徐玉德 劉曉穎

（中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院，北京 100142）

內(nèi)容提要：嚴(yán)格遏制增量、妥善處置存量是防范化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)鍵，也是防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的重要環(huán)節(jié)。當(dāng)前新冠疫情持續(xù)演變、國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)恢復(fù)不穩(wěn)固不均衡，復(fù)雜嚴(yán)峻的內(nèi)外部環(huán)境疊加政府償債高峰期臨近，地方財(cái)政收支平衡持續(xù)承壓。未來(lái)必須在鞏固前期治理成果的基礎(chǔ)上，堅(jiān)持協(xié)同聯(lián)動(dòng)、疏堵結(jié)合的原則，壓實(shí)主體責(zé)任分類審慎處置，推進(jìn)投融資平臺(tái)市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型，持續(xù)優(yōu)化政府間的財(cái)政關(guān)系，穩(wěn)妥有序化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)隱患，確保財(cái)政長(zhǎng)期可持續(xù)性。

地方政府隱性債務(wù)透明度低、債權(quán)債務(wù)關(guān)系復(fù)雜且償債覆蓋率參差不齊，嚴(yán)重威脅區(qū)域財(cái)政金融穩(wěn)健運(yùn)行和實(shí)體經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展，是我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展面臨的“灰犀?！敝弧＝陙?lái)，在黨中央的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)和財(cái)政部門的統(tǒng)籌推進(jìn)下，各地區(qū)各部門把防范化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)擺在更加突出的位置，積極開好“前門”、嚴(yán)堵“后門”，遏制增量、化解存量，地方政府違法違規(guī)無(wú)序舉債的蔓延擴(kuò)張態(tài)勢(shì)得到初步遏制，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)得到進(jìn)一步緩釋。然而，當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨需求收縮、供給沖擊、預(yù)期轉(zhuǎn)弱三重壓力，外部環(huán)境更趨復(fù)雜嚴(yán)峻和不確定，未來(lái)一段時(shí)間地方財(cái)政收支平衡將持續(xù)承壓，為徹底根治地方政府隱性債務(wù)問(wèn)題帶來(lái)了新的挑戰(zhàn)。2021年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議明確要求“堅(jiān)決遏制新增地方政府隱性債務(wù)”。財(cái)政部部長(zhǎng)劉昆在傳達(dá)學(xué)習(xí)中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議精神時(shí)進(jìn)一步提出：“要準(zhǔn)確把握穩(wěn)字當(dāng)頭、穩(wěn)中求進(jìn)的要求，圍繞落實(shí)黨中央決策部署提升財(cái)政政策效能……穩(wěn)妥化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)隱患，確保財(cái)政可持續(xù)”。面對(duì)新發(fā)展階段的新挑戰(zhàn)新要求，必須在鞏固前期治理成果的基礎(chǔ)上，堅(jiān)持協(xié)同聯(lián)動(dòng)、疏堵結(jié)合的原則，厘清權(quán)責(zé)邊界、優(yōu)化制度機(jī)制，強(qiáng)化統(tǒng)計(jì)監(jiān)測(cè)嚴(yán)防反彈，運(yùn)營(yíng)市場(chǎng)化法治化方式標(biāo)本兼治協(xié)同推進(jìn)地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范化解工作，牢牢守住不發(fā)生系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的底線，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展提供有力保障。

一、強(qiáng)化統(tǒng)計(jì)監(jiān)測(cè)，壓實(shí)主體責(zé)任分類審慎處置

地方政府隱性債務(wù)源于財(cái)政承擔(dān)公共風(fēng)險(xiǎn)誘發(fā)的政府潛在支出義務(wù)。在隱性債務(wù)治理進(jìn)入攻堅(jiān)期、財(cái)政可持續(xù)性壓力增大的現(xiàn)狀下，外部風(fēng)險(xiǎn)向政府公共部門的轉(zhuǎn)移極易引發(fā)隱性債務(wù)反彈式增長(zhǎng)，破壞當(dāng)前“穩(wěn)步緩釋、總體可控”的風(fēng)險(xiǎn)化解趨勢(shì)。根據(jù)地方政府隱性債務(wù)“增量抬頭、存量難化”的階段性特征，必須進(jìn)一步優(yōu)化統(tǒng)計(jì)監(jiān)測(cè)系統(tǒng)，高效發(fā)揮統(tǒng)計(jì)監(jiān)督職能，防范隱性債務(wù)反彈擴(kuò)張；壓實(shí)地方政府屬地責(zé)任，分類審慎開展風(fēng)險(xiǎn)處置，為化解存量債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)提質(zhì)增效。

（一）有效統(tǒng)計(jì)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)，遏制新增隱性債務(wù)

自2017年中共中央政治局會(huì)議首次提出加強(qiáng)地方政府隱性債務(wù)監(jiān)管以來(lái)，財(cái)政部門持續(xù)出臺(tái)系列文件指導(dǎo)隱性債務(wù)的統(tǒng)計(jì)與監(jiān)測(cè)工作，逐步摸清各地隱性債務(wù)真實(shí)底數(shù)與存量結(jié)構(gòu)。受此約束，地方政府舉債行為規(guī)范程度顯著提高，新增隱性債務(wù)得到有效遏制。然而，由于滋生地方政府違法違規(guī)無(wú)序舉債的土壤尚未根本鏟除，攻堅(jiān)期多地隱性債務(wù)有所抬頭。有效統(tǒng)計(jì)與動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)成為新階段壓縮監(jiān)管套利空間的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，同時(shí)為隱性債務(wù)動(dòng)態(tài)治理提供調(diào)整方向與行為依據(jù)。

優(yōu)化隱性債務(wù)統(tǒng)計(jì)監(jiān)測(cè)系統(tǒng)需要多部門協(xié)同聯(lián)動(dòng)。財(cái)政部門、國(guó)資部門、金融監(jiān)管和外部監(jiān)督機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)配合，以全局性視野開展工作，形成全方位無(wú)死角的統(tǒng)計(jì)監(jiān)測(cè)系統(tǒng)，對(duì)錯(cuò)綜復(fù)雜的債權(quán)債務(wù)關(guān)系進(jìn)行“穿透式”甄別，最大程度防范債務(wù)隱患。動(dòng)態(tài)掌握隱性債務(wù)擴(kuò)張節(jié)奏和風(fēng)險(xiǎn)敞口，對(duì)短時(shí)期內(nèi)風(fēng)險(xiǎn)后果尚不明顯但積累迅速、影響深遠(yuǎn)的債務(wù)事項(xiàng)進(jìn)行預(yù)測(cè)評(píng)價(jià)，防止邊緣“暴雷”形成新增隱性債務(wù)。例如，統(tǒng)計(jì)轄區(qū)內(nèi)基礎(chǔ)建設(shè)項(xiàng)目參與各方的基本信息，對(duì)國(guó)資背景的出資方進(jìn)行重點(diǎn)關(guān)注；審查公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的資金來(lái)源、評(píng)估還款能力，對(duì)最終可能由公共財(cái)政承擔(dān)的企業(yè)債、存在剛性兌付條件的“明股實(shí)債”以及各類政府承諾與擔(dān)保等進(jìn)行專項(xiàng)調(diào)查；對(duì)事業(yè)單位債務(wù)、地方金融機(jī)構(gòu)不良資產(chǎn)、地方融資平臺(tái)債務(wù)及下級(jí)政府財(cái)政缺口形成的預(yù)計(jì)政府救助支出進(jìn)行估算。貫徹落實(shí)財(cái)政部《地方政府隱性債務(wù)統(tǒng)計(jì)監(jiān)測(cè)工作指引》《地方全口徑債務(wù)清查統(tǒng)計(jì)填報(bào)說(shuō)明》等文件要求，及時(shí)、準(zhǔn)確、完整更新隱性債務(wù)的統(tǒng)計(jì)與監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)，為實(shí)現(xiàn)隱性債務(wù)全口徑監(jiān)管、提高風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警有效性提供保障。

（二）堅(jiān)持中央不救助原則，壓實(shí)地方政府主體責(zé)任

地方政府秉持的中央政府救助預(yù)期是導(dǎo)致地方債規(guī)模持續(xù)擴(kuò)大的重要制度原因（郭玉清等，2016）；上級(jí)政府的救助意愿及兜底支持也是縱容地方政府隱性債務(wù)不斷膨脹的關(guān)鍵因素（馬文濤和馬草原，2018）。打消對(duì)中央的“救助期望”是督促地方政府適度舉債、主動(dòng)化債的關(guān)鍵一環(huán)。

2021年經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議后，財(cái)政部等相關(guān)部門再次明確中央不救助的剛性原則，徹底打破地方政府的“救助幻想”，倒逼地方各級(jí)政府正視轄區(qū)內(nèi)債務(wù)存量，層層壓實(shí)隱性債務(wù)治理主體責(zé)任，結(jié)合當(dāng)?shù)刎?cái)政償還能力與發(fā)展預(yù)期，多措并舉制定科學(xué)合理的綜合方案。在隱性債務(wù)治理的新階段，關(guān)鍵是抓好三個(gè)方面。一是做好政策要求與區(qū)域治理需求的銜4統(tǒng)籌工作，針對(duì)區(qū)域工作中的重難點(diǎn)問(wèn)題，制定“一攬子方案”，統(tǒng)籌推進(jìn)省市縣各級(jí)“減債降負(fù)”工作。二是政策支持與監(jiān)督懲戒并行，做到“誰(shuí)舉債誰(shuí)負(fù)責(zé)、誰(shuí)融資誰(shuí)負(fù)責(zé)”，嚴(yán)禁瞞報(bào)、漏報(bào)及拖延處置等不作為行為，認(rèn)真落實(shí)《關(guān)于加強(qiáng)地方人大對(duì)政府債務(wù)審查監(jiān)督的意見(jiàn)》，自覺(jué)4受人大審查和全過(guò)程監(jiān)管。開展隱性債務(wù)審計(jì)工作，對(duì)懶政怠政等消極行為做出調(diào)查與處罰，始終保持監(jiān)管高壓態(tài)勢(shì)，對(duì)違法違規(guī)舉債融資嚴(yán)肅追責(zé)問(wèn)責(zé)，以強(qiáng)有力的問(wèn)責(zé)機(jī)制形成威懾力。三是構(gòu)建多元主體協(xié)同治理格局，主動(dòng)與金融機(jī)構(gòu)開展協(xié)商和溝通，引導(dǎo)市場(chǎng)積極參與，為當(dāng)?shù)仉[性債務(wù)治理工作提質(zhì)增效。擇機(jī)出臺(tái)《關(guān)于防范化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的意見(jiàn)》相關(guān)配套指南，明晰金融機(jī)構(gòu)置換業(yè)務(wù)的合規(guī)邊界和操作細(xì)節(jié)，降低金融機(jī)構(gòu)參與債務(wù)置換的合規(guī)性風(fēng)險(xiǎn)。

（三）立足工作全局，分類審慎處置

根據(jù)全國(guó)各地預(yù)算報(bào)告，2021年多地“遏增化存”工作取得成效，近半省份完成或超額完成了隱性債務(wù)化解任務(wù)，部分地區(qū)主動(dòng)強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，積極防范重大風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)，已率先實(shí)現(xiàn)政府隱性債務(wù)全部清零。對(duì)于剩余有待攻堅(jiān)的“硬骨頭”，則需立足工作全局，結(jié)合隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的異質(zhì)性，分類審慎處置，提高存量風(fēng)險(xiǎn)化解效率。

隱性債務(wù)形式多樣、成因復(fù)雜，不同項(xiàng)目、不同區(qū)域的風(fēng)險(xiǎn)特征與治理關(guān)鍵各不相同，在各地償債資源有限的情況下，應(yīng)堅(jiān)持分類審慎穩(wěn)妥處置，盡可能提升隱性債務(wù)治理效率。一方面，重視隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的成因異質(zhì)性，確保風(fēng)險(xiǎn)來(lái)源與化解方法相匹配。針對(duì)償債資金不足風(fēng)險(xiǎn)，可逐項(xiàng)追蹤相關(guān)的權(quán)責(zé)關(guān)系，調(diào)查債務(wù)與資產(chǎn)的匹配程度，評(píng)估對(duì)應(yīng)資產(chǎn)的收益能力。對(duì)于優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)與優(yōu)勢(shì)項(xiàng)目對(duì)應(yīng)的債務(wù)，通過(guò)市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)，提高增量收入補(bǔ)充償債來(lái)源；針對(duì)債務(wù)期限錯(cuò)配風(fēng)險(xiǎn)，則需梳理統(tǒng)計(jì)當(dāng)?shù)馗黜?xiàng)隱性債務(wù)的期限結(jié)構(gòu)，整體判斷風(fēng)險(xiǎn)強(qiáng)弱與償債緊迫程度，選擇協(xié)商、償還、展期、置換等不同方式，分批分類統(tǒng)籌推進(jìn)隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)處置。另一方面，正視隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的區(qū)域異質(zhì)性，根據(jù)當(dāng)?shù)仫L(fēng)險(xiǎn)等級(jí)與治理進(jìn)度審慎選擇有針對(duì)性的風(fēng)險(xiǎn)化解方案。經(jīng)濟(jì)體量大、財(cái)政實(shí)力強(qiáng)的低風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)可借鑒“清零”試點(diǎn)的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合收支預(yù)算運(yùn)用超收收入償還隱性債務(wù)，加快推進(jìn)全域無(wú)隱性債務(wù)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。綜合財(cái)力偏弱、償債困難的高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)則需重點(diǎn)完善債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置機(jī)制，參考國(guó)務(wù)院《關(guān)于支持貴州在新時(shí)代西部大開發(fā)上闖新路的意見(jiàn)》對(duì)“降風(fēng)險(xiǎn)”試點(diǎn)的指導(dǎo)，通過(guò)與金融機(jī)構(gòu)協(xié)商采取展期、債務(wù)重組等來(lái)維持資金周轉(zhuǎn)，“以時(shí)間換空間”逐步恢復(fù)信用環(huán)境。同時(shí)，用好新增地方債務(wù)限額，提升舉債融資能力。

二、厘清政企責(zé)任邊界，有序推進(jìn)投融資平臺(tái)市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型

國(guó)發(fā)〔2014〕43號(hào)文發(fā)布以來(lái)，中央持續(xù)督導(dǎo)地方政府厘清權(quán)責(zé)范圍、劃清政企邊界，嚴(yán)禁將企業(yè)行為與政府信用掛鉤，不兜底、不回購(gòu)、不承諾，但部分地區(qū)仍存在利用投融資平臺(tái)變相籌資舉債的主觀動(dòng)機(jī)和客觀條件。厘清政企責(zé)任邊界，徹底剝離投融資平臺(tái)的政府融資職能并推進(jìn)市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型，是地方政府隱性債務(wù)治理的關(guān)鍵舉措。

（一）厘清政企權(quán)責(zé)邊界，杜絕任何形式違法違規(guī)舉債

地方政府對(duì)投融資平臺(tái)存在“資產(chǎn)延伸”和“風(fēng)險(xiǎn)聯(lián)保”，構(gòu)成風(fēng)險(xiǎn)共同體（徐軍偉等，2020），致使金融機(jī)構(gòu)普遍存在“政府信用幻覺(jué)”，傾向于對(duì)有政府背景的項(xiàng)目提供融資。國(guó)發(fā)〔2014〕43號(hào)文打破了中央政府救助的無(wú)限責(zé)任，但地方政府對(duì)投融資平臺(tái)的責(zé)任尚未清晰切割（鄒瑾等，2020），市場(chǎng)對(duì)當(dāng)?shù)卣木戎A(yù)期并沒(méi)有完全消除。例如在隱性債務(wù)治理前期，用地方政府債券置換存量城投債券的行為因被市場(chǎng)視作政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的解決方案，反而增強(qiáng)了市場(chǎng)對(duì)政府救助的預(yù)期（鐘寧樺等，2021）。市場(chǎng)的不合理預(yù)期會(huì)導(dǎo)致投融資平臺(tái)債券定價(jià)機(jī)制的長(zhǎng)期扭曲，進(jìn)而引發(fā)市場(chǎng)資源錯(cuò)配的累積。為防止其向系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)演化，政府又只能被動(dòng)對(duì)違約債務(wù)施行救助。循環(huán)效應(yīng)下，極易導(dǎo)致“政府兜底幻覺(jué)”再生，隱性債務(wù)增量難控。

完全打破市場(chǎng)對(duì)政府的“兜底預(yù)期”，是避免風(fēng)險(xiǎn)定價(jià)失準(zhǔn)、保障債務(wù)規(guī)模平衡的關(guān)鍵。針對(duì)層出不窮的違規(guī)舉債新形式，應(yīng)進(jìn)一步強(qiáng)化政企權(quán)責(zé)邊界，并進(jìn)一步落實(shí)以下政策內(nèi)容：一是嚴(yán)禁政府部門對(duì)平臺(tái)新增債務(wù)及新設(shè)基金做出任何形式的承諾與擔(dān)保；徹底剝離和劃轉(zhuǎn)平臺(tái)土儲(chǔ)功能，禁止任何企業(yè)利用公益性資產(chǎn)進(jìn)行擔(dān)保舉債。二是強(qiáng)化地方國(guó)有企事業(yè)單位債務(wù)融資管控，嚴(yán)禁變相舉債，禁止新增隱性債務(wù)上新項(xiàng)目、鋪新攤子，防止地方國(guó)有企業(yè)和事業(yè)單位“平臺(tái)化”；對(duì)現(xiàn)存權(quán)屬判定復(fù)雜、邊界模糊不清的投融資平臺(tái)，通過(guò)資源整合、清理撤銷、歸并整合等方式厘清權(quán)責(zé)，推動(dòng)其成為獨(dú)立核算的企業(yè)法人。三是完善政府官員考核機(jī)制，嚴(yán)肅財(cái)經(jīng)紀(jì)律，推進(jìn)落實(shí)“終身問(wèn)責(zé)，倒查責(zé)任”的制度辦法，將地方政府債務(wù)的舉借、管理、使用、償還和風(fēng)險(xiǎn)管控等情況納入地方政府主要領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)和離任審計(jì)范圍。

（二）分類施策以穩(wěn)為主，有序推動(dòng)平臺(tái)市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型

近年來(lái)，城投債技術(shù)性違約事件明顯增多，2018年至2020年間各地非標(biāo)違約已發(fā)生90余次。城投剛兌信仰“搖搖欲墜”，引發(fā)市場(chǎng)投資者對(duì)較“脆弱”借款人的懷疑與擔(dān)憂，嚴(yán)重影響政府信譽(yù)（沈雨婷和金洪飛，2019）。更重要的是，由于平臺(tái)間普遍存在相互擔(dān)保，風(fēng)險(xiǎn)跨部門傳導(dǎo)強(qiáng)度高，企業(yè)的債務(wù)危機(jī)極易轉(zhuǎn)化為由地方財(cái)政兜底的公共風(fēng)險(xiǎn)。因此，妥善處置平臺(tái)企業(yè)存量債務(wù)，推進(jìn)平臺(tái)實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型是穩(wěn)妥化解隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的重要環(huán)節(jié)。

2021年多省陸續(xù)發(fā)文引導(dǎo)有序打破剛兌，著手對(duì)嚴(yán)重資不抵債、喪失清償能力的平臺(tái)進(jìn)行破產(chǎn)重組，但隱性債務(wù)治理仍應(yīng)以穩(wěn)為主旋律，切忌操之過(guò)急。一是可結(jié)合長(zhǎng)短期償債需求，推進(jìn)平臺(tái)整合重組。比如，將業(yè)務(wù)重復(fù)、職能重合或關(guān)聯(lián)性較強(qiáng)的平臺(tái)進(jìn)行整合重組，有利于發(fā)揮規(guī)模效應(yīng)，降低運(yùn)營(yíng)成本。二是加快建立政府授權(quán)的自主投資經(jīng)營(yíng)制度，守好平臺(tái)投資邊界。改變地方政府“挖坑”（指定投融資任務(wù)）、平臺(tái)無(wú)條件“種樹”（投資建設(shè)項(xiàng)目）的局面，重點(diǎn)投資能產(chǎn)生收益但對(duì)社會(huì)資本吸引力不足的準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目。對(duì)于確有必要參與的非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，事先制定合法合規(guī)的參與機(jī)制，明確政府給予資本金注入、投資補(bǔ)助或運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼資金的方式及前提條件。三是推動(dòng)平臺(tái)市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型，打造權(quán)屬清晰、自負(fù)盈虧的綜合性國(guó)有資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)公司。采用“市場(chǎng)化運(yùn)作、專業(yè)化發(fā)展、多元化經(jīng)營(yíng)”的模式，緊密結(jié)合城市資源稟賦等因素，構(gòu)建多業(yè)務(wù)協(xié)同發(fā)展框架。推行混合所有制改革，選擇資本力量和技術(shù)條件雄厚的民企開展多形式合作，逐步提升在新領(lǐng)域的競(jìng)爭(zhēng)力。

（三）整合推進(jìn)戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型，增強(qiáng)平臺(tái)內(nèi)生發(fā)展能力

當(dāng)前監(jiān)管政策趨嚴(yán)、政府救助預(yù)期趨弱，很多地方平臺(tái)已4近融資天花板。不僅無(wú)力支撐新項(xiàng)目的資金需求，甚至難以維持借新還舊。沒(méi)有經(jīng)營(yíng)能力就沒(méi)有融資能力，存量債務(wù)便無(wú)法妥善解決?；怆[性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)還需平臺(tái)積極作為，主動(dòng)增強(qiáng)“造血”能力，提高信用評(píng)級(jí)，補(bǔ)充償債來(lái)源?！耙栽隽空{(diào)節(jié)存量”“以時(shí)間換取規(guī)?！保咨铺幚泶址虐l(fā)展時(shí)期遺留下的債務(wù)問(wèn)題。

投融資平臺(tái)作為地方政府性資產(chǎn)資源的“集大成者”，是地方國(guó)有資產(chǎn)投資和運(yùn)營(yíng)的重要載體。平臺(tái)在轉(zhuǎn)型過(guò)程中應(yīng)注重戰(zhàn)略方向與基礎(chǔ)業(yè)務(wù)的目標(biāo)匹配與優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，盤活存量資源，發(fā)揮協(xié)同效應(yīng)。一是在土地開發(fā)業(yè)務(wù)的基礎(chǔ)上，結(jié)合產(chǎn)業(yè)鏈進(jìn)行縱向業(yè)務(wù)拓展。向上游延伸至城市發(fā)展策劃和區(qū)域規(guī)劃，直4參與用地規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)與后續(xù)土地成片開發(fā)聯(lián)動(dòng)，打造“城市運(yùn)營(yíng)商”，掌握更大的主動(dòng)權(quán)與議價(jià)空間。向下游延伸至產(chǎn)業(yè)地產(chǎn)等終端產(chǎn)品，以產(chǎn)業(yè)為依托，以地產(chǎn)為載體，實(shí)現(xiàn)區(qū)域整體開發(fā)與運(yùn)營(yíng)，完成從“賣地”的低端盈利模式向“開發(fā)”的高端盈利模式升級(jí)。二是結(jié)合城市更新需求與平臺(tái)經(jīng)驗(yàn)優(yōu)勢(shì)開展橫向業(yè)務(wù)拓展。利用平臺(tái)在土地開發(fā)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)過(guò)程中所獲得技術(shù)經(jīng)驗(yàn)和授權(quán)經(jīng)營(yíng)的公用事業(yè)類資產(chǎn)等拓展相關(guān)多元化業(yè)務(wù)。比如，對(duì)外提供工程項(xiàng)目管理、園林綠化、環(huán)保工程建設(shè)和咨詢等業(yè)務(wù)，開展通訊、公共交通、停車場(chǎng)等基礎(chǔ)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)，獲取穩(wěn)定的現(xiàn)金流。把握“雙碳”機(jī)遇開展智慧城市建設(shè)，如參與新能源項(xiàng)目開發(fā)，關(guān)注礦山整治、河道清淤等國(guó)家補(bǔ)貼的生態(tài)項(xiàng)目，打造全新的利潤(rùn)增長(zhǎng)點(diǎn)，擺脫城市基礎(chǔ)建設(shè)類業(yè)務(wù)的局限。三是創(chuàng)新融資模式，培育多層次、多渠道的持續(xù)型市場(chǎng)化融資新機(jī)制。充分考慮融資成本、融資方式及融資規(guī)模，通過(guò)股權(quán)轉(zhuǎn)讓、合資合作、資產(chǎn)證券化等多種方式加強(qiáng)與社會(huì)資本的合作，籌劃和設(shè)立政府引導(dǎo)型或項(xiàng)目融資型城建發(fā)展基金，實(shí)現(xiàn)多渠道、多元化融資。四是完善治理結(jié)構(gòu)，優(yōu)化調(diào)整組織架構(gòu)與管理體系。科學(xué)設(shè)立部門崗位，以業(yè)務(wù)需求為導(dǎo)向配備人員，提高公司管理水平；改革薪酬績(jī)效制度，建立市場(chǎng)化的激勵(lì)約束機(jī)制，進(jìn)一步激發(fā)員工活力，增強(qiáng)平臺(tái)發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力。

三、優(yōu)化頂層制度設(shè)計(jì)，健全隱性債務(wù)監(jiān)管長(zhǎng)效機(jī)制

政府間財(cái)政關(guān)系及預(yù)算軟約束引起的地方政府財(cái)權(quán)與事權(quán)間的矛盾，是地方政府進(jìn)行預(yù)算外舉債的根本制度原因（王永欽等，2016），而政府及國(guó)有經(jīng)濟(jì)主體舉債過(guò)程中監(jiān)督和約束的缺位引發(fā)了債務(wù)規(guī)模的持續(xù)膨脹與風(fēng)險(xiǎn)的過(guò)度聚集。穩(wěn)妥化解隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)全域無(wú)隱性債務(wù)的治理目標(biāo)，不僅需要“追本溯源”優(yōu)化頂層制度設(shè)計(jì)，還需“對(duì)癥下藥”健全債務(wù)管理與監(jiān)督長(zhǎng)效機(jī)制。

（一）深化財(cái)稅制度改革，緩解財(cái)權(quán)事權(quán)不匹配矛盾

1994年分稅制改革后，地方政府“財(cái)權(quán)上移、事權(quán)不變”，嚴(yán)重的財(cái)政赤字導(dǎo)致地方政府不得不通過(guò)各種融資渠道舉債，彌補(bǔ)財(cái)政缺口。“財(cái)政機(jī)會(huì)主義”下，政府官員傾向通過(guò)借助預(yù)算外收入來(lái)渡過(guò)短期財(cái)政赤字（Hana和Allen，2002）。地方政府官員通常采用融資平臺(tái)變相舉債、推遲任期內(nèi)支付責(zé)任、成立“影子銀行”等方法實(shí)現(xiàn)該動(dòng)機(jī)，導(dǎo)致財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)過(guò)度累積。

根治隱性債務(wù)必須進(jìn)一步深化財(cái)稅制度改革，緩解地方財(cái)權(quán)事權(quán)矛盾，遏制地方政府舉債動(dòng)機(jī)。一方面，應(yīng)加快實(shí)施央地收入分配改革，培育穩(wěn)定可靠的地方稅源。積極落實(shí)國(guó)務(wù)院《關(guān)于實(shí)施更大規(guī)模減稅降費(fèi)后調(diào)整中央與地方收入劃分改革推進(jìn)方案》精神，完善消費(fèi)稅征收環(huán)節(jié)后移的具體辦法；拓寬地方稅收來(lái)源，加快地方稅體系建設(shè)；重視房產(chǎn)稅等財(cái)產(chǎn)稅的立法和試點(diǎn)工作，彌補(bǔ)“土地財(cái)政”失效導(dǎo)致的地方財(cái)政資金來(lái)源不足。另一方面，需要優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付制度，精準(zhǔn)高效補(bǔ)充地方財(cái)政缺口。統(tǒng)籌財(cái)政資源，提高轉(zhuǎn)移支付的精準(zhǔn)性，最大程度發(fā)揮財(cái)政資金對(duì)區(qū)域建設(shè)的支持作用；規(guī)范轉(zhuǎn)移支付流程，加快支出速度，提升財(cái)政資金的邊際使用效益；加大轉(zhuǎn)移支付調(diào)節(jié)力度，促進(jìn)財(cái)政資源有效配置，重點(diǎn)向落后地區(qū)傾斜。

（二）健全隱性債務(wù)監(jiān)督機(jī)制，打造常態(tài)化監(jiān)測(cè)系統(tǒng)

健全隱性債務(wù)監(jiān)督的長(zhǎng)效機(jī)制，保障財(cái)政信息公開透明與風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警及時(shí)有效，有利于遏制地方政府違法違規(guī)舉債，防范區(qū)域系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。為此，亟需進(jìn)一步建立并逐步完善隱性債務(wù)信息披露制度，著手建立風(fēng)險(xiǎn)量化評(píng)估體系與預(yù)警機(jī)制，輔助地方政府對(duì)隱性債務(wù)的結(jié)構(gòu)變化和發(fā)展趨勢(shì)進(jìn)行整體把握與動(dòng)態(tài)監(jiān)控。在技術(shù)層面，通過(guò)云技術(shù)、大數(shù)據(jù)等金融科技建立隱性債務(wù)監(jiān)管平臺(tái)，對(duì)可能產(chǎn)生隱性債務(wù)的建設(shè)項(xiàng)目、社會(huì)保障項(xiàng)目等進(jìn)行信息流、資金流、業(yè)務(wù)流的穿透式監(jiān)管，形成“明來(lái)源，控去處，尋可償”的隱性債務(wù)全流程監(jiān)控體系，做到風(fēng)險(xiǎn)早發(fā)現(xiàn)、早報(bào)告、早處置。

（三）完善債券市場(chǎng)法律法規(guī)，實(shí)現(xiàn)隱性債務(wù)治理市場(chǎng)化法治化

近年來(lái)，我國(guó)債券市場(chǎng)發(fā)展迅速，在服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展等方面發(fā)揮了重要作用。但是現(xiàn)行債券市場(chǎng)法律法規(guī)體系整體滯后于債券市場(chǎng)發(fā)展需求，在運(yùn)行架構(gòu)、監(jiān)管機(jī)制及違約處置等方面系統(tǒng)性和完備性不足，極易導(dǎo)致監(jiān)管手段行政化。法律法規(guī)的缺失以及地方政府和融資平臺(tái)對(duì)市場(chǎng)秩序與財(cái)政法規(guī)的敬畏不足，加劇了債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)聚集。

治理隱性債務(wù)必須堅(jiān)持市場(chǎng)化法治化方向，進(jìn)一步完善債券市場(chǎng)法律法規(guī)。一是以問(wèn)題為導(dǎo)向，補(bǔ)齊短板，從法律層面對(duì)政府舉債行為作出規(guī)定。對(duì)于涉及國(guó)有資產(chǎn)、財(cái)政兜底及地方政府信譽(yù)的債券，在發(fā)行條件、發(fā)債依據(jù)、審批程序及違法后果等方面形成明確、嚴(yán)格規(guī)定，尊重市場(chǎng)規(guī)則，嚴(yán)堵“偏門”。二是以需求為牽引，為隱性債務(wù)治理提供法律支持，保障置換工作有法可依。加快建立債券置換的相關(guān)法律制度，構(gòu)建地方債券置換的長(zhǎng)期問(wèn)責(zé)機(jī)制，不僅能規(guī)范政府的債券置換行為，保證債務(wù)償還的連續(xù)性與完整性，還能降低置換債券的流通風(fēng)險(xiǎn)，提高市場(chǎng)的購(gòu)買熱情與持有信心。三是健全隱性債務(wù)治理的法律監(jiān)督機(jī)制，完善監(jiān)管配套制度，保障有法必依。構(gòu)建隱性債務(wù)信息披露制度與政府信用評(píng)級(jí)機(jī)制，按照市場(chǎng)化原則對(duì)地方政府信用進(jìn)行評(píng)級(jí)、對(duì)存量債務(wù)進(jìn)行估值，保證與金融機(jī)構(gòu)在自愿、平等的基礎(chǔ)上開展協(xié)商，依法實(shí)現(xiàn)債務(wù)人、債權(quán)人的合理風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)，保障治理程序合法合規(guī)。