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        創(chuàng)業(yè)投資政府引導(dǎo)基金政策擴(kuò)散研究
        ——基于全國(guó)31省數(shù)據(jù)的事件史分析

        2022-02-12 04:51:56程聰慧褚清清
        南方經(jīng)濟(jì) 2022年1期
        關(guān)鍵詞:創(chuàng)業(yè)投資基金政策

        程聰慧 褚清清

        一、引言

        中國(guó)經(jīng)濟(jì)已由高速增長(zhǎng)階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段,發(fā)展模式轉(zhuǎn)變、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化和增長(zhǎng)動(dòng)力轉(zhuǎn)換成為社會(huì)主義新時(shí)代下經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要方向?!斑M(jìn)一步增強(qiáng)創(chuàng)業(yè)帶動(dòng)就業(yè)能力和科技創(chuàng)新能力,加快培育發(fā)展新動(dòng)能,充分激發(fā)市場(chǎng)活力和社會(huì)創(chuàng)造力”是我國(guó)經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的重要途徑。創(chuàng)業(yè)企業(yè)是市場(chǎng)活力與社會(huì)創(chuàng)造力的重要載體之一,其成長(zhǎng)離不開創(chuàng)業(yè)投資的支持。創(chuàng)業(yè)投資的發(fā)展解決了中小企業(yè)的融資問(wèn)題,能夠鼓勵(lì)企業(yè)家進(jìn)行創(chuàng)新,有助于經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長(zhǎng)(Gompers and Lerner,1999)。然而,由于市場(chǎng)存在信息不對(duì)稱和不確定性,且技術(shù)創(chuàng)新存在正外部性(Arrow,1962),初創(chuàng)企業(yè)在融資時(shí)面臨市場(chǎng)失靈問(wèn)題,無(wú)法獲得足夠資金(燕志雄等,2016)。作為由政府出資設(shè)立并通過(guò)股權(quán)或債權(quán)等方式吸引各類社會(huì)資本參與的不完全以盈利為目的的政策性基金,政府引導(dǎo)基金憑借運(yùn)作市場(chǎng)化、資金杠桿化等優(yōu)勢(shì),被認(rèn)為是解決投資市場(chǎng)失靈的利器(薛宏剛等,2021)。在向著高質(zhì)量發(fā)展邁進(jìn)的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時(shí)期,政府引導(dǎo)基金政策日益成為各級(jí)政府政策工具箱的重要選項(xiàng)之一。

        創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金在國(guó)內(nèi)的開端是2002年設(shè)立的中關(guān)村科技園區(qū)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金,此后的三年間,全國(guó)陸續(xù)設(shè)立中關(guān)村、海淀區(qū)、蘇州工業(yè)園區(qū)等6支創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金(陳少?gòu)?qiáng)等,2017)。這一時(shí)期為創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金的探索與試驗(yàn)階段,存在基金體量小、管理體制不健全、運(yùn)作機(jī)制不規(guī)范等問(wèn)題,政府資金的安全性及其對(duì)社會(huì)資金的擠入效應(yīng)等政策目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)(潘長(zhǎng)風(fēng)、張陸洋,2010)。在此階段,創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金的合法性與合理性尚未得到確認(rèn)。直到2005年,《創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)管理暫行辦法》的出臺(tái)標(biāo)志著我國(guó)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金正式制度建設(shè)的開端(馬海濤、師玉朋,2016),此后,我國(guó)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金進(jìn)入規(guī)范化設(shè)立與運(yùn)作階段,作為一項(xiàng)中央政府推動(dòng)的自上而下的存量改革在全國(guó)范圍內(nèi)快速展開(李曉偉、臧樹偉,2012),其政策采納情況見(jiàn)圖1和圖2。根據(jù)清科研究中心統(tǒng)計(jì),截至2020年,國(guó)內(nèi)已設(shè)立524支創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金,目標(biāo)規(guī)模達(dá)9095.02億人民幣,已到位募資規(guī)模4963.06億元人民幣。

        圖1 創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金政策采納省份累計(jì)數(shù)量圖2 創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金政策采納地級(jí)市累計(jì)數(shù)量

        不過(guò),雖然受到中央政府的支持,創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金政策在省級(jí)政府間的擴(kuò)散歷程也并非一帆風(fēng)順。中央政府明確支持創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金之后,創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金政策熱度不斷上升,頒布創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金政策的省份急劇增加,但這一增長(zhǎng)勢(shì)頭卻在2012年戛然而止,創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金政策沉寂了兩年后才重新被剩余省份采納,呈現(xiàn)為“潛伏—爆發(fā)—沉寂—再爆發(fā)”的階梯型擴(kuò)散模式。在中央政府自上而下的推動(dòng)下,創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金政策的擴(kuò)散模式不同于其他公共政策的原因如何?創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金政策在不同時(shí)期的擴(kuò)散邏輯有何差異?上述問(wèn)題成為理解該項(xiàng)政策擴(kuò)散的關(guān)鍵所在。

        本文關(guān)注我國(guó)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金規(guī)范化設(shè)立與運(yùn)作階段,在中央政府自上而下的推動(dòng)下,各省級(jí)地方政府的政策表現(xiàn)。基于政策創(chuàng)新擴(kuò)散理論,以我國(guó)31個(gè)省級(jí)政府為研究樣本,研究具有經(jīng)濟(jì)社會(huì)雙重屬性的創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金政策的擴(kuò)散機(jī)制,構(gòu)建符合我國(guó)政策擴(kuò)散特征的“政府創(chuàng)新易感性—地方官員特質(zhì)—縱向府際關(guān)系—橫向府際關(guān)系”理論模型,并根據(jù)國(guó)內(nèi)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金政策的特點(diǎn),加入政府創(chuàng)新易感性維度的科技創(chuàng)新資源變量和官員個(gè)體維度的工作經(jīng)歷變量,證明其重要性,豐富了政策擴(kuò)散理論;運(yùn)用地理可視化工具和事件史分析方法對(duì)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金政策擴(kuò)散的時(shí)空特征和影響因素進(jìn)行呈現(xiàn)和探討,對(duì)階梯型政策擴(kuò)散模型的內(nèi)在邏輯和影響因素在實(shí)證層面進(jìn)行討論,揭示該項(xiàng)政策在中國(guó)以階梯型政策擴(kuò)散模式全面鋪開的原因,深刻理解中國(guó)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金政策創(chuàng)新擴(kuò)散的規(guī)律,為政府進(jìn)一步激發(fā)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活力提供借鑒。

        二、文獻(xiàn)綜述

        (一)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金研究綜述

        根據(jù)發(fā)展改革委、財(cái)政部和商務(wù)部提出的《關(guān)于創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金規(guī)范設(shè)立與運(yùn)作的指導(dǎo)意見(jiàn)》,創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金是由政府設(shè)立并按市場(chǎng)化方式運(yùn)作的政策性基金,主要通過(guò)扶持創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)發(fā)展,引導(dǎo)社會(huì)資金進(jìn)入創(chuàng)業(yè)投資領(lǐng)域。國(guó)內(nèi)外關(guān)于創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金的研究主要聚焦于政府干預(yù)創(chuàng)業(yè)投資與設(shè)立引導(dǎo)基金的動(dòng)機(jī),創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金的運(yùn)作模式和創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金的影響效應(yīng)三個(gè)方面。

        學(xué)界普遍認(rèn)為,創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金的設(shè)立動(dòng)機(jī)主要有兩個(gè)方面:一是解決因投資市場(chǎng)信息不對(duì)稱導(dǎo)致的初創(chuàng)企業(yè)融資困難問(wèn)題(Berger,1998;Carpenter and Petersen,2002),為其他投資人和投資機(jī)構(gòu)做出風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償,引導(dǎo)社會(huì)資本注入初創(chuàng)企業(yè);二是解決因創(chuàng)新外部性導(dǎo)致的創(chuàng)新企業(yè)活力不足的問(wèn)題(Lerner and Tirole,2005;Mason et al.,2009),增加創(chuàng)新投資,支持創(chuàng)新企業(yè)發(fā)展。

        目前政府引導(dǎo)基金的運(yùn)作不存在一種固定模式,按政府資金以直接或間接方式引導(dǎo)至企業(yè)層面,將其分為直接引導(dǎo)與間接引導(dǎo)兩種。直接引導(dǎo)模式下,一是政府設(shè)立自主管理的基金項(xiàng)目或出資創(chuàng)辦創(chuàng)業(yè)投資機(jī)構(gòu),以股權(quán)、債權(quán)或混合形式將資金投向創(chuàng)業(yè)企業(yè),通常出于促進(jìn)某種特定產(chǎn)業(yè)或某種類型企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)投資發(fā)展的目的。二是以特定項(xiàng)目為載體,通過(guò)融資擔(dān)保或稅收減免等形式向創(chuàng)業(yè)企業(yè)投入資本(程聰慧、郭俊華,2019)。間接引導(dǎo)模式下,引導(dǎo)基金以股權(quán)或債權(quán)投入市場(chǎng)化投資基金的方式,向創(chuàng)業(yè)企業(yè)注入資本,形成混合基金(OECD,1997)。

        對(duì)于政府引導(dǎo)基金在引導(dǎo)社會(huì)資本投資初創(chuàng)企業(yè)方面的效果,在現(xiàn)有理論研究和實(shí)證研究中未能得出一致結(jié)果。政府引導(dǎo)基金的投資行為可以向其它市場(chǎng)主體發(fā)送積極信號(hào),引導(dǎo)社會(huì)資金參與創(chuàng)業(yè)投資(Lerner,2002;李善民等,2020)。政府引導(dǎo)基金在參股創(chuàng)業(yè)投資基金時(shí),通常會(huì)向基金的其他有限合伙人和管理基金的創(chuàng)業(yè)投資機(jī)構(gòu)提供風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償,在基金投資成功時(shí)讓渡部分收益,或者在基金投資失敗時(shí)承擔(dān)更多損失。政府通過(guò)分擔(dān)市場(chǎng)參與者的投資風(fēng)險(xiǎn),可以降低市場(chǎng)參與者投資科技型初創(chuàng)企業(yè)的風(fēng)險(xiǎn),從而激勵(lì)創(chuàng)業(yè)投資機(jī)構(gòu)投資科技型初創(chuàng)企業(yè)(Jaaskelainen et al.,2007;孟衛(wèi)東等,2010;熊維勤,2013)。另一方面,由于監(jiān)管與機(jī)制設(shè)計(jì)不到位,政策性引導(dǎo)資金可能會(huì)引發(fā)代理問(wèn)題。在這種情況下,政府資金有可能成為社會(huì)資本的一種替代而非補(bǔ)充。同時(shí),對(duì)利潤(rùn)的低要求會(huì)導(dǎo)致政府資金在競(jìng)價(jià)上優(yōu)于對(duì)手,進(jìn)而擠占社會(huì)資本的生存空間,產(chǎn)生擠出效應(yīng)(Cumming and Macintosh,2006)。如果企業(yè)的代理問(wèn)題嚴(yán)重,引導(dǎo)基金還會(huì)遭受合謀的問(wèn)題,進(jìn)而擠出民營(yíng)資本(燕志雄等,2016)。在政府引導(dǎo)基金政策效果尚不明確的前提下,地方政府依據(jù)哪些因素做出政策采納與否的決策?這一問(wèn)題尚未得到系統(tǒng)地探討。

        (二)政策創(chuàng)新擴(kuò)散研究綜述

        政策創(chuàng)新擴(kuò)散是創(chuàng)新政策在一定主體推動(dòng)下,按某種路徑推廣擴(kuò)散的總過(guò)程,涵蓋政策創(chuàng)新擴(kuò)散主體、客體與擴(kuò)散路徑等內(nèi)容(岳經(jīng)綸等,2019)。學(xué)界普遍用事件史方法估計(jì)政府對(duì)政策創(chuàng)新的采納行為與創(chuàng)新主體特征、政策屬性和外部環(huán)境等因素之間的關(guān)系。創(chuàng)新主體是指對(duì)是否采納創(chuàng)新具有決定權(quán)的政府及其行政首長(zhǎng),具體包括政治周期、年齡、政治流動(dòng)情況等行政首長(zhǎng)的特質(zhì)(朱旭峰、趙慧,2016;張克,2017),以及地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度、政府財(cái)政情況、人口規(guī)模、地方政治地位、地方法制水平、對(duì)上級(jí)政府的依賴程度、管理幅度、城市化程度、既往政策試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)等地方特征(嚴(yán)榮,2008;張洋,2017;雷敘川、王娜,2019)。創(chuàng)新客體是指政策本身的屬性,包括創(chuàng)新收益、創(chuàng)新的成本與風(fēng)險(xiǎn),政策的相對(duì)優(yōu)勢(shì)性、可觀察性、議題顯著性、復(fù)雜性等(朱旭峰、張友浪,2014;郭磊、秦酉,2017)。外部環(huán)境包括上級(jí)壓力、下級(jí)政府的誘致、相鄰或?qū)?biāo)地區(qū)出臺(tái)的政策創(chuàng)新力度等府際關(guān)系因素(楊代福、董利紅,2014;陳新明等,2020),和全國(guó)范圍內(nèi)已采納創(chuàng)新的比例、相關(guān)新聞報(bào)道的數(shù)量、政策企業(yè)家、公眾壓力訴求等其他外部因素(李文彬、王佳利,2018;李健、張文婷,2019)。

        關(guān)于政策擴(kuò)散的機(jī)制,學(xué)界普遍認(rèn)為,驅(qū)動(dòng)政策擴(kuò)散的機(jī)制主要是學(xué)習(xí)、模仿、競(jìng)爭(zhēng)和強(qiáng)制等(Shipan and Volden,2008)。隨著眾多學(xué)者對(duì)政策創(chuàng)新與政策擴(kuò)散研究的不斷深入,又發(fā)展出若干關(guān)于政策創(chuàng)新擴(kuò)散的模型,主要包括全國(guó)互動(dòng)模型、區(qū)域傳播模型、領(lǐng)導(dǎo)—跟進(jìn)模型與垂直影響模型等(朱亞鵬,2010)。其中,表征自中央政府?dāng)U散至地方政府這一政策創(chuàng)新擴(kuò)散路徑的模型是垂直影響模型。垂直影響模型認(rèn)為各地方政府處于政策創(chuàng)新擴(kuò)散的同一水平,地方政府不是受其他地方政府政策的影響而是受中央政府政策的影響。這種效法可能源于學(xué)習(xí)或是中央政府的命令(黃術(shù)峰,2016)。然而,從創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金的實(shí)際擴(kuò)散過(guò)程來(lái)看,中央政府政策這一擴(kuò)散動(dòng)力作用于不同地方政府時(shí)產(chǎn)生了相異的結(jié)果,而現(xiàn)有政策創(chuàng)新擴(kuò)散模型無(wú)法解釋這一現(xiàn)象。

        傳統(tǒng)政策過(guò)程理論植根于漸進(jìn)性的政策擴(kuò)散(王法碩、張桓朋,2021),以Boushey為代表的一些學(xué)者嘗試?yán)昧餍胁W(xué)等理論框架研究政策爆發(fā)的非漸進(jìn)性擴(kuò)散模式(唐慧、王印紅,2021),提出了R型及反R型等擴(kuò)散曲線(楊志、魏姝,2020)。但仍未脫離將政府及其創(chuàng)新易感性、政策屬性和擴(kuò)散媒介等因素置于同一水平線上研究上述因素對(duì)于政策創(chuàng)新采納的影響,而忽視了在政策擴(kuò)散的不同階段中主導(dǎo)因素改變導(dǎo)致的政策擴(kuò)散與阻滯現(xiàn)象的問(wèn)題。朱旭峰和張友浪注意到這一問(wèn)題,從外部事件的觸發(fā)角度研究政策擴(kuò)散的路徑改變現(xiàn)象,得出在政策擴(kuò)散的不同階段,創(chuàng)新采納的主導(dǎo)因素有所不同的結(jié)論(Zhu and Zhang,2016)。

        綜上來(lái)看,國(guó)內(nèi)外學(xué)者關(guān)于創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金與政策創(chuàng)新擴(kuò)散的相關(guān)研究已取得了豐富的研究成果,但仍存在三個(gè)方面的不足需要加以完善。首先,在創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金政策研究領(lǐng)域,當(dāng)前研究集中于政策設(shè)立動(dòng)機(jī)研究、創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金模式研究和政策效應(yīng)研究,研究成果較為豐富,但是缺乏對(duì)政策本身創(chuàng)新與擴(kuò)散的過(guò)程的研究。其次,在政策創(chuàng)新擴(kuò)散研究領(lǐng)域,國(guó)內(nèi)外研究經(jīng)過(guò)幾十年的發(fā)展已經(jīng)形成了較為成熟的理論體系和研究方法,但目前創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金政策擴(kuò)散尚未有學(xué)者進(jìn)行專門的研究,因此將政策創(chuàng)新擴(kuò)散理論與創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金政策實(shí)踐相結(jié)合,探究我國(guó)公共政策創(chuàng)新擴(kuò)散的研究顯得十分必要。第三,現(xiàn)有研究對(duì)于階梯式政策擴(kuò)散現(xiàn)象關(guān)注不多。創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金政策的擴(kuò)散顯現(xiàn)出一種階梯式的跡象,其內(nèi)在邏輯和政策采納與否的影響因素尚未得到充分討論。

        三、研究假設(shè)

        借鑒流行病傳播須具備易感人群、傳染源和傳播途徑三大要素的思路,Boushey將政策擴(kuò)散理論與流行病學(xué)相連結(jié),構(gòu)建了美國(guó)政策擴(kuò)散動(dòng)力機(jī)制的流行病學(xué)分析框架,認(rèn)為公共政策的擴(kuò)散速度和范圍取決于政府及其創(chuàng)新易感性、政策屬性和擴(kuò)散媒介(Boushey,2010)。受制于注意力非均衡配置導(dǎo)致的間斷動(dòng)力機(jī)制和特定的外部壓力機(jī)制,漸進(jìn)式的政策擴(kuò)散路徑被爆發(fā)式政策擴(kuò)散所打破(楊志,2020)。國(guó)內(nèi)關(guān)于非漸進(jìn)性政策擴(kuò)散的研究多基于Boushey提出的流行病學(xué)分析框架,結(jié)合研究情景提出本土化的理論模型。如楊志和魏姝構(gòu)建出“潛在采納政府—政策擴(kuò)散網(wǎng)絡(luò)—政策源創(chuàng)新”的理論模型,探究“雙創(chuàng)政策”、“校車安全管理”和“縣級(jí)融媒體中心”等公共政策的爆發(fā)式擴(kuò)散及其生成機(jī)理(楊志、魏姝,2020)。唐慧和王印紅構(gòu)建了“政府創(chuàng)新易感性—行動(dòng)者特質(zhì)—外部擴(kuò)散壓力”模型 , 解釋“人才新政”的爆發(fā)式擴(kuò)散(唐慧、王印紅,2021)。也有學(xué)者聚焦于非漸進(jìn)性政策擴(kuò)散的影響因素探索,提出政策情境等創(chuàng)新性影響因素(王法碩、張桓朋,2021)。結(jié)合本研究情境,地方政府采納引導(dǎo)基金政策的決策過(guò)程,不僅要考慮本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、科技資源和治理需求,還要考慮其與中央政府和其他地方政府之間的關(guān)系。因此,根據(jù)上述非漸進(jìn)性政策擴(kuò)散理論模型,從政府創(chuàng)新易感性、地方官員特質(zhì)、縱向府際關(guān)系及橫向府際關(guān)系等四個(gè)維度建構(gòu)分析框架并提出研究假設(shè)。

        (一)政府創(chuàng)新易感性

        政府創(chuàng)新易感性即地方政府對(duì)政策創(chuàng)新的敏感度和接受能力(唐慧、王印紅,2021),認(rèn)為引起一個(gè)政府采納一項(xiàng)新政策的因素是該政府本身的政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)特征(Mohr,1969)。

        根據(jù)資源松弛理論,地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平是影響地方政府是否采納創(chuàng)新政策的關(guān)鍵因素,經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高的地區(qū)更容易探索和嘗試創(chuàng)新政策(Tolbert and Mossberger,2008)。加之引導(dǎo)基金需地方政府部分出資或全資設(shè)立母基金,有一定經(jīng)濟(jì)實(shí)力的地區(qū)更有能力出臺(tái)該政策。由此提出假設(shè)1。

        H1:一個(gè)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平越高,越有可能設(shè)立引導(dǎo)基金。

        從組織注意力基礎(chǔ)觀的角度出發(fā),一些學(xué)者證明了政府公共服務(wù)注意力配置與公共財(cái)政資源投入方向之間的正相關(guān)關(guān)系(文宏、趙曉偉,2015)。因此,政府對(duì)科技創(chuàng)新資源的投入程度和支持創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)政策工具的使用力度反映了政府對(duì)于創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的重視程度。一個(gè)地區(qū)的政府越重視創(chuàng)新創(chuàng)業(yè),越有可能采納創(chuàng)業(yè)投資政府引導(dǎo)基金政策。同時(shí),引導(dǎo)基金的主要目的是解決因投資市場(chǎng)的信息不對(duì)稱、不確定性和創(chuàng)新的外部性導(dǎo)致的市場(chǎng)失靈問(wèn)題(Berger, 1998)。當(dāng)一個(gè)地區(qū)的金融業(yè)發(fā)展程度較低,中小企業(yè)數(shù)量較少,初創(chuàng)企業(yè)發(fā)展困難時(shí),該地區(qū)更有可能通過(guò)出臺(tái)引導(dǎo)基金政策來(lái)治理市場(chǎng)失靈問(wèn)題。由此提出假設(shè)2和假設(shè)3。

        H2:一個(gè)地區(qū)的科技創(chuàng)新資源投入越多,越有可能設(shè)立引導(dǎo)基金。

        H3:一個(gè)地區(qū)的治理需求越大,越有可能設(shè)立引導(dǎo)基金。

        (二)地方官員特質(zhì)

        管理者的思維模式和思維的深度與廣度受過(guò)往工作經(jīng)歷的影響(Bertrand and Schoar, 2003),因而,官員的工作經(jīng)歷對(duì)其采納政策創(chuàng)新的決策有著不同程度的影響。對(duì)一項(xiàng)政策所涉及的專業(yè)知識(shí)越了解,對(duì)政策的利弊判斷越準(zhǔn)確(黃帥,2020;李建發(fā)等,2021),越有可能采納該政策。引導(dǎo)基金政策因兼具經(jīng)濟(jì)屬性和政策屬性,對(duì)其成本效益分析較為復(fù)雜,具有一定科技金融部門或高??蒲性核裙ぷ鹘?jīng)歷的官員更容易厘清該政策的長(zhǎng)期效益,從而更有可能采納該政策。由此提出假設(shè)4。

        H4:有科技金融部門、高校科研院所工作經(jīng)歷的官員更有可能設(shè)立引導(dǎo)基金。

        (三)縱向府際關(guān)系

        從縱向府際關(guān)系看,上級(jí)政府的意圖和行為會(huì)對(duì)下級(jí)政府政策采納構(gòu)成影響。與聯(lián)邦制相比,單一制國(guó)家的上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府的影響更強(qiáng)、更深(王法碩、張桓朋,2021)。在我國(guó),上級(jí)政府一方面可以通過(guò)行政命令、法律規(guī)范、權(quán)威動(dòng)員等方式強(qiáng)制下級(jí)政府采納某項(xiàng)政策(王浦劬、賴先進(jìn),2013),而下級(jí)政府為獲取上級(jí)政府的注意力和信任等亦會(huì)選擇積極主動(dòng)地回應(yīng),由此提出假設(shè)5。

        H5:當(dāng)中央政府發(fā)布相關(guān)支持文件時(shí),地方政府更有可能設(shè)立引導(dǎo)基金。

        (四)橫向府際關(guān)系

        從橫向府際關(guān)系來(lái)看,一個(gè)地區(qū)的政策創(chuàng)新受到與其沒(méi)有上下級(jí)關(guān)系的其他政府的影響,尤其是地理上鄰近的政府(徐小豐,2018)。一是地理位置接近的政府間能夠更方便地相互交流和學(xué)習(xí),易發(fā)生政策趨同現(xiàn)象;二是引導(dǎo)基金對(duì)初創(chuàng)企業(yè)有著巨大的吸引力,為防止企業(yè)“用腳投票”,地方政府會(huì)傾向于采納該項(xiàng)政策。三是根據(jù)晉升錦標(biāo)賽理論,地方政府官員為了獲取稀缺的晉升機(jī)會(huì),自然會(huì)與其他地區(qū)展開競(jìng)爭(zhēng)(袁方成、姜煜威,2020),在眾多可能會(huì)對(duì)官員政治晉升帶來(lái)影響的考核指標(biāo)中,經(jīng)濟(jì)發(fā)展成為地方政府主要官員考核評(píng)價(jià)機(jī)制的核心(王賢彬等,2011;喬坤元,2013)。政府引導(dǎo)基金被認(rèn)為是解決投資市場(chǎng)失靈、激發(fā)市場(chǎng)活力和提高企業(yè)經(jīng)營(yíng)績(jī)效的利器(張慧雪,2021),因此,當(dāng)周邊出臺(tái)引導(dǎo)基金政策的地方政府?dāng)?shù)量增多時(shí),省級(jí)地方政府出于競(jìng)爭(zhēng)壓力會(huì)傾向于采納該項(xiàng)政策。由此提出假設(shè)6。

        H6:當(dāng)相鄰省份已經(jīng)出臺(tái)引導(dǎo)基金政策,省級(jí)地方政府更有可能設(shè)立引導(dǎo)基金。

        四、研究設(shè)計(jì)

        (一)計(jì)量模型

        事件史分析(EHA)是一種用于研究特定事件發(fā)生的時(shí)間及其在特定時(shí)間發(fā)生的原因的分析方法,自1990年由Berry夫婦引入政策科學(xué)領(lǐng)域后,其在政策創(chuàng)新擴(kuò)散研究中得以廣泛應(yīng)用。本文利用離散時(shí)間EHA模型進(jìn)行實(shí)證分析,以某一省份出臺(tái)設(shè)立引導(dǎo)基金政策這一事件作為該省采納該項(xiàng)政策的發(fā)生標(biāo)志,研究引導(dǎo)基金政策省際擴(kuò)散的影響因素。模型建立如下:

        (二)變量測(cè)量與數(shù)據(jù)來(lái)源

        本文選取除香港、澳門、臺(tái)灣以外的31個(gè)省(直轄市、自治區(qū))政府作為研究對(duì)象。從中央政府2005年首次提出可以設(shè)立創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金始,至2015年31個(gè)省級(jí)政府全部采納引導(dǎo)基金政策止,時(shí)間跨度為2005-2015年共10年。將因變量設(shè)置為政策采納,為二分虛擬變量,即當(dāng)省份i在年份t出臺(tái)該省引導(dǎo)基金政策時(shí),編碼為“1”,在年份t之前的所有年份,都編碼為“0”,剔除年份t之后的該省份所有數(shù)據(jù)。因變量數(shù)據(jù)通過(guò)從北大法寶、私募通及政府門戶網(wǎng)站檢索獲??;自變量數(shù)據(jù)來(lái)源于《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》、《中國(guó)中小企業(yè)發(fā)展年鑒》、《中國(guó)創(chuàng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)投資發(fā)展報(bào)告》和中國(guó)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部資料庫(kù)。變量的操作化和測(cè)量方法見(jiàn)表1。

        表1 變量設(shè)定

        五、實(shí)證結(jié)果

        (一)引導(dǎo)基金政策擴(kuò)散的時(shí)間和空間特征

        圖3報(bào)告了2005年至2015年間采納引導(dǎo)基金政策的累計(jì)省份數(shù)量,反映了其政策擴(kuò)散的時(shí)間特征。從圖中可以看出,自2005年國(guó)家發(fā)展改革委等十部委頒布《創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)管理暫行辦法》后,全國(guó)出臺(tái)引導(dǎo)基金政策的省份數(shù)量逐漸增多,在時(shí)間維度上呈現(xiàn)明顯的擴(kuò)散趨勢(shì)。

        2005年至2007年間暫無(wú)省份出臺(tái)引導(dǎo)基金政策,處于政策擴(kuò)散的潛伏期,其原因可能是中央政府尚未放出明確信號(hào),加之各地方政府無(wú)法判斷引導(dǎo)基金的真實(shí)效益,所以處于觀望狀態(tài);

        2007年至2012年間出臺(tái)引導(dǎo)基金政策的省份急劇增加,進(jìn)入第一次擴(kuò)散期,其原因可能是2007年7月科技部、財(cái)政部頒布《科技型中小企業(yè)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金管理暫行辦法》,正式啟動(dòng)了首個(gè)國(guó)家級(jí)引導(dǎo)基金,地方政府出于獲取上級(jí)政府注意力、與其他政府競(jìng)爭(zhēng)或者促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)等動(dòng)機(jī)開始采納這一政策;

        2012年至2014年間引導(dǎo)基金政策采納進(jìn)入短暫的停滯期,2014年至2015年間是引導(dǎo)基金政策的第二次擴(kuò)散期,剩余所有省份在這一時(shí)期均采納了該項(xiàng)政策。

        以上說(shuō)明引導(dǎo)基金政策在時(shí)間維度上的擴(kuò)散趨勢(shì)和特點(diǎn)與學(xué)術(shù)界普遍認(rèn)同的Brown和Cox所提出的S型累積分布曲線有所差異,而是更符合階梯模式。根據(jù)Boushey(2012)的觀點(diǎn),這種階梯型的擴(kuò)散模式是由于短期內(nèi)政府注意力的增長(zhǎng)而非漸進(jìn)的政策調(diào)整導(dǎo)致,后文將在此基礎(chǔ)上利用實(shí)證結(jié)果具體分析引導(dǎo)基金階梯型擴(kuò)散的生成機(jī)理。

        圖3 引導(dǎo)基金政策采納省份累計(jì)數(shù)量

        2005-2015年,引導(dǎo)基金政策在31個(gè)省份間的地理擴(kuò)散過(guò)程整體上呈現(xiàn)由中東部地區(qū)向西部地區(qū)擴(kuò)散的空間特征:北京、陜西、山西、福建和重慶于2008年率先響應(yīng)中央政府號(hào)召;自2009年起,大多數(shù)東南沿海省份和中西部?jī)?nèi)陸省份相繼設(shè)立引導(dǎo)基金;到2015年時(shí),其余天津、江西、遼寧、四川和甘肅也設(shè)立了引導(dǎo)基金。值得注意的是,以往關(guān)于國(guó)內(nèi)政策創(chuàng)新擴(kuò)散的研究一般認(rèn)為政策創(chuàng)新會(huì)從經(jīng)濟(jì)發(fā)展較為發(fā)達(dá)的東南沿海地區(qū)向經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)落后的中西部地區(qū)擴(kuò)散;然而,引導(dǎo)基金政策在省份上的地理擴(kuò)散過(guò)程顯示,陜西、山西和重慶等內(nèi)陸地區(qū)比天津、江蘇、海南等沿海地區(qū)更為積極地采納了政策,這一現(xiàn)象產(chǎn)生的原因?qū)⒃趯?shí)證結(jié)果分析部分進(jìn)一步探討。

        (二)總體擴(kuò)散過(guò)程實(shí)證結(jié)果分析

        1.描述性分析與共線性檢驗(yàn)

        表2報(bào)告了各變量描述性分析的結(jié)果。自變量的VIF值均在5以下,說(shuō)明自變量不存在嚴(yán)重的多重共線性問(wèn)題,可以進(jìn)行回歸分析。

        表2 變量的描述性統(tǒng)計(jì)

        2. 回歸分析結(jié)果

        表3匯報(bào)了基于logistic回歸的事件史分析結(jié)果。模型1至模型4是將地方官員特質(zhì)、政府創(chuàng)新易感性、縱向府際關(guān)系和橫向府際關(guān)系4類自變量逐步放入回歸模型的分析結(jié)果,主要分析模型為模型4。本文主要提供了回歸系數(shù)、標(biāo)準(zhǔn)誤差、顯著性水平等反映自變量顯著性的指標(biāo)以及回歸方程的似然函數(shù)值和模型的Omnibus檢驗(yàn)等反映模型擬合優(yōu)度的指標(biāo)。

        表3 logistic回歸分析

        實(shí)證結(jié)果顯示,地方官員特質(zhì)模型總體不具有顯著性,對(duì)創(chuàng)新政策的采納與否缺乏解釋力。當(dāng)加入政府創(chuàng)新易感性維度的變量后,模型總體在0.01的水平上顯著,且似然函數(shù)值降低,說(shuō)明模型的擬合優(yōu)度提升,模型解釋力增加。納入縱向府際關(guān)系維度的變量以后,模型總體在0.01的水平上顯著,似然函數(shù)值進(jìn)一步降低,模型的擬合優(yōu)度提升,模型解釋力進(jìn)一步增加。繼續(xù)納入橫向府際關(guān)系維度的變量后,模型總體在0.01的水平上顯著,似然函數(shù)值在四個(gè)模型中最低,模型的擬合優(yōu)度最高,模型解釋力最強(qiáng)。

        在政府創(chuàng)新易感性方面,地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平對(duì)地方政府政策采納行為具有顯著負(fù)向影響,顛覆了經(jīng)典政策創(chuàng)新擴(kuò)散理論中規(guī)模越大、越富有、經(jīng)濟(jì)越發(fā)達(dá)的政府越具有創(chuàng)新性的理性假設(shè)。這一結(jié)果表明經(jīng)濟(jì)發(fā)展越落后的地區(qū)越有動(dòng)力采納能夠促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的政策,盡管這一決策可能是非理性的。財(cái)政科技撥款變量對(duì)地方政府政策采納行為具有顯著正向影響,符合預(yù)期假設(shè)。中小企業(yè)規(guī)模和金融業(yè)發(fā)展程度變量不顯著,說(shuō)明當(dāng)?shù)刂行∑髽I(yè)的數(shù)量和當(dāng)?shù)亟鹑跇I(yè)發(fā)展程度與政府對(duì)中小企業(yè)的扶持意愿之間沒(méi)有顯著的關(guān)系。在地方官員特質(zhì)方面,實(shí)證結(jié)果表明,地方官員以往在科技金融部門、高??蒲性核认嚓P(guān)單位的工作經(jīng)歷對(duì)政策采納并無(wú)顯著影響。在縱向府際關(guān)系方面,中央政府發(fā)布相關(guān)政策的數(shù)量與地方政府政策采納在0.01的水平上顯著正相關(guān),假設(shè)5得證。在橫向府際關(guān)系方面,鄰近省份壓力變量對(duì)政策采納的影響不顯著,原因可能與引導(dǎo)基金政策的本質(zhì)有關(guān)。由于自然稟賦和治理歷史等方面的差異,不同省份之間或即使是相鄰省份之間在經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和發(fā)展方向上都天差地別。一方面,引導(dǎo)基金的設(shè)立需由地方財(cái)政率先出資引導(dǎo)社會(huì)資本,而部分地方政府很難拿出這部分資金。另一方面,引導(dǎo)基金主要是將資金注入科技型初創(chuàng)企業(yè),而部分地方政府在一段時(shí)期內(nèi)更為重要的發(fā)展導(dǎo)向可能是振興較為成熟的產(chǎn)業(yè),因此不會(huì)盲目“跟風(fēng)”相鄰省份的政策。綜上所述,引導(dǎo)基金政策擴(kuò)散主要受到政府創(chuàng)新易感性和縱向府際關(guān)系的影響。

        (三) 階段擴(kuò)散過(guò)程實(shí)證結(jié)果分析

        1. 回歸分析結(jié)果

        表4匯報(bào)了2005-2011年和2012-2015年兩個(gè)階段政策創(chuàng)新擴(kuò)散的事件史分析結(jié)果。根據(jù)估計(jì)結(jié)果,2005年至2011年間引導(dǎo)基金政策的擴(kuò)散主要受到經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、財(cái)政科技撥款和中央政府壓力因素的影響。而2012年至2015年間引導(dǎo)基金政策的擴(kuò)散主要受到地方官員以往在科技金融部門、高??蒲性核认嚓P(guān)單位的工作經(jīng)歷、研發(fā)經(jīng)費(fèi)支出強(qiáng)度和中央政府壓力等因素的影響。

        表4 2005-2011、2012-2015階段擴(kuò)散logistic回歸分析

        2. 階梯型政策擴(kuò)散邏輯

        通過(guò)對(duì)上述結(jié)果的分析發(fā)現(xiàn),引導(dǎo)基金政策的擴(kuò)散過(guò)程不同于以往研究中提到的其他公共政策的擴(kuò)散過(guò)程,而是呈現(xiàn)出明顯的階梯型擴(kuò)散趨勢(shì),其趨勢(shì)產(chǎn)生背后的邏輯是不同時(shí)期政策創(chuàng)新擴(kuò)散的動(dòng)力源不同。

        表5 2005-2015年logistic回歸分析

        引導(dǎo)基金政策擴(kuò)散之前經(jīng)歷了2年的潛伏期,說(shuō)明地方政府的決策并非緊跟中央政府決策,而是在眾多影響因素下政策選擇的結(jié)果。該政策第一次快速擴(kuò)散是在2007年至2011年:一方面,隨著第一個(gè)國(guó)家級(jí)創(chuàng)業(yè)投資政府引導(dǎo)基金的設(shè)立,以及中央政府相關(guān)政策的出臺(tái),引導(dǎo)基金政策的合理性被中央政府首次承認(rèn),各省級(jí)地方政府紛紛響應(yīng),全國(guó)范圍內(nèi)設(shè)立省級(jí)引導(dǎo)基金的地方政府?dāng)?shù)量急劇增加。另一方面,省級(jí)政府對(duì)于引導(dǎo)基金政策的采納行為受到當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平和財(cái)政科技撥款的影響。實(shí)證結(jié)果表明,經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平對(duì)引導(dǎo)基金政策的采納有顯著負(fù)向影響,這一結(jié)果與認(rèn)為經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高的地區(qū)更容易探索和嘗試創(chuàng)新政策的資源松弛理論有所出入,原因可能是,經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高的地區(qū)本身的創(chuàng)業(yè)投資環(huán)境與創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)服務(wù)環(huán)境較好,無(wú)需借助引導(dǎo)基金來(lái)彌補(bǔ)市場(chǎng)的缺位。省級(jí)政府對(duì)于引導(dǎo)基金政策的采納行為顯著受到財(cái)政科技撥款的正向影響,符合注意力理論,即對(duì)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)重視程度更高的地區(qū)更傾向于采納引導(dǎo)基金政策。

        引導(dǎo)基金政策第二次快速擴(kuò)散是在2014年至2015年,盡管這一階段的擴(kuò)散過(guò)程與第一次擴(kuò)散同樣受到中央政府壓力的影響,卻出現(xiàn)了2012年和2013年兩年停滯期。通過(guò)實(shí)證分析可知,其原因在于官員個(gè)體特征和企業(yè)研發(fā)經(jīng)費(fèi)支出水平的不同。根據(jù)表5的回歸分析結(jié)果,地方官員以往在科技金融部門、高??蒲性核认嚓P(guān)單位的工作經(jīng)歷是引導(dǎo)基金政策出現(xiàn)停滯期的原因之一。一個(gè)可能的解釋為,創(chuàng)業(yè)投資具有一定風(fēng)險(xiǎn),在科技金融部門、高校科研院所等相關(guān)單位有過(guò)工作經(jīng)歷的官員對(duì)引導(dǎo)基金政策的判斷將更為審慎,在政策因中央政府壓力等動(dòng)力源的作用下形成采納熱潮時(shí),這些官員為規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)而暫時(shí)保持觀望態(tài)度。研發(fā)經(jīng)費(fèi)支出是引導(dǎo)基金政策出現(xiàn)停滯期的原因之二。企業(yè)研發(fā)經(jīng)費(fèi)支出水平越高,代表企業(yè)越重視科技創(chuàng)新活動(dòng),在市場(chǎng)失靈問(wèn)題較小的情況下,地方政府可能會(huì)推遲采納引導(dǎo)基金政策。

        (四)穩(wěn)健性檢驗(yàn)

        為檢驗(yàn)上述結(jié)果的穩(wěn)健性,對(duì)地方官員的工作經(jīng)歷變量進(jìn)行替換,用省委書記工作經(jīng)歷數(shù)據(jù)代替省長(zhǎng)工作經(jīng)歷數(shù)據(jù),對(duì)上述模型進(jìn)行再次檢驗(yàn)。總體回歸模型估計(jì)結(jié)果如表5所示。結(jié)果與前文一致。分階段回歸模型估計(jì)結(jié)果如表6所示。省委書記工作經(jīng)歷在任一模型中都不顯著,原因可能是省級(jí)引導(dǎo)基金的設(shè)立主體是省人民政府,省長(zhǎng)為主要決策者,因此更容易受到省長(zhǎng)以往工作經(jīng)歷的影響,而非省委書記。

        表6 2005-2011、2012-2015階段擴(kuò)散logistic回歸分析

        六、結(jié)論

        本文基于政策擴(kuò)散理論,通過(guò)收集2005-2015年中國(guó)31個(gè)省、直轄市、自治區(qū)的面板數(shù)據(jù),對(duì)省級(jí)引導(dǎo)基金政策擴(kuò)散的特點(diǎn)和影響因素進(jìn)行了刻畫和分析,得出如下研究結(jié)論:

        第一,省級(jí)引導(dǎo)基金政策在時(shí)間維度上符合階梯型累積分布曲線規(guī)律,大體上可分為潛伏期、第一次擴(kuò)散期、停滯期和第二次擴(kuò)散期等四個(gè)階段;在空間維度上呈現(xiàn)從中東部地區(qū)向西部地區(qū)擴(kuò)散的趨勢(shì),且陜西、山西和重慶等內(nèi)陸地區(qū)比天津、江蘇、海南等沿海地區(qū)在政策采納上更為積極。

        第二,從引導(dǎo)基金政策的總體擴(kuò)散過(guò)程來(lái)看,其主要受到縱向府際關(guān)系和政府創(chuàng)新易感性的影響,地方官員特質(zhì)與橫向府際關(guān)系對(duì)政策創(chuàng)新擴(kuò)散過(guò)程的影響較小。

        第三,從引導(dǎo)基金政策的分階段擴(kuò)散過(guò)程來(lái)看,中央政府政策這一擴(kuò)散動(dòng)力作用于不同地方政府時(shí)產(chǎn)生了不同結(jié)果,該過(guò)程呈現(xiàn)階梯型擴(kuò)散趨勢(shì)背后的邏輯是不同時(shí)期政策擴(kuò)散的動(dòng)力源不同。在其政策擴(kuò)散之前經(jīng)歷了2年的潛伏期,說(shuō)明地方政府的決策并非緊跟中央政府決策,而是在眾多影響因素下政策選擇的結(jié)果。引導(dǎo)基金政策第一次快速擴(kuò)散是在2007年至2011年,這一階段的擴(kuò)散過(guò)程不僅是中央政府的大力推動(dòng)所造成的,還受到政府創(chuàng)新易感性的影響。引導(dǎo)基金政策第二次快速擴(kuò)散是在2014年至2015年,經(jīng)歷了2012年和2013年的停滯期,這一階段的擴(kuò)散過(guò)程與第一次擴(kuò)散同樣都受到中央政府壓力的影響,但經(jīng)歷兩年停滯期的原因在于官員個(gè)體特征和企業(yè)研發(fā)經(jīng)費(fèi)支出水平不同,地方官員以往在科技金融部門、高??蒲性核认嚓P(guān)單位的工作經(jīng)歷和企業(yè)原本的科技創(chuàng)新活動(dòng)水平對(duì)政策創(chuàng)新擴(kuò)散有著阻滯作用。

        本文的理論貢獻(xiàn)主要體現(xiàn)在三個(gè)方面:第一,首次應(yīng)用政策創(chuàng)新擴(kuò)散理論,識(shí)別影響乃至決定引導(dǎo)基金政策擴(kuò)散的關(guān)鍵因素,為地方政府采納引導(dǎo)基金政策的“黑箱”提供科學(xué)依據(jù)。第二,研究兼具社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、科技等多重屬性的引導(dǎo)基金政策擴(kuò)散過(guò)程,發(fā)現(xiàn)其政策擴(kuò)散呈現(xiàn)出不同于以往公共政策的階梯型擴(kuò)散特征,為深化中國(guó)特色政策擴(kuò)散理論提供新的素材。第三,通過(guò)加入政府創(chuàng)新易感性維度的科技創(chuàng)新資源變量和官員個(gè)體維度的工作經(jīng)歷變量,并證明其重要性,豐富政策擴(kuò)散的理論模型,為理解引導(dǎo)基金政策創(chuàng)新擴(kuò)散的內(nèi)在規(guī)律,進(jìn)一步激發(fā)地方創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活力提供借鑒。下一步研究擬從以下兩個(gè)方面拓展:一是目前使用二分變量?jī)H能反映政策的采納與否,未來(lái)將以更為細(xì)致的劃分方式,進(jìn)一步探究引導(dǎo)基金政策擴(kuò)散效應(yīng)及其影響因素的微觀機(jī)制;二是目前以年份和省份作為刻畫事件發(fā)生的尺度,未來(lái)將以月份和地級(jí)市為尺度,更精確地展現(xiàn)引導(dǎo)基金政策擴(kuò)散模式。

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