hù)、管理支出需求和保障通行效率的原則，重新核定收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)行養(yǎng)護(hù)管理收費(fèi)”，即在償債期后，依然依據(jù)使用者付費(fèi)原則、利用通行費(fèi)來(lái)覆蓋養(yǎng)護(hù)管理支出，這也是未來(lái)政策環(huán)境下政府還貸路體系的一種可能。若上海采用“到期即停止收費(fèi)”處理策略，則已停止收費(fèi)的路段將再也無(wú)法納入還貸路體系進(jìn)行養(yǎng)護(hù)收費(fèi)。

但要注意的是，延長(zhǎng)收費(fèi)期限或?qū)⒁欢ǔ潭壬显黾拥貐^(qū)物流成本，需要做好信息公開(kāi)以及社會(huì)輿情的監(jiān)控和引導(dǎo)。

3 政府還貸路延期處理的實(shí)施路徑

對(duì)路段延期的處理方式有三種，一是進(jìn)行改擴(kuò)建，即根據(jù)改擴(kuò)建形成的新增債務(wù)規(guī)模，按照收費(fèi)償還貸款（債務(wù)）的原則重新核定并延長(zhǎng)單條路段的償債期限；二是統(tǒng)貸統(tǒng)還，即明確本區(qū)內(nèi)政府還貸公路為統(tǒng)貸統(tǒng)還，按照全部還貸路償還完貸款即停止收費(fèi)的原則重新核定并延長(zhǎng)期限；三是轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)性公路，即將政府還貸公路轉(zhuǎn)性為經(jīng)營(yíng)性公路，按照收費(fèi)公路權(quán)益轉(zhuǎn)讓相關(guān)規(guī)定，可申請(qǐng)延期不超過(guò)5 a[4]。

3.1 政府還貸路改擴(kuò)建方面

目前，G15嘉金已經(jīng)啟動(dòng)改擴(kuò)建前期工作。據(jù)初步排摸，剩余三條高速公路均有一定的改擴(kuò)建需求，如S32浦東地面段抬升、S26出省段拓寬、G40增加崇明匝道等。因此，可通過(guò)改擴(kuò)建的方式適當(dāng)延長(zhǎng)期限。需要注意的是，改擴(kuò)建需把握收費(fèi)期到期前的窗口期，盡快立項(xiàng)開(kāi)展前期工作，并處理好開(kāi)展新一輪的資本金籌措和債務(wù)融資等問(wèn)題。

3.2 政府還貸路開(kāi)展統(tǒng)貸統(tǒng)還方面

2004年《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》、2011年《關(guān)于開(kāi)展收費(fèi)公路專項(xiàng)清理工作的通知》以及2019年《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例（修訂征求意見(jiàn)稿）》中均允許政府收費(fèi)公路（即原來(lái)的還貸路）采用統(tǒng)貸統(tǒng)還的方式核定收費(fèi)期限，還清行政區(qū)域內(nèi)所有債務(wù)后再開(kāi)展養(yǎng)護(hù)管理。在各省實(shí)操中，將政府還貸路納入統(tǒng)貸統(tǒng)也是我國(guó)收費(fèi)公路行業(yè)解決還貸路到期后債務(wù)問(wèn)題的重要途徑。

若采用統(tǒng)貸統(tǒng)還的方式進(jìn)行延期，建議在G15嘉金段到期前由市政府發(fā)文明確G15等政府還貸路按照統(tǒng)貸統(tǒng)還原則重新核算收費(fèi)期限。按照2020年末上海政府還貸高速債務(wù)余額和償還情況進(jìn)行匡算，預(yù)計(jì)將收費(fèi)期限延長(zhǎng)至2026年即可完成當(dāng)前4條政府還貸路的全部債務(wù)償還工作，實(shí)際延長(zhǎng)期限需根據(jù)分路段的貸款合同進(jìn)一步精確計(jì)算。

3.3 政府還貸路轉(zhuǎn)性為經(jīng)營(yíng)性公路的處理策略分析

根據(jù)《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》《收費(fèi)公路權(quán)益轉(zhuǎn)讓辦法》等法律法規(guī)，政府還貸路可以在滿足一定條件時(shí)將收費(fèi)權(quán)益進(jìn)行轉(zhuǎn)讓，轉(zhuǎn)性成經(jīng)營(yíng)性公路。近年來(lái)地方政府舉債不斷規(guī)范，將政府還貸路轉(zhuǎn)性為經(jīng)營(yíng)性公路是部分省區(qū)解決還貸路貸款本金無(wú)法通過(guò)借新還舊償還問(wèn)題、以及后續(xù)新增項(xiàng)目融資難問(wèn)題的主要方式。轉(zhuǎn)性后一方面可以申請(qǐng)不超過(guò)5 a的收費(fèi)延期；同時(shí)可以將政府債務(wù)轉(zhuǎn)化為企業(yè)債務(wù)，降低政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)；還可以增加運(yùn)營(yíng)主體企業(yè)的現(xiàn)金流，提升主體融資能力，支撐后續(xù)新增高速項(xiàng)目的資金籌措。將政府還貸路轉(zhuǎn)為經(jīng)營(yíng)性公路有兩種方式，一是“逐條轉(zhuǎn)性”，即按照《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》《收費(fèi)公路權(quán)益轉(zhuǎn)讓辦法》等規(guī)定，將政府還貸路權(quán)益通過(guò)招投標(biāo)逐一轉(zhuǎn)讓至運(yùn)營(yíng)主體。二是“整體劃轉(zhuǎn)”，即由市政府主導(dǎo)并發(fā)文，將行政區(qū)內(nèi)全部政府還貸路一并轉(zhuǎn)讓至運(yùn)營(yíng)主體，這一過(guò)程通常還伴隨行業(yè)資產(chǎn)債務(wù)重組和相關(guān)單位的整合。

一是逐條轉(zhuǎn)性策略。上海市當(dāng)前4條政府還貸路均已超過(guò)了償債期限的2/3，按照《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》，均不能直接轉(zhuǎn)讓收費(fèi)權(quán)為經(jīng)營(yíng)性公路，必須通過(guò)改擴(kuò)建延長(zhǎng)收費(fèi)期限才能達(dá)成轉(zhuǎn)性的基本條件。

二是整體劃轉(zhuǎn)策略。2015年以來(lái)，山東、山西、吉林等省區(qū)已采用“整體劃轉(zhuǎn)”的方法將一攬子政府還貸路全都劃入特定運(yùn)營(yíng)主體并事實(shí)上完成轉(zhuǎn)性。采用這種方式能夠在相對(duì)較短的時(shí)間內(nèi)完成行業(yè)資產(chǎn)債務(wù)重組以及相關(guān)單位整合，實(shí)現(xiàn)行業(yè)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)下降和融資能力提升，促進(jìn)本區(qū)域高速公路行業(yè)規(guī)模效應(yīng)體現(xiàn)，此外還能做大做強(qiáng)本地區(qū)企業(yè)，強(qiáng)化運(yùn)營(yíng)主體在全國(guó)市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)[5]。

但是整體劃轉(zhuǎn)的方式與條例和轉(zhuǎn)讓辦法存在一定沖突。2017年交通運(yùn)輸部、國(guó)家發(fā)展改革委和財(cái)政部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于認(rèn)真做好違規(guī)轉(zhuǎn)讓收費(fèi)公路權(quán)益整改工作的通知》（交財(cái)審發(fā)〔2017〕375號(hào)），其中明確“對(duì)以整體劃轉(zhuǎn)方式劃轉(zhuǎn)到省級(jí)交通融資平臺(tái)公司的，省級(jí)交通運(yùn)輸主管部門要提請(qǐng)省級(jí)人民政府做出決定，依法依規(guī)處置收費(fèi)公路存量債務(wù)，明確國(guó)有資產(chǎn)保值增值具體措施……”。

因此，若采用整體劃轉(zhuǎn)方式轉(zhuǎn)性，需要由市政府推動(dòng)，統(tǒng)籌做好相關(guān)部門的溝通協(xié)調(diào)工作，達(dá)成各方統(tǒng)一認(rèn)識(shí)形成合力。

4 結(jié)論與建議

面對(duì)現(xiàn)有4條政府還貸高速公路陸續(xù)將面臨收費(fèi)期到期的問(wèn)題，到期處理策略的選擇將直接影響到政府債務(wù)余額、收費(fèi)效益，針對(duì)前文所提到政府還貸路延期處理的實(shí)施路徑，以及未來(lái)可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)，提出兩條對(duì)策建議：

4.1 建議采取適當(dāng)延長(zhǎng)收費(fèi)策略

雖然“到期即停止收費(fèi)”可以在一定程度上降低社會(huì)物流成本，也利于控制社會(huì)輿情。但是將造成期路段的養(yǎng)護(hù)管理支出將存在大量缺口，將增加財(cái)政的支出壓力。同時(shí)，考慮到增強(qiáng)未來(lái)增量項(xiàng)目的融資能力。因此，從債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范、減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)、增強(qiáng)融資能力的角度，建議采取適當(dāng)延長(zhǎng)收費(fèi)策略。

4.2 建議采用政府還貸路轉(zhuǎn)性為經(jīng)營(yíng)性公路的策略

通過(guò)上文分析，將政府還貸路轉(zhuǎn)性為經(jīng)營(yíng)性公路作為解決還貸路貸款本金無(wú)法通過(guò)借新還舊償還問(wèn)題以及后續(xù)新增項(xiàng)目融資問(wèn)題的主要方式。結(jié)合上海市現(xiàn)有的高速公路情況，統(tǒng)一由一個(gè)主體進(jìn)行運(yùn)營(yíng)管理，實(shí)現(xiàn)專營(yíng)，將促進(jìn)規(guī)模效益形成，提升服務(wù)質(zhì)量，轉(zhuǎn)性后也將帶來(lái)減少政府債務(wù)體量，降低政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、增加運(yùn)營(yíng)主體企業(yè)的現(xiàn)金流，提升主體融資能力等優(yōu)勢(shì)。但采用該方式需要相關(guān)政策支持推動(dòng)，需盡快修訂出臺(tái)新的《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》，對(duì)政府還貸路轉(zhuǎn)性、統(tǒng)借統(tǒng)還、收費(fèi)公路償債期限等等核心關(guān)鍵制度作出詳細(xì)規(guī)定，降低地方政府決策的不確定性，保障某直轄市高速公路可持續(xù)發(fā)展。