胡衛(wèi)綱

（上海社會科學(xué)院，上海 200235）

【關(guān)鍵字】自由貿(mào)易港 法律保障 貨物貿(mào)易 服務(wù)貿(mào)易 規(guī)則

中共十九大報告明確指出，中國開放的大門不會關(guān)閉，只會越開越大。中國既要建設(shè)自貿(mào)區(qū)網(wǎng)絡(luò)，又要通過“1+3+7”自貿(mào)試驗區(qū)網(wǎng)絡(luò)主動擴大開放，同時共商共建共享“一帶一路”倡議，參與全球治理的手段將愈加豐富、力度將不斷加大。在此過程中，中國自由貿(mào)易試驗區(qū)的推廣、中國自由貿(mào)易港的建設(shè)將會成為新一輪高附加值服務(wù)業(yè)、高附加值制造業(yè)集聚的引擎，從而成為中國經(jīng)濟新的增長極和創(chuàng)新極。截至2020年，中國建立的自貿(mào)試驗區(qū)已經(jīng)達到21個，覆蓋了中國大多數(shù)省份，為地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展提供了有力的保障。當然，在建立自由貿(mào)易港實踐中，也產(chǎn)生了諸如法律、監(jiān)管、制度滯后等不容忽視的問題，一定程度延緩了自由貿(mào)易港建設(shè)步伐。因此，加大自由貿(mào)易港建設(shè)研究，不斷完善自由貿(mào)易港相關(guān)法律、法規(guī)及政策制度具有重要現(xiàn)實意義。

一、自由貿(mào)易港概述

（一）自由貿(mào)易港的概念及特征

自由貿(mào)易港是指設(shè)在國家與地區(qū)境內(nèi)、海關(guān)管理關(guān)卡之外的且允許境外貨物、資金自由進出的港口區(qū)。對進出港區(qū)的全部或大部分貨物免征關(guān)稅，并且準許在自由港內(nèi)開展貨物自由儲存、展覽、拆散、改裝、重新包裝、整理、加工和制造等業(yè)務(wù)活動。自由貿(mào)易港的核心功能是國際貿(mào)易自由化、便利化，培育貿(mào)易新業(yè)態(tài)新模式，促進貿(mào)易轉(zhuǎn)型升級。從地理范疇來說，自由貿(mào)易港既可以是沿海港，也可以是內(nèi)陸港。

自由貿(mào)易港的特征主要體現(xiàn)在以下三方面：一是自由貿(mào)易港具有交易成本低的特征，以高效的制度打造交易成本洼地，盡可能地激發(fā)市場活力；二是自由貿(mào)易港具有自由、經(jīng)濟、高效的特征，主要體現(xiàn)在自由貿(mào)易港的商品、服務(wù)、人員往來自由，能夠極大程度促進國際要素自由流動；三是自由貿(mào)易港具有“境內(nèi)關(guān)外”的特征，該特征屬于管理特征，主要明確了自由貿(mào)易港的地理邊界范圍及制度適用范圍。[1]

（二）自由貿(mào)易港的功能類型

自由貿(mào)易港功能類型主要有三種：一是自由貿(mào)易港，二是工貿(mào)結(jié)合型貿(mào)易港，三是綜合型自由貿(mào)易港。在這三種類型中，綜合型自由貿(mào)易港肩負著對外貿(mào)易及產(chǎn)業(yè)升級等多項功能，是目前自由貿(mào)易港的最主要發(fā)展形式。從長遠看，綜合型自由貿(mào)易港是適應(yīng)貿(mào)易港多元化發(fā)展的必然選擇。

二、中國在自由貿(mào)易港建設(shè)方面的探索

建設(shè)具有中國特色的自由貿(mào)易港是新時代中國改革開放的積極探索。建立自由貿(mào)易港的核心目的是促進形成對外開放新格局。2013年后，中國不斷加大自由貿(mào)易港建設(shè)力度，主要是在一線城市推進自由貿(mào)易港建設(shè)，其中上海自由貿(mào)易港建設(shè)尤其引人關(guān)注。2017年3月31日，國務(wù)院公布了《全面深化中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)改革開放方案》，《方案》確立了上海自貿(mào)區(qū)“三區(qū)一堡”的新目標，而設(shè)立自由貿(mào)易港區(qū)正是《方案》的亮點之一。在建設(shè)目標上，《方案》明確提出，到2020年上海自貿(mào)試驗區(qū)要率先建立同國際投資和貿(mào)易通行規(guī)則相銜接的制度體系，建設(shè)成為投資貿(mào)易自由、規(guī)則開放透明、監(jiān)管公平高效、營商環(huán)境便利的國際高標準自由貿(mào)易園區(qū)。隨著“一帶一路”倡議的深入推進和實施，中國自由貿(mào)易港建設(shè)力度逐漸加大，為促進國際貿(mào)易發(fā)展奠定了堅實基礎(chǔ)。[2]

三、建立自由貿(mào)易港實踐中面臨的主要問題

（一）法律法規(guī)保障體系尚不健全

當前，中國自由貿(mào)易港法律法規(guī)保障體系尚不健全，其中，關(guān)于自由貿(mào)易港的立法模式存在較大問題。國際上自由貿(mào)易港的立法模式主要有三種：第一種是國家立法模式，發(fā)達國家大多采取了這種模式，如美國就是通過《自由貿(mào)易法》賦予自由貿(mào)易港以法律地位的；第二種是地方立法模式，中國的經(jīng)濟特區(qū)就是采取的這種模式；第三種人大授權(quán)立法模式，如自由貿(mào)易試驗區(qū)就是由中國人大授權(quán)立法成立的。[3]首先，無論哪種立法模式，都存在制度僵化的問題，無法滿足制度創(chuàng)新需求。其次，必須先建立《自由貿(mào)易港基本法》，以確保自由貿(mào)易港建設(shè)有法可依。目前，中國關(guān)于自由貿(mào)易港建設(shè)的相關(guān)政策大多以行政規(guī)章為主，權(quán)威性不高。具體表現(xiàn)在地方政府相關(guān)部門在開展工作中，對自身的權(quán)利與義務(wù)不明晰，實施監(jiān)管無法可依，不利于自由貿(mào)易港的健康發(fā)展。

（二）信息分享不暢、監(jiān)管效率低

目前，中國對自由貿(mào)易區(qū)的監(jiān)管主要分為三個層次，分別是中央政府、地方政府、自貿(mào)區(qū)內(nèi)部。在各層面中還存在眾多監(jiān)管部門，尤其是地方政府及自貿(mào)區(qū)內(nèi)部監(jiān)管部門眾多，且大多是各自為政的狀態(tài)。從監(jiān)管實施流程看，一般是中央政府給出大的監(jiān)管方向，實施細則由地方政府及自貿(mào)區(qū)內(nèi)部制定。從實踐情況看，各地區(qū)間的信息分享意識不強、分享能力有限，直接造成了資源浪費、監(jiān)管效率低下等問題。

（三）重視出口貿(mào)易，對進口、轉(zhuǎn)口貿(mào)易不夠重視

中國自由貿(mào)易港流轉(zhuǎn)的貨物大多是“中國制造”產(chǎn)品，對貨物進行監(jiān)管主要依據(jù)海關(guān)的特殊監(jiān)管措施。但在海關(guān)的特殊監(jiān)管措施中，關(guān)于貨物出口的條款有17條，關(guān)于貨物進口的條款有3條，關(guān)于轉(zhuǎn)口貿(mào)易的條款為零。由此可見，當前中國自貿(mào)區(qū)仍然是以出口貿(mào)易為主，對進口、轉(zhuǎn)口貿(mào)易不夠重視。反觀新加坡和中國香港地區(qū)等全球知名的國際自由貿(mào)易區(qū)，已經(jīng)開始圍繞轉(zhuǎn)口貿(mào)易、離岸貿(mào)易不斷創(chuàng)新貿(mào)易制度，并取得了很好的成績。新加坡、中國香港主要采取了境內(nèi)關(guān)外監(jiān)管和低稅率、簡稅制設(shè)計方式，并將轉(zhuǎn)口貿(mào)易發(fā)展充分融入其中。[4]自20世紀80年代起，香港的出口貿(mào)易就已經(jīng)呈現(xiàn)大幅下滑趨勢，針對這一情況，香港加大了轉(zhuǎn)口貿(mào)易力度，至2003年，香港自由貿(mào)易區(qū)轉(zhuǎn)口貿(mào)易在貨物貿(mào)易中的占比已經(jīng)超過46%。

（四）重視貨物貿(mào)易，對服務(wù)貿(mào)易、數(shù)字貿(mào)易不夠重視

雖然中國自貿(mào)試驗區(qū)主要是針對服務(wù)貿(mào)易而設(shè)立的，但在實踐中，大部分自貿(mào)試驗區(qū)的工作是圍繞貨物貿(mào)易開展的，對服務(wù)貿(mào)易、數(shù)字貿(mào)易不夠重視。包括海關(guān)針對服務(wù)貿(mào)易的相關(guān)管理辦法相對滯后，已經(jīng)無法滿足市場需求，一定程度限制了中國服務(wù)貿(mào)易的發(fā)展。當前，中國海南自貿(mào)區(qū)積極發(fā)展旅游業(yè)和醫(yī)療服務(wù)業(yè)，上海自貿(mào)區(qū)則加速“文化服務(wù)、技術(shù)產(chǎn)品、信息通信”等的建設(shè)，取得了顯著成效?；诖耍瑖鴥?nèi)許多自貿(mào)區(qū)紛紛學(xué)習(xí)這兩個自貿(mào)區(qū)的經(jīng)驗，但由于忽視了自身地方特點，所以在實踐中取得的成效并不大。從數(shù)字貿(mào)易看，數(shù)字貿(mào)易發(fā)展依然處于初級階段，與中國電子商務(wù)規(guī)模世界第一的地位十分不符。必須采取措施，加強服務(wù)貿(mào)易、數(shù)字貿(mào)易發(fā)展，尤其是要加快服務(wù)貿(mào)易、數(shù)字貿(mào)易制度創(chuàng)新。[5]

（五）自由貿(mào)易港機構(gòu)創(chuàng)新進度無法滿足制度創(chuàng)新進程

中國自由貿(mào)易試驗區(qū)采取的是統(tǒng)一的市場監(jiān)管綜合執(zhí)法體系，執(zhí)法主體包含質(zhì)檢、工商、稅務(wù)、食品藥品等部門。實踐中，由于執(zhí)法部門眾多，重復(fù)執(zhí)法難免，導(dǎo)致工作效率下降。此外，在自由貿(mào)易港面臨爭端時，也會遇到臨時仲裁、投資仲裁的矛盾難題。究其原因，主要在于相關(guān)法律法規(guī)及政策制度創(chuàng)新進度緩慢，難以滿足自由貿(mào)易港發(fā)展需求。如中國最高人民法院保障自貿(mào)試驗區(qū)特定仲裁制度，單指在實踐過程中進行保障管理，很難將所有仲裁落實到位?！吨腥A人民共和國仲裁法》規(guī)定，仲裁協(xié)議必須包含在選定的仲裁機構(gòu)中，同時規(guī)定只有各地方中級人民法院才有權(quán)利申請撤銷仲裁裁決案件，這項規(guī)定明顯不具備糾紛解決的靈活性。由此可見，積極強化仲裁制度和機構(gòu)創(chuàng)新已經(jīng)成為自由貿(mào)易港實踐探索的重要課題。

四、完善中國特色自由貿(mào)易港建設(shè)的對策建議

（一）完善法律制度，明確自由貿(mào)易港法律定位

從本質(zhì)上看，自由貿(mào)易港建設(shè)在法律層面上還是要回歸到中國的《立法法》上。根據(jù)《立法法》相關(guān)規(guī)定，全國人民代表大會及其常務(wù)委員會有權(quán)針對特定領(lǐng)域的特定事項授權(quán)調(diào)整、暫定適用法律，同時規(guī)定這種調(diào)整、停止的適用法律只適用于一定時期內(nèi)的部分地方。因此，大部分地區(qū)在自由貿(mào)易港法律問題處理上，主要還是依靠地方人大及常務(wù)委員會等地方立法機構(gòu)。為了更好地確保自由貿(mào)易港法律法規(guī)權(quán)限，在立法授權(quán)下，中國自由貿(mào)易港還應(yīng)該探索與授權(quán)立法相匹配的機構(gòu)創(chuàng)新。[6]

一是從法律層面明確自由貿(mào)易港管理委員會的法律地位，同時明晰中央政府與地方政府、自由貿(mào)易港管理委員會之間的法律關(guān)系。國內(nèi)一些學(xué)者認為，中國自由貿(mào)易港管理委員會是政府派出機構(gòu)。從本質(zhì)上看，自由貿(mào)易港管理委員會是執(zhí)行某項管理職能的組織機構(gòu)；從職權(quán)上看，自由貿(mào)易港管理委員會屬于執(zhí)行部門，主要根據(jù)上級管理部門指令完成相關(guān)任務(wù)；從工作職能看，自由貿(mào)易區(qū)管理委員兼具工商、稅務(wù)、食品藥品、海關(guān)等多項工作。當然，從商業(yè)角度出發(fā)，自由貿(mào)易港管理委員會應(yīng)該更多體現(xiàn)商業(yè)活動屬性，必須給予管理委員會更多的開展商業(yè)活動的空間。[7]

二是明晰自由貿(mào)易港管理委員會的工作性質(zhì)，即自由貿(mào)易港管理委員會必須是能夠以自己獨立名義承擔法律責(zé)任的機構(gòu)。基于此，在自由貿(mào)易港權(quán)限分配上，應(yīng)該遵循中央政府審批、地方政府監(jiān)管的方式，最后由管理委員會進行自我管理，并在法律允許范圍內(nèi)實現(xiàn)商業(yè)自治，以促進自由貿(mào)易港真正實現(xiàn)制度創(chuàng)新。

三是深化自由貿(mào)易港管理體制改革，建立統(tǒng)一集中的市場監(jiān)管綜合執(zhí)法體系。尤其是在世界各國日益重視知識產(chǎn)權(quán)保護的情況下，更應(yīng)強化市場監(jiān)管執(zhí)法體系建設(shè)，切實提高相關(guān)部門的監(jiān)管水平。采取有效措施，建立分區(qū)分塊的多部門聯(lián)合工作機制，避免出現(xiàn)多部門重復(fù)監(jiān)管問題，切實提高自由貿(mào)易港執(zhí)法效率。加大執(zhí)法人員培訓(xùn)力度，加強執(zhí)法人員職業(yè)道德、職業(yè)素養(yǎng)教育，嚴格依法辦事，確保自由貿(mào)易港各項法律、法規(guī)及政策制度順利實施。

（二）加大統(tǒng)籌推進，實現(xiàn)各地區(qū)互聯(lián)互動

促進自由貿(mào)易港穩(wěn)步發(fā)展，加大多部門統(tǒng)籌推進，實現(xiàn)各地區(qū)互聯(lián)、互動。要在中央統(tǒng)一規(guī)劃領(lǐng)導(dǎo)下，結(jié)合地方實際，因地制宜，充分利用各地資源稟賦優(yōu)勢，積極發(fā)展具有特色的自由貿(mào)易港。各地區(qū)應(yīng)加強互聯(lián)、互動，將好的經(jīng)驗分享給有需要的地區(qū)，不斷促進自由貿(mào)易港建設(shè)。[8]

（三）全方位發(fā)展，加強進口、轉(zhuǎn)口貿(mào)易制度創(chuàng)新

當前，中國在自由貿(mào)易港建設(shè)中較為重視出口貿(mào)易，忽視了進口貿(mào)易，轉(zhuǎn)口貿(mào)易發(fā)展更是嚴重滯后。作為制造業(yè)大國，中國絕大多數(shù)省份處于內(nèi)陸地區(qū)，所以在建立自由貿(mào)易港時，應(yīng)根據(jù)自身實際狀況，建立兼具腹地與轉(zhuǎn)口功能的混合型自由貿(mào)易港，同時加強對進口貿(mào)易與轉(zhuǎn)口貿(mào)易的重視，積極開展進口貿(mào)易與轉(zhuǎn)口貿(mào)易制度創(chuàng)新，促進具有中國特色的自由貿(mào)易港發(fā)展。

（四）加強服務(wù)貿(mào)易、數(shù)字貿(mào)易制度創(chuàng)新，推動自由貿(mào)易港國際化發(fā)展

2020年《中華人民共和國外商投資法》正式頒布實施，標志著中國的準入前國民待遇、負面清單、知識產(chǎn)權(quán)保護等制度正式納入了法律框架。結(jié)合當前中國自由貿(mào)易港建設(shè)實際，應(yīng)該加大服務(wù)貿(mào)易開放力度，向發(fā)達國家水平看齊。進一步簡化服務(wù)業(yè)領(lǐng)域的限制，明確相關(guān)管理措施的定義與范疇。在爭端問題解決上，積極探索第三方國際仲裁，真正實現(xiàn)從“邊境措施”向“邊境內(nèi)措施”的轉(zhuǎn)變。努力打造面向服務(wù)貿(mào)易的制度型開放自由貿(mào)易港，具體包括：（1）加快數(shù)字貿(mào)易發(fā)展步伐，創(chuàng)建適合數(shù)字貿(mào)易發(fā)展的新政。要加強自由貿(mào)易港網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，建立網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管服務(wù)平臺。設(shè)立數(shù)字監(jiān)管常設(shè)機構(gòu)，制定相關(guān)管理辦法。（2）實施中國數(shù)字經(jīng)濟“走出去”戰(zhàn)略。中國是電子商務(wù)大國，必須加強電子交易平臺、物流園區(qū)建設(shè)，加快港口企業(yè)境外布局，針對跨境電商經(jīng)濟活動，制定人民幣計價結(jié)算政策，切實降低對外貿(mào)易風(fēng)險。（3）積極推廣共享稅制制度。數(shù)字貿(mào)易征稅一直是國際性難題，必須擴大國際合作范圍，不斷壯大中國對外貿(mào)易合作領(lǐng)域，保證國際稅基的合理分配，實現(xiàn)共享稅稅制。[9]當前，中國是國際上少數(shù)幾個實行共享稅的國家，應(yīng)充分利用這一先手優(yōu)勢，積極融入國際數(shù)字貿(mào)易領(lǐng)域，推動中國自由貿(mào)易港國際化發(fā)展。

（五）建立公平貿(mào)易環(huán)境，提升中國在國際經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域的話語權(quán)

一是要在建立自由貿(mào)易港過程中，不斷完善相關(guān)法律法規(guī)及政策制度，包括創(chuàng)新仲裁制度，有效減少貿(mào)易紛爭。以上海自由貿(mào)易港為例，為更好促進自由貿(mào)易港發(fā)展，上海國際仲裁中心結(jié)合上海市發(fā)展實際，根據(jù)聯(lián)合國頒布的《國際貿(mào)易法委員會國際商事仲裁示范法》，于2019年4月及時出臺了《中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)仲裁規(guī)則》，明確了自由貿(mào)易港的仲裁制度區(qū)分與商事仲裁制度，形成了獨立的自由貿(mào)易港仲裁機制，促進了中國國際經(jīng)貿(mào)制度與國際標準的銜接，極大程度提升了中國在國際投資爭議中的話語權(quán)。

二是要基于當前中國國際經(jīng)貿(mào)發(fā)展實際，加大在境外設(shè)立自由貿(mào)易港仲裁機構(gòu)的步伐，同時加強網(wǎng)絡(luò)仲裁通道建設(shè)，實現(xiàn)網(wǎng)上糾紛仲裁解決，切實提高各類爭端沖裁解決的速度。目前，中國已經(jīng)先后在香港地區(qū)、新加坡的國際仲裁中心設(shè)立了自由貿(mào)易港試驗區(qū)辦事處，很好地解決了發(fā)生在當?shù)氐馁Q(mào)易糾紛問題，保障了中國自由貿(mào)易的發(fā)展權(quán)益。未來，應(yīng)不斷加大自由貿(mào)易港試驗區(qū)仲裁機構(gòu)權(quán)限，積極發(fā)展中國對外法律幫扶事務(wù)。賦予境外仲裁機構(gòu)一定權(quán)限，同時要求仲裁機構(gòu)工作人員積極熟悉、掌握境外法律法規(guī)，有效開展境外法律糾紛仲裁工作，切實提高中國境外投資者信心。

三是要切實滿足“一帶一路”發(fā)展需求，推動自由貿(mào)易港相關(guān)仲裁制度建設(shè)。隨著“一帶一路”建設(shè)的深入推進，沿線國家和地區(qū)的經(jīng)貿(mào)合作愈加密切，但相應(yīng)地，貿(mào)易糾紛也逐漸增多。必須加強自由貿(mào)易港涉外仲裁機構(gòu)建設(shè)，不斷提高仲裁裁決水平，切實保證仲裁裁決結(jié)果公平公正。在自由貿(mào)易港法治框架下，積極鼓勵適用協(xié)商、斡旋、仲裁方式解決貿(mào)易糾紛，形成多元化糾紛解決機制。但當出現(xiàn)違反中國法律原則問題時，中國司法部門應(yīng)及時介入，確保中國司法主權(quán)不受侵害。