柯婧秋 閆廣芬

摘要： 職業(yè)教育區(qū)域一體化發(fā)展是一項深化職業(yè)教育改革的制度創(chuàng)新。根據(jù)新制度經(jīng)濟學理論，其動力源于制度環(huán)境的動態(tài)演變，具體指國家區(qū)域戰(zhàn)略的引導力、區(qū)域產(chǎn)業(yè)轉型的驅動力和職業(yè)教育的內生革新動力;其內在機理是以擴大區(qū)域整體職業(yè)教育規(guī)模經(jīng)濟為前提，以實現(xiàn)多元主體博弈均衡為關鍵、以降低制度創(chuàng)新與實施成本為保障。然而現(xiàn)行的區(qū)域宏觀管理體制和院校微觀的運行規(guī)則導致一體化發(fā)展困難重重，為此需要加強制度供給，完善一體化發(fā)展的配套制度;轉變治理模式，建立一體化發(fā)展的協(xié)調組織;促進多維聯(lián)動，形成一體化發(fā)展的長效格局。

關鍵詞：職業(yè)教育區(qū)域一體化;動力;機理;路徑;新制度經(jīng)濟學

中圖分類號：G640? ? 文獻標識碼：A 文章編號：1672-0717（2022）01-0120-08

隨著國內京津冀、長三角、粵港澳等重大區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略進程的加速和職業(yè)教育改革創(chuàng)新高地建設的推進，職業(yè)教育區(qū)域一體化的發(fā)展議題逐漸引起決策層和學術界的關注。2020年8月習總書記主持召開長三角一體化發(fā)展座談會，強調圍繞重點領域和重點區(qū)域進行突破，以點帶面加快長三角一體化進程[1]。2020年9月習總書記主持召開教育文化衛(wèi)生體育領域專家代表座談會，強調要優(yōu)化區(qū)域教育資源配置，提升教育服務區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的水平[2]。為落實習總書記關于教育改革和長三角一體化發(fā)展的重要論述，推進職業(yè)教育“提質培優(yōu)”的改革進程，2020年9月教育部和江蘇省政府宣布聯(lián)合共建蘇錫常都市圈職業(yè)教育改革創(chuàng)新高地，推進職業(yè)教育區(qū)域一體化發(fā)展。職業(yè)教育區(qū)域一體化發(fā)展是站在兩個百年的歷史交匯期，面向“十四五”及未來更長一段時期構建職業(yè)教育新發(fā)展格局的重要支撐，也是職業(yè)教育服務國家區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略和區(qū)域經(jīng)濟一體化的主動作為。作為由經(jīng)濟領域溢出的一項制度創(chuàng)新，職業(yè)教育區(qū)域一體化發(fā)展是如何產(chǎn)生的？內在機理是什么？如何有效推進職業(yè)教育的區(qū)域一體化發(fā)展？對以上問題的回答，有助于我們明晰職業(yè)教育區(qū)域創(chuàng)新在新時期職業(yè)教育改革中的發(fā)展邏輯，尤其是與普通高等教育相比在推動教育區(qū)域一體化發(fā)展中的特別之處。新制度經(jīng)濟學則為此提供了新的研究視角和分析工具。

一、文獻回顧與理論框架

（一）區(qū)域教育一體化的發(fā)展

區(qū)域一體化概念最早起源于經(jīng)濟領域，本質是在一定區(qū)域范圍內通過統(tǒng)一與合作來消除經(jīng)濟有效運動的障礙因素，以此實現(xiàn)資源要素的自由流動，提高資源配置效率，創(chuàng)造更加優(yōu)化的經(jīng)濟結構[3]。我國區(qū)域經(jīng)濟一體化發(fā)展的實踐始于20世紀90年代初期，歷經(jīng)30余年的發(fā)展，已逐步延伸至政治、交通、教育、生態(tài)等社會生活的各個領域。在教育領域，不同學者對區(qū)域教育的一體化發(fā)展進行了多樣的探討。比如：區(qū)域教育一體化發(fā)展需有四大先決條件：地域相鄰性、資源互補性、文化相容性和學校能動性[4]（P27-28）。其一般發(fā)展歷程包括萌芽、逐步開展、快速發(fā)展、更高質量發(fā)展四個階段，并總體呈現(xiàn)出“協(xié)商聯(lián)合——協(xié)同聯(lián)動——協(xié)作聯(lián)盟——融合聯(lián)姻”的演進特征[5]（P27）。但教育區(qū)域一體化發(fā)展通常會面臨重重困境，許多宏觀層面的策劃無法及時轉變?yōu)橹杏^層面的有效行動和微觀層面的操作事實[4]（P24），使教育一體化發(fā)展趨向與區(qū)域經(jīng)濟一體化進程呈現(xiàn)出早期相對滯后和后期適度協(xié)同的特征[5]（P34）。例如在教育區(qū)域一體化發(fā)展背景下，長三角三省一市于2018年揭牌成立了4家聯(lián)合職教集團，雖然已經(jīng)建立了集團的組織構架，起草了章程，明確了宗旨，但這些集團幾乎沒有實質性的推進[6]。究其原因，各行政區(qū)域在教育領域長期存在的“條塊分割”壁壘[7]、區(qū)域間教育發(fā)展水平的不均衡[8]、學校內在自主一體化發(fā)展的原動力缺失[5]（P33）是主要的阻礙因素。

學界對區(qū)域教育一體化發(fā)展的研究目前主要集中在高等教育領域，關于職業(yè)教育區(qū)域一體化發(fā)展的研究數(shù)量較少。但不可否認的是，無論是高等教育還是職業(yè)教育的區(qū)域一體化發(fā)展，都是基于教育與經(jīng)濟的互動關系，遵循教育服務于國家戰(zhàn)略和經(jīng)濟社會發(fā)展的基本思路。然而由于職業(yè)教育管理與運作的復雜性和地方性、人才培養(yǎng)目標的獨特性、專業(yè)設置和畢業(yè)生就業(yè)的區(qū)域性等，都使得職業(yè)教育區(qū)域一體化發(fā)展在外在表征、運作機制和功能效應等方面與普通高等教育存在差別。而已有關于職業(yè)教育區(qū)域一體化發(fā)展的研究主要集中在對歐盟國家的比較借鑒和對國內個別區(qū)域案例的經(jīng)驗總結，難以從經(jīng)濟和教育發(fā)展環(huán)境的變遷歷程中探索其發(fā)展脈絡與內在機理。新制度經(jīng)濟學的理論視角將能幫我們從制度環(huán)境的演進中探究職業(yè)教育區(qū)域一體化發(fā)展的背景和動力因素，尤其是貫通宏觀、中觀、微觀三個層面分析中央及地方政府、地方職業(yè)院校、企業(yè)等多元主體及其之間互動行為的內在機理。

（二）新制度經(jīng)濟學及其在本研究中的應用

新制度經(jīng)濟學是當代經(jīng)濟學的一個理論流派，因其代表人物科斯（Ronald H.Coase）、諾斯（Douglass C.North）、威廉姆森（Oliver Williamson）相繼獲得諾貝爾經(jīng)濟學獎而名聲大噪。解釋制度創(chuàng)新與變遷、制度與制度主體及其行為活動之間的相互關系是新制度經(jīng)濟學的重要內容。新制度經(jīng)濟學以有限理性、信息不完全、非零交易成本、機會主義傾向、不完全競爭為前提假設，依托交易成本的概念，堅持邏輯實證主義方法論，創(chuàng)立了成熟有效的制度分析的理論工具與研究范式。

新制度經(jīng)濟學分析方法主要由結構分析范式、均衡分析范式和交易成本分析范式組成。結構分析范式是基于整體主義的視角從宏觀層面展現(xiàn)制度環(huán)境，強調制度的形成與變遷受到經(jīng)濟、政治、歷史、文化等多重因素的共同影響，即使在有著相似生態(tài)和技術條件的地區(qū)實施相同的制度安排，也可能會呈現(xiàn)出不同的制度慣例，即所謂的“整體多元效應”[9]（P39）。均衡分析范式是基于歷史主義的視角來呈現(xiàn)制度變遷的總體邏輯，強調以某段時間序列或某個時間節(jié)點為背景來分析制度供給與制度需求之間的均衡或非均衡狀態(tài)。非均衡是制度的常態(tài)并且不斷引發(fā)制度的創(chuàng)新與變遷。制度變遷就是一個被某些轉折點打斷，從非均衡狀態(tài)向均衡狀態(tài)轉變的連續(xù)且間斷的過程，即所謂的“刻點均衡效應”[9]（P41）。交易成本分析范式則著眼于微觀層面具體揭示制度創(chuàng)新與制度運行的內在機理，一方面將制度視作因變量，認為需要制度來對人類行為進行約束從而減少交易成本，另一方面也將制度作為自變量，注重制度對于個體或組織等“經(jīng)濟人”的行為及其互動關系的影響。

新制度經(jīng)濟學分析職業(yè)教育區(qū)域一體化發(fā)展具有其適切性和優(yōu)勢：首先，新制度經(jīng)濟學強調以宏觀的、動態(tài)演進的制度環(huán)境為抓手來研究制度創(chuàng)新，這與職業(yè)教育為國家戰(zhàn)略服務和為區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展服務的基本職能是相匹配的，有助于剖析面向“十四五”新階段構建職業(yè)教育區(qū)域發(fā)展新格局的深層動因。其次，新制度經(jīng)濟學強調在漸進式變遷中實現(xiàn)制度需求與制度供給的均衡，進而推動制度創(chuàng)新，這與我國經(jīng)濟社會發(fā)展和職業(yè)教育改革的基本情況是一致的。我國職業(yè)教育區(qū)域一體化發(fā)展并非是在突變的激進式變遷中生成，而是在漸進式改革中根據(jù)地方職業(yè)教育發(fā)展的比較優(yōu)勢對東部地區(qū)“提質培優(yōu)”的創(chuàng)新成果。再次，新制度經(jīng)濟學側重于分析制度、相關主體及其互動行為三者之間的關系，以此為宏觀、中觀層面的制度結構和微觀層面的制度實施搭建起因果鏈條。這有助于將中央政府、地方政府與職業(yè)院校和企業(yè)等結合起來，深入分析職業(yè)教育區(qū)域一體化發(fā)展中各主體之間的行動邏輯，為職業(yè)教育區(qū)域一體化發(fā)展理論提供新的研究空間。最后，新制度經(jīng)濟學更加強調主體之間的合作與集體理性，與強調競爭的傳統(tǒng)制度經(jīng)濟學相比更符合區(qū)域協(xié)調發(fā)展背景下的職業(yè)教育改革創(chuàng)新目標。

綜上，本研究構建了職業(yè)教育區(qū)域一體化發(fā)展的新制度經(jīng)濟學分析框架（見圖1）。在該框架中，職業(yè)教育區(qū)域一體化發(fā)展作為一項制度創(chuàng)新，其動力機制可以按照結構分析范式，通過宏觀制度環(huán)境的演變來反映;其內在機理可以按照交易成本分析范式，通過分析多重主體對于一體化發(fā)展“潛在利潤”的合作博弈來揭示;其關鍵路徑可以綜合均衡分析范式和交易成本分析范式，從制度變遷的整個歷程和制度實施的具體過程來明晰。

二、職業(yè)教育區(qū)域一體化發(fā)展的動力溯源

（一）宏觀層面：國家區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的引導力

近年來，面對國內外發(fā)展環(huán)境與發(fā)展條件的重大變化，國家順應經(jīng)濟要素空間流動的發(fā)展趨勢，以加強經(jīng)濟社會空間分工、空間協(xié)調與內外聯(lián)動的發(fā)展思路明確國內各個區(qū)域的比較優(yōu)勢，建立了“一軸兩翼”的空間戰(zhàn)略布局。所謂“一軸”是指將我國東、中、西部聯(lián)動起來的長江經(jīng)濟帶和長三角一體化發(fā)展的經(jīng)濟命脈，其中包括長三角城市群、長江中游城市群、川渝城市群。所謂“兩翼”是指在軸線南北兩側進行的區(qū)域戰(zhàn)略規(guī)劃，北側有京津冀協(xié)同發(fā)展，南側有粵港澳大灣區(qū)建設。由此，將國內各個區(qū)域的發(fā)展嵌入到全方位、多層次、立體化、高質量發(fā)展的空間布局中，不斷推動形成新的經(jīng)濟增長極，開創(chuàng)分工合理、錯位競爭、優(yōu)勢互補、高質量發(fā)展的區(qū)域經(jīng)濟新格局。區(qū)域一體化發(fā)展問題在當代國家治理中占據(jù)著重要地位，并從經(jīng)濟領域延伸到教育領域。職業(yè)教育作為區(qū)域勞動力支撐的主力軍，勢必要對區(qū)域經(jīng)濟一體化做出積極響應。長三角區(qū)域一體化的戰(zhàn)略布局就明確提出要探索跨省職業(yè)教育“中高貫通”“中本貫通”改革試點，將省域間職業(yè)教育合作發(fā)展作為區(qū)域一體化的具體舉措[10]?？梢?，國家區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略對于區(qū)域職業(yè)教育改革與發(fā)展具有強大的外部引導力，職業(yè)教育區(qū)域一體化作為國家區(qū)域一體化發(fā)展戰(zhàn)略的政策工具而被啟動，并因此獲得合法性地位。

（二）中觀層面：區(qū)域經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)轉型發(fā)展的? ? 驅動力

隨著區(qū)域經(jīng)濟一體化的深入推進，我國區(qū)域產(chǎn)業(yè)布局和產(chǎn)業(yè)結構不斷得到調整與優(yōu)化，并呈現(xiàn)出集群發(fā)展的態(tài)勢，經(jīng)濟發(fā)展從高速增長階段轉向高質量發(fā)展階段。區(qū)域產(chǎn)業(yè)集群主要是指某類產(chǎn)業(yè)或某些相互關聯(lián)的產(chǎn)業(yè)逐漸在特定的地理位置相對集中而形成的若干企業(yè)和機構的集合，其中機構包括大學、科研機構、政府和非營利組織等[11]。正是由于這些主體基于各自優(yōu)勢充分共享資源、同質互強、異質互補，產(chǎn)業(yè)集群才能夠為區(qū)域帶來較高的經(jīng)濟效益和較強的競爭力。職業(yè)教育以區(qū)域性和適應性為發(fā)展根基，區(qū)域經(jīng)濟一體化和產(chǎn)業(yè)集群化的轉型升級，更加要求職業(yè)教育提供與之相適應的專業(yè)支撐和人才支撐。職業(yè)院校如何圍繞區(qū)域產(chǎn)業(yè)結構的調整、產(chǎn)業(yè)集群的形成實現(xiàn)人才鏈、教育鏈與產(chǎn)業(yè)鏈、創(chuàng)新鏈的有機融合？如何加強專業(yè)群建設，提升技術研發(fā)與人才培養(yǎng)水平？如何推進產(chǎn)教融合、校企合作，實現(xiàn)優(yōu)質資源共建共享？如何根據(jù)區(qū)域內各省市產(chǎn)業(yè)的差異化優(yōu)勢，協(xié)同錯位培養(yǎng)高素質技術人才？以上都是職業(yè)教育在區(qū)域經(jīng)濟一體化和產(chǎn)業(yè)轉型升級背景下面臨的挑戰(zhàn)，也為職業(yè)教育區(qū)域一體化發(fā)展注入外部驅動力。

（三）微觀層面：職業(yè)教育創(chuàng)新發(fā)展高地建設的內生革新動力

職業(yè)教育是一個融通開放的社會子系統(tǒng)，需要對系統(tǒng)之外的變化保持高度敏感，不斷進行自我變革與調整優(yōu)化。職業(yè)教育區(qū)域一體化的發(fā)展必然是外部動力與內在動力相互交織作用的結果，缺少職業(yè)教育變革的內生動力易導致一體化發(fā)展碎片化、淺表化。近年來，國家高度重視職業(yè)教育發(fā)展，先后出臺《國家職業(yè)教育改革方案》和《職業(yè)教育提質培優(yōu)行動計劃（2020～2023年）》，不僅描繪了新時代職業(yè)教育大發(fā)展的宏偉藍圖，更是著力分解、細化、落實了藍圖目標，標志著我國職業(yè)教育正式進入內涵式發(fā)展的奮進實干階段。為全面深化職業(yè)教育改革，我國于2020年開啟了職業(yè)教育創(chuàng)新發(fā)展高地建設項目，先后在山東、江西、甘肅、蘇錫常都市圈、溫臺都市圈進行省部共建職業(yè)教育創(chuàng)新發(fā)展高地項目。其中蘇錫常都市圈是國內第一個以城市群為依托的職業(yè)教育改革創(chuàng)新高地，目標是立足蘇錫常，服務長三角，通過“國家宏觀管理—省級統(tǒng)籌保障—學校自主實施”的協(xié)同分工邏輯創(chuàng)新職業(yè)教育管理的體制機制，激發(fā)地方和職業(yè)院校的改革活力，從而探索出職業(yè)教育區(qū)域一體化的高質量發(fā)展模式?？梢姡瑖覅^(qū)域戰(zhàn)略部署和區(qū)域經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)一體化發(fā)展不斷催生出職業(yè)教育子系統(tǒng)“識時通變”的內生革新動力，共同推動職業(yè)教育從“點狀分割”轉向“面狀融合”的區(qū)域一體化發(fā)展格局。

三、職業(yè)教育區(qū)域一體化發(fā)展的內在機理

（一）基本前提：擴大區(qū)域整體職業(yè)教育的規(guī)模經(jīng)濟

規(guī)模經(jīng)濟是指在技術條件沒有發(fā)生改變的前提下，生產(chǎn)或銷售某種產(chǎn)品的平均單位成本因規(guī)模擴大而降低，從而使利潤水平得到提高的一種經(jīng)濟效應。從某種意義上來說，職業(yè)教育也可以被視為一種產(chǎn)業(yè)，因其具有公共物品屬性，政府便成為我國職業(yè)教育的最大投資者。一方面，政府預期的社會效益決定了政府舉辦職業(yè)院校的數(shù)量規(guī)模，另一方面，政府撥付的教育經(jīng)費影響了職業(yè)院校自身實際的辦學規(guī)模。改革開放以來，我國職業(yè)院校數(shù)量一直高速增長，同時伴隨地方高校向應用型高校轉型、建設職業(yè)本科大學、高職擴招等國家政策的支持，職業(yè)院校不斷擴招與合并，規(guī)模加速壯大，職業(yè)教育的經(jīng)費投入以及院校獨立發(fā)掘自身潛力的邊際效益已接近極限。根據(jù)空間經(jīng)濟學原理，規(guī)模經(jīng)濟的產(chǎn)生主要是因為勞動分工的擴大而不是一味地擴大規(guī)模。規(guī)模經(jīng)濟、集聚效應和溢出效應的形成取決于區(qū)域市場規(guī)模的總體水平而不是單純生產(chǎn)單元的地理集中[12]。因此，將區(qū)域分工的發(fā)展策略引入職業(yè)教育區(qū)域改革，能夠產(chǎn)生在當前職業(yè)教育區(qū)域獨立式發(fā)展的制度安排下無法達到的“潛在利潤”，即一體化產(chǎn)生的規(guī)模經(jīng)濟。

擴大規(guī)模經(jīng)濟的前提是分工，分工的前提是有足夠大的規(guī)模。以長三角地區(qū)為例，截至2019年底，三省一市共有高職院校238所，占全國高職院?？倲?shù)的16.73%，其中高水平高職院校15所，占全國總量的26.79%;高水平專業(yè)群建設單位26所，占全國總量的18.44%;高水平專業(yè)群56個，占全國總量的22.13%;高職院校在校生人數(shù)超過240萬人，2019年畢業(yè)生約76萬人（見表1）①。可見，長三角地區(qū)職業(yè)教育資源規(guī)模足夠且質量優(yōu)異。但與此同時，長三角高職院校存在專業(yè)重復設置、過度競爭、人才培養(yǎng)標準不一等問題，導致師資、設備、經(jīng)費等資源嚴重浪費，職業(yè)院校特色不強、趨同發(fā)展[13]。若區(qū)域內各省/市都僅局限于本地區(qū)制定職業(yè)教育發(fā)展規(guī)劃，將會導致院校間的非合作博弈，極化效應愈加凸顯，省域間職業(yè)教育發(fā)展水平不均衡，最終長三角區(qū)域整體的職業(yè)教育優(yōu)勢與實力也難以得到提升。因此，一體化發(fā)展要在更大的區(qū)域空間范圍內整合職業(yè)教育發(fā)展的目標與資源，對職業(yè)教育的結構、層次、專業(yè)、設備設施、人才培養(yǎng)標準等進行合理布局與錯位分工，從而完善區(qū)域職業(yè)教育的“供應鏈”和“產(chǎn)業(yè)鏈”，擴大規(guī)模經(jīng)濟，實現(xiàn)總體規(guī)模與內部質量、結構和效益的全面提升。

（二）關鍵內核：實現(xiàn)多元利益主體之間的博弈均衡

制度就是在市場交換中約束個體行為相互作用的規(guī)則，以此減少交易的信息成本和不確定性。制度能夠得以實施的前提是符合納什均衡，即協(xié)調好不同主體的利益關系，使各方都愿意接受制度分配的合作剩余，不隨意改變策略來增加效用。正如日本經(jīng)濟學家青木昌彥所說：“制度的本質是對均衡博弈路徑顯著和固定特征的一種濃縮性表征?！盵14]從該視角看，職業(yè)教育區(qū)域一體化發(fā)展的核心是突破體制機制障礙促進區(qū)域內不同行政區(qū)劃和不同隸屬關系的職業(yè)教育合作博弈和利益共享。然而，職業(yè)教育關涉“政、校、行、企”四大主體，不同主體在不同層面有著不同的合作內容和博弈策略。宏觀層面的政府合作以一體化發(fā)展領導小組或發(fā)展研討會為代表，重點在于共同簽訂戰(zhàn)略協(xié)議和制定政策;中觀層面的合作以區(qū)域性職教集團為代表，重點推進有著相似專業(yè)的校與校之間的實訓、培訓等資源整合，以及院校與企業(yè)之間的證書互通、就業(yè)互融等;微觀層面的合作則體現(xiàn)在院校之間的合作辦學，如招生、課程、教學、師資等方面的合作。

目前，職業(yè)教育區(qū)域一體化發(fā)展之所以還沒有實質性開展，主要原因在于還沒有達成多元主體的博弈均衡，具體體現(xiàn)在以下三個方面：（1）從宏觀層面看，我國傳統(tǒng)的教育體制以省級政府為主管，是一種地方分權下的區(qū)域承包責任制，地方政府既是所轄行政區(qū)內職業(yè)教育的舉辦者、管理者、監(jiān)督者，也是主要的利益享有者。由于晉升錦標賽的激勵作用，各個地方政府采取非合作博弈策略，各自為政，相互競爭，不斷強化自己的利益范圍。但一體化背景之下的“區(qū)域”是要超越傳統(tǒng)行政區(qū)劃、地理屏障甚至是社會制度的有限開放系統(tǒng)。可見傳統(tǒng)行政區(qū)劃的管理體制與職業(yè)教育區(qū)域一體化發(fā)展的初衷是相悖的。（2）從中觀層面看，區(qū)域性職教集團盡管是由地方政府聯(lián)合推動而成，也包含了不同行政區(qū)劃和不同隸屬關系的職業(yè)院校、行業(yè)、企業(yè)等成員單位，但它僅是一種松散聯(lián)合的非獨立法人的組織機構。區(qū)域性職教集團成員單位的性質、管理體制、經(jīng)濟核算、人事關系和崗位身份等未發(fā)生相應改變，且由于成員之間平行的關系身份和零約束、零考核的管理機制，成員單位的內生動力、積極性和責任感都較為缺乏，也難以實現(xiàn)各方主體的利益均衡。（3）從微觀層面看，項目制管理已經(jīng)成為職業(yè)教育治理的一種主流模式，在實踐中影響著職業(yè)院校的資源獲取、利益分配、地位區(qū)隔[15]。在統(tǒng)一的項目績效評價考核制度下，為了獲得項目資格，職業(yè)院校往往會在專業(yè)結構、組織管理、行為偏好等各方面進行同質性改革，不利于院校間的互動合作[16]。

（三）重要保障：降低制度創(chuàng)新及其實施的成本費用

任何制度的設計與實施都需要成本費用，制度創(chuàng)新就是使存在于既有制度安排外的潛在利潤最大化和內部化，同時使制度創(chuàng)新成本最小化的過程。一般來說，制度創(chuàng)新成本由四部分組成：制度設計與實施的成本、清除舊制度的成本、消除變革阻力的成本、制度變革產(chǎn)生的機會成本[9]（P84）。在職業(yè)教育區(qū)域一體化進程中，無論是政府、院校、區(qū)域性職教集團還是行業(yè)、企業(yè)，從自身利益出發(fā)，都有著不同的效用函數(shù)。對于政府來說，希望在制度創(chuàng)新過程中減少實施成本和改革阻力成本，從宏觀上獲取經(jīng)濟、政治和社會意義上的最大效益。對于職教集團、院校和行業(yè)企業(yè)來說，希望一體化的制度安排能夠有效界定合作主體的權力空間和責任義務，以此減少摩擦成本，避免利益沖突。如果職教集團、院校和企業(yè)獲得的私人收益少于其付出的成本，就可能導致一體化改革難以實質性落地。

因此，職業(yè)教育區(qū)域一體化發(fā)展需要由政府主導，其優(yōu)勢如下：首先，可以彌補制度供給不足。由于合作的外部性問題普遍存在，職業(yè)院校缺乏積極性來創(chuàng)新一體化跨區(qū)域合作的制度安排。若以政府為主導，則可以在衡量一體化改革總收益和總成本的基礎上強制受益者分攤成本，完善制度供給，推動制度創(chuàng)新。其次，可以加速一體化改革進程。由于職業(yè)院校和行業(yè)企業(yè)等個體的有限理性以及對風險和壓力的天然回避，目前我國職業(yè)教育區(qū)域一體化的實踐還停留在個別院校淺表化的協(xié)商交流階段。若由政府主導，就可以發(fā)揮強制性變遷優(yōu)勢，縮短制度創(chuàng)新的時滯，加速職業(yè)教育區(qū)域一體化進程。職業(yè)教育區(qū)域一體化發(fā)展作為一種制度創(chuàng)新，本身就具有公共物品的屬性，理應由政府提供。而且，跨行政區(qū)劃的職業(yè)教育合作十分復雜，為共享合作剩余而生的制度也更加復雜，成本費用更高，因此需要以政府為主導建立第三方實施機構來降低合作主體的交易成本，使復雜的合作博弈變得可以預見。

四、職業(yè)教育區(qū)域一體化發(fā)展的實現(xiàn)路徑

（一）加強制度供給，完善職業(yè)教育區(qū)域一體化發(fā)展的配套制度

職業(yè)教育區(qū)域一體化發(fā)展關涉中央及地方政府、職業(yè)院校、行業(yè)企業(yè)，甚至政府內部不同部門等多種主體，利益關系千頭萬緒，盤根錯節(jié)。要實現(xiàn)如此復雜的合作博弈，必然需要正式制度予以規(guī)范和約束、協(xié)調與激勵，從而拓展相關行動主體的有限理性，增強主體行為的可信賴性，保障多元利益相關者追求利益的有序性和長久性。

目前，職業(yè)教育區(qū)域一體化發(fā)展更多是一種非正式制度，系教育區(qū)域合作發(fā)展中的一種公認的發(fā)展理念。盡管2020年教育部和江蘇省政府聯(lián)合出臺了以職業(yè)教育區(qū)域一體化為目標的政策文件，在宏觀層面對蘇錫常都市圈職業(yè)教育一體化發(fā)展給予了發(fā)展目標和思路設計的方向性引導，但在中觀層面的空間分工合作與微觀層面的具體行動上還存在細化完善的空間。因此，需要進一步加強正式制度的供給，尤其是完善相關的配套制度。首先，要在區(qū)域經(jīng)濟一體化發(fā)展的背景下，系統(tǒng)性、創(chuàng)新性地思考職業(yè)教育的區(qū)域發(fā)展模式，從職業(yè)教育多主體合作、職業(yè)教育資源要素整合、區(qū)域職業(yè)教育內外聯(lián)動發(fā)展、單行政區(qū)劃教育管理體制的協(xié)同改革入手，以整體化思路統(tǒng)籌協(xié)定一體化發(fā)展的頂層設計。其次，要注重制度供給的剛性與柔性。對于不同主體在空間范圍上的分工側重、人才培養(yǎng)標準、成本分攤和收益分配等方面做出剛性要求，在具體的資源流動與共享、人才共育、校企合作等方面給予不同主體一定的彈性空間。最后，以動態(tài)決策、靈活調控的戰(zhàn)略思維及時提供不同發(fā)展階段所需的配套制度，如利益協(xié)調與補償制度、區(qū)域考核制度，甚至包括學分互認、教師互聘等制度。

（二）轉變治理模式，建立職業(yè)教育區(qū)域一體化發(fā)展的協(xié)調組織

組織是制度的載體，但目前我國教育管理體制中的“省域行政分割”治理模式未被打破，職業(yè)教育區(qū)域一體化的合作組織明顯體現(xiàn)出“松散關聯(lián)”的形態(tài)特點。無論是協(xié)調領導小組還是區(qū)域性職教集團，都是介于正式組織和非正式組織之間的“中間組織”，沒有絕對的權威性和專門性，導致合作邊界模糊、合作關系松散、合作行為隨意。因此，有必要轉變傳統(tǒng)區(qū)域職業(yè)教育的治理模式，建立一個由國家教育部直接領導的、地方職業(yè)教育管理部門和相關部門共同參與的職業(yè)教育區(qū)域一體化發(fā)展的協(xié)調組織，實行多中心、多層級治理。

我國是政府主導型國家，在涉及跨行政區(qū)域公共教育事務的資源配置與利益協(xié)調時更需要政府的行政力量來打破省際界限，消解各個地方政府的自利化傾向。因此，首先要建立一個由教育部直接領導的，具有權威性的跨省/市的區(qū)域協(xié)調組織，強化宏觀層面一體化發(fā)展戰(zhàn)略的頂層設計和方向性引導，統(tǒng)一管理區(qū)域內職教行政事務。但職業(yè)教育區(qū)域一體化的管理體制必然是一個由多層級和多元主體之間集體性行動所構成的復雜場域。為避免民國時期大學區(qū)制“單中心治理體制”產(chǎn)生的官僚化弊端，需要融入新的區(qū)域治理理念，多中心和多層級治理理念就可以給我們提供啟發(fā)。多中心治理更強調權力向度的多中心，即多個行動主體之間是相互獨立、權力分散的。多層級治理則更強調參與主體的多層次性，即各主體之間的關系并非一成不變的等級制，其功能劃分隨著政策任務的不同而隨時進行動態(tài)調整。二者的具體目標是通過為地方職教管理部門和相關部門之間創(chuàng)建平等協(xié)商的對話機制，在交流中構建政策網(wǎng)絡體系，制定集體規(guī)則，從而實現(xiàn)中觀層面一體化發(fā)展戰(zhàn)略的空間劃分和任務細化。這就要求協(xié)調組織在教育部的權威領導下充分調動各省/市職教管理部門和相關部門的協(xié)同與合作，通過橫向的治理網(wǎng)絡形成一個各方力量共同參與的跨部門協(xié)作的管理機構，尊重各級地方職教管理部門在各自管轄范圍內處理事物的獨立性和決策權，同時又明確其權責配置是協(xié)調各地方職教管理部門之間的跨區(qū)域橫向合作和政務聯(lián)動。這種治理模式在宏觀層面能夠統(tǒng)籌全局，明確制度框架;在中觀層面能夠有效落實區(qū)域職業(yè)教育發(fā)展規(guī)劃，促進區(qū)域內的分工與合作;在微觀層面能夠遵循職業(yè)教育辦學規(guī)律，充分保障職業(yè)院校辦學自主權。同時，它還能夠理順區(qū)域內職業(yè)教育相關主體的橫縱關系，從而為職業(yè)教育區(qū)域一體化發(fā)展提供可能空間。

（三）促進多維聯(lián)動，形成職業(yè)教育區(qū)域一體化發(fā)展的長效格局

職業(yè)教育區(qū)域一體化發(fā)展既是一種融合發(fā)展的狀態(tài)，也是一個層層遞進的長期動態(tài)過程，必然要經(jīng)歷由小到大、由淺入深、由點到面的實踐過程。行動主體應遵循由易到難、由簡到繁、以點帶面的發(fā)展邏輯，在職業(yè)教育區(qū)域一體化的變革潮流中尋找契機，在戰(zhàn)略上實施多維聯(lián)動的改革，逐漸彌合“個體分散化”現(xiàn)狀與“一體融合化”愿景之間的鴻溝。教育資源是教育生態(tài)系統(tǒng)進行物質、信息、能量交換的基本內容[17]，也是職業(yè)教育區(qū)域聯(lián)動的基本內容。由職業(yè)院校組成的“次級行動集團”是制度創(chuàng)新的具體實施者，鑒于中等職業(yè)教育與高等職業(yè)教育相比基礎性地位更強、流動性更弱，職業(yè)教育區(qū)域的聯(lián)動發(fā)展應以高職院校為主力?？v然高等職業(yè)教育體系中存在不同層次、不同類別的院校，但任何一所院校都可能擁有其他院校不具有的異質性資源和比較優(yōu)勢，無論是“中特高”“國示范”“國骨干”，還是“職業(yè)技術本科”“普通高職高專”，只要存在資源優(yōu)勢互補的潛在關系，就可以嘗試進行合作。

從更廣闊的空間維度來看，職業(yè)教育區(qū)域一體化是一個從部分到整體的具有“點—線—面—體”演變特征的發(fā)展過程[4]（P30）?！包c”維度就是充分發(fā)揮最早具備合作條件的高職院校或者城市的示范作用，先做試點，為其他高職院?；虺鞘凶龀龅浞??！熬€”維度就是擴大區(qū)域內高職院校與產(chǎn)教融合企業(yè)之間在跨省統(tǒng)一招生、學分互認、跨校選課、畢業(yè)互通等方面的合作內容，由點到線加強區(qū)域內的合作聯(lián)系?！懊妗本S度就是從試點城市或院校擴大到更大區(qū)域范圍的經(jīng)濟圈，更加關注地方政府和區(qū)域內整體院校之間的合作與聯(lián)動?！绑w”維度則將職業(yè)教育的一體化與經(jīng)濟、政治、文化領域的一體化緊密結合，相輔相成，實現(xiàn)經(jīng)濟圈的整體飛躍?？傊覈殬I(yè)教育區(qū)域一體化發(fā)展還處于初步探索階段，缺乏普遍經(jīng)驗。從高等職業(yè)教育體系內部的多層級主體間的聯(lián)動逐步過渡到體系外部更高意義上和更大空間范圍上的多元化主體聯(lián)動，可以使職業(yè)教育區(qū)域合作更具多樣性與豐富性，形成一體化發(fā)展的長效格局，推動職業(yè)教育區(qū)域一體化高質量開展。

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