李江華 谷彥芳

（河北大學(xué) 管理學(xué)院，河北保定 071000）

改革開放以來，伴隨著中國經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，資源能源消耗日益增加，一些地方生態(tài)環(huán)境惡化，水污染、大氣污染、土壤退化等情況十分嚴(yán)重，中國治理環(huán)境污染的迫切性日益顯現(xiàn)。中共十六大確立的科學(xué)發(fā)展觀及中共十八大提出的美麗中國建設(shè)，都表明中國對生態(tài)建設(shè)的重視程度越來越高，這也符合創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享“五位一體”的新發(fā)展理念要求。中共十九大報(bào)告指出，要提供更多的優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品以滿足人民日益增長的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需求。這一表述不僅將生態(tài)產(chǎn)品擺到了與物質(zhì)產(chǎn)品同一高度，也表明了生態(tài)產(chǎn)品必然與市場進(jìn)行聯(lián)系，并與消費(fèi)者的消費(fèi)需求緊密相連。[1]要滿足消費(fèi)者的這一需求，必須解決生態(tài)產(chǎn)品的市場化定位，特別是生態(tài)資源的產(chǎn)權(quán)歸屬問題，即生態(tài)資源所有權(quán)和使用權(quán)之間的關(guān)系，為其能夠進(jìn)行市場化交易提供法律保障和政策依據(jù)。

一、生態(tài)資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)交易相關(guān)概述

（一）生態(tài)資產(chǎn)

生態(tài)資產(chǎn)的概念來源于生產(chǎn)資源，具體包括大氣、水、土地、森林等自然資源在內(nèi)，既能提供生態(tài)服務(wù)又能提供生態(tài)產(chǎn)品的資源。生態(tài)資源不等于生態(tài)資產(chǎn)，一個(gè)生態(tài)資源之所以能夠成為生態(tài)資產(chǎn)，一方面，此生態(tài)資源必須具有清晰的產(chǎn)權(quán)，另一方面，此生態(tài)資源必須能夠?yàn)樗姓呋虺钟姓邘斫?jīng)濟(jì)利益。這其實(shí)就是生態(tài)資產(chǎn)的資源產(chǎn)權(quán)化與資源市場化的本質(zhì)反映。隨著人類工業(yè)活動的加劇，日益嚴(yán)重的生態(tài)危機(jī)及日益擴(kuò)大的資源投入，都讓人們?nèi)找嬲J(rèn)識到生態(tài)環(huán)境承載力的有限性。此外，生態(tài)資源也是有價(jià)值的，水、土地等資源都不可能永不枯竭，生態(tài)環(huán)境一旦受到污染，需要花費(fèi)很長時(shí)間和很大代價(jià)才能恢復(fù)。因此，人們將生態(tài)資源過渡到了生態(tài)資產(chǎn)，通過構(gòu)建生態(tài)資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)交易市場，借助價(jià)值化與市場化手段來提升生態(tài)資源配置效率，既發(fā)現(xiàn)生態(tài)資源價(jià)值又實(shí)現(xiàn)其保值增值，以更好地實(shí)現(xiàn)對生態(tài)資源的保護(hù)。

（二）生態(tài)資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)

產(chǎn)權(quán)是通過社會強(qiáng)制來選擇某種具有經(jīng)濟(jì)屬性物品的占有、使用和收益等用途歸屬。生態(tài)資源具有稀有性，自然也就具有價(jià)值性。同樣，通過明確產(chǎn)權(quán)確定其歸屬性，從而使其具備可交易性，通過形態(tài)轉(zhuǎn)換實(shí)現(xiàn)價(jià)值和增值。從這個(gè)角度分析，生態(tài)資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)就是指通過生態(tài)資源的資產(chǎn)化，在固有的生態(tài)資源產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)上，附著資源保護(hù)、開發(fā)利用等權(quán)利義務(wù)后形成的產(chǎn)權(quán)。明確生態(tài)資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)是生態(tài)資產(chǎn)得以交易的前提和基礎(chǔ)，通過產(chǎn)權(quán)可以引發(fā)相關(guān)權(quán)利人的交易動機(jī)，約束其他人行為功能的發(fā)揮，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)生態(tài)資源的合理配置。

（三）中國生態(tài)資源產(chǎn)權(quán)制度

生態(tài)資源產(chǎn)權(quán)的形成是一個(gè)動態(tài)過程，是在固有的生態(tài)資源所有權(quán)下，伴隨著開發(fā)、利用、保護(hù)等出現(xiàn)的新型權(quán)利義務(wù)。可以說，生態(tài)資源產(chǎn)權(quán)是生態(tài)資源市場化后的綜合體現(xiàn)，平衡的是生態(tài)資源所有權(quán)及市場化后的使用權(quán)。由于生態(tài)資源產(chǎn)權(quán)及之后的交易行為干系重大，近年來政府圍繞著形成和完善生態(tài)資源產(chǎn)權(quán)交易制度進(jìn)行了改革探索，學(xué)術(shù)界也進(jìn)行了大量研究?？偟膩碚f，推進(jìn)中國生態(tài)資源產(chǎn)權(quán)制度，有三個(gè)問題需要厘清。一是政府在生態(tài)資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)交易中的角色定位。政府是規(guī)則的制定者，也是生態(tài)資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)的所有者和管理者，在生態(tài)產(chǎn)權(quán)交易中還要扮演交易者的角色。除了要保障生態(tài)資產(chǎn)不會流失，還要關(guān)注社會發(fā)展要求，進(jìn)而作出最有利于提升社會福利的決策。[2]如此一來，政府可能會平衡個(gè)人利益與社會利益，但其作為卻不一定適合生態(tài)產(chǎn)權(quán)交易市場科學(xué)發(fā)展需要。二是生態(tài)資產(chǎn)所有權(quán)和使用權(quán)的明晰問題。從近年來的實(shí)踐看，中央推進(jìn)生態(tài)資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)交易信心沒變，在一定程度上放松了所有權(quán)控制。但如何明晰生態(tài)資源所有權(quán)與使用權(quán)，如，所有權(quán)不變的情況下，使用權(quán)的權(quán)限有多大，參與其中的各個(gè)主體權(quán)利義務(wù)如何界定，都需要有明確的規(guī)定，否則生態(tài)產(chǎn)權(quán)交易會存在巨大隱患。三是生態(tài)資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)交易制度設(shè)計(jì)的適用性問題。中國各地區(qū)差異化巨大，經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展不平衡問題十分突出，有的地區(qū)對生態(tài)資源還有著很大的依賴性。在此情況下，當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)交易如何保障當(dāng)?shù)鼐用窭?，避免讓生態(tài)資產(chǎn)交易成為少數(shù)人暴富而多數(shù)人買單的“游戲”，都需要充分給予考慮。但反過來，各地生態(tài)資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)交易制度如果差異較大，則又面臨如何推動全國生態(tài)資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)交易市場的發(fā)展、形成全國統(tǒng)一大市場、最大限度調(diào)動市場積極性的難題。只有充分考慮以上三個(gè)問題，設(shè)計(jì)出來的生態(tài)資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)交易制度才能具有合理性和可持續(xù)性。

二、中國生態(tài)資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)交易的現(xiàn)狀與問題

（一）中國生態(tài)資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)交易現(xiàn)狀

1.農(nóng)村土地資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)交易。最初的農(nóng)村土地資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)交易來自民間自發(fā)交易，一般出現(xiàn)在熟人或親戚之間，但由于對交易價(jià)格、土地用途、使用時(shí)間等條件缺乏統(tǒng)一規(guī)范，比較容易出現(xiàn)交易糾紛。隨著中國經(jīng)濟(jì)社會快速發(fā)展，特別是改革開放逐步深入，大量農(nóng)村勞動力進(jìn)城務(wù)工，農(nóng)村土地資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)交易開始增多，交易主體也逐漸從單純的交易雙方拓展到了農(nóng)村集體組織和基層政府組織，交易慢慢走向正規(guī)。[3]一般流程是具有交易意向的雙方達(dá)成意向后，雙方向土地所有權(quán)所在的村集體或是基層政府提出申請，經(jīng)過批準(zhǔn)后通過產(chǎn)權(quán)權(quán)屬登記完成交易。與之前個(gè)人之間的交易相比，這種交易方式更加正規(guī)，但由于缺乏相應(yīng)的中介機(jī)構(gòu)和擔(dān)保機(jī)構(gòu)，并未形成完善的審批登記制度和為大家所認(rèn)可的交易規(guī)則，農(nóng)村土地資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)交易依然存在較大風(fēng)險(xiǎn)。在各地的實(shí)踐探索中，成都、重慶、武漢等相繼出現(xiàn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所、農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易所及農(nóng)村綜合產(chǎn)權(quán)交易所等農(nóng)村土地資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)，形成了較為正規(guī)的農(nóng)村土地資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)交易平臺。包括提交申請、申請主體資格審查、產(chǎn)權(quán)作價(jià)審核、交易信息發(fā)布、產(chǎn)權(quán)交易、成交簽訂合同、費(fèi)用結(jié)算、土地產(chǎn)權(quán)交割等環(huán)節(jié)，都在交易所完成，有效保障了各方權(quán)益。到2019年，全國建立了土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心的鄉(xiāng)鎮(zhèn)占比超過了52.5%，成為促進(jìn)中國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的重要助力，對于喚醒農(nóng)村土地沉睡資本、緩解農(nóng)村發(fā)展資金困境起到了重要作用。

2.水資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)交易。中國水資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)交易始于2000年11月浙江省義烏市與東陽市的東陽橫錦水庫水資源使用權(quán)交易協(xié)議。相比于水量充沛的南方，北方各地對水資源需求更迫切，在跨區(qū)域水權(quán)交易上走得更急，內(nèi)蒙古、甘肅、河南及東北等地都進(jìn)行了水資源產(chǎn)權(quán)交易實(shí)踐。在此情況下，2016年水利部印發(fā)了 《水權(quán)交易管理暫行辦法》，確立了“三條紅線、四項(xiàng)制度”等水資源管理規(guī)范，對水權(quán)、水權(quán)交易的定義及如何開展水權(quán)交易初步給出了指導(dǎo)意見，一些地方政府也相繼制定了水權(quán)交易的指導(dǎo)意見。[4]隨著各地水資源的日益緊張，水權(quán)交易中暴露出的問題越來越多，政府行政部門作為水資源所有者的代理人，開始介入水資源交易中，對交易市場發(fā)展進(jìn)行規(guī)范，引導(dǎo)更多的社會資金有序進(jìn)入，從而促使水資源得到更加合理的配置。2016年6月，水利部和北京市政府共同建立了國家級的中國水權(quán)交易所，主要是向符合一定條件的用水客戶開展水權(quán)交易提供平臺。中國水權(quán)交易所中進(jìn)行的水權(quán)交易，既可以是公開交易也可以是協(xié)議轉(zhuǎn)讓，既可以是區(qū)域水權(quán)交易，也可以是灌溉用水戶水權(quán)交易和取水權(quán)交易。除此之外，內(nèi)蒙古、甘肅等省份還建立了省一級或是基于某流域的水資源交易平臺。

3.其他生態(tài)資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)交易。除了農(nóng)村土地資源和水資源產(chǎn)權(quán)交易外，其他生態(tài)資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)交易走在比較前列的還有森林資源產(chǎn)權(quán)交易。2008年6月，中共中央、國務(wù)院出臺了《關(guān)于全面推進(jìn)集體林權(quán)制度改革的意見》，并批準(zhǔn)成立了中國林業(yè)產(chǎn)權(quán)交易所，為全國林業(yè)要素交易提供平臺服務(wù)。由于全國省份林業(yè)資源稟賦各不相同，有的省份將林權(quán)交易列入農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所，有的則是參照國務(wù)院做法成立專門的林業(yè)產(chǎn)權(quán)交易所。在一些基層縣區(qū)有的還設(shè)立了林權(quán)流轉(zhuǎn)服務(wù)中心，除了林權(quán)交易還能提供林權(quán)抵押、林權(quán)評估及融資服務(wù)等。[5]相對于其他生態(tài)資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)交易，林權(quán)產(chǎn)權(quán)交易所提供的服務(wù)一般更加廣泛，除了傳統(tǒng)的交易服務(wù)外，還包括林業(yè)科技項(xiàng)目轉(zhuǎn)讓、林權(quán)抵押融資、林權(quán)保險(xiǎn)、林權(quán)法律服務(wù)等。隨著中央政府提出明確的碳達(dá)峰、碳中和時(shí)間表，中國對應(yīng)對氣候變化的重視程度越來越高，也帶動了林業(yè)產(chǎn)權(quán)交易的發(fā)展，重點(diǎn)是林業(yè)碳匯作為森林資源的生態(tài)附屬品，碳匯交易越來越頻繁。目前，國家林業(yè)和草原局旗下的中國綠色碳匯基金會是森林碳匯交易的主要平臺，在核準(zhǔn)計(jì)量的基礎(chǔ)上，企業(yè)可以通過捐贈等公益行為實(shí)現(xiàn)林業(yè)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移，在增加林業(yè)產(chǎn)權(quán)擁有者收入水平的同時(shí)，也為企業(yè)獲得相關(guān)項(xiàng)目資金、樹立良好社會形象提供了助力。

（二）中國生態(tài)資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)交易存在的問題

1.缺乏頂層設(shè)計(jì)和配套措施。近年來雖然中國在多個(gè)領(lǐng)域開展了生態(tài)資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)交易實(shí)踐，也頒布了相應(yīng)政策文件對一些領(lǐng)域的產(chǎn)權(quán)交易進(jìn)行了規(guī)范，但總體看還是缺乏頂層設(shè)計(jì)和配套措施。一方面，頂層設(shè)計(jì)還沒有理順，存在潛在風(fēng)險(xiǎn)。如，中國《土地法》《物權(quán)法》分別有針對土地經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)移、抵押等權(quán)力性質(zhì)的界定，但一些概念定義、性質(zhì)界定存在不一致的地方，不利于實(shí)踐開展，尤其是在如何明確各個(gè)交易主體權(quán)利義務(wù)方面，要么是沒有規(guī)定，要么是存在出入。[6]再比如，在水資源產(chǎn)權(quán)交易方面，由于國家是水資源所有權(quán)者，各地方擁有的只是使用權(quán)，實(shí)踐中，往往容易出現(xiàn)水權(quán)交易下游政府不承認(rèn)上游政府相關(guān)產(chǎn)權(quán)交易規(guī)定的現(xiàn)象。在這種情況下，有意參與到水資源交易中來的其他社會主體會存在顧慮，自然就制約了交易行為的增加。另一方面，配套措施還不夠健全。生態(tài)資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)交易涉及方方面面的利益，對民眾的生活影響巨大，除了國家層面的頂層設(shè)計(jì)，各職能部門和地方政府也要出臺相應(yīng)的配套措施，防止出現(xiàn)新的不平衡問題。如，當(dāng)前國家層面和各地方政府成立的產(chǎn)權(quán)交易所，由于成立背景和目的、運(yùn)作方法和規(guī)則各不相同，從而使得不同地方、不同時(shí)間里出現(xiàn)的交易所有著不一樣的做法，不利于形成全國統(tǒng)一、通用的生態(tài)資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)交易平臺。

2.缺乏統(tǒng)一的生態(tài)產(chǎn)權(quán)交易監(jiān)管體系。雖然近年來國務(wù)院多次發(fā)文推動資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)交易市場化改革，但具體承擔(dān)交易市場建設(shè)的主要是各個(gè)行政監(jiān)管部門，而不是來自市場自身的需求。正是因?yàn)檫@種自下而上的市場化改革進(jìn)程，給政府相關(guān)部門帶來了一定的困難。一方面，政府職能部門需要承擔(dān)制定規(guī)則的職責(zé)，另一方面，政府職能部門還要承擔(dān)執(zhí)行職能。如此一來，政府職能部門容易對自身角色和職能定位出現(xiàn)認(rèn)知混亂。如，在制度制定環(huán)節(jié)，職能部門會傾向于制定得更精細(xì)些，但如果考慮到執(zhí)行起來比較困難，又會傾向于將規(guī)則制定得更加寬泛些。[7]此外，依托各個(gè)職能部門、各個(gè)地方政府成立的產(chǎn)權(quán)交易所，存在一定的交叉與重疊。如，上海市政府成立的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所、農(nóng)業(yè)要素交易所、農(nóng)業(yè)產(chǎn)權(quán)交易公司，彼此之間職能重復(fù)，導(dǎo)致有的交易所一年都沒有成交記錄。而且由于不同的交易所需要不同的職能部門管轄，如，水權(quán)交易所歸水利廳、農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易所歸農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳、林權(quán)交易歸林業(yè)和草原局。這樣一來，如果一個(gè)產(chǎn)權(quán)交易所需要同時(shí)具備各種資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)交易資格，就需要同時(shí)向多個(gè)政府職能部門申請批準(zhǔn)審核，交易的監(jiān)管也容易出現(xiàn)多頭監(jiān)管問題?？偟膩碚f，無論是職能、角色不清晰還是“多龍治水”問題，都不利于形成統(tǒng)一的生態(tài)產(chǎn)權(quán)交易監(jiān)管體系。

3.缺乏配套的專業(yè)中介機(jī)構(gòu)。產(chǎn)權(quán)交易是一個(gè)相對復(fù)雜且專業(yè)的過程，離不開專業(yè)中介機(jī)構(gòu)的服務(wù)，如，產(chǎn)權(quán)經(jīng)紀(jì)、法律咨詢、資產(chǎn)評估、公證等專業(yè)服務(wù)。但由于現(xiàn)有交易所多數(shù)是由政府職能部門推動成立的，重交易所建設(shè)輕中介機(jī)構(gòu)建設(shè)，多數(shù)交易所沒有配備可提供專業(yè)性服務(wù)的中介機(jī)構(gòu)。一方面，林業(yè)產(chǎn)權(quán)交易所、農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所由于起步比較晚，很多地區(qū)這兩類交易所仍處在試點(diǎn)階段，各項(xiàng)規(guī)章制度還不健全，與之相對應(yīng)的是缺乏能夠熟練掌握規(guī)章制度和生態(tài)資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)交易專業(yè)技能的人才，中介機(jī)構(gòu)要建立起來并真正能夠?yàn)楦鞣浇灰字黧w提供專業(yè)服務(wù)還比較困難。另一方面，中國生態(tài)產(chǎn)權(quán)交易是伴隨著相關(guān)產(chǎn)權(quán)市場化改革而推進(jìn)的，目前還沒有建立起相應(yīng)的認(rèn)證體系，生態(tài)產(chǎn)權(quán)交易相關(guān)的專業(yè)中介機(jī)構(gòu)的資質(zhì)認(rèn)證比較滯后，限制了中介機(jī)構(gòu)的培育。[8]同時(shí)，一些產(chǎn)權(quán)交易具有其特殊性，相關(guān)的評估指標(biāo)還不健全，中介機(jī)構(gòu)該如何提供專業(yè)性服務(wù)，如何進(jìn)行收費(fèi)等缺乏相應(yīng)規(guī)定，無法充分調(diào)動那些具有成為生態(tài)產(chǎn)權(quán)交易中介機(jī)構(gòu)的主體積極性，制約了中介機(jī)構(gòu)服務(wù)專業(yè)性及服務(wù)水平的提升。專業(yè)中介機(jī)構(gòu)培育滯后，影響了一些領(lǐng)域生態(tài)資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)交易活動的開展，也使得一些產(chǎn)權(quán)交易存在較大風(fēng)險(xiǎn)，不利于整個(gè)市場的可持續(xù)健康發(fā)展。

4.產(chǎn)權(quán)交易品種比較單一。隨著中國產(chǎn)權(quán)制度改革的推進(jìn)，生態(tài)資源產(chǎn)權(quán)交易發(fā)展開始加速，社會認(rèn)可度有所提升，各地也在積極進(jìn)行探索試點(diǎn)，生態(tài)產(chǎn)權(quán)交易量增多。但目前看，產(chǎn)權(quán)交易品種還比較單一，各個(gè)不同種類之間的交易量差距比較大，整個(gè)交易市場活躍度不夠。2020年中國生態(tài)資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)交易中，占比最大的是農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)交易，占比在80%以上，排在第二位的是林權(quán)交易，約占到8%，農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)交易排名第三，約占到5%。農(nóng)村土地資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)交易得益于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作開展較早，而森林資源相關(guān)改革明顯落后于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，林權(quán)交易量明顯低于農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)交易量。與此同時(shí)，農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)與使用權(quán)交易量上的較大差距，顯示出雖然源自同一項(xiàng)改革政策，但市場給出的反應(yīng)卻不相同?？傮w看，產(chǎn)權(quán)交易品種單一制約了生態(tài)資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)交易市場的均衡發(fā)展，不利于全面調(diào)動社會資本積極加入生態(tài)資源保護(hù)，不利于更好地盤活生態(tài)資源資產(chǎn)。[9]

三、新發(fā)展理念下促進(jìn)中國生態(tài)資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)交易的對策建議

（一）加快完善生態(tài)資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度

生態(tài)資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度是促進(jìn)生態(tài)資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)交易的基礎(chǔ)，應(yīng)結(jié)合當(dāng)前的新發(fā)展理念要求，加快完善中國生態(tài)資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度。一是立足頂層設(shè)計(jì)加快完善相關(guān)法律法規(guī)及政策制度。依托當(dāng)前多個(gè)地方生態(tài)資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)交易制度和交易行為的探索實(shí)踐，注重總結(jié)各種做法的優(yōu)缺點(diǎn)，同時(shí)結(jié)合學(xué)術(shù)界的理論研究成果，推進(jìn)完善生態(tài)資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度。重點(diǎn)是要著眼形成全國統(tǒng)一市場，解決生態(tài)資產(chǎn)所有權(quán)缺位，使用權(quán)、經(jīng)營權(quán)模糊及生態(tài)資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)交易價(jià)格制定、收益分配及相關(guān)金融支持不到位等問題，并通過法律制定明確獎(jiǎng)懲考核機(jī)制、行業(yè)準(zhǔn)入機(jī)制等配套措施，從而引導(dǎo)各地有序推進(jìn)生態(tài)資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)交易實(shí)踐，促進(jìn)全國統(tǒng)一市場的形成。二是明確政府職能和行政監(jiān)管職能。政府作為生態(tài)資產(chǎn)的所有者、管理者及生態(tài)資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)交易的參與者和監(jiān)督者，多重角色及多種市場主體身份不利于生態(tài)資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)交易市場發(fā)展。應(yīng)將政府的手收回來，把職能主要放在監(jiān)管和資質(zhì)審核上，具體的生態(tài)產(chǎn)權(quán)交易平臺則按照事業(yè)單位或是企業(yè)化運(yùn)營。同時(shí)，為避免監(jiān)管不到位、不及時(shí)、不準(zhǔn)確等問題，可以設(shè)立生態(tài)資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)交易監(jiān)管職能部門，制定相關(guān)法規(guī)明確其監(jiān)管職能，以更好地管控交易流程與方向，保障各方合法利益。[10]三是堅(jiān)持生態(tài)資產(chǎn)的所有權(quán)與使用權(quán)分開。中國生態(tài)資產(chǎn)的所有權(quán)基本都?xì)w國家或集體所有，應(yīng)堅(jiān)持所有權(quán)和使用權(quán)分開，避免農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中即使所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)和承包權(quán)三權(quán)分立，卻只能在農(nóng)村范圍內(nèi)流動的問題，真正實(shí)現(xiàn)生態(tài)資源資產(chǎn)化，為規(guī)范產(chǎn)權(quán)交易奠定基礎(chǔ)，以更好地吸引社會資本進(jìn)入生態(tài)資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)交易市場。

（二）加快完善生態(tài)資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)交易機(jī)制

結(jié)合生態(tài)資源資產(chǎn)化成果，針對當(dāng)前生態(tài)產(chǎn)權(quán)交易存在的問題，加快完善生態(tài)產(chǎn)權(quán)交易機(jī)制。一是完善產(chǎn)權(quán)交易平臺。根據(jù)各地區(qū)生態(tài)產(chǎn)權(quán)交易量、交易需求等情況，對已設(shè)立的生態(tài)產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)進(jìn)行整合，進(jìn)一步完善信息發(fā)布、交易群體、合同簽訂與檔案管理等機(jī)制，不斷提高生態(tài)產(chǎn)權(quán)交易效率，降低交易成本。各地可以根據(jù)本地生態(tài)資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)交易的主要領(lǐng)域，重點(diǎn)建設(shè)相關(guān)產(chǎn)權(quán)交易所，可以是單獨(dú)的某個(gè)領(lǐng)域的產(chǎn)權(quán)交易所，也可以是涵蓋本地主要幾種生態(tài)資產(chǎn)的綜合交易所。二是加快生態(tài)產(chǎn)權(quán)交易中介服務(wù)機(jī)構(gòu)培育。結(jié)合生態(tài)產(chǎn)權(quán)交易的專業(yè)性和復(fù)雜性等特點(diǎn)，重點(diǎn)圍繞信息披露、資產(chǎn)評估、法律咨詢、融資保險(xiǎn)等生態(tài)產(chǎn)權(quán)交易比較依賴的內(nèi)容，培育相關(guān)中介服務(wù)機(jī)構(gòu)。在此基礎(chǔ)上，通過高效、真實(shí)的信息披露提高信息對稱性，提高交易主體決策的科學(xué)性，通過完善的法律咨詢服務(wù)保障雙方權(quán)益、防止法律糾紛，通過科學(xué)的資產(chǎn)評估，提高雙方價(jià)格談判的有效性和交易達(dá)成的速度。三是完善產(chǎn)權(quán)交易信息披露監(jiān)管機(jī)制。信息不對稱依然是導(dǎo)致交易違規(guī)等問題的重要影響因素，應(yīng)對信息披露建立嚴(yán)格的監(jiān)管機(jī)制?？梢酝ㄟ^建立全國相關(guān)生態(tài)資產(chǎn)領(lǐng)域的產(chǎn)權(quán)信息發(fā)布機(jī)制，實(shí)現(xiàn)對信息的整合與共享，使交易各方主體獲取的信息不失真。同時(shí)，明確產(chǎn)權(quán)交易中受讓方、出讓方、產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)、政府監(jiān)管部門等各個(gè)主體在信息披露上的義務(wù)，輔以相應(yīng)的懲戒機(jī)制，減少各種道德風(fēng)險(xiǎn)。[11]

（三）積極探索生態(tài)產(chǎn)權(quán)交易的多樣化

以創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享為主要內(nèi)容的新發(fā)展理念，要求厚植發(fā)展優(yōu)勢，而良好的生態(tài)恰恰是一個(gè)地區(qū)發(fā)展的重要基礎(chǔ)。中國幅員遼闊，不同地區(qū)的生態(tài)資源稟賦各不相同，生態(tài)產(chǎn)權(quán)交易有著不一樣的需求，應(yīng)積極探索生態(tài)產(chǎn)權(quán)交易的多樣化，使各地都有機(jī)會、有條件探索生態(tài)產(chǎn)權(quán)交易。一方面，探索生態(tài)產(chǎn)權(quán)交易的非貨幣化。除了傳統(tǒng)的貨幣結(jié)算方式產(chǎn)權(quán)交易外，只要有利于保護(hù)生態(tài)環(huán)境、盤活生態(tài)資源，可允許交易主體以資源項(xiàng)目、專業(yè)生態(tài)技術(shù)、生態(tài)資產(chǎn)收益及給予相應(yīng)的生態(tài)產(chǎn)權(quán)股份等非貨幣形式完成生態(tài)產(chǎn)權(quán)交易。如此一來，可以吸引那些缺乏資金但在某一個(gè)生態(tài)領(lǐng)域具有較強(qiáng)實(shí)力的企業(yè)參與到生態(tài)產(chǎn)權(quán)交易中來。[12]當(dāng)然，這種方式需要對參與企業(yè)進(jìn)行資格審核，并對產(chǎn)權(quán)交易進(jìn)行科學(xué)定價(jià)，以防止生態(tài)資產(chǎn)流失。另一方面，加大橫向生態(tài)補(bǔ)償力度。目前，中國縱向生態(tài)補(bǔ)償往往更容易實(shí)現(xiàn)，橫向生態(tài)補(bǔ)償則面臨一定困難。但在實(shí)踐中，無論是水資源還是大氣、土地等資源，橫向生態(tài)補(bǔ)償更契合實(shí)際。做好同一個(gè)流域上下游之間的橫向補(bǔ)償，可以為生態(tài)產(chǎn)權(quán)的所有權(quán)界定、價(jià)格制定等提供更加穩(wěn)定的環(huán)境，更好地保障交易公正公平。如，圍繞首都生態(tài)環(huán)境改善，加大北京對周邊省份、地區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償，在此基礎(chǔ)上推進(jìn)生態(tài)資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)交易才會更加公平、更加順利。再比如，在碳排放權(quán)交易中，東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)和碳排放較多省份，加強(qiáng)對中西部生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)和生態(tài)環(huán)境較好地區(qū)生態(tài)補(bǔ)償，可以有效緩解因經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展不平衡帶來的生態(tài)資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)交易中定價(jià)標(biāo)準(zhǔn)難以統(tǒng)一等問題。通過對生態(tài)產(chǎn)權(quán)交易多樣化的探索，使其更加契合不同地區(qū)的實(shí)際需求，進(jìn)一步活躍生態(tài)資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)交易。