韓星佳

（石家莊市自然資源和規(guī)劃局綜合保稅區(qū)分局，河北 050000）

內(nèi)容提要：進一步推進權責發(fā)生制政府綜合財務報告制度改革，完善地方債信息披露，防范和化解債務風險是我國政府持續(xù)推進的一項重大改革任務，也是實現(xiàn)國家治理能力現(xiàn)代化的必然要求。對于如何實現(xiàn)政府綜合財務報告對地方債的信息披露，相關研究尚未給出進一步的答案。本文在對地方債披露現(xiàn)狀和利益相關者信息需求分析的基礎上，以“誰負責、誰披露”為原則分類確定地方債信息披露主體，以實現(xiàn)對地方債“借、用、管、還”全生命周期管理為目標確定信息披露內(nèi)容，對政府綜合財務報告中地方債信息披露框架進行設計，在一定程度上改善地方債重發(fā)行、輕管理的現(xiàn)狀，充分發(fā)揮政府會計對降低地方政府債務風險、規(guī)范地方債全生命周期管理的治理效能，助力地方債市場實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。

一、引言

《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43號，以下簡稱《意見》）規(guī)定，地方政府舉債采取政府債券形式。財政部發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，截至2022年2月末，全國地方政府債務余額316364億元，其中政府債券314742億元，占99.49%；非政府債券形式存量政府債務1622億元，僅占0.51%。近年來，地方政府債券（以下簡稱“地方債”）在平衡地方財政收支、維持經(jīng)濟社會平穩(wěn)發(fā)展、優(yōu)化資源配置等方面持續(xù)發(fā)力，尤其面對疫情等不可預見因素的沖擊，已成為對沖經(jīng)濟下行壓力、逆周期調(diào)控的重要抓手。隨著地方債重要性的日益凸顯，完善相關信息披露機制、推動地方債優(yōu)化配置、加強風險管理顯得愈加重要。

地方政府債務信息公開，有助于提高財政透明度，對加強地方政府性債務管理、防范化解政府債務總量風險、結構風險、效率風險[1]等具有至關重要的作用?，F(xiàn)有文獻指出，地方政府債務信息披露主要存在債務核算不全面、不準確、信息分散零散、項目資金運行不透明[2]、披露形式不規(guī)范、信息獲取渠道少、夸大可支配財政資源[3]、未反映債務資金的社會效益和經(jīng)濟效益[4]、發(fā)行期較存續(xù)期披露較多、一般債較專項債披露質(zhì)量較好[5]等問題，并將建立政府財務報告制度作為一種有效策略，指出依托基于公共受托責任的政府綜合財務報告，能夠為債務績效管理提供全面可靠的核算信息[6]，落實政府綜合財務報告制度成為提高地方政府隱性債務信息披露質(zhì)量，防范隱性債務風險的重要路徑之一[5]。但是，如何利用政府綜合財務報告實現(xiàn)對地方債的信息披露，相關研究均沒有給出進一步的答案。

近年來，地方政府債務信息披露水平明顯提高。2018年，財政部印發(fā)《地方政府債務信息公開辦法（試行）》（財預〔2018〕209號，以下簡稱《辦法》）為地方政府債務信息公開范圍、公開渠道等提供了相關指引，財政部設立中國地方政府債券信息公開平臺、地方政府財政部門門戶網(wǎng)站開設政府債務信息公開專欄，從制度和建設層面改變了之前地方政府債務統(tǒng)計信息散見于財政部、審計署、發(fā)改委等不同部委的披露現(xiàn)狀。但總體來說，在實踐和執(zhí)行層面，地方政府債務信息的披露仍然存在重規(guī)模輕績效、服務對象偏重于“內(nèi)部人”、信息質(zhì)量有待進一步提高等問題，尤其是債務責任主體與信息披露主體不一致，實際用債政府的信息披露僅以簡單滿足政策的最低要求為目的，與信息披露服務于政府債務管理的實質(zhì)目標相脫離，外界無法評價其真實的財政實力和信用水平，容易導致債務風險。當前以省級政府為主的信息公開主體和以省為單位的信用評級雖然有利于明確舉債主體、總體把控債務規(guī)模，但信息不對稱容易誘發(fā)實際用債政府的道德風險，加重“依賴上級或中央政府救助兜底”的固有思想[6]，不利于地方債的風險防范和優(yōu)化管理。

現(xiàn)有地方政府債務的公開方式，實質(zhì)上建立在政府債務信息計量和報告標準體系的基礎之上，而政府綜合財務報告才是全面、系統(tǒng)反映政府財務狀況的信息載體，也是政府會計綜合信息披露的規(guī)范化途徑[2]?！吨泄仓醒腙P于全面深化改革若干重大問題的決定》首次提出將建立權責發(fā)生制的政府綜合財務報告制度作為加強地方政府債務管理的一項重大改革任務。政府綜合財務報告改變了收付實現(xiàn)制計量的弊端，能夠?qū)崿F(xiàn)對政府整體財務狀況和運行情況的全面反映，為開展政府信用評級、加強資產(chǎn)負債管理、防范財政風險、促進財政中長期可持續(xù)發(fā)展等提供有力支持。由此，政府會計的治理功能凸顯，信息提供能力大大增強。

本文致力于推動政府綜合財務報告對地方債的信息披露，以利益相關者的共性信息需求為基礎，以“誰負責、誰披露”為原則確定地方債信息披露主體，對發(fā)債主體和用債主體的披露內(nèi)容和格式進行規(guī)范化設計。本文的主要貢獻有：第一，利用會計天然的核算和監(jiān)督功能，改變長期以來政府債務統(tǒng)計不準確、不全面、信息分散等問題，充分發(fā)揮政府會計對地方政府債務監(jiān)測的治理功能；第二，在內(nèi)容和格式的設計上充分滿足地方債“借、用、管、還”全流程管理的要求，與《意見》旨在實現(xiàn)的債務管理目標高度契合；第三，明晰省級以下政府在地方債管理過程中的責任和義務，明確實際用債政府在地方債信息披露體系中的角色和定位，實現(xiàn)主體管理責任與披露義務相匹配，減少地方政府債務風險錯配。

二、地方政府債務信息披露現(xiàn)狀

（一）地方政府債務信息披露重發(fā)行、輕管理

當前地方政府債務信息公開多集中于債務發(fā)行階段，例如對發(fā)行安排、發(fā)行前公告、發(fā)行結果等的公開，內(nèi)容詳細、形式規(guī)范、披露及時。相比之下，債券后續(xù)管理信息的披露現(xiàn)狀則不容樂觀，《辦法》中債券存續(xù)期信息定期公開規(guī)定并未得到全面執(zhí)行。根據(jù)中國地方政府債券信息公開平臺公布的存續(xù)期信息，自2017年財政部發(fā)布《關于試點發(fā)展項目收益與融資自求平衡的地方政府專項債券品種的通知》（財預〔2017〕89號），正式啟動地方政府項目收益專項債以來，2017年-2018年僅云南省一個省份進行了政府債券存續(xù)期公開，2019年-2021年三年內(nèi)進行存續(xù)期連續(xù)公開的僅有山西省一個省份，存續(xù)期公開省份最多的年度也僅有15個。各地方政府財政部門公開的存續(xù)期信息混雜在諸多其他信息中，披露內(nèi)容簡單、披露時間具有很強的不確定性。在存續(xù)期連續(xù)公開年度最多的山西省披露文件中，同一債券的存續(xù)期信息僅連續(xù)公開兩個年度，但債券期限少則3年，最長達30年，存續(xù)公開期過短難以覆蓋債券全生命周期，不能完整披露債券期限內(nèi)的后續(xù)管理信息。隨著地方債期限結構持續(xù)趨長期化，上述問題將愈發(fā)凸顯。目前來看，財政部設立的地方政府債務信息公開平臺僅作為支持、鼓勵、推動地方政府開展債務信息公開的一種方式，并非強制性連續(xù)披露要求，各省存續(xù)期信息公開約束性差，債券信息披露透明度有待進一步提高。

有關專項債對應項目的信息披露主要見于發(fā)行前的項目信息披露和存續(xù)期的專項債券情況表。在當前專項債集合發(fā)行的模式下，一只專項債往往對應多個項目。盡管一些省份在發(fā)行前公告中詳細披露了項目情況和資金平衡方案，但是在存續(xù)期僅以單只債券為單位披露了內(nèi)含所有項目的已實現(xiàn)總投資和已取得項目總收益信息，披露內(nèi)容過于簡單和籠統(tǒng)，不利于債務資金的預算績效管理，容易掩蓋資金混同及期限錯配風險[8]。在有限的信息披露下，社會公眾難以對地方債的使用和風險形成一個完整清晰的認識，特別是項目收益專項債的償還需要依賴項目自身產(chǎn)生的收益，如果缺少項目進展情況的披露，投資者難以全面評估債券風險。隨著地方債規(guī)模的逐年攀升，社會公眾對于地方政府債務的擔心和疑慮并沒有完全消失。

（二）地方政府債務信息披露主體未真正下沉至實際用債單位

目前，地方政府債務信息披露以財政部和有發(fā)行資格的?。ㄊ校┘壵块T為主導，公開債券項目的“一案兩書”以及后續(xù)管理等重要信息，而實際用債的市縣級政府的相關信息披露簡單，連續(xù)性披露差，僅以符合政策規(guī)定為目的，與本級政府的債務管理職責嚴重背離，與信息披露的實質(zhì)目標相脫節(jié)，嚴重削弱了市縣一級政府的市場意識和風險意識，未切實履行地方債的使用管理責任。當前我國地方政府債務風險總體可控，但仍有部分地市政府債務負擔過重，債務風險較高[6]，隱性債務主要存在于市級和縣級政府，而這兩級政府的還款來源缺少必要的保障[7]。作為實際用債政府，借款行為理應建立在自身信用和財政承受能力的基礎之上，及時回應上級政府和社會公眾關切，切實履行償債責任，承擔債務風險。

（三）地方政府債務信息服務主體偏重于“內(nèi)部人”

為動態(tài)監(jiān)測地方政府債務底數(shù)和形成的相關資產(chǎn)，財政部于2018年設立地方全口徑債務監(jiān)測平臺，除詳細統(tǒng)計債務信息以外，還按月統(tǒng)計對應項目的進展情況，充分披露資產(chǎn)的形成、運營及處置等重要信息。但該平臺主要服務于立法機關、行政機關等“內(nèi)部人”，信息具有一定的機密性，外部利益相關者無法獲知內(nèi)部的具體信息。另外，該系統(tǒng)信息統(tǒng)計的真實性、全面性、準確性主要依賴于地方政府的誠實信用和責任意識，數(shù)據(jù)之間鉤稽關系不明顯，自主校驗功能弱。在當前地方政府隱性債務尚未完全化解、債務額度限額分配、一些地區(qū)仍然存在違規(guī)舉債沖動的背景下，地方政府難免會出現(xiàn)機會主義行為，影響債務上報數(shù)據(jù)的可靠性。

（四）地方政府債務信息質(zhì)量有待進一步提高

目前，地方政府債券信息公開平臺作為主要的債券信息披露渠道之一，發(fā)布環(huán)節(jié)涵蓋發(fā)行安排到存續(xù)期公開的各個階段，每個階段披露的數(shù)據(jù)在理論上應當環(huán)環(huán)相扣、相互印證、保持內(nèi)在邏輯的一致性。但根據(jù)中國地方政府債券信息公開平臺公布的信息，同在發(fā)行前公告階段，發(fā)行公開文件對項目信息的披露與項目“一案兩書”中的同類信息存在多處矛盾之處，加上披露文件繁雜、數(shù)據(jù)修改無須做出特別提示等原因，自相矛盾的信息披露給信息使用者帶來極大的困擾和誤導，影響投資者做出正確的經(jīng)濟決策，同時為地方政府的公信力帶來負面影響。

三、利益相關者對地方政府債務信息的需求分析

（一）地方政府信息需求分析

在經(jīng)濟下行和地方經(jīng)濟發(fā)展的雙重壓力下，地方財政持續(xù)承壓，迫切需要地方政府債券發(fā)揮穩(wěn)增長、穩(wěn)投資的拉動作用，提高地方政府的公共服務能力，改善民生，擴大內(nèi)需，帶動各方社會資本積極參與經(jīng)濟建設。但伴隨地方政府債務規(guī)模的快速擴張，債務風險也隨之增大。為保障金融體系的穩(wěn)健運行和國家財政安全，地方政府必須合理使用地方政府債券，進一步加強政府性債務管理，完善信息披露機制，在摸清債務底數(shù)和債務結構的基礎上，合理控制發(fā)債規(guī)模，提高債務資金的使用效率，有效識別抗壓能力弱的專項債項目并及時采取補救措施，緩解債券資金與募投項目之間的錯配，動態(tài)監(jiān)控債務風險，引導債務資金發(fā)揮正向作用。

（二）中央和省級政府信息需求分析

由于我國地方政府債務余額實行限額管理，發(fā)債額度自然就成為各地方政府爭相獲取的稀缺資源。相較于實際用債的地方政府，具有額度分配權限的中央和省級政府處于信息劣勢，難以掌握地方真實的發(fā)債情況，一些地方甚至通過增加政府債務以謀求地方官員政績與升遷。為消除上下級政府之間的信息鴻溝，客觀評價地方政府的財政實力、舉債空間、債務風險、債務管理等狀況，公正客觀、科學合理地進行債務額度分配，需要保證信息的真實性、全面性和可靠性，從而實現(xiàn)債券發(fā)行額度在全國和全省范圍內(nèi)的優(yōu)化配置，突出對重點項目的資金支持，避免“項目等資金”或“資金等項目”的現(xiàn)象出現(xiàn)，提高宏觀調(diào)控政策的效率效果。

除此之外，在省級政府統(tǒng)一發(fā)債，市縣級政府轉(zhuǎn)貸使用的模式下，省級政府在一定程度上以自身信用為市縣級政府的用債行為背書。為降低信息不對稱可能產(chǎn)生的道德風險，省級政府需要全面掌握下級用債政府的相關信息，據(jù)此準確評估各市縣的債務風險，避免償債風險錯配及“向上轉(zhuǎn)移”。

（三）投資者信息需求分析

隨著地方債市場化程度不斷提高，地方債投資主體由傳統(tǒng)的機構投資者向個人投資者拓展，機構投資者也由傳統(tǒng)商業(yè)銀行向基金、保險等各類資管機構延伸0，主體結構的多元化對地方債信息披露提出了更高的要求，亟需一種定期的、規(guī)范的、便利的信息披露方式滿足投資者對債務人財務狀況、債務管理、項目運行等方面的信息需求，在合理評價地方政府償債能力的基礎上作出正確的經(jīng)濟決策。

（四）社會公眾信息需求分析

近年來，社會公眾對政府債務信息的關注度越來越高。但由于地方債的實際使用和管理情況始終保持著神秘的色彩，加上地方財政部門信息披露渠道不統(tǒng)一、披露格式不規(guī)范、搜索難度大，非專業(yè)的信息使用者難以快速、準確、全面地獲取有效信息，導致地方債始終是個“黑箱”，無法窺其全貌，公共監(jiān)督也因此很難實現(xiàn)。然而公眾監(jiān)督是最廣泛的監(jiān)督，地方政府將債券全生命周期信息公開化、透明化，不僅能夠有效解除公共受托責任，提高政府社會信用，改善政府效率0，而且能夠約束地方政府違規(guī)舉債的沖動，提高審慎發(fā)債的自覺性，提高化解債務風險的主動性。

綜上，各級政府、投資者和社會公眾等不同利益相關者對地方政府債務的信息需求存在差異，各有側重，但他們共同關注的是債務資金的使用效率和風險防范，因此應當成為政府綜合財務報告披露的重要內(nèi)容。隨著新政府會計制度的實施，政府綜合財務報告的信息提供能力顯著提升，各級政府對債務進行持續(xù)性、規(guī)范性的披露，不僅能夠有效滿足地方債全生命周期管理的要求，而且會計天然的核算和監(jiān)督功能也為地方政府債務監(jiān)測提供了便利，從而為滿足各利益相關者共性信息需求提供了一種可選擇的有效方式，也是對《辦法》規(guī)定披露方式的有益補充。

四、政府綜合財務報告地方債信息披露框架的構建

（一）設計原則

目前，政府綜合財務報告的編制和披露尚處于探索期，對地方債披露的內(nèi)容和形式缺乏統(tǒng)一的規(guī)定。債券信息是財務報告應當提供的重要信息。地方政府必須對表外信息披露進行規(guī)范和完善，并且編制會計報表的相關附注，進一步對資產(chǎn)負債表中的相關負債做出詳細的闡述[10]。上市公司根據(jù)《公開發(fā)行證券的公司信息披露內(nèi)容與格式準則第2號-年度報告的內(nèi)容與格式（2021年修訂）》規(guī)定，對公開發(fā)行的公司債券以專門章節(jié)在年報中披露相關情況。該披露內(nèi)容、方式、周期實質(zhì)上是上市公司各利益相關者信息需求相互博弈的結果，能夠使各方利益相關者的信息需求達到動態(tài)均衡。財政部發(fā)布《關于啟用地方政府新增專項債券項目信息披露模板的通知》（財辦庫〔2019〕364號），要求自 2020年4月1日起，新增專項債券存續(xù)期內(nèi)，應以表格形式披露項目實際收益以及項目最新預期收益等信息，以提高信息披露質(zhì)量，更好地促進項目收益與融資自求平衡，有效防范專項債券風險。上述相關規(guī)定和實踐為政府綜合財務報告地方債信息披露提供了非常有價值的參考。

與企業(yè)債券相比，地方政府更加關注債券“借、用、管、還”全生命周期管理，以強化預算約束的作用。當前自發(fā)自還的債務發(fā)行模式是由省級政府統(tǒng)一發(fā)行，然后轉(zhuǎn)貸給地方實際使用資金的下級政府。盡管從債務資金流動的角度看，發(fā)債主體有時并非為實際用債政府，地方債“借、用、管、還”主體尚未實現(xiàn)統(tǒng)一。然而從信息披露義務主體的角度看，作為發(fā)債主體的省級政府和用債主體的市縣級政府在債券資金流動過程中的信息披露義務明顯不同。若以“誰負責、誰披露”為原則，按照對債務資金實際承擔的職責確定各方的信息披露義務，實際上能夠?qū)崿F(xiàn)債券“借、用、管、還”信息披露主體的有效統(tǒng)一，在各政府級次上實現(xiàn)與政府債務管理目標的有效契合。

基于此，本文以“誰負責、誰披露”為原則確定報告主體，以地方債的“借、用、管、還”全生命周期管理為報告目標，借鑒地方債信息公開平臺的披露內(nèi)容和方式，參照上市公司年報對公開發(fā)行債券披露專設一章的做法，結合政府綜合財務報告的自身特點和利益相關者的信息需求，遵循信息披露的重要性原則，區(qū)分不同信息披露義務主體和不同債券類型，對債務信息披露框架進行如下設計。

（二）披露框架設計

1.發(fā)債主體披露框架設計

相對于市縣級政府而言，省級政府在地方債發(fā)行管理中主要負責總體謀劃和整體把控，一方面需要確定全省的發(fā)債規(guī)模，嚴格審核債券項目申請，合理分配債券額度，另一方面則需要動態(tài)監(jiān)控債務風險，并在發(fā)現(xiàn)某一政府難以自行償還債務時，適時啟動債務風險應急處置機制。因此，省級政府作為發(fā)債主體時披露的“借”債信息除了反映債券基本情況，應當重點關注發(fā)債領域、查清債務主體，保證借債合理；“用”債信息應當關注債務批準限額內(nèi)的舉債使用情況、債務期限結構、資金用途、融資使用進度、項目收益等情況，保證用債高效；“管”債信息應當關注債務風險，對債券進行跟蹤評級，保證管住風險；“還”債信息需要關注總體償還能力，包括本期下級單位上交本息以及實際還本付息情況等，對下級單位無法按期上繳代還本息及采取的相應措施進行充分披露，保證到期償付。具體披露框架如表1至表3所示。

表1按發(fā)行時間順序依次列示報告期內(nèi)所有已發(fā)行且未償清債券的基本信息。其中，債券名稱、簡稱、編碼為債券標識性信息，債券類型、發(fā)行時間、發(fā)行期限、發(fā)行規(guī)模、利率、還本付息方式反映債券的基本情況。在當前專項債券集合發(fā)行的模式下，應當列示債券內(nèi)含項目的數(shù)量及具體的資金投向，明確轉(zhuǎn)貸政府級次和募投領域，從而使省級政府能夠準確掌握每只債券的分配和使用等“借”債情況。在《關于做好地方政府專項債券發(fā)行及項目配套融資工作的通知》（廳字〔2019〕33號，以下簡稱《通知》）允許將專項債券作為符合條件的重大項目資本金的政策背景下，應當在債券基本信息中列示債券融資中用于符合條件的重大項目資本金金額，明確以還本付息方式償還的債務規(guī)模。債券余額與報告期內(nèi)還本付息情況反映本只債券的“還”信息。

表2與表1結合能夠反映債券的“用”債信息。通過對比連續(xù)兩個年度的債務限額和債務余額，可以反映本省限額分配和債務發(fā)行的增長情況，以及本年度剩余的舉債空間。并對報告期內(nèi)所有已發(fā)行且未償清債券按照地區(qū)分布、期限結構以及資金投向進行分類列示，綜合表1的投資與收益信息，便于省級政府從不同角度全面掌握全省的債務規(guī)模、投資進度和收益狀況，摸清債券資金的地區(qū)分配和使用情況，加大對重點支持領域和宏觀管理需求的傾斜，平衡好新增債與再融資債的發(fā)行節(jié)奏，在期限結構上合理避開到期高峰，緩解地方政府還本付息的壓力。

表1 XX省政府債券基本信息

表2 XX省XX年債務情況表

表3按發(fā)行時間順序依次列示債券在連續(xù)兩個年度內(nèi)的資信評級情況，并需要對更換評級機構和引起資信評級發(fā)生重大變化的情況作出充分說明，以此監(jiān)控債券在存續(xù)期內(nèi)的風險變化并作出積極應對。

表3 資信評級信息

2.用債主體披露框架設計

《通知》要求地方政府應當加強專項債券風險防控和項目管理。市縣級政府作為實際用債單位，應當對本級政府的債務舉借、資金使用和債務償還負第一主體責任，尤其是資金使用效率和效果信息，上級政府難以全面掌握和把控，主要依賴本級政府的信息上報。因此，市縣級政府債務信息披露應以項目監(jiān)控為重點，從而保證債務資金的精準投入、有效使用和及時償還。市縣級政府披露的“借”債信息主要反映轉(zhuǎn)貸債券的基本情況（見表4），與省級政府披露的“借”債匯總信息相對應；“用”債信息應當重點關注專項債項目管理情況（見表5），要堅持“信息披露跟著項目走”，持續(xù)披露投入項目的具體情況，為開展債務績效管理提供信息基礎；“管”債信息主要包括相關財務數(shù)據(jù)和財務指標，如表6所示，用于綜合判定本級政府的綜合實力和債務風險；“還”債信息應當關注本級政府的償債能力，主要包括上繳省級政府代還本息的來源及金額，并對未按時上繳本息的重大情況進行披露，與省級政府披露的“還”債匯總信息相對應。

表4 轉(zhuǎn)貸政府債券基本信息

表5 政府專項債券募投項目情況表

表6 主要相關數(shù)據(jù)和財務指標

《地方政府一般債務預算管理辦法》（財預〔2016〕154號）、《地方政府專項債務預算管理辦法》（財預〔2016〕155號）分別對債券償還資金來源做出明確規(guī)定，一般債券一般應當以一般公共預算收入償還，專項債券的償還則主要依賴于對應的政府性基金收入或?qū)ｍ検杖?；《關于試點發(fā)展項目收益與融資自求平衡的地方政府專項債券品種的通知》（財預〔2017〕89號）又明確，項目收益專項債的項目自身收益應當較好地覆蓋債券本息。市縣級政府作為實際償債主體，應當加強對不同類型債券的分類管理，明確還款來源，避免項目混同償還本息，掩蓋運營不善項目的債務風險。因此，與表1相比，表4在基本保持披露內(nèi)容與形式一致的基礎上增加了上繳債券還本付息的來源信息。

在項目分年分步實施專項債融資計劃的情況下，一個項目往往對應多只債券。因此，以項目而非以債券為單位進行信息披露，能夠更好地反映募投項目的投資、建設及運營情況，具體內(nèi)容如表5所示。一是以專項債融資總額表示項目總投資中安排的債券資金數(shù)額，并詳細列示對應已實現(xiàn)債券投資的基本信息，從而全面反映債券資金的使用情況；二是以項目期限安排、建設進度和運營情況反映報告期末募投項目的現(xiàn)狀，實現(xiàn)對債券項目的定期跟蹤評價，提高項目期限與融資期限的匹配度，避免債券期限過短則項目收益難以覆蓋債券本息，期限過長則難以合理預測項目收益且增加償付本息[8]；三是以資產(chǎn)類型和形成資產(chǎn)情況兩個指標反映項目形成的資產(chǎn)情況，可以根據(jù)實際情況列示資產(chǎn)的名稱、類別、數(shù)量、價值、建設狀態(tài)及抵押等信息；四是以本年度項目收益和報告期末累計收益反映項目產(chǎn)生的收益情況，并與事前經(jīng)過充分論證、具有法律效力的“一案兩書”中項目預測收益和績效目標相聯(lián)系，作為專項債預算績效管理的重要依據(jù)，確?！百Y金跟著項目走”“項目跟著預算走”“預算跟著績效目標走”[11]，從而實現(xiàn)對債券存續(xù)期內(nèi)項目建設和運營情況的持續(xù)追蹤，從源頭控制債務風險，不斷提高專項債的使用效能。

（三）披露框架的優(yōu)勢

推動地方政府綜合財務報告對地方債的信息披露，可以使當前地方債信息披露面臨的困境迎刃而解。

1.助力地方政府債務實現(xiàn)全生命周期管理。以實現(xiàn)地方債全生命周期管理為目標確定報告主體和報告內(nèi)容，在政府綜合財務報告中對募投項目從建設期到運營期進行持續(xù)性跟蹤，使信息披露始終貫穿于“資金-項目-資產(chǎn)/收益”的全流程，從而實現(xiàn)對債券資金使用效益和債務風險的有效監(jiān)管，提高地方政府債務透明度。

2.實現(xiàn)地方政府債務管理責任與披露義務主體的有效統(tǒng)一。以“誰負責、誰披露”為原則，將地方債信息披露義務主體真正下沉至實際用債單位，進一步捋順上下級政府之間的權責關系，明確各級政府在地方債管理中的職責分工，壓實用債政府的償債主體責任，同時為上級政府集中于債務總體管理事務節(jié)約更多的時間和精力。在現(xiàn)行省級政府統(tǒng)一發(fā)債的政策下，一只債券可能內(nèi)含幾個甚至幾十個募投項目，由省一級以項目為單位披露項目信息存在現(xiàn)實困難。而由用債主體進行披露，不僅項目數(shù)量大大減少，而且具有明顯的信息優(yōu)勢，有助于提高信息披露質(zhì)量，能夠更好地滿足利益相關者的信息需求。正確編制政府綜合財務報告是編制主體的責任，保證數(shù)據(jù)的真實性、準確性、完整性是編制主體的義務。在這種規(guī)定約束下，用債政府債務信息披露的可靠性將大大提高。在上述披露框架中，發(fā)債主體與用債主體披露的數(shù)據(jù)之間相互對應、上下聯(lián)動，進一步保證了數(shù)據(jù)內(nèi)部的邏輯自洽。除此之外，政府綜合財務報告其他部分還將全面反映政府資產(chǎn)、權益、收入、支出等財務和預算信息，為地方政府全面開展債務績效評價以及引入第三方提供了良好的信息基礎。

五、結論

當前我國經(jīng)濟社會問題相互交織、國內(nèi)外風險交錯疊加，我國經(jīng)濟尚處于疫情嚴重沖擊后的恢復發(fā)展過程中，保持經(jīng)濟平穩(wěn)運行是政府工作的重中之重。在實現(xiàn)穩(wěn)增長和防風險長期均衡的政策目標下，地方債將持續(xù)擴容提效。要用好地方政府債務資金、帶動擴大有效投資，必須進一步完善地方債信息披露。本文對政府綜合財務報告地方債信息披露的設計，將信息披露主體真正下沉至實際用債單位，從而在以下三個方面減少錯誤配置：一是根據(jù)各級政府對債務資金實際承擔的職責確定相應的信息披露義務，進一步理順地方債信息披露體制機制；二是有助于實際用債政府關注自身債務規(guī)模與本級政府綜合財力、信用水平的匹配程度，確保政府融資在本級財政可承受能力范圍內(nèi)運行，提高對債務資金全流程規(guī)范管理的重視程度，減輕省級政府的隱性擔保責任，降低償債風險錯配；三是由實際用債政府披露募投項目的投資和運行情況，有助于本級政府切實履行項目管控職責，在項目質(zhì)量、期限結構等方面不斷提高債券資金與募投項目之間的契合程度。然而政府債務信息牽涉面廣、內(nèi)容復雜，政府綜合財務報告的編制和披露仍在探索階段，實現(xiàn)政府綜合財務報告對地方債的信息披露，不可能一蹴而就，需要采取漸進的方式逐步推行。但毋庸置疑的是，隨著政府會計制度改革的深入推進，政府綜合財務報告的信息提供能力將持續(xù)提升，政府會計對地方政府債務管理的治理效能將更加凸顯。