●丁 力

一、引言

PPP（Public—private Partnership）為政府和社會資本合作的簡稱，世界銀行定義PPP是私人部門和政府部門之間就提供公共物品和公共資產(chǎn)而達(dá)成的長期協(xié)議。我國公共服務(wù)領(lǐng)域引入PPP模式始于20世紀(jì)80年代。本世紀(jì)初，隨著公共服務(wù)領(lǐng)域逐步向國內(nèi)民間資本和外資開放，PPP模式受到青睞。2013年召開的黨的十八屆三中全會提出，“允許社會資本通過特許經(jīng)營等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營”，之后國務(wù)院、發(fā)改委和財(cái)政部等紛紛出臺了一系列文件鼓勵推廣PPP模式。2015年國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式的指導(dǎo)意見》，認(rèn)為PPP模式“是公共服務(wù)供給機(jī)制的重大創(chuàng)新，即政府采取競爭性方式擇優(yōu)選擇具有投資、運(yùn)營管理能力的社會資本，雙方按照平等協(xié)商原則訂立合同，明確責(zé)權(quán)利關(guān)系，由社會資本提供公共服務(wù)，政府依據(jù)公共服務(wù)績效評價結(jié)果向社會資本支付相應(yīng)對價，保證社會資本獲得合理收益”。這也可看做是我國對PPP的官方定義。

2017年P(guān)PP發(fā)展達(dá)到一個頂峰，然而欲速則不達(dá)，PPP項(xiàng)目遍地開花卻不甚規(guī)范，明股實(shí)債、財(cái)政變相兜底等問題造成政府債務(wù)（隱性債務(wù)）日益增加，地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)攀升。2017年11月，財(cái)政部出臺《關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項(xiàng)目庫管理的通知》（財(cái)辦金〔2017〕92號），要求對PPP已入庫和新入庫項(xiàng)目進(jìn)行全面排查，隨之相關(guān)部門對PPP項(xiàng)目進(jìn)行大規(guī)模清理整頓。2019年前后審計(jì)署多次就PPP引發(fā)政府隱性債務(wù)問題作出示警，相應(yīng)地，財(cái)政部推出《關(guān)于推進(jìn)政府和社會資本合作規(guī)范發(fā)展的實(shí)施意見》，以“正負(fù)面清單”的形式對PPP項(xiàng)目運(yùn)作模式加以規(guī)范。

近幾年P(guān)PP發(fā)展趨穩(wěn)趨緩，直至2021年初PPP市場再次展開一波新行情。據(jù)國家發(fā)改委投資司統(tǒng)計(jì)分析，2021年1月至12月各地新增PPP項(xiàng)目403個，其中農(nóng)林水利、交通運(yùn)輸、社會事業(yè)、環(huán)保等行業(yè)新增項(xiàng)目數(shù)較多，而城市基礎(chǔ)設(shè)施新增項(xiàng)目最多。總而言之，近年我國PPP的發(fā)展形勢和政策環(huán)境等發(fā)生了深刻變化，PPP實(shí)踐在積累經(jīng)驗(yàn)的同時也暴露出了一系列問題。

本文的研究意義在于，以問題為導(dǎo)向，就PPP財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)控制提出思考與建議。眾所周知，PPP項(xiàng)目多為公益性項(xiàng)目，投資大、運(yùn)營期長、經(jīng)營不確定性強(qiáng)，導(dǎo)致項(xiàng)目的全生命周期都蘊(yùn)含財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。而PPP財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)具有隱蔽性、復(fù)雜性、不確定性和高危害性等特點(diǎn)，為此PPP財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)控制不能局限于工程學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)的技術(shù)手段層面，而是要站在財(cái)政治理的高度，從國家政策、法律規(guī)則上搭建治理框架，并且從實(shí)踐操作層面尋求治理措施。

本文特色與可能的創(chuàng)新之處在于：一是正視當(dāng)前PPP法律制度框架缺少“主心骨”的問題，倡導(dǎo)采取“單獨(dú)PPP立法”模式，并就PPP高階位法律的核心內(nèi)容提出了初步設(shè)想。二是與大多數(shù)研究者不同，在文章結(jié)構(gòu)上用較大的篇幅從工作實(shí)務(wù)角度，探討PPP項(xiàng)目全生命周期各個階段的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)控制方法，邊揭示問題邊分析對策。三是突破“就財(cái)政論財(cái)政”的思維，比如用好法律工具解決PPP合同糾紛，又比如加強(qiáng)會計(jì)核算與監(jiān)督，進(jìn)行PPP項(xiàng)目資產(chǎn)負(fù)債的綜合管理，這些都是未來深入研究的方向。

二、PPP財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的內(nèi)涵與分類

中國財(cái)政科學(xué)研究院院長劉尚希（2003）認(rèn)為，PPP財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)是指政府擁有的財(cái)力不足以履行其在PPP項(xiàng)目實(shí)施中所應(yīng)承擔(dān)的支出責(zé)任，以至于財(cái)政運(yùn)行受到損害的一種可能性。政府希望PPP項(xiàng)目公共產(chǎn)品公平而有效地供給，這與社會資本天然的逐利屬性就是一個矛盾體。PPP項(xiàng)目周期長，參與主體眾多，委托代理關(guān)系和合同關(guān)系復(fù)雜，還存在信息不對稱的問題。無論是制度設(shè)計(jì)缺陷或制度供給不足、參與主體道德風(fēng)險(xiǎn)或逆向選擇，還是項(xiàng)目本身運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)的轉(zhuǎn)移，都會導(dǎo)致PPP財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

PPP顯性財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的界定比較明確：依據(jù)《財(cái)政部關(guān)于印發(fā)〈政府和社會資本合作項(xiàng)目 財(cái)政承受能力論證指引〉的通知》（財(cái)金〔2015〕21號）①第九條至十三條，PPP顯性財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)來源有四個方面：一是“在政府與社會資本共同組建項(xiàng)目公司的情況下，政府承擔(dān)的股權(quán)投資支出責(zé)任”；二是項(xiàng)目配套工程等其他投入責(zé)任；三是在政府付費(fèi)模式或可行性缺口補(bǔ)助模式下，政府以直接付費(fèi)形式承擔(dān)的運(yùn)營補(bǔ)貼支出責(zé)任；四是政府的風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)（包括承擔(dān)政策風(fēng)險(xiǎn)、法律風(fēng)險(xiǎn)等）支出責(zé)任，屬于財(cái)政或有支出責(zé)任。

PPP隱性財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)主要指財(cái)政對PPP公共項(xiàng)目的一種道義上的兜底責(zé)任，也可以認(rèn)為是源于政府“公共主體”身份而“推定”來的財(cái)政支出責(zé)任，比如出于民意和社會壓力考慮對PPP項(xiàng)目長期補(bǔ)貼，或者在項(xiàng)目失敗后開展必要援助。PPP項(xiàng)目執(zhí)行過程中如果出現(xiàn)政府被“鉗制”等情形，社會資本方鉆法律空子打“擦邊球”也容易導(dǎo)致隱性財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。隱性財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的根本原因在于PPP項(xiàng)目法律形式上的所有權(quán)與經(jīng)濟(jì)實(shí)質(zhì)的分離——PPP項(xiàng)目合作期間社會資本方擁有較大的決策權(quán)利，風(fēng)險(xiǎn)則由政府和社會資本方共同承擔(dān)，但合同期滿項(xiàng)目移交后最終產(chǎn)權(quán)一般歸屬于政府，政府就成了風(fēng)險(xiǎn)的最終承擔(dān)者。

三、PPP法律制度框架的頂層設(shè)計(jì)

從立法模式來看，不論是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家還是發(fā)展中國家，普遍采用了“單獨(dú)PPP立法”模式，而不是“單獨(dú)特許權(quán)立法”或者“PPP法和特許權(quán)法分別立法”的模式（PPP和特許權(quán)聯(lián)合立法的國家很少）。就兩大法系比較而言，大多數(shù)英美法系國家通過政策指南或行政措施規(guī)范PPP發(fā)展，大陸法系國家則一般制定專門法。英美法系國家通過市場準(zhǔn)入引導(dǎo)社會資本進(jìn)入公共服務(wù)領(lǐng)域，而大陸法系國家開展PPP通常需要更大程度的政府介入，即需要通過“特許”這種行政許可方式來組織和分配相關(guān)資源。我國屬于大陸法系，《政府和社會資本合作法》（簡稱《PPP法》）理應(yīng)在PPP法律框架中居于核心地位。但財(cái)政部起草的《PPP法》2015年底完成征求意見過程后就停滯不前，不能不說是一重大缺憾。2017年7月，國務(wù)院法制辦發(fā)布《基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域政府和社會資本合作條例（征求意見稿）》（簡稱《PPP條例》），公開征求意見。從《PPP法》到《PPP條例》，雖然地位上從法律降至行政法規(guī)，但《PPP條例》仍未面世。

我國PPP監(jiān)管總體上由財(cái)政部和發(fā)改委負(fù)責(zé)，加之交通部、水利部等行業(yè)主管部委負(fù)責(zé)具體監(jiān)管。發(fā)布的PPP紅頭文件很多，但系統(tǒng)性不強(qiáng)、配合協(xié)調(diào)不夠、執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)各異，甚至因?yàn)椴块T利益相互沖突，因此必須加快補(bǔ)齊上位法這個“主心骨”，即推出《PPP法》。所謂舉一綱而萬目張，只有制定好《PPP法》，才能保障我國PPP事業(yè)穩(wěn)定和長遠(yuǎn)發(fā)展?！禤PP法》的核心內(nèi)容包括PPP的應(yīng)用范圍、政府和社會資本方的主要權(quán)利義務(wù)、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)和PPP退出機(jī)制等，這些條款內(nèi)容都與財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)控制息息相關(guān)。在此強(qiáng)調(diào)三點(diǎn)：一是PPP的高階位法律中首先必須明確PPP定義和PPP合同性質(zhì)。就PPP與特許權(quán)的關(guān)系而言，應(yīng)當(dāng)不同于政府單方面的特許、授權(quán)，政府與社會資本方要以PPP合同為紐帶，達(dá)成一種良性的共同治理。二是為控制財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，建議《PPP法》明確規(guī)定PPP財(cái)政支出責(zé)任轉(zhuǎn)化為政府債務(wù)的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，以及相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)管理和責(zé)任追究原則。三是亟需明確界定包括財(cái)政在內(nèi)的相關(guān)政府部門對于PPP財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)管權(quán)責(zé)，防止部門間溝通協(xié)作出現(xiàn)障礙，避免財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)一步擴(kuò)散蔓延乃至引發(fā)重大金融風(fēng)險(xiǎn)。

至于《PPP條例》，主要任務(wù)之一推動PPP項(xiàng)目全生命周期運(yùn)營的規(guī)范合法性，在操作層面明確相關(guān)重大政策措施，正面回應(yīng)實(shí)踐中各方關(guān)注的共性問題，主要是PPP監(jiān)管權(quán)劃分、政府采購方式選取條件與流程、優(yōu)惠政策、爭議解決機(jī)制等。同時要處理好《PPP條例》與《預(yù)算法》等其他法律法規(guī)的銜接配套，比如PPP項(xiàng)目社會資本方選擇方面與《招標(biāo)投標(biāo)法》《政府采購法》的銜接。通過完備而穩(wěn)定的制度建設(shè)降低PPP行為主體面臨的不確定性，均衡收益和風(fēng)險(xiǎn)配比，從而在一定程度上控制財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

四、PPP項(xiàng)目識別階段的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)控制

所謂項(xiàng)目識別，即判斷該項(xiàng)目是否適用PPP模式。對此，《財(cái)政部關(guān)于印發(fā)政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知》（財(cái)金〔2014〕113號）①提供了定性的初篩標(biāo)準(zhǔn)——“投資規(guī)模較大、需求長期穩(wěn)定、價格調(diào)整機(jī)制靈活、市場化程度較高的基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)類項(xiàng)目，適宜采用政府和社會資本合作模式”。實(shí)務(wù)中，財(cái)政部門會同行業(yè)主管部門評估篩選出符合條件的PPP項(xiàng)目后，主要的任務(wù)就是進(jìn)行物有所值評價和財(cái)政承受能力論證。所以，項(xiàng)目識別階段的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)集中體現(xiàn)為“兩個論證”過程中的財(cái)政評估風(fēng)險(xiǎn)，其風(fēng)險(xiǎn)來源可分為主觀因素影響和客觀因素影響兩個方面。

（一）政府主觀原因?qū)е碌呢?cái)政風(fēng)險(xiǎn)

項(xiàng)目識別階段財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的主觀原因在于政府本身。一是PPP項(xiàng)目上馬操之過急，無形中對“兩個論證”造成較大壓力，導(dǎo)致評估論證工作簡化、疏漏，甚至流于形式。比如可行性研究報(bào)告中，工程造價、環(huán)境影響、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等具體指標(biāo)數(shù)據(jù)失真，不能較好地反映項(xiàng)目整體狀況，或者對PPP項(xiàng)目投資估算和經(jīng)營效益分析的質(zhì)量把控不嚴(yán)。二是財(cái)金〔2015〕21號文件第二十五條規(guī)定，“每一年度全部PPP項(xiàng)目需要從預(yù)算中安排的支出責(zé)任，占一般公共預(yù)算支出比例應(yīng)當(dāng)不超過10%?！弊⒁膺@里10%的計(jì)算基數(shù)為一般公共預(yù)算支出規(guī)模，并不包括政府從其他基金預(yù)算或以土地、無形資產(chǎn)等投入的部分。為了規(guī)避10%這一紅線，有些地方政府虛增未來一般公共預(yù)算支出規(guī)模，或者通過減少PPP項(xiàng)目后期維護(hù)保養(yǎng)費(fèi)用等方式減少未來財(cái)政支出責(zé)任，還有的想方設(shè)法讓上級政府埋單，進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移。

解鈴還須系鈴人，控制此類財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的根本在于遏制政府官員追求政績帶來的投資沖動，合理控制PPP項(xiàng)目數(shù)量?？梢钥紤]要求所有PPP項(xiàng)目都開展財(cái)政承受能力論證，而不限于政府付費(fèi)和財(cái)政補(bǔ)助項(xiàng)目。結(jié)合參考PPP投資占公共投資（或GDP）比重、政府赤字率、負(fù)債率和反映政府債務(wù)存量的其他指標(biāo)，給政府盲目投資加上“緊箍咒”。促使政府綜合考慮社會公眾需求、PPP項(xiàng)目成熟度和相關(guān)行業(yè)平衡發(fā)展情況，進(jìn)行充分市場調(diào)研，再分領(lǐng)域、分階段先急后緩地推進(jìn)PPP項(xiàng)目，把“兩個論證”做扎實(shí)，保證PPP項(xiàng)目平穩(wěn)落地。

一般來說，PPP項(xiàng)目前三年投資補(bǔ)助和項(xiàng)目運(yùn)行補(bǔ)助相疊加，造成財(cái)政壓力巨大，政府必須通盤考慮，納入中期財(cái)政規(guī)劃（把PPP項(xiàng)目有償收費(fèi)權(quán)、政府支出責(zé)任、資產(chǎn)開發(fā)收益等公共財(cái)政資源納入政府三年滾動預(yù)算），切忌頂格使用10%上限，一旦逼近上限則作出風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警。在財(cái)力允許的條件下，政府可以根據(jù)本地區(qū)PPP項(xiàng)目投資的總體規(guī)模設(shè)立PPP落地項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)金或PPP債務(wù)基金，打入預(yù)算并實(shí)行逐年累積，增強(qiáng)財(cái)政抗風(fēng)險(xiǎn)能力。

（二）技術(shù)水平客觀原因?qū)е碌呢?cái)政風(fēng)險(xiǎn)

項(xiàng)目識別階段財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的客觀原因主要體現(xiàn)在技術(shù)水平方面。物有所值評價“現(xiàn)階段以定性評價為主”，根據(jù)《關(guān)于印發(fā)〈PPP物有所值評價指引（試行）〉的通知》（財(cái)金〔2015〕167號）①，“定性評價指標(biāo)包括全生命周期整合程度、風(fēng)險(xiǎn)識別與分配、績效導(dǎo)向與鼓勵創(chuàng)新、潛在競爭程度、政府機(jī)構(gòu)能力、可融資性等六項(xiàng)基本評價指標(biāo)（權(quán)重為80%）”，指標(biāo)體系的操作性和實(shí)際價值存疑。物有所值定量評價則需要分別測算“PPP項(xiàng)目全生命周期內(nèi)政府方凈成本的現(xiàn)值（PPP值）”和“公共部門比較值（PSC值）”，并且計(jì)算PSC值時還要設(shè)定合理的參照項(xiàng)目。但我國物有所值評價仍以定性評價為主，沒有積累到足夠多的PPP項(xiàng)目樣本數(shù)據(jù)，無法形成成熟的模型工具，自然會存在不小的結(jié)果偏差。

財(cái)政承受能力論證存在的技術(shù)問題與物有所值評價類似。比如測算單個PPP項(xiàng)目財(cái)政支出責(zé)任時，涉及建設(shè)成本折現(xiàn)、風(fēng)險(xiǎn)支出概率預(yù)計(jì)等多種技術(shù)參數(shù)，還有使用者付費(fèi)情況下與定價調(diào)價相關(guān)的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)分析，都具有相當(dāng)?shù)木珳?zhǔn)度要求。因此建議政府主動引進(jìn)資質(zhì)過硬的第三方專業(yè)評估機(jī)構(gòu)參與“兩個論證”，同時財(cái)政部門會同水利、交通等主管部門，發(fā)揮行業(yè)專長對PPP項(xiàng)目進(jìn)行聯(lián)合評審。此外，應(yīng)當(dāng)利用大數(shù)據(jù)等先進(jìn)科技，不斷豐富樣本數(shù)據(jù)，通過建模科學(xué)估算出PPP項(xiàng)目總體規(guī)模的合理區(qū)間。借鑒國際先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步完善評價指標(biāo)體系，并創(chuàng)新性地運(yùn)用測評工具，如：嘗試綜合利用敏感性分析、蒙特卡洛模擬等方法識別單個PPP項(xiàng)目在區(qū)域、市場、項(xiàng)目層級的各類風(fēng)險(xiǎn)；借鑒世界銀行的“五步?jīng)Q策樹”系統(tǒng)評估財(cái)政赤字、凈債務(wù)總額等潛在的宏觀層面風(fēng)險(xiǎn)。

五、PPP項(xiàng)目準(zhǔn)備和項(xiàng)目采購階段的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)控制

PPP項(xiàng)目準(zhǔn)備和采購階段可能引發(fā)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的節(jié)點(diǎn)較多，包括風(fēng)險(xiǎn)分配框架、項(xiàng)目運(yùn)作方式、交易結(jié)構(gòu)（項(xiàng)目投融資結(jié)構(gòu)、回報(bào)機(jī)制和相關(guān)配套安排）、合同體系和采購方式選擇。

（一）風(fēng)險(xiǎn)分配環(huán)節(jié)

財(cái)政部《關(guān)于推進(jìn)政府和社會資本合作規(guī)范發(fā)展的實(shí)施意見》（財(cái)金〔2019〕10號）規(guī)定，“社會資本負(fù)責(zé)項(xiàng)目投資、建設(shè)、運(yùn)營并承擔(dān)相應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)，政府承擔(dān)政策、法律等風(fēng)險(xiǎn)?！闭鳛轶w制性、政策性風(fēng)險(xiǎn)的主要承擔(dān)者，其對于這些項(xiàng)目外部的風(fēng)險(xiǎn)具有較強(qiáng)控制能力。至于由上一級政府因素導(dǎo)致的體制性和政策性風(fēng)險(xiǎn)，中國財(cái)政科學(xué)研究院研究員趙福昌（2019）認(rèn)為應(yīng)當(dāng)由雙方共同承擔(dān)。社會資本方主要承擔(dān)項(xiàng)目融資和運(yùn)營管理方面的風(fēng)險(xiǎn)，然而在一定條件下，本由社會資本方承擔(dān)的工程質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)、違約風(fēng)險(xiǎn)等超出了其經(jīng)濟(jì)承受能力，也可能轉(zhuǎn)嫁給政府。因此必須堅(jiān)持公平誠信原則，防止政府不當(dāng)承擔(dān)PPP市場風(fēng)險(xiǎn)（允許政府在污水處理、垃圾處理等特定領(lǐng)域承擔(dān)最低需求風(fēng)險(xiǎn)），防止社會資本方提前鎖定投資回報(bào)。

PPP項(xiàng)目收益風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)與項(xiàng)目合同中回報(bào)機(jī)制的設(shè)定密切相關(guān)：社會資本承擔(dān)使用者付費(fèi)項(xiàng)目的收益風(fēng)險(xiǎn)，可行性缺口補(bǔ)助項(xiàng)目的收益風(fēng)險(xiǎn)由政府和社會資本共同承擔(dān)，政府付費(fèi)項(xiàng)目的收益風(fēng)險(xiǎn)則取決于政府付費(fèi)情況。一般來說，PPP項(xiàng)目外部的宏觀經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)主要由社會資本承擔(dān)，不可抗力風(fēng)險(xiǎn)由社會資本和政府分擔(dān)。此外，PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)的責(zé)任劃分還應(yīng)當(dāng)充分考慮項(xiàng)目的行業(yè)特性，建議從便于實(shí)操角度制定細(xì)分的行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)指引，避免同質(zhì)化的粗略認(rèn)定。

（二）融資方案與回報(bào)機(jī)制設(shè)計(jì)環(huán)節(jié)

由于目前我國金融市場還不夠發(fā)達(dá)，融資抵押和擔(dān)保的方式受限，PPP項(xiàng)目融資主要依靠商業(yè)銀行和有政府背景的平臺公司，商業(yè)銀行“惜貸”現(xiàn)象普遍，很多時候PPP項(xiàng)目融資仍然需要政府信用背書，由此產(chǎn)生了財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。有的政府為了減輕近期財(cái)政壓力，將PPP項(xiàng)目變成加長版BT，其實(shí)質(zhì)為“明股實(shí)債”。有的政府先通過平臺公司做個FEPC（融資總承包模式），地方政府再和國企做個ABO（授權(quán)—建設(shè)—運(yùn)營）。再就是PPP項(xiàng)目實(shí)施資產(chǎn)證券化之后交易成本過高和風(fēng)險(xiǎn)不減反增的問題，資產(chǎn)證券化的初衷是增加資產(chǎn)流動性和轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)，但如果基礎(chǔ)資產(chǎn)本身質(zhì)量不高或者破產(chǎn)隔離保護(hù)機(jī)制等方面存在結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)缺陷則適得其反，同時會引發(fā)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。以上融資亂象中，盡管有的通過各種金融工具和復(fù)雜交易結(jié)構(gòu)加以偽裝，但只要理清相關(guān)的債權(quán)債務(wù)嵌套關(guān)系，驗(yàn)看融資擔(dān)保合同、兜底合同、回購承諾函等法律文件，都能一一甄別。更為有效的策略是讓商業(yè)銀行、證券及保險(xiǎn)公司等專業(yè)機(jī)構(gòu)提前介入，并提供PPP項(xiàng)目策劃、融資方案設(shè)計(jì)、信托及資產(chǎn)管理計(jì)劃、項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)承保等金融服務(wù)，既能提高PPP項(xiàng)目融資效率又有利于風(fēng)險(xiǎn)防范。

PPP項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制方面，喻強(qiáng)（2019）、王佳（2019）、龐德良和劉琨（2020）等統(tǒng)計(jì)分析顯示，在庫的三類PPP項(xiàng)目中，唯一能夠產(chǎn)生充足現(xiàn)金流的使用者付費(fèi)類PPP項(xiàng)目的數(shù)量和投資金額占比通常均不足20%。對于政府付費(fèi)項(xiàng)目和可行性缺口補(bǔ)助項(xiàng)目，在PPP合同期限內(nèi)要盡量保證財(cái)政支出持續(xù)性地平滑支付。另外，要通過提升社會資本方投資回報(bào)來減輕財(cái)政壓力，比如城市綜合開發(fā)建設(shè)方面的PPP項(xiàng)目，可優(yōu)先采用市場認(rèn)可度較高的“公益性項(xiàng)目＋經(jīng)營性物業(yè)”整體一攬子發(fā)展模式。推而廣之，文旅體育等消費(fèi)領(lǐng)域的PPP項(xiàng)目，都可以將廣告、場租等商業(yè)部分與非經(jīng)營性項(xiàng)目捆綁起來。為增強(qiáng)社會資本的回報(bào)預(yù)期，監(jiān)管部門可以考慮利用全國PPP綜合信息平臺項(xiàng)目庫的海量數(shù)據(jù)，針對相同行業(yè)不同的付費(fèi)方式，測算出各地區(qū)不同經(jīng)營年限項(xiàng)目的動態(tài)調(diào)整收益率，定期發(fā)布合同指導(dǎo)價格。

（三）政府采購環(huán)節(jié)

PPP政府采購招投標(biāo)管理等方面存在以下問題：一是人為混淆政府付費(fèi)類PPP模式與政府購買公共服務(wù)的關(guān)系，出于規(guī)避監(jiān)管目的以政府購買服務(wù)名義為PPP項(xiàng)目融資。并且一般不能以債務(wù)性資金作為項(xiàng)目資本金，但經(jīng)省級財(cái)政部門批準(zhǔn)，專項(xiàng)債可用作重大項(xiàng)目資本金。二是違規(guī)拆分PPP合同，對于其中某一部分轉(zhuǎn)為單一來源采購并壓低標(biāo)價。這種為避免當(dāng)期PPP項(xiàng)目支出過大而采取的“變通”手法，通常會附加政府隱性擔(dān)?；蛘咴诤笃诮o予社會資本方財(cái)政補(bǔ)貼，形成政府的表外負(fù)債。三是一些經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)縣市普遍存在本級國企中標(biāo)本級政府PPP項(xiàng)目的現(xiàn)象，對真正的社會投資造成了較大的擠出效應(yīng)，實(shí)質(zhì)是地方政府自行加杠桿，增加財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的同時也極易導(dǎo)致腐敗和低效。因此PPP政府采購要積極引進(jìn)優(yōu)質(zhì)的社會資本，鼓勵民營企業(yè)以聯(lián)合體的形式參與競標(biāo)。應(yīng)當(dāng)取消針對民營資本的歧視性政策限制，對其從經(jīng)濟(jì)實(shí)力、技術(shù)優(yōu)勢、管理理念和經(jīng)驗(yàn)等方面多方考察。尤其要強(qiáng)化PPP項(xiàng)目后期運(yùn)營責(zé)任，切實(shí)扭轉(zhuǎn)“重投資、輕運(yùn)營”的通病。

同時要進(jìn)一步完善PPP政府采購制度規(guī)范，對采購條目、招投標(biāo)程序、再談判等方面作出明確而細(xì)化的規(guī)定。比如根據(jù)財(cái)金〔2014〕113號文件，PPP項(xiàng)目采購方式共五種（公開招標(biāo)、邀請招標(biāo)、競爭性談判、競爭性磋商、單一來源采購），其中公開招標(biāo)的政治風(fēng)險(xiǎn)最小，但大量PPP項(xiàng)目邊界條件模糊、采購需求復(fù)雜，不能簡單套用公開招標(biāo)程序，相比之下競爭性談判和競爭性磋商更為適合，然而財(cái)金〔2014〕113號未規(guī)定競爭性磋商采購方式的適用條件（第十七條明確了競爭性磋商的幾個基本程序），存在政策漏洞。

六、項(xiàng)目執(zhí)行階段的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)控制

在PPP項(xiàng)目執(zhí)行階段，應(yīng)當(dāng)主要關(guān)注項(xiàng)目進(jìn)展及績效情況，按規(guī)定及時公開披露相關(guān)信息，便于公眾了解項(xiàng)目所提供公共服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)和水平。不過，合同執(zhí)行過程中若管理不善或遭遇外部突發(fā)風(fēng)險(xiǎn)都將對項(xiàng)目實(shí)施帶來不利影響，增加項(xiàng)目總成本并可能增加政府支付責(zé)任。PPP項(xiàng)目執(zhí)行階段的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)來源集中體現(xiàn)在兩個方面：一是發(fā)生合同糾紛、項(xiàng)目違約或提前終止等非常情況，二是財(cái)政績效評價管理不到位。

（一）應(yīng)對合同糾紛等非常情況

PPP項(xiàng)目提前終止在很大程度上是由于PPP項(xiàng)目運(yùn)營期較長的特性導(dǎo)致的。在10年以上的項(xiàng)目運(yùn)營期內(nèi)，社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、科技水平和市場環(huán)境無疑會發(fā)生顯著變化，PPP項(xiàng)目提供的公共服務(wù)有可能過時或者滿足不了需求，造成出資方違約，PPP項(xiàng)目最終由政府收購。當(dāng)然也可能是政府違約，比如因?yàn)楹暧^經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策調(diào)整破壞了項(xiàng)目唯一性承諾或者無法履行供地及項(xiàng)目配套承諾，一旦發(fā)生將造成較大的財(cái)政資金損失和政府信用損失。

PPP合同糾紛的解決方式包括協(xié)商、調(diào)解、仲裁、訴訟等，糾紛解決方式選擇與各國的法律習(xí)慣有關(guān)，也與PPP合同被定性為行政合同還是民事合同有關(guān)。PPP合同簽訂遵循可預(yù)見性、靈活性和開放性兼顧的原則，合同雙方會事先約定合同協(xié)議的可變更部分和不可變更部分，而當(dāng)協(xié)議變更的條件具備時即啟動再談判。PPP合同糾紛的常見原因之一是：供水供氣等市政領(lǐng)域未建立行業(yè)上下游價格聯(lián)動機(jī)制，而相關(guān)財(cái)政補(bǔ)貼政策缺乏必要的靈活性。

為控制財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，政府有必要對再談判進(jìn)行監(jiān)管，包括審查再談判啟動是否合理、成本費(fèi)用因素變更的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)和變更程序等，做到公平公正。例如法國對于PPP活動中的私人部門，限定其在三種情形下可以主張“財(cái)務(wù)平衡”權(quán)利，獲得政府補(bǔ)償：一是政府行為導(dǎo)致私人部門運(yùn)營利潤下降，并且要求政府行為超出了原有合同范圍、在簽訂合同時無法預(yù)測。二是外部經(jīng)濟(jì)條件等出現(xiàn)了不可預(yù)見因素，超出了合同可預(yù)見的范圍，如貨幣大幅貶值。三是出現(xiàn)意外重大變化，導(dǎo)致PPP項(xiàng)目施工和運(yùn)營成本大幅上升。

（二）實(shí)施全面的績效管理

績效管理是PPP項(xiàng)目財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)控制的重要工具之一，需要財(cái)政部門、項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)和行業(yè)主管部門分工合作。財(cái)政部門的績效管理職責(zé)主要包括：一是PPP項(xiàng)目績效目標(biāo)和績效指標(biāo)管理，二是對于項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)的績效監(jiān)控工作進(jìn)行管理和糾偏，三是開展項(xiàng)目績效評價（再評價），并督促整改。在項(xiàng)目準(zhǔn)備階段，財(cái)政部門開展“兩個論證”的同時就要審查PPP項(xiàng)目的績效目標(biāo)和相關(guān)績效指標(biāo)設(shè)定的合理性，并為后續(xù)的合同談判和項(xiàng)目實(shí)施出現(xiàn)變數(shù)預(yù)留一定的指標(biāo)調(diào)整空間。

項(xiàng)目執(zhí)行階段是績效管理最為關(guān)鍵的階段，財(cái)政部門的中心工作就在于合理、準(zhǔn)確地確定PPP項(xiàng)目建設(shè)期和運(yùn)營期的產(chǎn)出，做到“按效付費(fèi)”。PPP實(shí)踐中，社會資本一方可能偷換概念，將“可用性+績效付費(fèi)”方式變成“建設(shè)可用性+運(yùn)營維護(hù)績效付費(fèi)”，“建設(shè)可用性”意味著只需項(xiàng)目竣工驗(yàn)收合格（可能造成政府買單項(xiàng)目前期浪費(fèi)的建設(shè)投資），即便運(yùn)營維護(hù)的績效考核不合格，政府也只能扣除運(yùn)營維護(hù)費(fèi)用，顯然違背了績效評價的本意。其實(shí)“可用性”是針對項(xiàng)目全生命周期而言的，政府付費(fèi)應(yīng)與PPP項(xiàng)目績效表現(xiàn)完全掛鉤。對于PPP項(xiàng)目政府實(shí)際付費(fèi)與前期財(cái)政承受能力論證中測算的政府支出責(zé)任的差異，財(cái)政部門要認(rèn)真找出原因。

從長遠(yuǎn)來看，PPP項(xiàng)目績效管理應(yīng)當(dāng)從關(guān)注公共服務(wù)經(jīng)濟(jì)性（economy）、效率（efficiency）和效果（effectiveness）的“3E績效”拓展到“5E績效”，即加上公平（equity）和生態(tài)（ecology），不僅考慮利益相關(guān)者的滿意度，更要注重社會效益和可持續(xù)發(fā)展。以績效評價為重點(diǎn)內(nèi)容，切實(shí)強(qiáng)化PPP項(xiàng)目中后期的信息公開，做到“穿透管理，公開透明”，克服以往PPP項(xiàng)目信息公開集中于采購環(huán)節(jié)的弊端。

（三）做好PPP項(xiàng)目資產(chǎn)負(fù)債的綜合管理

防控財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的基礎(chǔ)是精準(zhǔn)掌握政府財(cái)務(wù)狀況，因此PPP項(xiàng)目執(zhí)行階段應(yīng)當(dāng)借助會計(jì)核算隨時掌握PPP項(xiàng)目資產(chǎn)和負(fù)債的變化情況，以便加強(qiáng)資產(chǎn)負(fù)債的綜合管理?！墩畷?jì)準(zhǔn)則第10號——政府和社會資本合作項(xiàng)目合同》適用于滿足“雙特征”“雙控制”②的PPP項(xiàng)目合同。PPP項(xiàng)目資產(chǎn)在同時滿足以下兩個條件時，由政府方予以確認(rèn)：條件一為與該資產(chǎn)相關(guān)的服務(wù)潛力很可能實(shí)現(xiàn)或者經(jīng)濟(jì)利益很可能流入；條件二為該資產(chǎn)的成本或者價值能夠可靠地計(jì)量。按照“鏡像互補(bǔ)”原則，社會資本方確認(rèn)對應(yīng)的無形資產(chǎn)或金融資產(chǎn)，相當(dāng)于雙方因PPP業(yè)務(wù)發(fā)生了非貨幣性資產(chǎn)交換。債務(wù)方面，政府方向社會資本方支付款項(xiàng)的義務(wù)在項(xiàng)目運(yùn)營期開始時并不屬于《政府會計(jì)準(zhǔn)則第8號——負(fù)債》所規(guī)定的“現(xiàn)時”義務(wù)（因?yàn)楸仨毟鶕?jù)項(xiàng)目未來績效情況確定政府付費(fèi)），不能確認(rèn)為政府負(fù)債。PPP項(xiàng)目運(yùn)營后的每一個付款期間內(nèi)，政府方要依據(jù)《政府會計(jì)準(zhǔn)則第8號——負(fù)債》判斷是否確認(rèn)負(fù)債③。應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)，參與PPP項(xiàng)目的國企要按照會計(jì)“實(shí)質(zhì)重于形式”原則判定其對項(xiàng)目的控制程度，進(jìn)而確定是否需要執(zhí)行并表操作。

財(cái)政部門要設(shè)置專門的PPP政府支付臺賬和財(cái)政承受能力測算表，同時對PPP項(xiàng)目引發(fā)的政府隱性債務(wù)、或有債務(wù)進(jìn)行定期清查和披露。從長計(jì)議則一方面應(yīng)設(shè)立PPP基礎(chǔ)設(shè)施與公共產(chǎn)品的資產(chǎn)預(yù)算，其資產(chǎn)收入包括特許權(quán)轉(zhuǎn)讓及合同約定的資產(chǎn)權(quán)益轉(zhuǎn)讓收入，以及股息、社會資本方違約賠償款項(xiàng)等，用來對沖PPP項(xiàng)目政府付費(fèi)。另一方面試行編制PPP項(xiàng)目資產(chǎn)負(fù)債表，資產(chǎn)負(fù)債項(xiàng)目以現(xiàn)值或市值為計(jì)量屬性，該表要與政府資產(chǎn)負(fù)債表相銜接。

七、項(xiàng)目移交階段的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)控制

作為PPP項(xiàng)目全生命周期的收尾，移交階段中相關(guān)資產(chǎn)的性能測試、資產(chǎn)交割和績效評價都可能產(chǎn)生財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。因此必須在項(xiàng)目合同中盡量明確和細(xì)化PPP資產(chǎn)移交內(nèi)容和移交標(biāo)準(zhǔn)，做到準(zhǔn)確表述，保證社會資本移交的資產(chǎn)、設(shè)施完好且達(dá)標(biāo)，以便進(jìn)行移交資產(chǎn)的性能測試，防止國有資產(chǎn)流失。性能測試結(jié)果不達(dá)標(biāo)的，應(yīng)要求項(xiàng)目公司進(jìn)行恢復(fù)性修理、更新重置或出具移交維修保函。移交時要注重資產(chǎn)設(shè)施的可用性與維護(hù)，規(guī)定移交資產(chǎn)設(shè)備的成新率、完好率及質(zhì)量保證期，還要做好技術(shù)人員配備，避免因瑕疵問題影響到移交資產(chǎn)的持續(xù)運(yùn)營，防止損害公共利益。此外要處理好項(xiàng)目移交階段產(chǎn)生的不良資產(chǎn)和債務(wù)，防止社會資本方利用合同漏洞或模糊性條款規(guī)避責(zé)任，將風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁給政府，這需要雙方在項(xiàng)目準(zhǔn)備階段就協(xié)商一致，特別要注意分清項(xiàng)目公司債務(wù)和政府債務(wù)。

最后一點(diǎn)是強(qiáng)調(diào)在PPP項(xiàng)目移交階段進(jìn)行績效評價，并公開信息披露。移交階段的績效評價側(cè)重考核項(xiàng)目營運(yùn)質(zhì)量和管理水平，同時盡可能地降低政府回收項(xiàng)目的遺留風(fēng)險(xiǎn)，減少移交后的運(yùn)營負(fù)擔(dān)。該階段信息披露內(nèi)容包括：移交后的性能測試和資產(chǎn)交割情況、績效評價、報(bào)廢資產(chǎn)評估等。PPP項(xiàng)目實(shí)施前幾個階段的信息披露內(nèi)容繁復(fù)、專業(yè)性較強(qiáng)，移交階段信息披露雖然相對簡單但與公眾利益息息相關(guān)，能夠檢驗(yàn)PPP財(cái)政投入是否真正惠民，因此必須給予足夠重視。■

注釋：

①根據(jù)2020年1月發(fā)布的《財(cái)政部令第103號——財(cái)政部關(guān)于公布廢止和失效的財(cái)政規(guī)章和規(guī)范性文件目錄（第十三批）的決定》，財(cái)政部有關(guān)PPP的三個文件失效，分別是：財(cái)金〔2014〕113號《關(guān)于印發(fā)〈政府和社會資本合作模式操作指南（試行）〉的通知》，財(cái)金〔2015〕21號《關(guān)于印發(fā)〈政府和社會資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引〉的通知》，財(cái)金〔2015〕167號《關(guān)于印發(fā)〈PPP物有所值評價指引（試行）〉的通知》。盡管如此，并不影響本文的分析判斷。

②2019年底頒布的《政府會計(jì)準(zhǔn)則第10號——政府和社會資本合作項(xiàng)目合同》第二條規(guī)定：該準(zhǔn)則所稱PPP項(xiàng)目合同，應(yīng)當(dāng)同時具有以下特征：（一）社會資本方在合同約定的運(yùn)營期間內(nèi)代表政府方使用PPP項(xiàng)目資產(chǎn)提供公共產(chǎn)品和服務(wù)；（二）社會資本方在合同約定的期間內(nèi)就其提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)獲得補(bǔ)償。第三條規(guī)定，該準(zhǔn)則適用于同時滿足以下條件的PPP項(xiàng)目合同：（一）政府方控制或管制社會資本方使用PPP項(xiàng)目資產(chǎn)必須提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)的類型、對象和價格；（二）PPP項(xiàng)目合同終止時，政府方通過所有權(quán)、收益權(quán)或其他形式控制PPP項(xiàng)目資產(chǎn)的重大剩余權(quán)益。

③2018年11月頒布的《政府會計(jì)準(zhǔn)則第8號——負(fù)債》第二條規(guī)定：本準(zhǔn)則所稱負(fù)債，是指政府會計(jì)主體過去的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)或者事項(xiàng)形成的，預(yù)期會導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)資源流出政府會計(jì)主體的現(xiàn)時義務(wù)。第三條規(guī)定：符合本準(zhǔn)則第二條規(guī)定的負(fù)債定義的義務(wù)，在同時滿足以下條件時，確認(rèn)為負(fù)債：（一）履行該義務(wù)很可能導(dǎo)致含有服務(wù)潛力或者經(jīng)濟(jì)利益的經(jīng)濟(jì)資源流出政府會計(jì)主體；（二）該義務(wù)的金額能夠可靠地計(jì)量。