周 聰

德陽市財(cái)政局 四川 德陽

一、引言

地方政府融資平臺(tái)公司是由地方政府及其部門和機(jī)構(gòu)等，通過財(cái)政撥款或注入土地、股權(quán)等資產(chǎn)設(shè)立，承擔(dān)政府投資項(xiàng)目融資功能，并擁有獨(dú)立法人資格的經(jīng)濟(jì)實(shí)體。在政策、內(nèi)外環(huán)境等客觀因素驅(qū)動(dòng)下，絕大部分融資平臺(tái)公司已經(jīng)積極進(jìn)行平臺(tái)轉(zhuǎn)型，轉(zhuǎn)型方式五花八門，轉(zhuǎn)型成果亦千差萬別。有的已經(jīng)賽程過半，以新面貌重返舞臺(tái)，為城鎮(zhèn)化建設(shè)繼續(xù)貢獻(xiàn)力量；有的看似有模有樣，實(shí)則承受著經(jīng)濟(jì)環(huán)境和政策要求的雙重壓力；更有的尚在起點(diǎn)，疲于應(yīng)付高額負(fù)債，手足無措。

在“剝離政府融資職能”的大背景下，融資平臺(tái)公司失去政府信用背書后的核心問題，是如何以市場化方式籌集建設(shè)資金并開展獨(dú)立化運(yùn)營。很多公司在自主經(jīng)營管理、市場化競爭方面缺少經(jīng)驗(yàn)，背負(fù)沉重的債務(wù)包袱，難以有效實(shí)現(xiàn)“獨(dú)立行走”。加快轉(zhuǎn)型步伐，有效緩釋債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，是宏觀形勢賦予地方融資平臺(tái)公司的新課題?？傮w來說，如今的局面與政策要求及形勢預(yù)期仍相差甚遠(yuǎn)。對此，地方政府融資平臺(tái)公司應(yīng)積極主動(dòng)作為，立足債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)視角，分析債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的具體表現(xiàn)形式，并以此為出發(fā)點(diǎn)，精準(zhǔn)把控、化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，探索地方政府融資平臺(tái)公司轉(zhuǎn)型的可行性路徑。

二、地方政府融資平臺(tái)公司的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)形式

1.自身大規(guī)模償債風(fēng)險(xiǎn)

依托一攬子經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃和政府信用背書，地方政府融資平臺(tái)公司作為地方政府自行組建的、財(cái)務(wù)指標(biāo)滿足融資要求的經(jīng)濟(jì)實(shí)體，在過去十多年的快速發(fā)展中債務(wù)規(guī)模持續(xù)膨脹。由于地方政府融資平臺(tái)公司成立的目的，是為地方政府開展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公益事業(yè)等承擔(dān)融資職能，與一般企業(yè)的本質(zhì)差異是不以利潤最大化為目標(biāo)。隨著地方政府支持力度減弱，融資環(huán)境持續(xù)緊縮，導(dǎo)致經(jīng)營性活動(dòng)不穩(wěn)定，難以實(shí)現(xiàn)現(xiàn)金流的平衡，償債能力無法達(dá)到預(yù)期。

以2013年政府性債務(wù)審計(jì)為基礎(chǔ)，融資平臺(tái)公司債務(wù)通過置換的方式回歸地方政府債券，納入政府債務(wù)進(jìn)行規(guī)范管理。但未進(jìn)行置換的存量債務(wù)規(guī)模依然龐大，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)仍未消除且不容忽視。2016年至今，中央和地方政府密集出臺(tái)了一系列監(jiān)管政策，從地方政府債務(wù)管理，到規(guī)范金融企業(yè)對地方政府和國有企業(yè)投融資行為，地方融資平臺(tái)債務(wù)嚴(yán)監(jiān)管趨勢日見明朗。而根據(jù)銀保監(jiān)會(huì)相關(guān)數(shù)據(jù)，截至2017年底，國內(nèi)仍有近三成（2431 家）地方融資平臺(tái)公司自身的現(xiàn)金流無法有效覆蓋公司全部債務(wù)本息情況（數(shù)據(jù)來自《2017—2022年中國政府投融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型路徑與風(fēng)險(xiǎn)控制戰(zhàn)略分析報(bào)告》）。

2.地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

隨著2015年新《預(yù)算法》實(shí)施，地方政府隱性債務(wù)依法不屬于政府債務(wù)，但由于金額巨大、方式多樣且風(fēng)險(xiǎn)關(guān)聯(lián)復(fù)雜，已成為影響經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重大風(fēng)險(xiǎn)隱患。作為隱性債務(wù)的主要載體，隨著地方融資平臺(tái)債務(wù)規(guī)模快速上升，地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和財(cái)政運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)迅速累積。

“剝離融資平臺(tái)公司政府融資職能，融資平臺(tái)公司不得新增政府債務(wù)，促使地方融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型”的政策導(dǎo)向一以貫之。但是，在中央和地方財(cái)稅關(guān)系沒有根本性改變，融資平臺(tái)公司為地方政府控制的所有制結(jié)構(gòu)依然如故的背景下，融資平臺(tái)公司債務(wù)與地方政府之間的關(guān)系遲遲沒有完全厘清。一些地方依然借助政府信用，為融資平臺(tái)不規(guī)范舉債行為擔(dān)?；虮硶又氐胤秸磥砜赡艹袚?dān)的支出或擔(dān)保責(zé)任。根據(jù)中誠信國際估算數(shù)據(jù)，2019年地方政府隱性債務(wù)在36.5 至43.9 萬億元，幾乎是顯性債務(wù)的兩倍。在當(dāng)前疫情沖擊、經(jīng)濟(jì)下行、財(cái)政收入放緩的環(huán)境下，融資平臺(tái)公司轉(zhuǎn)型必須與防范地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)有機(jī)結(jié)合，共同推進(jìn)。

3.系統(tǒng)性區(qū)域性金融風(fēng)險(xiǎn)

長期以來，金融機(jī)構(gòu)對地方融資平臺(tái)公司的機(jī)構(gòu)身份多有青睞，往往對其實(shí)施寬松的融資政策，放款力度和規(guī)模相對較大。地方政府融資平臺(tái)公司債臺(tái)高筑還會(huì)對地方金融系統(tǒng)產(chǎn)生威脅。如今在政企分離大趨勢下，脫離了政府管控與扶持，融資平臺(tái)的獨(dú)立經(jīng)營能力相對薄弱，極易發(fā)生經(jīng)營不善的可能性。盡管當(dāng)前市場依然存在一定的“政府兜底”認(rèn)識(shí)誤區(qū)，但一旦平臺(tái)公司無力償還債務(wù)，其債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)將快速傳導(dǎo)至金融系統(tǒng)，從而產(chǎn)生區(qū)域性風(fēng)險(xiǎn)積聚效應(yīng)，不僅平臺(tái)公司自身將面臨資金鏈斷裂風(fēng)險(xiǎn)，還會(huì)觸發(fā)系統(tǒng)性區(qū)域性金融風(fēng)險(xiǎn)。

從當(dāng)前城投債的發(fā)行情況來看，主要以公司債、中票、定向工具、企業(yè)債和短期融資為主，整體有期限縮短的趨勢。在非跨市場發(fā)行的存量城投債中，資金用于償還存量債務(wù)的比例逐步提升，占比已由2015年的43%上升至70%。這意味著新發(fā)行的城投債資金只有30%真正投入項(xiàng)目建設(shè)，70%用于債務(wù)置換。

隨著銀保監(jiān)會(huì)〔2021〕15 號(hào)文一錘定音，從執(zhí)行層面為銀保監(jiān)會(huì)規(guī)范銀行、保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)等金融機(jī)構(gòu)放貸提供了政策支持，融資平臺(tái)公司借款受到更加嚴(yán)格的限制，新增借款償還利息費(fèi)用的難度加大，其自身風(fēng)險(xiǎn)將有加速暴露的可能性。加之各地財(cái)政收入差異較大，融資平臺(tái)公司對當(dāng)?shù)刎?cái)政的過度依賴將導(dǎo)致整個(gè)城市付息壓力大幅提升，個(gè)別地區(qū)國企陸續(xù)出現(xiàn)有息債務(wù)逾期、未決訴訟增加、財(cái)務(wù)狀況持續(xù)惡化的風(fēng)險(xiǎn)事件。

三、地方國有融資平臺(tái)公司轉(zhuǎn)型發(fā)展的相關(guān)建議

1.多措并舉，加快存量債務(wù)處置，有效緩釋債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

地方融資平臺(tái)公司要加快轉(zhuǎn)型，就要妥善處置存量債務(wù)，加強(qiáng)債務(wù)償還。具體建議包括四個(gè)方面。

一是統(tǒng)籌資金，盤活資產(chǎn)。要徹底清查、全面歸集地方政府融資平臺(tái)公司的各類經(jīng)營性收入、投資收益、政府補(bǔ)助等資金來源，和分散的城市空間資源、閑置的土地房產(chǎn)，以及具有一定經(jīng)營效益的公益設(shè)施等國有資產(chǎn)資源。通過出售、轉(zhuǎn)讓、拍賣、租賃、資產(chǎn)證券化等方式對存量資產(chǎn)進(jìn)行整合、盤活等統(tǒng)籌規(guī)劃，從而迅速激發(fā)資產(chǎn)流動(dòng)性，充分發(fā)揮資產(chǎn)規(guī)模效應(yīng)，竭盡所能償還到期債務(wù)。

二是積極實(shí)施債務(wù)置換，加強(qiáng)債務(wù)展期處理。對于債務(wù)期限錯(cuò)配和融資成本高的債務(wù)（如融資平臺(tái)公司與政府之間的長期往來款），應(yīng)考慮通過借款展期、借新還舊等債務(wù)重組方式進(jìn)行債務(wù)置換，使債務(wù)壓力在短期內(nèi)得到緩釋，從而巧妙化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

三是優(yōu)化項(xiàng)目運(yùn)營，自主消化債務(wù)。基于構(gòu)建良性資金循環(huán)的目標(biāo)，積極調(diào)整融資平臺(tái)公司業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)，通過合理布局，聚焦核心業(yè)務(wù)打造產(chǎn)業(yè)鏈。不斷強(qiáng)化土地經(jīng)營，做強(qiáng)做大公司資產(chǎn)規(guī)模，并通過經(jīng)營性資產(chǎn)提高平臺(tái)公司盈利能力，形成經(jīng)營能力與資金實(shí)力并駕齊驅(qū)的可持續(xù)發(fā)展格局，逐步化解積壓債務(wù)。

四是充分引入資本，加強(qiáng)債務(wù)重組。借助PPP 模式引入大量社會(huì)資本參與存量項(xiàng)目運(yùn)營，將融資平臺(tái)公司存量公共服務(wù)項(xiàng)目轉(zhuǎn)化為PPP 項(xiàng)目，有效實(shí)現(xiàn)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)換、轉(zhuǎn)移和分散。通過債權(quán)投資或債轉(zhuǎn)股等形式，切實(shí)有效緩釋地方政府融資平臺(tái)公司的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，并幫助公司利用債務(wù)緩解之際提質(zhì)增效，加快轉(zhuǎn)型。

2.創(chuàng)新多元化融資方式，大幅提高市場化融資能力

新形勢下，地方政府融資平臺(tái)公司應(yīng)積極探索實(shí)踐多種融資方式，充分拓展融資渠道，以期大幅提高公司融資能力，加快轉(zhuǎn)型進(jìn)度。

（1）要適應(yīng)市場化機(jī)制，及時(shí)調(diào)整平臺(tái)公司融資產(chǎn)品結(jié)構(gòu)。根據(jù)公司轉(zhuǎn)型發(fā)展所處的不同階段，對負(fù)債資本和權(quán)益資本進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整，通過優(yōu)化資本結(jié)構(gòu)降低融資成本，激發(fā)企業(yè)經(jīng)營活力，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。加快發(fā)展直接融資，優(yōu)化融資產(chǎn)品期限配置，均衡到期債務(wù)償付計(jì)劃，做好資金流動(dòng)性管理，避免集中兌付風(fēng)險(xiǎn)。

同時(shí)，要加強(qiáng)項(xiàng)目調(diào)研，硬化預(yù)算約束，盡可能提升投資預(yù)算精準(zhǔn)度，縮小預(yù)算與實(shí)際資金需求之間的差距，促進(jìn)科學(xué)投資，合理規(guī)避資金短缺或資金閑置浪費(fèi)。要堅(jiān)守融資規(guī)則，嚴(yán)格按照資金需求的性質(zhì)和類別確立融資方式，做好投資融資之間的良性對接，保證資金取之有道，落到實(shí)處，嚴(yán)防債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

（2）要拓展多元化融資方式。例如，規(guī)范運(yùn)用產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金、PPP 等融資渠道；積極推行發(fā)行企業(yè)債券、融資租賃、信托計(jì)劃、股票上市等融資方式；探索嘗試保險(xiǎn)資金債權(quán)投資計(jì)劃、境外債券等創(chuàng)新工具。通過多元化多樣化融資，為經(jīng)營發(fā)展提供源源不斷的資金，有效杜絕資金鏈斷裂、大規(guī)模舉債等風(fēng)險(xiǎn)因素。

此外，還要積極發(fā)展經(jīng)營性業(yè)務(wù)，推動(dòng)業(yè)務(wù)多元化。融資平臺(tái)公司要以市場化發(fā)展邏輯從企業(yè)經(jīng)營發(fā)展視角挖掘城市更新需求，對接城市配套管理服務(wù)，涉足廣告服務(wù)、旅游、會(huì)展、物流等非公益性業(yè)務(wù)。結(jié)合平臺(tái)公司前身的項(xiàng)目建設(shè)管理經(jīng)驗(yàn)，依托企業(yè)特殊性進(jìn)行多元化布局，通過擴(kuò)大經(jīng)營性業(yè)務(wù)創(chuàng)造更加穩(wěn)定的資金來源，用市場化收入補(bǔ)貼實(shí)施的公益性、準(zhǔn)公益性項(xiàng)目，強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)支撐，增強(qiáng)造血功能，進(jìn)而全面提高平臺(tái)市場化競爭能力和融資能力，實(shí)現(xiàn)健康長效發(fā)展。

3.完善債務(wù)管理體系，提高經(jīng)營管理水平

融資平臺(tái)公司轉(zhuǎn)型的核心是明確劃分政府和企業(yè)的邊界，企業(yè)應(yīng)該以市場化方式籌集資金，并進(jìn)行獨(dú)立運(yùn)營。

（1）優(yōu)化平臺(tái)公司治理結(jié)構(gòu)。地方政府融資平臺(tái)公司在剝離政府融資職能，轉(zhuǎn)向市場化經(jīng)營的客觀要求下，要切實(shí)認(rèn)清自己的新角色，按照現(xiàn)代企業(yè)制度構(gòu)建市場化運(yùn)營機(jī)制。政策上執(zhí)行政企分離原則，健全法人治理結(jié)構(gòu)，由行政管理向企業(yè)管理轉(zhuǎn)變，建立獨(dú)立性、自主性更強(qiáng)的企業(yè)化管理制度，不斷完善決策機(jī)制、用人機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制，從制度方面規(guī)避地方政府相關(guān)部門及人員對公司的干預(yù)和影響，最大化保障平臺(tái)公司經(jīng)營決策獨(dú)立性，提高平臺(tái)公司自主經(jīng)營管理水平。同時(shí)，發(fā)揮過去在參與城市建設(shè)中積累的經(jīng)驗(yàn)和資源優(yōu)勢，積極對接政府在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域的職能轉(zhuǎn)變，通過整合政府資產(chǎn)和資源，實(shí)現(xiàn)資金規(guī)模的集聚效應(yīng)，不斷提升城市公共服務(wù)建設(shè)和運(yùn)營能力，提高主體信用資質(zhì)。

（2）梳理投融資機(jī)制。嚴(yán)抓平臺(tái)公司資金“借、用、管、還”歸口，科學(xué)設(shè)計(jì)歸口管理體系，以精細(xì)化責(zé)任管理（統(tǒng)一責(zé)任劃分、責(zé)任確認(rèn)、責(zé)任追究主體）貫穿資金歸口管理，完善投融資決策機(jī)制、運(yùn)營機(jī)制和內(nèi)控機(jī)制。對外投資應(yīng)符合審慎性原則，投資規(guī)模與投資實(shí)力、融資能力和風(fēng)險(xiǎn)管控能力相適應(yīng)。通過科學(xué)的投融資流程，有效提高資金使用效率，降低債務(wù)成本和風(fēng)險(xiǎn)。特別是在承擔(dān)準(zhǔn)公益性質(zhì)的城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，有效解決投資規(guī)模大、收益回流周期長、收益機(jī)制不完善等矛盾，為城市化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供持續(xù)支撐。

（3）重構(gòu)財(cái)務(wù)報(bào)表，加強(qiáng)自主財(cái)務(wù)管理。要依據(jù)新《預(yù)算法》《政府會(huì)計(jì)制度》《企業(yè)會(huì)計(jì)制度》等新制度規(guī)范要求，積極完善平臺(tái)公司財(cái)務(wù)制度，并在此基礎(chǔ)上科學(xué)建立財(cái)務(wù)報(bào)表，有效整合平臺(tái)公司現(xiàn)有分散的資產(chǎn)，明確公司的收入來源與資產(chǎn)構(gòu)成，理清地方政府與平臺(tái)公司間現(xiàn)金收支的權(quán)責(zé)關(guān)系，精準(zhǔn)判斷現(xiàn)金收入與支出的性質(zhì)，明確公司資金與資產(chǎn)的準(zhǔn)確屬性，從而形成完整的資產(chǎn)負(fù)債表，為平臺(tái)公司市場化融資提供有力支撐。

（4）建立健全債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測預(yù)警機(jī)制。在財(cái)務(wù)信息化水平得以保障的條件下，及時(shí)依托信息技術(shù)建立先進(jìn)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制和全面風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測系統(tǒng)，對地方融資平臺(tái)相關(guān)融資、經(jīng)營信息進(jìn)行有效歸集和大數(shù)據(jù)分析，對公司債務(wù)進(jìn)行動(dòng)態(tài)實(shí)時(shí)監(jiān)管。特別是對過去因承擔(dān)地方政府融資職能而形成的債務(wù)，要厘清與財(cái)政部門或政府其他職能部門的財(cái)務(wù)關(guān)系，合理劃分二者的財(cái)務(wù)權(quán)責(zé)，綜合把控隱性債務(wù)化解的措施和節(jié)奏，尤其是財(cái)政和金融措施要有效協(xié)調(diào)，防范風(fēng)險(xiǎn)處置中的風(fēng)險(xiǎn)。有效降低企業(yè)自身信用風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)，防范企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)蔓延至財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。以期實(shí)時(shí)監(jiān)管，實(shí)時(shí)預(yù)警，實(shí)時(shí)防控，將債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)動(dòng)態(tài)管控進(jìn)行到底，落實(shí)到位。

四、結(jié)語

目前，地方政府融資平臺(tái)公司仍面臨嚴(yán)峻的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)：自身存量債務(wù)化解艱難，轉(zhuǎn)型步伐緩慢；融資能力相對不足，給政府造成大規(guī)模隱性債務(wù)；自主經(jīng)營管理不力，極易觸發(fā)金融系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)。債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)是地方政府融資平臺(tái)公司轉(zhuǎn)型之路上的“絆腳石”和“試金石”。融資平臺(tái)公司應(yīng)通過優(yōu)化存量債務(wù)處理，整合盤活閑置資金；搭建多元化融資體系，強(qiáng)化自主融資能力；健全債務(wù)管理體系，提高自主經(jīng)營水平等對策，有效促進(jìn)、優(yōu)化平臺(tái)公司轉(zhuǎn)型。以新的切入點(diǎn)加快轉(zhuǎn)型步伐，打造地方政府融資平臺(tái)公司轉(zhuǎn)型“百花齊放”的良性發(fā)展新格局。