楊志國(guó)（博士）

最近兩年，受到美國(guó)《外國(guó)公司問(wèn)責(zé)法案》以及美國(guó)證券交易委員會(huì)（SEC）和美國(guó)公眾公司會(huì)計(jì)監(jiān)督委員會(huì)（PCAOB）陸續(xù)出臺(tái)相關(guān)配套監(jiān)管規(guī)定的影響，境外投資者對(duì)中概股公司能否繼續(xù)在美上市存在諸多疑慮。2022 年4 月2 日，中國(guó)證監(jiān)會(huì)發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)境內(nèi)企業(yè)境外發(fā)行證券和上市相關(guān)保密和檔案管理工作的規(guī)定（征求意見(jiàn)稿）》以及修訂說(shuō)明[1]，為中美監(jiān)管機(jī)構(gòu)開(kāi)展跨境監(jiān)管合作提供了制度保障，預(yù)計(jì)將緩解中概股未來(lái)被要求終止上市的不利局面；同時(shí)對(duì)于提升境內(nèi)企業(yè)到境外發(fā)行證券和上市的規(guī)范化、法治化水平，保護(hù)國(guó)內(nèi)外投資者利益，具有十分重要的作用。

一、中概股公司基本情況概述

1. 中概股的興起。從20世紀(jì)末開(kāi)始，到境外發(fā)行證券和上市的境內(nèi)企業(yè)數(shù)量日益增多。截至目前，在紐約證券交易所（NYSE，簡(jiǎn)稱“紐交所”）和美國(guó)全國(guó)證券交易商協(xié)會(huì)自動(dòng)報(bào)價(jià)系統(tǒng)（NASDAQ，納斯達(dá)克）上市（包括直接上市和間接上市）的中概股企業(yè)達(dá)281家。境內(nèi)企業(yè)到境外發(fā)行證券和上市，滿足了企業(yè)融資需求，提高了公司治理水平和企業(yè)價(jià)值，擴(kuò)大了國(guó)際影響。尤其是在美國(guó)上市的中國(guó)科技網(wǎng)絡(luò)企業(yè)，給海外投資者帶來(lái)豐厚回報(bào)，被稱為中概股（China Concept Stock）。中概股最早的代表企業(yè)是新浪、網(wǎng)易和搜狐。

美國(guó)證券市場(chǎng)分為交易所和場(chǎng)外交易市場(chǎng)：前者包括紐交所、NASDAQ 等；后者主要指OTCBB，它是一個(gè)會(huì)員報(bào)價(jià)系統(tǒng)，掛牌的企業(yè)也是公眾公司，但不是嚴(yán)格意義的上市公司，其股票只能在聯(lián)網(wǎng)的做市商進(jìn)行交易。此外，美國(guó)還有一種粉單市場(chǎng)（PINK SHEET），是企業(yè)股權(quán)的報(bào)價(jià)系統(tǒng)。企業(yè)在OTCBB 掛牌，只需由美國(guó)金融業(yè)監(jiān)管局的會(huì)員券商向SEC填報(bào)相關(guān)表格即可，無(wú)須繳納上市費(fèi)。境內(nèi)企業(yè)到美國(guó)發(fā)行證券和上市，可以通過(guò)IPO 或RTO（反向收購(gòu)）兩種形式實(shí)現(xiàn)。通過(guò)RTO 上市，即借殼上市，是指境內(nèi)企業(yè)收購(gòu)一家在OTCBB已經(jīng)沒(méi)有經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)或經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)很少的美國(guó)公司，從而借其殼在美國(guó)交易所上市。從OTCBB 轉(zhuǎn)到主板不需經(jīng)過(guò)嚴(yán)格的審查流程，財(cái)務(wù)指標(biāo)達(dá)到NASDAQ 或紐交所的上市標(biāo)準(zhǔn)即可轉(zhuǎn)板。例如，從OTCBB 轉(zhuǎn)板到NASDAQ 的標(biāo)準(zhǔn)是：凈資產(chǎn)達(dá)到500 萬(wàn)美元、稅后凈利潤(rùn)75 萬(wàn)美元或市值5000萬(wàn)美元以上；流通股達(dá)到100萬(wàn)股以上；股價(jià)4美元以上；有三個(gè)以上的做市商。

中國(guó)在美國(guó)發(fā)行證券和上市的公司［通常通過(guò)發(fā)行美國(guó)存托股份（American Depositary Shares，ADS）在美上市］主要分為三類：一是在紐交所上市的國(guó)有控股企業(yè)，如中國(guó)鋁業(yè)、東方航空、華能?chē)?guó)際電力、中國(guó)人壽、中國(guó)石油、上海石化、中國(guó)石化、南方航空等8家公司，以及最近從紐交所摘牌的廣深鐵路、中國(guó)聯(lián)通（香港）、中國(guó)電信、中國(guó)移動(dòng)、中海油等5 家公司。二是在紐交所或NASDAQ 上市的大型科技網(wǎng)絡(luò)企業(yè)，如阿里巴巴、百度、網(wǎng)易、京東、拼多多、嗶哩嗶哩等。三是在紐交所或NASDAQ上市的各類中小型企業(yè)，如攜程、前程無(wú)憂、騰訊音樂(lè)、網(wǎng)易有道、鳳凰新媒體、格林酒店、愛(ài)康國(guó)賓等。

2. 中概股公司被做空。伴隨著中概股數(shù)量的增長(zhǎng)，2010 年年底以來(lái)，一些中概股公司開(kāi)始被做空。從2011 年3 月初至6 月17 日，由于各種原因，有21 家在美國(guó)上市的中概股停牌（3 家通過(guò)首次發(fā)行IPO 實(shí)現(xiàn)上市，18 家通過(guò)反向收購(gòu)RTO 實(shí)現(xiàn)上市），數(shù)十家中概股公司的股價(jià)一個(gè)月內(nèi)跌幅超過(guò)30%。2011年6月中旬，SEC首次對(duì)通過(guò)RTO上市的中概股進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)提示。做空機(jī)構(gòu)通常的做法是，拋出帶有負(fù)面信息的研究報(bào)告，引發(fā)市場(chǎng)對(duì)中概股公司的看空潮，對(duì)沖基金利用中概股公司股價(jià)大幅下跌賺取收益。近年來(lái)也陸續(xù)出現(xiàn)少數(shù)中概股公司被相關(guān)交易所停牌的情況。主要原因是，有的公司對(duì)美國(guó)證券市場(chǎng)規(guī)則缺乏了解，有的公司存在信息披露不及時(shí)、不完整，甚至財(cái)務(wù)核算不規(guī)范、內(nèi)部控制有重大缺陷等問(wèn)題。由于做空機(jī)構(gòu)嘗到甜頭，做空中概股的行為由美國(guó)證券市場(chǎng)蔓延到中國(guó)香港和加拿大，給投資者造成巨大損失。

3. 美國(guó)對(duì)中概股公司審計(jì)的關(guān)注。2011年3月

14 日，PCAOB 發(fā)布了一份研究報(bào)告，其中分析了美國(guó)小型會(huì)計(jì)師事務(wù)所在從事反向收購(gòu)上市的中國(guó)公司審計(jì)時(shí)存在的問(wèn)題。這份研究報(bào)告指出，通過(guò)反向收購(gòu)上市的中國(guó)公司，其審計(jì)師大多為美國(guó)小型會(huì)計(jì)師事務(wù)所（其中部分會(huì)計(jì)師事務(wù)所在對(duì)反向收購(gòu)上市的中國(guó)公司履行審計(jì)職責(zé)過(guò)程中，未遵循PCAOB 審計(jì)準(zhǔn)則從事審計(jì)業(yè)務(wù)、實(shí)施審計(jì)程序）。PCAOB 發(fā)布《工作人員審計(jì)實(shí)務(wù)警示公告第8 期——特定新興市場(chǎng)的主要風(fēng)險(xiǎn)》，警示位于亞洲若干大型新興市場(chǎng)內(nèi)的公司不當(dāng)操縱財(cái)務(wù)報(bào)告。2010年6 月1 日，PCAOB 發(fā)布“關(guān)于來(lái)自部分國(guó)家會(huì)計(jì)師事務(wù)所在PCAOB 注冊(cè)申請(qǐng)有關(guān)問(wèn)題的說(shuō)明”，要求中國(guó)等國(guó)家的會(huì)計(jì)師事務(wù)所在向PCAOB注冊(cè)時(shí)，除提供正常申請(qǐng)材料外，還要提供補(bǔ)充材料。為了解決跨境監(jiān)管問(wèn)題，中國(guó)證監(jiān)會(huì)和財(cái)政部的相關(guān)部門(mén)與PCAOB在2013年簽署執(zhí)法合作諒解備忘錄，開(kāi)展與中概股公司相關(guān)的審計(jì)跨境執(zhí)法合作。但SEC和PCAOB仍希望能通過(guò)進(jìn)一步獲取中概股公司的審計(jì)工作底稿和對(duì)相關(guān)會(huì)計(jì)師事務(wù)所開(kāi)展檢查等方式，對(duì)承擔(dān)中概股公司審計(jì)的中國(guó)會(huì)計(jì)師事務(wù)所實(shí)施更全面的長(zhǎng)臂監(jiān)管。由于SEC 和PCAOB的上述要求與我國(guó)現(xiàn)行法律法規(guī)存在一定沖突，PCAOB 未能對(duì)我國(guó)境內(nèi)會(huì)計(jì)師事務(wù)所及其審計(jì)工作底稿實(shí)施深入檢查。

二、美國(guó)對(duì)境外審計(jì)機(jī)構(gòu)檢查的規(guī)定及影響

2002 年美國(guó)出臺(tái)的《薩班斯-奧克斯利法案（Sarbanes-Oxley Act）》，奠定了對(duì)境外審計(jì)機(jī)構(gòu)進(jìn)行長(zhǎng)臂監(jiān)管的法律基礎(chǔ)。2020 年美國(guó)出臺(tái)的《外國(guó)公司問(wèn)責(zé)法案》（Holding Foreign Companies Accountable Act，HFCAA）以及SEC 和PCAOB 出臺(tái)的實(shí)施細(xì)則和認(rèn)定報(bào)告，使中概股公司能否繼續(xù)留在美國(guó)證券市場(chǎng)產(chǎn)生了很大的不確定性。

1.《薩班斯-奧克斯利法案》。該法案第104 節(jié)規(guī)定，對(duì)于每年為100家以上發(fā)行證券的公司提供審計(jì)報(bào)告的注冊(cè)會(huì)計(jì)師事務(wù)所，每年檢查一次；對(duì)于每年為不足100 家發(fā)行證券的公司提供審計(jì)報(bào)告的注冊(cè)會(huì)計(jì)師事務(wù)所，不少于每三年檢查一次。

該法案第106 節(jié)規(guī)定，如果外國(guó)會(huì)計(jì)師事務(wù)所發(fā)表意見(jiàn)或提供其他實(shí)質(zhì)性服務(wù)，注冊(cè)的會(huì)計(jì)師事務(wù)所基于此簽發(fā)全部或部分審計(jì)報(bào)告，該外國(guó)會(huì)計(jì)師事務(wù)所將視為同意：（A）當(dāng)該審計(jì)報(bào)告受到調(diào)查時(shí)，向PCAOB 或SEC 提供與此相關(guān)的工作底稿；（B）服從美國(guó)法庭關(guān)于提供這些工作底稿的命令。

2.《外國(guó)公司問(wèn)責(zé)法案》。該法案第2 節(jié)“披露要求”提到，“SEC 應(yīng)當(dāng)：（A）識(shí)別每一個(gè)所涉發(fā)行人（Covered Issuer），該所涉發(fā)行人在編制其提交的第（1）A 段所述報(bào)告中包含的該所涉發(fā)行人財(cái)務(wù)報(bào)表的審計(jì)報(bào)告時(shí)，聘請(qǐng)了一家分支機(jī)構(gòu)或辦公室位于外國(guó)司法管轄區(qū)的注冊(cè)會(huì)計(jì)師事務(wù)所，且PCAOB 認(rèn)定由于上述外國(guó)司法管轄區(qū)當(dāng)局采取的立場(chǎng)，其無(wú)法對(duì)相關(guān)會(huì)計(jì)師事務(wù)所實(shí)施完全的檢查或調(diào)查；（B）要求根據(jù)第（A）段確定的每個(gè)所涉發(fā)行人，按照SEC 根據(jù)第（4）項(xiàng)發(fā)布的規(guī)則，向SEC提交文件以證明所涉發(fā)行人不是由在第（A）段所述的外國(guó)司法管轄區(qū)內(nèi)的政府實(shí)體所擁有或控制”。

“披露要求”還提到，如果SEC認(rèn)定所涉發(fā)行人存在三個(gè)連續(xù)年度，被PCAOB 認(rèn)定由于相關(guān)外國(guó)司法管轄區(qū)當(dāng)局采取的立場(chǎng)，其無(wú)法對(duì)所涉發(fā)行人聘請(qǐng)的相關(guān)會(huì)計(jì)師事務(wù)所實(shí)施完全的檢查或調(diào)查的情形，SEC應(yīng)當(dāng)禁止所涉發(fā)行人的證券在全國(guó)證券交易所或者通過(guò)在SEC 管轄范圍內(nèi)進(jìn)行管理的任何其他方法（包括“場(chǎng)外交易”方式）進(jìn)行交易。

總的來(lái)看，美國(guó)希望通過(guò)《外國(guó)公司問(wèn)責(zé)法案》進(jìn)一步推進(jìn)和強(qiáng)化其針對(duì)中國(guó)在美上市公司審計(jì)機(jī)構(gòu)的檢查。此外值得關(guān)注的是，2021 年6 月，美國(guó)參議院還通過(guò)了一個(gè)《加速外國(guó)公司問(wèn)責(zé)法案》，提出要將上述PCAOB無(wú)法開(kāi)展審計(jì)檢查工作的三年評(píng)估期縮短為兩年，該法案在成為正式立法之前還有待眾議院投票。

3.《〈外國(guó)公司問(wèn)責(zé)法案〉披露的實(shí)施細(xì)則（HFCAA Disclosure Interim Final Rules）》。SEC 發(fā)布的實(shí)施細(xì)則最終確定了實(shí)施《外國(guó)公司問(wèn)責(zé)法案》的披露要求。除修訂具體披露格式要求外，該細(xì)則要求外國(guó)公司證明自己不受注冊(cè)地政府實(shí)體擁有、控制和影響，并披露注冊(cè)地政府實(shí)體所擁有股權(quán)比例，以及公司及其運(yùn)營(yíng)實(shí)體董事的黨派背景及公司章程的某些細(xì)節(jié)等，還要求公司披露是否涉及采用VIE（協(xié)議控制）架構(gòu)。如果不遵守美國(guó)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的相關(guān)檢查要求，相關(guān)上市公司未來(lái)可能會(huì)被退市。SEC主席詹斯勒（Gary Gensler）在2021年12月就該實(shí)施細(xì)則的頒布而發(fā)表的聲明指出，雖然有50 多個(gè)外國(guó)司法管轄區(qū)與PCAOB合作，允許其對(duì)相關(guān)外國(guó)司法管轄區(qū)的會(huì)計(jì)師事務(wù)所實(shí)施檢查，但中國(guó)內(nèi)地和香港地區(qū)仍不允許其實(shí)施此類檢查。

4.《〈外國(guó)公司問(wèn)責(zé)法案〉認(rèn)定報(bào)告（HFCAA Determination Report）》。PCAOB 發(fā)布的認(rèn)定報(bào)告，認(rèn)定由于中國(guó)內(nèi)地和香港地區(qū)當(dāng)局采取的立場(chǎng)，PCAOB 無(wú)法對(duì)總部位于中國(guó)內(nèi)地的35家會(huì)計(jì)師事務(wù)所和總部位于中國(guó)香港的28 家會(huì)計(jì)師事務(wù)所進(jìn)行完全檢查或調(diào)查。此外，PCAOB 認(rèn)定報(bào)告提到，從相關(guān)會(huì)計(jì)師事務(wù)所近年來(lái)實(shí)際開(kāi)展在美上市公司審計(jì)的情況看，按照三年一次的檢查要求，目前有7 家中國(guó)內(nèi)地會(huì)計(jì)師事務(wù)所和8 家中國(guó)香港會(huì)計(jì)師事務(wù)所應(yīng)當(dāng)接受PCAOB 檢查，但PCAOB實(shí)際上未能實(shí)施該檢查。

此前，2020年8月初，美國(guó)財(cái)政部發(fā)布了總統(tǒng)金融市場(chǎng)工作組的一份報(bào)告，針對(duì)PCAOB無(wú)法實(shí)施檢查的轄區(qū)，建議對(duì)來(lái)自非合作轄區(qū)的公司提高上市門(mén)檻；同時(shí)加強(qiáng)相關(guān)上市公司以及向相關(guān)上市公司投資的基金對(duì)相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)的披露，要求指數(shù)提供商在將相關(guān)上市公司納入指數(shù)前加強(qiáng)盡職調(diào)查，并為涉及相關(guān)上市公司投資咨詢業(yè)務(wù)的投資咨詢機(jī)構(gòu)更好地履行受托義務(wù)提供指引，以強(qiáng)化對(duì)來(lái)自非合作轄區(qū)上市公司進(jìn)行投資的風(fēng)險(xiǎn)提示。

根據(jù)《外國(guó)公司問(wèn)責(zé)法案》的規(guī)定，連續(xù)三年使用未經(jīng)PCAOB 審查的審計(jì)機(jī)構(gòu)，上市公司將被強(qiáng)制摘牌或退市。美國(guó)出臺(tái)的上述法律和實(shí)施細(xì)則，對(duì)中概股公司產(chǎn)生巨大影響。一是如果PCAOB 無(wú)法開(kāi)展審計(jì)檢查，公司可能被要求終止上市。境外投資者對(duì)公司的前景持懷疑態(tài)度，進(jìn)而影響公司的形象。二是后續(xù)能夠上市的公司數(shù)量可能大幅減少，即使能夠上市，新股發(fā)行價(jià)格和募資規(guī)模都會(huì)不及之前。三是公司股票的交易規(guī)模和股價(jià)不及之前或預(yù)期。中概股2021 年市場(chǎng)表現(xiàn)令人擔(dān)憂，200多家中概股公司中約80%的公司股價(jià)下跌。其中，跌幅達(dá)80%及以上的有40家左右，跌幅達(dá)40%以上的超過(guò)150家。四是如果未能妥善化解被終止上市的風(fēng)險(xiǎn)，中概股公司不得不考慮通過(guò)主動(dòng)私有化等方式完成退市，給企業(yè)帶來(lái)巨大退市成本。

三、PCAOB的職責(zé)、檢查和處罰

1. PCAOB 的職責(zé)。PCAOB 是根據(jù)《薩班斯-奧克斯利法案》設(shè)立的監(jiān)督公眾公司審計(jì)的非營(yíng)利組織，同時(shí)負(fù)責(zé)監(jiān)督在SEC注冊(cè)的經(jīng)紀(jì)人和交易商（broker and dealer）的審計(jì)?？偛吭谌A盛頓，此外在亞特蘭大、芝加哥、達(dá)拉斯、紐約、丹佛、北弗吉尼亞、奧蘭多、舊金山有辦公室。PCAOB 有員工800 多人，其中注冊(cè)檢查部的人員達(dá)400人以上。PCAOB的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)是委員會(huì)，5 名委員由SEC 與美國(guó)財(cái)政部部長(zhǎng)和聯(lián)邦儲(chǔ)備委員會(huì)主席商議任命，任期5年。5名委員應(yīng)熟悉財(cái)務(wù)知識(shí)，其中可以有2名是或曾經(jīng)是執(zhí)業(yè)注冊(cè)會(huì)計(jì)師，其余3名必須是代表公眾利益的非會(huì)計(jì)專業(yè)人士。SEC負(fù)責(zé)監(jiān)督PCAOB，包括批準(zhǔn)PCAOB 制定的規(guī)則、準(zhǔn)則和預(yù)算。PCAOB 活動(dòng)資金主要是從上市公司收取的按照上市公司市場(chǎng)資本份額所收年費(fèi)。PCAOB 的運(yùn)營(yíng)經(jīng)費(fèi)在2020 年度為2.715 億美元，來(lái)源有三部分：發(fā)行人繳納的會(huì)計(jì)支持費(fèi)（占88%）；經(jīng)紀(jì)人和交易商繳納的會(huì)計(jì)支持費(fèi)（占11%）；會(huì)計(jì)師事務(wù)所繳納的注冊(cè)費(fèi)和年費(fèi)（占1%）。

PCAOB 的權(quán)力主要包括：①注冊(cè)登記（Registration）。為美國(guó)公開(kāi)發(fā)行證券的公司和證券經(jīng)紀(jì)人及交易商出具審計(jì)報(bào)告的會(huì)計(jì)師事務(wù)所必須在PCAOB 進(jìn)行注冊(cè)登記。截至2020年，全球有1726家會(huì)計(jì)師事務(wù)所在PCAOB 注冊(cè)，577 家在PCAOB注冊(cè)的會(huì)計(jì)師事務(wù)所（或在審計(jì)中擔(dān)任重要角色）涉及審計(jì)12567 家向SEC報(bào)備財(cái)務(wù)報(bào)表的發(fā)行人。其中包括7493 家向SEC 報(bào)備財(cái)務(wù)報(bào)表的美國(guó)公眾公司（這些公司的全球市值約為54.35 萬(wàn)億美元）。會(huì)計(jì)師事務(wù)所從事在美國(guó)證券市場(chǎng)上市的公司審計(jì)業(yè)務(wù)，首先要向PCAOB 申請(qǐng)注冊(cè)，之后每年6 月30日前通過(guò)網(wǎng)站向PCAOB提交年度報(bào)備表（form 2），并在出現(xiàn)特定情況和事件時(shí)提交臨時(shí)報(bào)備表（form 3）。年度報(bào)備的主要內(nèi)容包括會(huì)計(jì)師事務(wù)所的基本信息、美國(guó)公眾公司審計(jì)項(xiàng)目信息。②準(zhǔn)則制定（Setting Standards）。PCAOB 可采取規(guī)則（Rule）形式，制定或采用與出具發(fā)行人審計(jì)報(bào)告相關(guān)的審計(jì)準(zhǔn)則、質(zhì)量控制準(zhǔn)則、職業(yè)道德準(zhǔn)則、獨(dú)立性準(zhǔn)則以及其他準(zhǔn)則。盡管PCAOB 在設(shè)立初期曾經(jīng)直接采用美國(guó)注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)（AICPA）制定的公認(rèn)審計(jì)準(zhǔn)則（GAAS）和SEC 監(jiān)管發(fā)行人相關(guān)的審計(jì)規(guī)則作為過(guò)渡期準(zhǔn)則，但已確立修改并替換GAAS 及SEC 規(guī)則的核心目標(biāo)。目前已經(jīng)制定57 項(xiàng)審計(jì)準(zhǔn)則以及9 項(xiàng)職業(yè)道德和獨(dú)立性準(zhǔn)則、2 項(xiàng)鑒證準(zhǔn)則。③檢查（Inspection）。根據(jù)《薩班斯-奧克斯利法案》第104節(jié)授權(quán)和PCAOB 制定的規(guī)則，注冊(cè)的會(huì)計(jì)師事務(wù)所必須接受PCAOB 的常規(guī)檢查與特殊情況下的臨時(shí)檢查，并向PCAOB 提交包含執(zhí)業(yè)信息在內(nèi)的年度報(bào)備文件。④調(diào)查及處罰（Investigation and Enforcement）。根據(jù)《薩班斯-奧克斯利法案》第105 節(jié)的授權(quán)，PCAOB 可以對(duì)注冊(cè)的會(huì)計(jì)師事務(wù)所及有關(guān)人員展開(kāi)調(diào)查和懲戒性程序（例如，罰款、撤銷PCAOB注冊(cè)資格、指定獨(dú)立檢查員、禁止相關(guān)個(gè)人加入在PCAOB注冊(cè)的會(huì)計(jì)師事務(wù)所等）。

對(duì)在美國(guó)證券市場(chǎng)上市的公司（包括其在美國(guó)之外的分、子公司）簽發(fā)審計(jì)報(bào)告的會(huì)計(jì)師事務(wù)所，或在審計(jì)過(guò)程中發(fā)揮實(shí)質(zhì)性作用（根據(jù)重要性原則，一般為上市公司總資產(chǎn)或收入20%以上的分支機(jī)構(gòu)提供審計(jì)服務(wù)）的會(huì)計(jì)師事務(wù)所，無(wú)論該事務(wù)所是否在美國(guó)本土運(yùn)營(yíng)，都應(yīng)在PCAOB 注冊(cè)，并接受SEC和PCAOB的監(jiān)管。

2. PCAOB 的檢查。PCAOB 通過(guò)檢查旨在評(píng)估會(huì)計(jì)師事務(wù)所是否遵守PCAOB 準(zhǔn)則以及適用于會(huì)計(jì)師事務(wù)所質(zhì)量管理體系及被選中的檢查項(xiàng)目的其他監(jiān)管要求和執(zhí)業(yè)準(zhǔn)則要求，與檢查相關(guān)的事項(xiàng)包括：①檢查頻率：審計(jì)客戶100 家以上的每年一次，少于100家至少三年一次；②檢查內(nèi)容：會(huì)計(jì)師事務(wù)所質(zhì)量控制、審計(jì)和審閱項(xiàng)目，涵蓋不同執(zhí)業(yè)人員和不同分支機(jī)構(gòu)；③負(fù)責(zé)檢查的部門(mén)：PCAOB 注冊(cè)與檢查部門(mén)（Division of Registration and Inspection）；④檢查報(bào)告：初稿提供給會(huì)計(jì)師事務(wù)所閱讀，終稿提交給SEC及適當(dāng)監(jiān)管部門(mén)，并以適當(dāng)方式（簡(jiǎn)化版）在PCAOB網(wǎng)站公布。

PCAOB 檢查組按照下列流程和程序選擇已完成的審計(jì)項(xiàng)目進(jìn)行檢查：①采取風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向和隨機(jī)選取相結(jié)合的方法選擇審計(jì)項(xiàng)目和審計(jì)領(lǐng)域進(jìn)行檢查；②審閱審計(jì)工作底稿，與項(xiàng)目組成員進(jìn)行訪談；③如果檢查人員識(shí)別出潛在審計(jì)缺陷，向會(huì)計(jì)師事務(wù)所提供缺陷情況說(shuō)明，會(huì)計(jì)師事務(wù)所可進(jìn)行書(shū)面回復(fù)；④PCAOB 評(píng)價(jià)是否應(yīng)在檢查報(bào)告中披露審計(jì)缺陷；⑤編制檢查報(bào)告；⑥PACOB 檢查組酌情將發(fā)現(xiàn)的事項(xiàng)提交給PCAOB執(zhí)法和調(diào)查部門(mén)和/或SEC或其他適當(dāng)?shù)谋O(jiān)管或執(zhí)法機(jī)構(gòu)。

2020 年度，PCAOB 共檢查了219 家會(huì)計(jì)師事務(wù)所，包括180家美國(guó)會(huì)計(jì)師事務(wù)所和39家非美國(guó)會(huì)計(jì)師事務(wù)所，39 家非美國(guó)會(huì)計(jì)師事務(wù)所分布在19 個(gè)國(guó)家和地區(qū)。2020 年度檢查中，PCAOB 共檢查750個(gè)以上的審計(jì)項(xiàng)目。

2020 年度檢查中，PCAOB 發(fā)現(xiàn)會(huì)計(jì)師事務(wù)所主要在以下審計(jì)領(lǐng)域存在共性審計(jì)缺陷：收入及收入相關(guān)科目、會(huì)計(jì)估計(jì)、存貨、關(guān)鍵審計(jì)事項(xiàng)、Form AP申報(bào)（AP即Audit Participation，這個(gè)表格用于申報(bào)參與審計(jì)的其他會(huì)計(jì)師事務(wù)所的信息，由主審會(huì)計(jì)師事務(wù)所負(fù)責(zé)填報(bào)）。此外，PCAOB還發(fā)現(xiàn)會(huì)計(jì)師事務(wù)所質(zhì)量管理體系的以下方面存在缺陷：獨(dú)立性、項(xiàng)目質(zhì)量控制復(fù)核、內(nèi)部監(jiān)督。

3. PCAOB 的處罰程序。PCAOB 重點(diǎn)檢查、調(diào)查和懲戒會(huì)計(jì)師事務(wù)所及相關(guān)人員的下列行為：①違反《薩班斯-奧克斯利法案》的規(guī)定；②違反《證券法》中與編制和出具審計(jì)報(bào)告相關(guān)的規(guī)定；③違反PCAOB 規(guī)則；④違反SEC 規(guī)則；⑤違反職業(yè)準(zhǔn)則。如果PCAOB 發(fā)現(xiàn)會(huì)計(jì)師事務(wù)所存在上述行為，向SEC和適當(dāng)?shù)谋O(jiān)管機(jī)構(gòu)匯報(bào)，啟動(dòng)正式調(diào)查或紀(jì)律處分程序。PCAOB 的處罰程序受SEC 監(jiān)督，SEC 可以加重、減輕其做出的處罰，也可以修改或取消其處罰決定。

PCAOB 由注冊(cè)與檢查部門(mén)負(fù)責(zé)對(duì)違反PCAOB 準(zhǔn)則及其他適用證券法規(guī)的調(diào)查和執(zhí)法事宜。調(diào)查的第一步是非正式調(diào)查，PCAOB 向會(huì)計(jì)師事務(wù)所發(fā)出非正式調(diào)查要求。在非正式調(diào)查階段，注冊(cè)與檢查部門(mén)可能要求會(huì)計(jì)師事務(wù)所提供相關(guān)文件、信息或與相關(guān)人員進(jìn)行訪談。如果注冊(cè)與檢查部門(mén)工作人員在進(jìn)行非正式調(diào)查后認(rèn)為有足夠的理由繼續(xù)進(jìn)行調(diào)查，那么其將向PCAOB 申請(qǐng)正式調(diào)查令（OFI）。與非正式調(diào)查相比，正式調(diào)查是一個(gè)更加復(fù)雜和漫長(zhǎng)的過(guò)程。注冊(cè)與檢查部門(mén)工作人員可以發(fā)出PCAOB 調(diào)查要求，讓會(huì)計(jì)師事務(wù)所提供相關(guān)文件和/或證人證詞。

根據(jù)調(diào)查結(jié)果，如果PCAOB 認(rèn)為會(huì)計(jì)師事務(wù)所違反了PCAOB 準(zhǔn)則及其他適用的證券法規(guī)，將開(kāi)展紀(jì)律處分程序。PCAOB啟動(dòng)紀(jì)律處分程序之后，將舉行聽(tīng)證會(huì)。在聽(tīng)證程序之后和委員會(huì)作出最終裁決之前，會(huì)計(jì)師事務(wù)所或相關(guān)人員可以提出和解申請(qǐng)，提交給注冊(cè)與檢查部門(mén)總監(jiān)，由其上交給委員會(huì)審批。如果和解申請(qǐng)被接受，即停止后續(xù)的紀(jì)律處分程序。

如果PCAOB根據(jù)所有事實(shí)和情況認(rèn)定會(huì)計(jì)師事務(wù)所或其關(guān)聯(lián)人員有違反PCAOB 準(zhǔn)則及其他適用的證券法規(guī)的行為，PCAOB 將對(duì)會(huì)計(jì)師事務(wù)所及相關(guān)人員進(jìn)行紀(jì)律處分，具體處分手段包括：暫時(shí)中止或永久撤銷注冊(cè)、暫時(shí)或永久中止或禁止相關(guān)人員與任何會(huì)計(jì)師事務(wù)所關(guān)聯(lián)、暫時(shí)或永久限制此類會(huì)計(jì)師事務(wù)所或人員執(zhí)業(yè)、罰款、譴責(zé)、要求接受繼續(xù)教育、要求會(huì)計(jì)師事務(wù)所聘請(qǐng)獨(dú)立監(jiān)督方、要求會(huì)計(jì)師事務(wù)所聘請(qǐng)法律顧問(wèn)或其他顧問(wèn)設(shè)計(jì)政策、要求會(huì)計(jì)師事務(wù)所或相關(guān)人員采取整改、要求會(huì)計(jì)師事務(wù)所對(duì)一項(xiàng)或多項(xiàng)業(yè)務(wù)進(jìn)行獨(dú)立審查和報(bào)告。

2020 年度，PCAOB 共發(fā)布17 份紀(jì)律處分，處分18 名注冊(cè)會(huì)計(jì)師和13 家會(huì)計(jì)師事務(wù)所，處分涉及譴責(zé)、罰款1 萬(wàn)～75 萬(wàn)美金、限制職能、采取整改措施、撤銷注冊(cè)資格等。2021年度，PCAOB共發(fā)布21 份紀(jì)律處分，處分11 名注冊(cè)會(huì)計(jì)師和14 家會(huì)計(jì)師事務(wù)所，處分涉及譴責(zé)、罰款5千～35萬(wàn)美金、采取整改措施、撤銷注冊(cè)資格、接受繼續(xù)教育等。

4. SEC對(duì)PCAOB的監(jiān)督。SEC 對(duì)PCAOB 的監(jiān)督具體表現(xiàn)在以下方面：①必需的事前批準(zhǔn)，PCAOB 提議的規(guī)則只有在經(jīng)過(guò)SEC 批準(zhǔn)后才能生效；②對(duì)PCAOB 規(guī)則的修訂權(quán)；③復(fù)查PCAOB 所展開(kāi)的執(zhí)法行動(dòng)（包括對(duì)PCAOB 有關(guān)注冊(cè)會(huì)計(jì)師事務(wù)所檢查報(bào)告的中期評(píng)估），并對(duì)PCAOB 作出的正式懲戒性處罰進(jìn)行復(fù)查；④修正PCAOB 處罰或裁決的權(quán)力。

四、中美上市公司審計(jì)準(zhǔn)則和實(shí)務(wù)的異同

1. 審計(jì)準(zhǔn)則（涵蓋執(zhí)業(yè)準(zhǔn)則、獨(dú)立性等方面）。

總體而言，美國(guó)審計(jì)準(zhǔn)則與中國(guó)審計(jì)準(zhǔn)則不存在重大的實(shí)質(zhì)性差異，但在內(nèi)容和體例方面存在一定的差異。例如：①美國(guó)審計(jì)準(zhǔn)則分為PCAOB 審計(jì)準(zhǔn)則和AICPA 審計(jì)準(zhǔn)則兩個(gè)體系，前者專門(mén)針對(duì)公眾公司審計(jì)；②PCAOB 審計(jì)準(zhǔn)則不區(qū)分準(zhǔn)則和應(yīng)用指南；③PCAOB 審計(jì)準(zhǔn)則包括較多具體的規(guī)則性規(guī)定，中國(guó)審計(jì)準(zhǔn)則采用國(guó)際審計(jì)準(zhǔn)則的原則導(dǎo)向風(fēng)格；④PCAOB 審計(jì)準(zhǔn)則中有關(guān)內(nèi)部控制審計(jì)和財(cái)務(wù)報(bào)表審計(jì)的準(zhǔn)則是整合的，而中國(guó)審計(jì)準(zhǔn)則本身不包含內(nèi)部控制審計(jì)，另行制定的內(nèi)部控制審計(jì)指引及實(shí)施意見(jiàn)與財(cái)務(wù)報(bào)表審計(jì)準(zhǔn)則之間存在一些概念和口徑上的差異；⑤PCAOB 審計(jì)準(zhǔn)則中包括一些專門(mén)針對(duì)美國(guó)資本市場(chǎng)特殊情況的準(zhǔn)則。

在獨(dú)立性方面，SEC 和PCAOB 的獨(dú)立性規(guī)定在某些方面較中國(guó)注冊(cè)會(huì)計(jì)師職業(yè)道德守則中的獨(dú)立性要求更嚴(yán)格。例如：①為發(fā)行人及其子公司提供的所有審計(jì)服務(wù)和非審計(jì)服務(wù)必須事先獲得審計(jì)委員會(huì)批準(zhǔn)；②對(duì)審計(jì)師提供其他服務(wù)的限制更嚴(yán)格，例如在涉及自我評(píng)價(jià)不利影響的服務(wù)方面，中國(guó)注冊(cè)會(huì)計(jì)師職業(yè)道德守則中可能會(huì)考慮重要性，即是否對(duì)所審計(jì)的財(cái)務(wù)報(bào)表有重大影響，而美國(guó)獨(dú)立性規(guī)定絕對(duì)禁止提供導(dǎo)致自我評(píng)價(jià)的服務(wù)；③美國(guó)獨(dú)立性規(guī)定禁止審計(jì)機(jī)構(gòu)的一切或有收費(fèi)安排（鑒證服務(wù)和非鑒證服務(wù)），中國(guó)注冊(cè)會(huì)計(jì)師職業(yè)道德守則禁止在鑒證服務(wù)中采取或有收費(fèi)；④關(guān)于員工借調(diào)，美國(guó)完全禁止向?qū)徲?jì)客戶借調(diào)員工，中國(guó)注冊(cè)會(huì)計(jì)師職業(yè)道德守則允許符合特定條件的員工借調(diào)；⑤關(guān)聯(lián)實(shí)體的范圍更廣；⑥對(duì)于美國(guó)上市金融機(jī)構(gòu)，審計(jì)項(xiàng)目組成員及其他受限人員可以購(gòu)買(mǎi)的服務(wù)受到各種限制（例如個(gè)人消費(fèi)貸款余額不得超過(guò)1萬(wàn)美元）。

2. 審計(jì)實(shí)務(wù)（包括IPO、年審等）。美國(guó)上市公司的年審較國(guó)內(nèi)A股上市公司的年審存在的差異主要包括：①?zèng)]有統(tǒng)一規(guī)定的會(huì)計(jì)年度；②年審會(huì)計(jì)師除了審計(jì)年度財(cái)務(wù)報(bào)表之外，還對(duì)上市公司每一季度的財(cái)務(wù)報(bào)表執(zhí)行審閱；③對(duì)于按照規(guī)定應(yīng)當(dāng)執(zhí)行內(nèi)控審計(jì)的上市公司，由年審會(huì)計(jì)師同時(shí)審計(jì)財(cái)務(wù)報(bào)表和內(nèi)部控制（國(guó)內(nèi)允許由兩家會(huì)計(jì)師事務(wù)所審計(jì)），可分別出具審計(jì)報(bào)告也可合并出具審計(jì)報(bào)告；④除審計(jì)報(bào)告之外沒(méi)有其他專項(xiàng)報(bào)告要求。

此外，對(duì)于中概股審計(jì)而言，根據(jù)SEC的相關(guān)規(guī)定，中國(guó)境內(nèi)會(huì)計(jì)師事務(wù)所執(zhí)行美國(guó)上市公司審計(jì)的，應(yīng)當(dāng)由其美國(guó)網(wǎng)絡(luò)所指派守門(mén)員實(shí)施復(fù)核。該項(xiàng)復(fù)核是項(xiàng)目質(zhì)量控制復(fù)核以外的獨(dú)立復(fù)核。

3. 工作底稿。中美審計(jì)準(zhǔn)則中有關(guān)審計(jì)工作底稿的要求主要存在下列差異：①在歸檔期限上，中國(guó)審計(jì)準(zhǔn)則為審計(jì)報(bào)告日后60天之內(nèi)，PCAOB 審計(jì)準(zhǔn)則為審計(jì)報(bào)告發(fā)布日后45 天之內(nèi)；②對(duì)于與審計(jì)師的最終結(jié)論存在不一致或沖突的重大發(fā)現(xiàn)或問(wèn)題，審計(jì)師應(yīng)當(dāng)在工作底稿中記錄；③在審計(jì)檔案的保存年限上，中國(guó)審計(jì)準(zhǔn)則規(guī)定至少保存10年，PCAOB審計(jì)準(zhǔn)則規(guī)定至少保存7年。

由于安然事件的深刻影響，PCAOB 審計(jì)準(zhǔn)則率先提出有關(guān)審計(jì)工作底稿歸檔之后不得刪除或廢棄審計(jì)工作底稿的要求，并且在審計(jì)監(jiān)管中非常重視會(huì)計(jì)師事務(wù)所是否遵循這一要求，對(duì)違反規(guī)定在歸檔日后不當(dāng)修改或刪除審計(jì)工作底稿的行為通常視為較為嚴(yán)重的違規(guī)行為予以處罰。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，2018 ～2021 年，PCAOB 因?qū)徲?jì)工作底稿不當(dāng)處理行為執(zhí)行紀(jì)律處分共6次。

五、我國(guó)跨境監(jiān)管合作的重要制度保障

為適應(yīng)跨境監(jiān)管合作新形勢(shì)的需要，中國(guó)證監(jiān)會(huì)根據(jù)《證券法》和《國(guó)務(wù)院關(guān)于境內(nèi)企業(yè)境外發(fā)行證券和上市的管理規(guī)定（草案征求意見(jiàn)稿）》[2]等，會(huì)同財(cái)政部、國(guó)家保密局、國(guó)家檔案局對(duì)《關(guān)于加強(qiáng)在境外發(fā)行證券與上市相關(guān)保密和檔案管理工作的規(guī)定》（證監(jiān)會(huì)公告［2009］29 號(hào)，簡(jiǎn)稱《規(guī)定》）進(jìn)行了修訂。2022年4月2日，中國(guó)證監(jiān)會(huì)發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)境內(nèi)企業(yè)境外發(fā)行證券和上市相關(guān)保密和檔案管理工作的規(guī)定（征求意見(jiàn)稿）》以及修訂說(shuō)明，就境內(nèi)企業(yè)境外發(fā)行證券和上市涉及的相關(guān)保密和檔案管理工作以及跨境監(jiān)管合作開(kāi)展等征求意見(jiàn)。

1. 修訂的重要內(nèi)容?！兑?guī)定》的修訂有利于完善跨境審計(jì)監(jiān)管機(jī)制，主要內(nèi)容體現(xiàn)在：一是擴(kuò)大“境內(nèi)企業(yè)”的范圍，境內(nèi)企業(yè)包括境外直接發(fā)行上市的境內(nèi)股份有限公司和境外間接發(fā)行上市主體的境內(nèi)運(yùn)營(yíng)實(shí)體。二是落實(shí)保密責(zé)任，明確境內(nèi)企業(yè)、證券公司、會(huì)計(jì)師事務(wù)所等證券服務(wù)機(jī)構(gòu)保密和管理責(zé)任，主管部門(mén)涉密敏感信息的審批或備案責(zé)任，相關(guān)主體泄密報(bào)告制度。三是完善會(huì)計(jì)檔案及其復(fù)制件的出境要求，對(duì)于屬于對(duì)國(guó)家和社會(huì)具有重要保存價(jià)值的會(huì)計(jì)檔案及其復(fù)制件出境的，按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定辦理審批手續(xù)。四是修改有關(guān)境外檢查的規(guī)定，不再明確區(qū)分“現(xiàn)場(chǎng)檢查”與“非現(xiàn)場(chǎng)檢查”，而是將境外證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)及有關(guān)主管部門(mén)提出的調(diào)查取證或開(kāi)展檢查要求，統(tǒng)一納入“跨境監(jiān)管合作機(jī)制”中。

2.《規(guī)定》的修訂對(duì)于中概股公司的影響。《規(guī)定》的修訂，將更好地為完善跨境監(jiān)管合作安排、安全高效開(kāi)展跨境監(jiān)管合作提供制度保障。特別是對(duì)在美上市的中概股公司而言，如果中美監(jiān)管機(jī)構(gòu)能基于修訂后的《規(guī)定》，達(dá)成新的跨境監(jiān)管合作協(xié)議，將徹底緩解中概股公司未來(lái)被要求終止上市的風(fēng)險(xiǎn)，有助于穩(wěn)定投資者預(yù)期，推動(dòng)已上市中概股公司的持續(xù)健康發(fā)展。中概股公司可能需要結(jié)合我國(guó)近期陸續(xù)發(fā)布的針對(duì)境內(nèi)企業(yè)境外發(fā)行證券和上市的一系列相關(guān)規(guī)定，以企業(yè)自評(píng)與政府必要審核相結(jié)合的方式，盡快就其是否符合相關(guān)規(guī)定實(shí)施必要的評(píng)估。

3. 建議。《規(guī)定》的修訂給中概股公司健康持續(xù)發(fā)展帶來(lái)新的機(jī)遇，監(jiān)管機(jī)構(gòu)、主管部門(mén)、中概股公司、會(huì)計(jì)師事務(wù)所以及其他證券服務(wù)機(jī)構(gòu)，需要落實(shí)修訂后《規(guī)定》的要求，為開(kāi)展跨境合作檢查創(chuàng)造必要的條件。一是加快實(shí)施針對(duì)境內(nèi)企業(yè)境外發(fā)行證券和上市的新的系統(tǒng)性規(guī)定，建立企業(yè)境外發(fā)行證券和上市跨部門(mén)監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制，對(duì)擬赴境外發(fā)行證券和上市的公司實(shí)施必要的境內(nèi)合法合規(guī)、網(wǎng)絡(luò)、敏感信息方面的審核。二是對(duì)于現(xiàn)有經(jīng)審核認(rèn)定涉及重大敏感信息，影響或可能影響國(guó)家安全的在美上市公司，盡快協(xié)調(diào)相關(guān)企業(yè)研究制定可行的處理方案。三是相關(guān)企業(yè)和中介機(jī)構(gòu)及時(shí)建立和完善信息保密制度和檔案管理辦法，落實(shí)敏感信息保密要求。四是合理規(guī)劃和推進(jìn)境外資本市場(chǎng)融資安排，利用好與境外證券交易所開(kāi)展的滬倫通和全球存托憑證（GDR）發(fā)行業(yè)務(wù)，鼓勵(lì)境內(nèi)企業(yè)多渠道到境外發(fā)行證券和上市。五是進(jìn)一步完善加強(qiáng)資本市場(chǎng)有序?qū)ν忾_(kāi)放的措施，在境外推廣中國(guó)存托憑證（CDR），為境外投資者以適當(dāng)?shù)姆绞酵顿Y在中國(guó)內(nèi)地上市的企業(yè)提供更多便利。