杜成勝

（華東政法大學(xué) 法律學(xué)院，上海 200042）

2010年以來，中央在經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)開始行政管理體制改革試點。2013年11月，黨的十八屆三中全會提出“對吸納人口多、經(jīng)濟實力強的鎮(zhèn)，可賦予同人口和經(jīng)濟規(guī)模相適應(yīng)的管理權(quán)”。2016年12月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于深入推進經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)行政管理體制改革的指導(dǎo)意見》，提出行政處罰權(quán)下沉的總體要求，即“省（自治區(qū)、直轄市）政府可以將基層管理迫切需要且能夠有效承接的一些縣級管理權(quán)限包括行政審批、行政處罰及相關(guān)行政強制和監(jiān)督檢查權(quán)等賦予經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)，制定目錄向社會公布，明確鎮(zhèn)政府為權(quán)力實施主體。法律規(guī)定的縣級政府及其部門上述管理權(quán)限需要賦予經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)的，按法定程序和要求辦理?！毙姓幜P權(quán)如何依法下放，滿足基層執(zhí)法需要是本文探究的主題。

一、行政處罰權(quán)下沉的必要性

（一）行政處罰權(quán)下沉的實質(zhì)和法律性質(zhì)

1.行政處罰權(quán)下沉的實質(zhì)

行政處罰權(quán)下沉是指縣級人民政府部門把部分行政處罰權(quán)下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府或者街道辦事處。首先，行政處罰權(quán)的下沉以鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府或者街道辦事處能夠有效承接為前提條件。只有這樣，行政處罰權(quán)下沉的目的才能得以實現(xiàn)。其次，行政處罰權(quán)下沉以后，縣級人民政府有關(guān)部門就不再行使該權(quán)利，即下放的行政處罰權(quán)發(fā)生了移轉(zhuǎn)。再次，為了確保執(zhí)法人員能夠行使行政處罰權(quán)，與行政處罰權(quán)相關(guān)的行政強制權(quán)、行政檢查權(quán)等相關(guān)行政權(quán)也要同時下沉。

要了解行政處罰權(quán)下沉的法律性質(zhì)，首先要把握行政處罰權(quán)下沉的實質(zhì)。有學(xué)者認為，行政處罰權(quán)下沉的實質(zhì)是行政機關(guān)的執(zhí)法權(quán)力的重新配置[1]。筆者也認同這種說法。從憲法學(xué)的角度來看，行政處罰權(quán)的實質(zhì)是行政權(quán)內(nèi)部權(quán)力的重新劃分。依照我國《憲法》第3條規(guī)定：“中央和地方的國家機構(gòu)職權(quán)的劃分，遵循在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方的主動性、積極性的原則。”即使在地方國家機構(gòu)進行職權(quán)劃分，也應(yīng)當充分考慮地方的實際情況，尊重地方在法定職權(quán)范圍內(nèi)的自主選擇。就行政法學(xué)視野來看，行政處罰權(quán)下沉能實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和街道辦事處的權(quán)責一致。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和街道辦事處承擔了很多工作，卻沒有相應(yīng)的權(quán)力與之相匹配。行政處罰權(quán)下沉就是對這種權(quán)責失衡狀態(tài)的糾偏。

2.行政處罰權(quán)下沉的法律性質(zhì)

行政權(quán)的移轉(zhuǎn)需要通過委托或者授權(quán)的方式來實現(xiàn)。行政處罰權(quán)下沉不屬于行政委托。主流觀點認為，行政委托是出于管理上的需要，某一行政主體（委托人）委托另一行政主體或其他組織及個人（被委托人）以委托人的名義代行職權(quán)或其他事務(wù)，其行為效果歸屬于委托人的法律制度[2]。在行政委托中，行政主體的權(quán)力不發(fā)生移轉(zhuǎn)。而行政處罰權(quán)下沉?xí)r，縣級人民政府有關(guān)部門的部分權(quán)力移轉(zhuǎn)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府或者街道辦事處。而且，發(fā)生權(quán)力移轉(zhuǎn)后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府或者街道辦事處是以自己的名義行使處罰權(quán)的，而不是以委托人的名義行使權(quán)力。

行政處罰權(quán)下沉符合行政處罰法關(guān)于授權(quán)的規(guī)定。行政處罰權(quán)是行政權(quán)的一種，而且省、自治區(qū)、直轄市依法把縣級人民政府有關(guān)部門的部分職權(quán)交由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府或者街道辦事處行使。這完全符合法律授權(quán)的規(guī)定。有學(xué)者認為，鄉(xiāng)級政府取得執(zhí)法權(quán)的依據(jù)并非法律、法規(guī)或規(guī)章的授權(quán)，而源于縣級政府的決定[3]，并因此否定行政處罰權(quán)下沉的授權(quán)性。筆者認為，這種認識是不妥當?shù)?。依照我國《行政處罰法》第24條的規(guī)定：“省、自治區(qū)、直轄市根據(jù)當?shù)貙嶋H情況，可以決定將基層管理迫切需要的縣級人民政府部門的行政處罰權(quán)交由能夠有效承接的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處行使，并定期組織評估。決定應(yīng)當公布?！毙姓幜P法依法把行政處罰權(quán)先授權(quán)給省級人民政府，再由省級人民政府將具體的行政處罰權(quán)下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府或者街道辦事處，這是一種間接授權(quán)。

依據(jù)依法行政原則的要求，行政主體在行使行政職權(quán)過程中要依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序行使。因此，行政權(quán)下沉也要依照法律的規(guī)定進行。而且，行政處罰權(quán)下沉的法律屬性對省、自治區(qū)、直轄市提出了現(xiàn)實要求。一方面，既然行政權(quán)下沉屬于法律授權(quán)，那么在行政處罰權(quán)下沉過程中，省、自治區(qū)、直轄市要嚴格依據(jù)法律的規(guī)定行事，防止行政處罰權(quán)下沉不當而造成的權(quán)力濫用。為了保證行政處罰權(quán)下沉能發(fā)揮實效，依據(jù)我國《立法法》第72條的規(guī)定：“省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會及其常務(wù)委員會根據(jù)本行政區(qū)域的具體情況和實際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定地方性法規(guī)。”該法第82條同時規(guī)定：“地方政府規(guī)章可以就下列事項作出規(guī)定：（一）為執(zhí)行法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)的規(guī)定需要制定規(guī)章的事項。”省級人民代表大會及其常務(wù)委員會可以根據(jù)實際需要制定地方性法規(guī)，省級人民政府也可以制定規(guī)章來為行政處罰權(quán)下沉提供法律上的依據(jù)。

（二）行政處罰權(quán)下沉的必要性

行政權(quán)處罰權(quán)下沉有助于優(yōu)化基層政府的權(quán)能配置。行政機關(guān)必須依照法定權(quán)限和程序履行職責，不得以權(quán)力下放、職能轉(zhuǎn)移為由推卸監(jiān)管責任[4]。行政處罰權(quán)下沉能解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道辦事處權(quán)責不一致的矛盾，也能推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道辦事處全面依法行政，還能為全面促進鄉(xiāng)村振興提供有力的法治保障。

1.解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道辦事處權(quán)責不一致的矛盾

在行政處罰權(quán)下沉以前，權(quán)責不一致成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和街道辦事處開展行政工作的主要掣肘。一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和街道辦事處承擔了大量行政工作。依照我國《地方組織法》第59條和第61條規(guī)定，除了環(huán)境和資源保護、城鄉(xiāng)建設(shè)事業(yè)、司法行政和監(jiān)察這幾項行政工作，縣級以上人民政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的行政工作范圍沒有實質(zhì)上的差別?？h級人民政府設(shè)立了不同的工作部門來承擔各種行政工作，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和街道辦事處的許多工作都是獨立完成的。另一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和街道辦事處卻幾乎沒有行政權(quán)。這就導(dǎo)致了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和街道辦事處權(quán)責不一致的問題尤為突出。當鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)發(fā)生違法行為時，縣級人民政府有關(guān)人員無法及時懲處違法行為。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府有關(guān)人員因無權(quán)而無法實施管理行為。這對行政機關(guān)及時制止和懲處違法行為極為不利。憲法設(shè)立的國家機關(guān)及其權(quán)力配置就是以是否能獲得實際有效地行使為根本原則。如果憲法配置的權(quán)力不符合這一要求，就是違背憲法的宗旨，就應(yīng)該毫不猶豫地進行調(diào)整改革[5]。

行政處罰權(quán)下沉以后，權(quán)責不一致的情況就能有效得到緩解。首先，這增加了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和街道辦事處的行政權(quán)能。當發(fā)生違法行為時，執(zhí)法人員能在法定范圍內(nèi)懲處違法的行政相對人。其次，法律還對行政處罰權(quán)下放作出了規(guī)制。依照我國《行政處罰法》第24條規(guī)定，將行政處罰下沉的決定權(quán)交到省、自治區(qū)、直轄市，總體上能夠保證行政處罰權(quán)下沉的質(zhì)量，也能夠從源頭上防止鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和街道辦事處對行政處罰權(quán)的濫用。

2.有效推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道辦事處全面依法行政

全面推動法治政府建設(shè)離不開鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和街道辦事處的依法行政。習(xí)近平法治思想涵蓋了“堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進，法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)”“堅持全面推進科學(xué)立法、嚴格執(zhí)法、公正司法、全民守法”[6]。要想實現(xiàn)全面依法行政和建設(shè)社會主義法治政府，就應(yīng)當推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和街道辦事處的依法行政，打通全面建設(shè)法治政府這一薄弱環(huán)節(jié)。

在行政權(quán)下沉到鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和街道辦事處以前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府面臨著執(zhí)法上的困境。一方面，面對違法事件，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府沒有做出處罰的權(quán)力，也沒有法律上的權(quán)力。這就出現(xiàn)了“看的見管不著”的執(zhí)法困境。另一方面，縣級人民政府有關(guān)部門有管理的權(quán)力，卻無法及時作出處罰。通常而言，縣級人民政府有關(guān)部門無法第一時間趕到鄉(xiāng)鎮(zhèn)的違法事件發(fā)生地。即使在鄉(xiāng)鎮(zhèn)有派出機關(guān)的，能夠行使的處罰權(quán)往往很有限，難以滿足現(xiàn)實生活的需要。行政處罰權(quán)下沉到鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和街道辦事處以后，能夠有效解決這一難題。對于發(fā)生在鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道辦事處的違法行為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和街道辦事處能夠依法進行處罰。當然，也要處理好行政處罰權(quán)下沉和公民權(quán)利保障這兩者之間的關(guān)系。伴隨著行政強制措施的下放，公民權(quán)利受到損害的可能性進一步加大。既要保證行政處罰權(quán)依法下沉，也要確保公民權(quán)利得到保障。

3.為全面促進鄉(xiāng)村振興提供有力的法治保障

鄉(xiāng)村振興同樣離不開法治的保障作用。為了推動共同富裕，黨和政府決定實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。經(jīng)濟發(fā)展是推動鄉(xiāng)村振興的物質(zhì)保障，法治則能夠確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)的各方面工作沿著健康的軌道不斷向前發(fā)展。只有鄉(xiāng)鎮(zhèn)堅持法治，民主和法治的觀念才能深入人心。也只有堅持法治，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府在工作中才能改進工作方式，避免不當?shù)男姓顚Υ迕駲?quán)利造成損害。長期以來形成的執(zhí)法權(quán)分散、執(zhí)法機構(gòu)過多，導(dǎo)致了執(zhí)法交叉、多重執(zhí)法、執(zhí)法空檔等問題也能得以解決[7]。更有甚者，黨中央和國務(wù)院在推動鄉(xiāng)村振興過程中各種政策方針的貫徹落實也需要充分發(fā)揮法治的積極作用。

行政處罰權(quán)下沉為推動鄉(xiāng)村振興提供了有利契機。行政處罰權(quán)下沉既能規(guī)范行政相對人的行為，也對鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府提出了更高要求。就規(guī)范行政相對人的行為而言，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府可以依法懲處違法行為，改變之前放任違法行為發(fā)生的窘迫狀況。隨著法律的真正落地，老百姓的法治意識越來越強。當自身合法權(quán)益受到損害時，也會依法維權(quán)。從規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的行為來看，行政處罰權(quán)下沉伴隨著監(jiān)督的更加有效。之前鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府不合法的工作方式就會受到檢視。而且，法治政府首先強調(diào)的是政府守法。如果政府不能依法行事，就無法給行政相對人的行為提供模范作用?？傊?，規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的活動需要行政處罰權(quán)下沉，這也能為鄉(xiāng)村振興提供充分的法治保障。

二、行政處罰權(quán)下沉存在的主要問題

行政處罰權(quán)下沉面臨不少挑戰(zhàn)：這既有法律依據(jù)的不足，也有執(zhí)法人員面臨的考驗增加，還有權(quán)力監(jiān)督的缺失可能導(dǎo)致行政權(quán)力的濫用。

（一）處罰權(quán)行使的法律依據(jù)不夠充分

1.行政處罰權(quán)下沉過程中的法律依據(jù)不足

在最新修訂的《行政處罰法》未生效以前，有的地方已經(jīng)開始全面推進行政處罰權(quán)下沉的工作。這時候，行政處罰權(quán)下沉的試點工作已經(jīng)結(jié)束。行政處罰權(quán)下沉的主要法律依據(jù)是2017年修訂的《行政處罰法》第16條的規(guī)定：“國務(wù)院或者經(jīng)國務(wù)院授權(quán)的省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以決定一個行政機關(guān)行使有關(guān)行政機關(guān)的行政處罰權(quán)，但限制人身自由的行政處罰權(quán)只能由公安機關(guān)行使?！北痉ǖ?0條同時規(guī)定：“行政處罰由違法行為發(fā)生地的縣級以上地方人民政府具有行政處罰權(quán)的行政機關(guān)管轄。法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的除外?！编l(xiāng)鎮(zhèn)人民政府明顯不屬于縣級以上地方人民政府的范圍。因此，把該條款作為行政處罰權(quán)下沉的法律依據(jù)不充分。除此之外，2019年1月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于推進基層整合審批服務(wù)執(zhí)法力量的實施意見》，對行政處罰權(quán)下沉做出了規(guī)定，通知各地各部門按照實際情況落實。該實施意見屬于規(guī)范性文件。政策性規(guī)范性文件一般不對執(zhí)法條件和保障問題作出規(guī)定，這造成了執(zhí)法權(quán)行使的不規(guī)范，損害了政府的公信力[8]。

2.行政機關(guān)未嚴格遵守行政處罰權(quán)下沉的規(guī)定

最新版的《行政處罰法》第24條規(guī)定：“省、自治區(qū)、直轄市根據(jù)當?shù)貙嶋H情況，可以決定將基層管理迫切需要的縣級人民政府部門的行政處罰權(quán)交由能夠有效承接的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處行使，并定期組織評估。決定應(yīng)當公布?！笔紫?，省級人民政府可以依法對處罰權(quán)下沉作出明確規(guī)定，而不能由省級人民政府以外的其他行政主體決定該事項。其次，關(guān)于基層管理迫切需要的行政處罰權(quán)，依照《憲法》第3條規(guī)定：“中央和地方的國家機構(gòu)職權(quán)的劃分，遵循在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方的主動性，積極性原則?！毙姓幜P權(quán)下沉雖然僅涉及地方國家機構(gòu)職權(quán)的劃分，也應(yīng)當遵守這一原則。再次，行政處罰權(quán)下沉的范圍限于縣級人民政府的行政處罰權(quán)，且以鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和街道辦事能夠有效承接為前提，這就排除了其他級的人民政府部門行政處罰權(quán)的下沉。比如，湖南省安化縣公布的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政權(quán)力清單中，把4項行政強制權(quán)也下放給了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府，這不符合法治政府建設(shè)的要求。

（二）行政執(zhí)法人員面臨著各方面挑戰(zhàn)

1.行政處罰權(quán)下沉改變了基層執(zhí)法困境

行政處罰權(quán)下沉以前，縣級政府職能部門大多可以對違法行為作出處理，基層站所只能進行監(jiān)督檢查，即使發(fā)現(xiàn)違法行為也無權(quán)處理[9]?；鶎訄?zhí)法人員很少有執(zhí)法權(quán)，更不要提實現(xiàn)行政執(zhí)法活動。從執(zhí)法方面來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有自己的執(zhí)法人員，也就不存在對鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道辦事處執(zhí)法人員的監(jiān)督管理問題，更不用考慮基層執(zhí)法人員的執(zhí)法資格問題。然而，當行政處罰權(quán)由縣級人民政府有關(guān)部門下沉到鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和街道辦事處，這些情況就必須要面對。

2.行政處罰權(quán)下放面臨許多挑戰(zhàn)

能力不足是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處實施行政處罰面臨的緊迫問題[10]。行政處罰權(quán)下沉對執(zhí)法人員提出了更多要求。一是因執(zhí)法領(lǐng)域的寬泛導(dǎo)致行政執(zhí)法工作量大。之前屬于縣級人民政府有關(guān)部門的權(quán)利，如城管、工商、食藥等方面的部分處罰權(quán)都集聚在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和街道辦事處。執(zhí)法人員能否熟練運用法律對行政相對人作出處罰，這是行政處罰權(quán)下沉要關(guān)注的問題。二是行政人員的執(zhí)法資格問題。行政處罰權(quán)下沉以前，除了派出所、稅務(wù)所和工商所之外，其他站所的工作人員很多都沒有執(zhí)法資格。而且，執(zhí)法力量的下沉也要求做好人財物各個方面的充分保障。三是行政人員下沉到基層以后，對他們的日?？己撕吐殑?wù)晉升等方面的問題也要考慮，否則，縣級有關(guān)部門執(zhí)法人員下沉的意愿不高。更有甚者，行政執(zhí)法人員的晉升都可能出現(xiàn)問題。

（三）行政權(quán)集中行使需要嚴密的監(jiān)督

1.行政權(quán)下沉加劇了行政權(quán)集中

行政處罰權(quán)下沉意味著行政處罰權(quán)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和街道辦事處的集中。一方面，之前本該由縣級人民政府不同部門行使的行政處罰權(quán)，現(xiàn)在部分權(quán)力都轉(zhuǎn)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和街道辦事處行使。另一方面，為了保證下沉的行政處罰權(quán)得以實現(xiàn)，與之相配套的行政強制等行政權(quán)也會逐漸下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和街道辦事處，這也增加了公民權(quán)利受到損害的可能性。如果不對鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的行政權(quán)力進行有效制約，會導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和街道辦事處權(quán)力的失控，這就背離了行政權(quán)行使的初衷。

2.權(quán)力集中和法律監(jiān)督缺失相悖

現(xiàn)有法律無法充分回應(yīng)行政處罰權(quán)下沉的問題。首先，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級人大常務(wù)委員會的監(jiān)督缺失。依照我國《憲法》第96條規(guī)定：“縣級以上地方各級人民代表大會設(shè)立常務(wù)委員會?！毙姓幜P權(quán)下沉導(dǎo)致行政權(quán)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的相對集中，然而人大的監(jiān)督功能弱化。其次，依照我國《地方組織法》的第59條和第61條的規(guī)定：“鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府沒有任免、培訓(xùn)、考核和獎懲國家行政機關(guān)工作人員的職權(quán)?！边@不利于從法律層面對鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法人員進行內(nèi)部監(jiān)督和管理。再次，權(quán)力配置一定要合理，要有制約關(guān)系。權(quán)力配置是防止權(quán)力腐敗、權(quán)力膨脹、權(quán)力擴張最有效的辦法。減少和杜絕腐敗現(xiàn)象，必須要在權(quán)力配置上下功夫[11]。相比于其他行政權(quán)力的行使，行政處罰權(quán)下沉的監(jiān)督不但沒有加強，反而在立法上弱化。這不利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和街道辦事處行使行政權(quán)。

三、行政處罰權(quán)下沉應(yīng)符合法治的要求

當前，我們正在推進法治國家、法治政府和法治社會一體化建設(shè)。行政處罰權(quán)下沉是對地方行政權(quán)力進行的重新配置，屬于法治政府建設(shè)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。這有利于推動行政機關(guān)實現(xiàn)全面依法行政。只有有法可依，才能保證行政權(quán)既依法下沉，又下沉得好。依法行政的法是一個廣義的法，它包括憲法、法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、政府規(guī)章等。低層級的法律規(guī)范要服從高層級的法律規(guī)范，這是行政法治原則的要求[12]。這就要充分發(fā)揮地方立法的作用，充分提升基層執(zhí)法人員的執(zhí)法水平和加強對行政權(quán)的法律監(jiān)督。

（一）積極推進符合實際的地方立法

1.增加行政處罰權(quán)下沉的法律依據(jù)

當前，行政處罰權(quán)下沉的法律依據(jù)只有行政處罰法。如果能從法律上作出進一步規(guī)定，這必將增加法律的明確性，也能為行政處罰權(quán)下沉提供具體的和可操作的指引。依據(jù)《立法法》規(guī)定及有關(guān)精神，省級人大和政府可以對《行政處罰法》的規(guī)定進一步細化?？梢姡胤叫苑ㄒ?guī)也必然會涉及給政府設(shè)定權(quán)力的問題[13]。通過制定地方性法規(guī)或者地方政府規(guī)章，為行政處罰權(quán)下沉提供更多的法律依據(jù)。就制定地方性法規(guī)而言，其法律依據(jù)為《立法法》第73條規(guī)定：“即地方性法規(guī)可以就下列事項作出規(guī)定：（一）為執(zhí)行法律、行政法規(guī)的規(guī)定，需要根據(jù)本行政區(qū)域的實際情況作具體規(guī)定的事項?！本椭贫ㄊ〖壵?guī)章來看，其法律依據(jù)為《立法法》第82條的規(guī)定：“省、自治區(qū)、直轄市和設(shè)區(qū)的市、自治州的人民政府，可以根據(jù)法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)、直轄市的地方性法規(guī)，制定規(guī)章。地方政府規(guī)章可以就下列事項作出規(guī)定：（一）為執(zhí)行法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)的規(guī)定需要制定規(guī)章的事項?！边@里的需要制定規(guī)章的事項是指，雖然法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)沒有規(guī)定地方政府可以制定規(guī)章，但為執(zhí)行法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)，需要制定一些配套措施和具體規(guī)定，在這種情況下，如果本地區(qū)的改革和建設(shè)確有需要，地方政府也可以根據(jù)法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)的規(guī)定以及本地區(qū)的實際情況制定有關(guān)規(guī)章[14]。當然，不管是制定地方性法規(guī)還是政府規(guī)章，都不得與我國《行政處罰法》的規(guī)定相抵觸。

2.保證行政處罰權(quán)下沉依據(jù)的明確性

在制定地方性法規(guī)或者省級人民政府規(guī)章應(yīng)當保證規(guī)定的明確性。依照我國《行政處罰法》，從實體和程序兩個方面對行政處罰權(quán)下沉作出規(guī)定。就實體方面來看，應(yīng)當明確規(guī)定行政處罰權(quán)下沉的實施主體。在考慮地方實際情況、聽取鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府意見的基礎(chǔ)上，明確規(guī)定行政處罰權(quán)下沉的具體范圍，確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的人民政府能夠有效行使該職權(quán)。另外，考慮到行政處罰權(quán)下沉離不開配套的行政強制措施等行政權(quán)，應(yīng)當及時修改和完善相關(guān)法律，切實把行政處罰權(quán)下沉納入全面依法行政的范圍之內(nèi)。從程序方面來談，法規(guī)和規(guī)章要明確規(guī)定基層執(zhí)法人員在執(zhí)法時要表明身份，要嚴格按照法律規(guī)定的程序執(zhí)法。考慮到鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的權(quán)力更為集中，應(yīng)當在執(zhí)法程序上作出更嚴格的規(guī)定，這樣才能減少公民權(quán)利受到損害的可能性。

（二）提升行政執(zhí)法人員的執(zhí)法水平

1.提升基層執(zhí)法人員的執(zhí)法水平

基層執(zhí)法人員的執(zhí)法水平對推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府依法行政至關(guān)重要。執(zhí)法人員既要嚴格執(zhí)法，也要保證他們在工作中的積極性。首先，要嚴格限制執(zhí)法人員的準入資格。沒有取得執(zhí)法資格的人員不得從事執(zhí)法工作。其次，應(yīng)當加強對執(zhí)法人員的培訓(xùn)?？h級人民政府有關(guān)部門在執(zhí)法過程中積累的經(jīng)驗，應(yīng)當分享給鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層執(zhí)法人員?？紤]到鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法人員的行政權(quán)更為集中，應(yīng)當注重培養(yǎng)執(zhí)法人員的執(zhí)法思維。再次，應(yīng)當充分保障執(zhí)法人員對執(zhí)法設(shè)備、辦公場所等執(zhí)法硬件的需要。在財力分配上，應(yīng)當根據(jù)事權(quán)財權(quán)相一致原則，基于事權(quán)的下沉故而應(yīng)當向基層政府傾斜，對于貧困地區(qū)需要加大財政轉(zhuǎn)移支付力度[15]。之前縣級人民政府有關(guān)部門的執(zhí)法資源也應(yīng)當適當下沉到鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和街道辦事處。

2.保證基層執(zhí)法人員的工作積極性

在執(zhí)法過程中，基層執(zhí)法人員的工作積極性尤為重要。在收入方面，應(yīng)當保證執(zhí)法人員的勞動報酬不低于縣級執(zhí)法人員的收入水平。在人員晉升方面，應(yīng)當暢通基層執(zhí)法人員的升職渠道。一方面，執(zhí)法人員在行政執(zhí)法過程中表現(xiàn)優(yōu)秀的，可以提升其職務(wù)和職級。另一方面，對于執(zhí)法工作中有貢獻的人員，在職務(wù)不能提升的情況下，應(yīng)當適當增加執(zhí)法人員的收入。在人員培訓(xùn)方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府可以組織執(zhí)法人員到執(zhí)法理念先進、執(zhí)法水平高的地方交流學(xué)習(xí)。只有這樣，基層執(zhí)法人員才能在工作中盡職盡責，全面推動基層執(zhí)法的規(guī)范化。

（三）及時完善法律責任和法律監(jiān)督

1.依法公開執(zhí)法人員的執(zhí)法權(quán)責

法律規(guī)定省級人民政府下沉行政處罰權(quán)的決定應(yīng)當公布。在公布權(quán)力時，不僅要公布行政處罰權(quán)行使的具體規(guī)定，而且還應(yīng)當一并公布行政處罰的相關(guān)責任。這能促使執(zhí)法人員牢牢樹立權(quán)責一致的意識。行政處罰權(quán)應(yīng)當依法行使，否則，基層執(zhí)法人員應(yīng)當承擔相應(yīng)的法律責任。更為重要的是，行政相對人能及時監(jiān)督基層執(zhí)法人員的違法行為。這能進一步提升公民的權(quán)利意識：即只有行政權(quán)依法得到行使時，公民的權(quán)利才能得到充分保障。當行政主體不當行使行政權(quán)時，行政相對人可以依法維護自身權(quán)益，促使基層執(zhí)法人員的違法行為受到法律制裁。依法行政首先強調(diào)的是行政主體應(yīng)當守法。只有這樣，才能為公民守法起到模范作用。與此同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和街道辦事處應(yīng)當公布執(zhí)法人員名單，自覺接受人們的監(jiān)督。在進行執(zhí)法人員日常績效考核和晉升考核時，應(yīng)當增加公民評價的比重。把公民評價作為執(zhí)法人員日?？己撕蜁x升考核的重要依據(jù)。在同等條件下，沒有通過公民考核的執(zhí)法人員應(yīng)當把晉升機會留給其他人員。

2.增加行政機關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督

行政機關(guān)的監(jiān)督能夠直接回應(yīng)基層執(zhí)法人員的違法行為。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和街道辦事處對執(zhí)法人員的違法行為應(yīng)當及時糾正。依法追究執(zhí)法人員濫用行政權(quán)的法律責任。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表應(yīng)當充分發(fā)揮監(jiān)督作用。地方各級人大代表是人民派往國家權(quán)力機關(guān)行使當家做主權(quán)利的使者，代表人民行使地方國家權(quán)力[16]。此外，全國人大和全國人大常委會應(yīng)當及時修改地方組織法的規(guī)定，增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府對國家行政機關(guān)工作人員任免、培訓(xùn)、考核和獎懲的職權(quán)。這既能滿足基層人民政府的現(xiàn)實需要，也能確保現(xiàn)實的做法和法律規(guī)定相契合。群眾監(jiān)督是外部監(jiān)督的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可以開通群眾服務(wù)熱線或者微信公眾號，公眾可以隨時投訴執(zhí)法人員的違法行為。如果繼續(xù)執(zhí)法行為可能給行政相對人造成不可避免的損失的，行政機關(guān)也可以制止違法行為。

四、結(jié)語

行政處罰權(quán)下沉是國家針對基層人民政府權(quán)責不一致的情況提出來的。這能解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和街道辦事處“看得見管不著”的執(zhí)法困境，也能推動鄉(xiāng)村治理法治化，還能為鄉(xiāng)村振興提供充分的法治保障。當然，行政處罰權(quán)下沉也帶來了一些問題。一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和街道辦事處的行政權(quán)集中很可能引起行政權(quán)的濫用，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層執(zhí)法人員也面臨著許多挑戰(zhàn)。另一方面，行政權(quán)監(jiān)督的缺失會導(dǎo)致公民權(quán)利受到損害的可能性進一步增加。要推動行政權(quán)下沉的法治化，就要充分增加對行政權(quán)的監(jiān)督和制約，也要在提升執(zhí)法人員執(zhí)法水平的基礎(chǔ)上規(guī)范執(zhí)法活動。隨著行政處罰權(quán)的下沉，與之密不可分的行政強制權(quán)等也會逐步下沉到基層。這些權(quán)力下放過程中的問題也需要進行深入研究。只要在立法上提供明確的、具體的和可操作的指引，在執(zhí)法過程中依法行政并且強化對執(zhí)法的監(jiān)督，行政處罰權(quán)下沉一定會沿著法治的軌道健康發(fā)展，為全面推動依法治國和實現(xiàn)建設(shè)法治政府的目標起到積極作用。