王 濤 白 丹 姜 勇

1 引 言

2015年12月12日，第21屆聯(lián)合國氣候變化大會在法國巴黎通過了歷史性的《巴黎協(xié)定》，締約方一致同意，與前工業(yè)化時期相比將全球平均溫度升幅控制在2°C以內，并繼續(xù)爭取把溫度升幅限定在1.5°C以內。然而，在地緣政治和貿(mào)易保護主義的影響下，尤其是美國總統(tǒng)特朗普提出“美國優(yōu)先”觀點并基于經(jīng)濟利益考而退出《巴黎協(xié)定》后，實現(xiàn)這一溫控目標面臨重重挑戰(zhàn)。正如全球權威學術期刊《Nature》于2020年3月4日在線發(fā)表的多國學者聯(lián)合署名的文章指出的：“如果要達成《巴黎協(xié)定》設定的2°C控制氣溫升幅目標，各國需付出4倍努力才可能實現(xiàn)”（H?hne等，2020[1]）。CO2捕集與封存（CCSaCCS技術在國際上的全稱為CO2 Capture and Storage，這一技術項目包括CO2捕集、運輸和封存三個關鍵性環(huán)節(jié)。中國國內將該項技術稱為CCUS，即 CO2 Capture，Storage and Utilization。）技術是目前在全球得到廣泛運用的CO2減排技術，能夠在1.5°C溫控目標情境下實現(xiàn)2050年煤炭發(fā)電份額減少至幾乎為0%（IPCC，2018[2]）。國際能源署（IEA）的研究報告也指出，若要實現(xiàn)2°C和1.5°C的溫控目標，CO2捕集與封存技術的累計減排貢獻可能分別達到14%和32%（中華人民共和國科學技術部，2019[3]）。這一結果表明，CO2捕集與封存技術對全球溫室氣體減排目標的實現(xiàn)具有舉足輕重的地位。

作為巴黎協(xié)定所確定的全球減排措施的重要組成部分，中國提交了以2030年自主行動目標為主的“國家自主貢獻”（NDC），主要包括CO2排放量的達峰，將非化石能源在一次能源消費中的比例提高至20%，單位國內生產(chǎn)總值CO2排放比2005年下降60%～65%。中國的做法一方面彰顯了大國的責任與擔當（人民日報社，2015[4]）；另一方面，將綠色化植入中國在“碳時代”的崛起，更能為國際社會所接受（王濤等，2021[5]）。CO2管道運輸是將捕集的CO2運送到利用或封存地的方式之一，是CO2捕集與封存技術不可或缺的三大核心環(huán)節(jié)之一。CO2在管道運輸途中發(fā)生泄漏后一旦無法及時處理，則會危害生態(tài)環(huán)境和人體健康。在CO2濃度超過10%的環(huán)境中，人體會由于窒息造成嚴重的傷害或死亡；如果CO2泄漏后進入水體或土壤會造成水體和土壤的酸化，危及人類的飲水安全以及危害土壤中植物根系和動物的呼吸作。CO2管道運輸法律制度是捕集后的CO2能夠安全、快捷、穩(wěn)定地運往封存地點進行封存或利用的制度保障。根據(jù)《中國碳捕集利用與封存技術發(fā)展路線圖（2019）》提出的愿景與目標，至2025年，中國將建成百萬噸級輸送能力的陸上輸送管道；至2030年，將建成具有單管200萬噸輸送能力的陸地長輸管道；至2050年，部署多個CO2捕集與封存產(chǎn)業(yè)集群，推動海底管道運輸技術的商業(yè)應用（中華人民共和國科學技術部，2019）[3]。然而，中國至今尚未制定有關CO2管道運輸?shù)木唧w政策法律，國內法學界現(xiàn)有的關于CO2捕集與封存法律制度的研究成果大都聚焦于碳捕集與封存環(huán)節(jié)的法律監(jiān)管，缺乏對CO2管道運輸政策法律的研究（黃瑩等，2016[6]；宋靖，2016[7]；李麗紅等，2016[8]；彭峰，2011[9]）。

有鑒于此，本文以“法治視角下CO2管道運輸監(jiān)管應該包含哪些內容”以及“如何以該理論為基礎構建中國的CO2管道運輸監(jiān)管法律制度框架”為總體學術問題，研究“中國CO2管道運輸監(jiān)管面臨的現(xiàn)實挑戰(zhàn)”、“法治視角下CO2管道運輸監(jiān)管制度的理論基礎”、“如何構建中國CO2管道運輸監(jiān)管制度” 這一系列問題。

2 中國CO2 管道運輸監(jiān)管面臨的現(xiàn)實挑戰(zhàn)

2.1 不同監(jiān)管部門之間基于“數(shù)據(jù)孤島”難以形成監(jiān)管合力

美國對CO2管道運輸監(jiān)管的一個重要的經(jīng)驗在于各個部門之間的職責明確；同時，一個重要的教訓就是監(jiān)管部門雖然職責明確但相互間缺乏高效的協(xié)調。在多個監(jiān)管部門參與的情況下，如果這些部門之間進行主動協(xié)商，在效率和效果上顯然要優(yōu)于管道公司與各監(jiān)管部門逐一協(xié)商。政府公共管理中往往要涉及多個部門圍繞同一事項進行分工協(xié)作，但實現(xiàn)協(xié)作的過程中存在的一個重要障礙是集體行動困境（鹿斌，2015[10]）。CO2的運輸管道尚未納入中國管道監(jiān)管體系，但是仍然可以以與CO2管道監(jiān)管類似的石油天然氣管道監(jiān)管存在的問題為例，探討未來CO2管道協(xié)同監(jiān)管可能遇到的問題。在石油天然氣管道協(xié)同監(jiān)管框架中，涉及土地、安監(jiān)、能源、質檢、生態(tài)環(huán)境等多個行政主管部門。由于不同部門間缺乏自然信任架構，各個部門之間基于本部門的利益不愿意或是因為各自的工作網(wǎng)絡之間沒有互通而不能與其他部門分享或盡量少分享本部門采集的數(shù)據(jù)，多個部門之間就同一事項各自采集的信息難以實現(xiàn)一致，容易導致政府部門間產(chǎn)生“信息孤島”，不利于彼此間形成合作關系，即使能夠在監(jiān)管工作中形成合作關系也可能因為相互間不存在隸屬關系而隨意違反，容易產(chǎn)生對有利于自己的事項相互爭奪，對自己不利的事項而相互推諉，并導致監(jiān)管重疊或空白。

2.2 缺乏關于CO2屬性和針對運輸管道的政策法律

美國對CO2管道運輸監(jiān)管的一個重要的經(jīng)驗就是對CO2的靈活定性，根據(jù)美國的實際需要在不同的情況下將CO2定性為“污染物”或是“生產(chǎn)原料”。CO2目前不屬于中國污染物的范圍，難以適用污染預防和污染物處理的相關法律法規(guī)。

由于天然氣在常壓下也是氣態(tài)，天然氣長輸管道中一般也是在高壓狀態(tài)下進行運輸?shù)?，因此天然氣管道與CO2管道更相似。但是，與天然氣管道相比，CO2管道具有自身的特點：CO2與水蒸氣共存的情況下，會發(fā)生化學反應，生成對管道材料（一般為碳鋼）有較強腐蝕性的碳酸；另外，由于管道中不可避免地會含有一些在捕集過程中產(chǎn)生的雜質（如H2S、SOx、NOx等），這些雜志在有水蒸氣共存的情況下對管道材料的腐蝕作用甚至更強（Brown，2015[11]）。因此，對CO2管道需要格外注意腐蝕防護。CO2混合物中的H2S、SOx、NOx等對人體的毒性比CO2更強（Zeng等，2020[12]）。因此，CO2的管道運輸需要特別關注管道材料抗腐蝕性檢測。然而，CO2運輸管道的建設、保養(yǎng)、抗腐蝕性、耐壓程度等方面缺乏相應的標準，運輸環(huán)節(jié)缺乏較之法律更具可操作性的法規(guī)和技術標準。例如，CO2運輸管道與天然氣管道極為類似，在管道安全運行方面可以參考適用《石油天然氣管道保護法》（2010）和《石油天然氣管道安全監(jiān)督與管理暫行規(guī)定》（2000）中對天然氣管道的監(jiān)管規(guī)定，但由于CO2遇水后容易生成碳酸，對由鋼制成的天然氣管道具有強烈的腐蝕作用，這種與天然氣的物理和化學性質方面存在的明顯差異表明，天然氣管道的建造標準并不能當然適用于CO2運輸管道的建造。

2.3 缺乏中國CO2運輸管網(wǎng)的開放的相關規(guī)定

美國油氣管網(wǎng)管理體制改革的最大成果之一是構建了任何下游客戶都可以根據(jù)自己的意志與上游油氣供應商進行交易，并通過無歧視開放的油氣管網(wǎng)運輸油氣。油氣管網(wǎng)本身并不買賣油氣，只是上下游客戶之間的承運人。CO2管道運輸公共承運人制度的要求亦是如此，即使在CO2捕集與封存項目通常由上下游一體化油氣企業(yè)運營的情況下，運輸管道也會以財務獨立核算的形式從企業(yè)內部與上游CO2捕集和下游CO2封存環(huán)節(jié)相區(qū)分。在美國CO2管道運輸監(jiān)管的語境下，公共承運人制度是向所有用戶開放CO2運輸管道，無歧視的為上游和下游客戶提供CO2運輸服務。中國的CO2捕集與封存項目目前仍處于前期試點階段，但隨著落實《巴黎協(xié)議》NDC減排目標的日益臨近，CO2捕集與封存技術作為高效減排技術必將迎來高速發(fā)展。在構建CO2管道運輸網(wǎng)絡時，可以借鑒美國CO2管道運輸公共承運人制度并結合中國油氣管網(wǎng)管理體制改革的成果，制定中國的《CO2運輸管網(wǎng)設施公平開放監(jiān)管辦法（試行）》，強調運輸管網(wǎng)對各個CO2捕集源必須公平、無歧視的開放。具體而言，中國油氣管網(wǎng)管理體制改革中最大的缺漏之一是“無法確保對所有市場主體一視同仁，特別是對國家企業(yè)和特權企業(yè)的壟斷監(jiān)管很不到位”（王濤等，2019[13]），尤其是在油氣管網(wǎng)高度壟斷條件下難以確保第三方市場主體獲得平等運輸服務。

3 法治視角下的CO2 管道運輸監(jiān)管制度理論

傳統(tǒng)法學研究，尤其是法理學和立法學的研究特別強調法律制度要嚴格按照主體、客體、權力（利）、義務、責任等要素進行構建。具體而言，需要采用規(guī)范分析法詳細分析法律制度中存在哪些主體以及這些主體之間存在何種關系，法律制度中客體是什么，是物、非物質財產(chǎn)還是一定的行為，法律制度中的各個主體享有哪些權力（利）、履行哪些義務、在不履行義務的情況下需要承擔哪些責任。例如，張文顯教授、葛洪義教授等在各自主編的《法理學》中的“法的本體”或“法的結構”中都強調了這些要素。特別是在對“法”進行定義時強調了“以權利和義務”為內容。法律制度是由法律規(guī)范所構成，從法理學角度而言，法律制度之構建需要反映出這一特點。法理學的先賢們在這一模式下進行的研究早已汗牛充棟。立足于論文提出的學術問題，對于“法治視角下的高難處理污染物地質隔離項目監(jiān)管制度”，本部分是在理論層面、第四部分是在法律制度框架構建層面進行研究的，而不是從提出一部法律草案的角度進行研究的。一篇學術論文需要的是重點回答好所提出的學術問題；本論文還需要統(tǒng)籌考慮新型環(huán)境法的制度體系與傳統(tǒng)部門法的制度體系之間的協(xié)調與銜接（避免重復）、CO2管道運輸監(jiān)管制度研究的跨學科性。因此，從“框架”的層面而言，本文的核心任務是對CO2管道運輸監(jiān)管制度框架構建中的事關全局性的重點要素而非全部要素進行研究。從構建CO2管道運輸監(jiān)管制度理論研究和框架的角度而言，本部分著重分析了CO2管道運輸監(jiān)管法律制度中的各方主體關系、社會公眾的監(jiān)督權與參與權、監(jiān)管機構的權力與義務這些事關監(jiān)管制度框架全局的事項，為第四部分構建監(jiān)管法律制度框架提供基礎和支撐。

3.1 CO2管道運輸監(jiān)管制度必須提現(xiàn)善治與法治的價值導向

利用管道運輸CO2并在中國得以大規(guī)模部署該項技術，必須依靠強大的制度保障，尤其是要實現(xiàn)善治的目標、達到善治的要求，不能僅僅以傳統(tǒng)的管理思維和模式，而且需要結合善治的理論和要求，從環(huán)境行政管理走向善治為導向的環(huán)境監(jiān)管，實現(xiàn)環(huán)境善治。而實現(xiàn)這一目標，離不開法治的保障。

如果環(huán)境治理能夠采取自下而上和自上而下相結合的方式，同時促成建設性的國家-社會關系，并在此基礎上應對關鍵環(huán)境挑戰(zhàn)，即為環(huán)境善治。作為具體領域的治理，環(huán)境善治要求相關的環(huán)境治理在對治理方式進行結構、制度以及/或者形式調整時不應脫離其需達到的目標。因此，環(huán)境善治既包括善治所要求的參與、責任、回應、透明等要素外，還需要遵循自然科學規(guī)律和資源管理規(guī)律。

CO2管道運輸監(jiān)管的實現(xiàn)同樣需要法治的保障。環(huán)境善治的上位概念是“善治”，法治與善治存在諸多契合之處并相輔相成。首先，就具體要求而言，法治與善治有共同之處。一方面，法治的實現(xiàn)需要遵循善治的基本要求。法治強調法律在社會管理和生活中的權威性，而這種權威性的實現(xiàn)需要遵循善治的基本要求。法治強調法律在社會管理和生活中的權威性，而這種權威的實現(xiàn)需要以善治中的主體平等、公眾參與等實體和程序性要求作為保障。因此，法治所強調的多主體平等、參與性決策、對法律負責、程序與法律透明等要求與善治的要求具有一致性，而且法治為發(fā)展模式的轉變提供了重要的治理方式,它將社會各主體的行為納入到法治軌道，強調立法、執(zhí)法、司法、守法的統(tǒng)一；既注重規(guī)則的制定，又強調規(guī)則的實效；既規(guī)范權力的運行，又確保公眾的參與（王利明，2018[14]）。另一方面，法治本身就是善治的重要要求之一。法治是良法之治，而且法治的實現(xiàn)要求普遍的守法。因此，法治為社會的運行提供了良好的規(guī)范，而且普遍遵法守則為良好的社會規(guī)范的有效執(zhí)行提供了保障，形成了法律調整目標與社會實效之間的橋梁。卓澤淵認為，“法治國家的目標同樣是人類經(jīng)過漫長社會實踐的經(jīng)驗總結的成果。法治國家正如法制和法治一樣都是相對最好的國家狀態(tài)”（卓澤淵，2002[15]）。作為人類社會發(fā)展時間經(jīng)驗的總結，法治作為良好的社會治理模式得到了普遍的認可?！胺ㄖ蝿t是迄今為止最為理性的制度”（汪習根，2014[16]）當前關于善治的論述也多以法治作為理想的社會治理類型。其次，法治為善治的實現(xiàn)提供了保障。張文顯認為，“國家治理現(xiàn)代化的實質與重心是實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化”（張文顯，2014[17]）。善治強調在政府與公眾、政府與社會的關系方面擺脫命令控制型的關系，政府在進行社會管理時能夠尊重民意、保障公眾參與、依法行政，促進政府與公民以及政府與社會之間的和諧關系，確立和保障政府的合法性與權威性，提高社會管理的效率和效果。法治為公民權利的保障和政府權力的限制提供了制度保障，依法行政和保護公民權利。法治與善治的密切關系決定了對具體環(huán)境科學技術的監(jiān)管需要法治的保障，監(jiān)管制度發(fā)揮作用必須有良好的法治作為支撐。根據(jù)監(jiān)管理論，監(jiān)管首先要取得法律的授權，即根據(jù)法律的授權而實施監(jiān)管，監(jiān)管是對市場主體行為的干預，沒有授權則不能實施監(jiān)管。正如有學者所指出的，行政法意義上的“監(jiān)管”主要是指，法律授權給政府相關機構可以實施特定的行政行為，這種行政行為可以是行政手段或是準立法手段或是準司法手段，監(jiān)管的對象則是作為行政相對人的企業(yè)、消費者（余暉，2008[18]）。具體的監(jiān)管行為的實施除了通過法律的授權取得合法性之外，法治對監(jiān)管的保障還表現(xiàn)在，具體監(jiān)管行為的實施離不開相應的監(jiān)管法規(guī)、標準的支持。法律具有穩(wěn)定性、原則性和概括性，而作為監(jiān)管對象的管道的所有者或運營者實施的行為是處于變化之中的，對項目運營適用的監(jiān)管標準則隨著時間的變化和技術的發(fā)展而可能出現(xiàn)變化。因此，法律通過授權監(jiān)管機構制定監(jiān)管所需要的行政法規(guī)和監(jiān)管標準，即監(jiān)管機構通過行使準立法權為監(jiān)管行為提供制度保障，法治所要求的法律至上在CO2管道運輸監(jiān)管中應該得到貫徹，這也是法治對監(jiān)管的保障的表現(xiàn)，只有法治才能為CO2管道運輸監(jiān)管的實施提供強有力的制度保障。

3.2 CO2管道運輸監(jiān)管強調全流程“一體化”監(jiān)管

法治視角下的CO2管道運輸監(jiān)管是“一體化”的監(jiān)管。a“一體化”監(jiān)管是本文作者借鑒水資源管理領域的“一體化水資源管理”概念中的“一體化”理念而提出的。此處意在強調對CO2管道運輸監(jiān)管需要考慮各種可能影響監(jiān)管的因素，而不是將“一體化監(jiān)管”作為一個學術概念提出。每一個監(jiān)管項目所在的地區(qū)都是人與自然環(huán)境相互作用的復雜生態(tài)系統(tǒng)，它是一個由資源、環(huán)境、社會、經(jīng)濟等若干子系統(tǒng)相互作用、相互制約的有機形成的統(tǒng)一整體，在系統(tǒng)內部，任何一個子系統(tǒng)的變化或某一區(qū)段的局部性調整均將不可避免地對整個區(qū)域產(chǎn)生重要影響。CO2管道運輸監(jiān)管所強調的全流程“一體化”監(jiān)管的含義是：（1）對CO2管道運輸?shù)谋O(jiān)管不可避免的要涉及項目所在地的土壤、水、環(huán)境、大氣等各項因素，在制定監(jiān)管法律、法規(guī)、政策時不可避免的要將這些因素考慮在內；（2）對CO2管道運輸?shù)母鱾€環(huán)節(jié)監(jiān)管要放入整個技術流程中考慮；（3）CO2管道運輸?shù)膶嵤┘饶軒磔^大地環(huán)境風險，還會因為其具有的自然壟斷屬性可能導致侵害公共利益和資源浪費，對CO2管道運輸?shù)谋O(jiān)管要將環(huán)境監(jiān)管和自然壟斷監(jiān)管貫穿于運輸?shù)娜^程。CO2管道運輸是由不同的環(huán)節(jié)組成，任何一個技術環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題，不僅僅會影響到相鄰的技術環(huán)節(jié)，更會使整個流程限于癱瘓。這種統(tǒng)一考慮是從整體考慮與項目運行相關的各個環(huán)節(jié)和要素，而非僅僅只考慮對某一環(huán)節(jié)進行監(jiān)管時忽視這一環(huán)節(jié)對其他環(huán)節(jié)的影響。從美國的監(jiān)管實踐來看，以項目所在地為核心，將與之相關的各種自然因素和人為因素進行統(tǒng)一考慮、將項目實施的各個環(huán)節(jié)放在技術流程的整體中進行考慮并根據(jù)技術特點進行立法是一種趨勢。

CO2管道運輸?shù)囊惑w化監(jiān)管是客觀與主觀、實踐和理論的對立統(tǒng)一的哲學邏輯，是有關項目監(jiān)管里的經(jīng)濟、環(huán)境要素和自然資源統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一設計、統(tǒng)一管理的相關理論。CO2管道運輸項目所處的區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)是一個整體，具有相對獨立性，有大有小。整個地球也是一個生態(tài)系統(tǒng)，其自然環(huán)境相同或相似的部分，又是它的子生態(tài)系統(tǒng)。同一個項目所在地的氣候、水溫、土壤等因素具有相同性，相同的自然環(huán)境也產(chǎn)生了相似的生活方式和生產(chǎn)模式。正是基于自然環(huán)境以及社會經(jīng)濟的客觀統(tǒng)一性和相似性，CO2管道運輸監(jiān)管體制和模式要著眼實際、遵從客觀和尊重自然，對相關的環(huán)境保護以及經(jīng)濟和社會發(fā)展，放在項目所在地的區(qū)域中進行統(tǒng)一規(guī)劃設計、統(tǒng)一管理、統(tǒng)一保護才能收到最優(yōu)化的管理效果和各要素的和諧存在。

中國在CO2管道運輸乃至整個CO2捕集、利用與封存技術監(jiān)管的法律、法規(guī)、政策領域存在較大空缺，在制定具有針對性的監(jiān)管法律制度時，建議以技術環(huán)節(jié)為基礎，充分考慮每個技術環(huán)節(jié)對下一個技術環(huán)節(jié)的影響，從整體上確保技術項目實施的安全性。

3.3 CO2管道運輸監(jiān)管強調對自然壟斷實施適當?shù)募畋O(jiān)管

CO2管道運輸?shù)淖匀粔艛鄬傩詻Q定了其具有明顯的網(wǎng)絡效應屬性、具有規(guī)模經(jīng)濟性、巨額的沉沒成本屬性、生產(chǎn)或服務的基本技術標準具有統(tǒng)一性、準公共物品屬性、高度服從政府的監(jiān)管要求。一方面，由于CO2管道運輸屬于CO2捕集、利用與封存技術的核心組成部分之一，能夠為中國實現(xiàn)“碳達峰、碳中和”目標提供有力支撐，從這一意義上而言，該技術的實施具有良好的環(huán)境外部性，為中國實現(xiàn)經(jīng)濟轉型和產(chǎn)業(yè)升級贏得了寶貴的時間，有力推動“生態(tài)文明”的發(fā)展和落實。另一方面，我們也應該看到，CO2管道運輸?shù)膶嵤┎粌H存在一定的環(huán)境風險，同時也因為該技術項目的運行對資金、人員、技術等因素要求較高，如果引入廣泛的市場競爭，必然會造成大量的社會資源浪費，可能出現(xiàn)企業(yè)因融資成本較高、資金回收周期過長而導致資金鏈斷裂，甚至可能因此而沖擊金融系統(tǒng)的穩(wěn)定性。因此，CO2管道運輸在實施過程中帶有自然壟斷的屬性具有一定的正當性。

然而，需要注意的是，自然壟斷產(chǎn)業(yè)具有正當性的同時也具有一定的負面影響。在CO2管道運輸領域，由于巨大的投入限制了普通企業(yè)進入和退出市場，只有個別企業(yè)才能擁有這樣的能力。一方面，個別有實力的企業(yè)能夠確保運營CO2管道運輸所需要的資金、技術、人員等要素的穩(wěn)定投入，避免因為完全競爭市場帶來的過度競爭而導致的基礎設施重復建設以及資金、技術、人員等要素的頻繁流動而影響技術實施的持續(xù)性；另一方面，這些有實力的企業(yè)可能會利用自身對市場的控制力干擾市場的正常運行。例如，運營者可能利用技術的專業(yè)性不按市場供求法則或其成本定價并以此增加自身的利潤；運營者可能會利用市場中運營者數(shù)量的有限性剝奪消費者的消費機會，從而支付更高的價格，增加消費者的機會成本；出于私人利益考慮，運營者可能會隱瞞諸如運營成本、設備的安全狀況、環(huán)境風險等可能涉及到利益相關者的信息。

針對CO2管道運輸運行中具有的自然壟斷屬性，需要在監(jiān)管中采用激勵監(jiān)管的手段解決信息不對稱不充分、因巨大的投入而導致缺少競爭等問題。以激勵監(jiān)管中“社會契約”這一主要手段與針對信息不對稱不充分、因巨大的投入而導致缺少競爭等具體措施相結合，以一定的政策優(yōu)惠激勵運營者按照監(jiān)管機構的要求為社會公眾提供良好的服務。具體而言，可以由監(jiān)管機構與運營者在項目申請和審批階段簽訂監(jiān)管協(xié)議。針對信息不對稱不充分的問題，要求項目運營者全面、充分、客觀的向監(jiān)管機構提供披露與項目運營相關的各種信息（包括成本信息），并由監(jiān)管機構向社會公眾披露與項目運營相關但不涉及商業(yè)機密的信息。針對因投入巨大而限制競爭的問題，可以采取“模擬市場競爭”、“所有權分割”、“財務分割”相結合的方式：第一種，由監(jiān)管機構通過頒發(fā)特許經(jīng)營許可證的方式許可少數(shù)幾家運營商，根據(jù)運營者提供的成本信息，采取模擬市場定價的方法進行符合市場規(guī)律的監(jiān)管，要求運營商的收費費率公正、不得存在不合理歧視，不得對特定企業(yè)提供不當優(yōu)惠；第二種，考慮到取得特許經(jīng)營許可證的企業(yè)均為大型一體化企業(yè)的客觀情況，在拆分不會造成資源浪費的情況下，對自然壟斷企業(yè)按照管道運輸技術的不同環(huán)節(jié)進行拆分，經(jīng)過拆分之后每個企業(yè)負責一個環(huán)節(jié)的運行；第三種，對于拆分會造成嚴重資源浪費的情況下，可以允許由大型一體化企業(yè)運營，但是必須將自然壟斷業(yè)務與其他業(yè)務在財務上相分離，進行獨立核算。這三種監(jiān)管方式的關系是，無論采用第二種還是第三種拆分方式，都必須適用第一種監(jiān)管方式中的模擬市場競爭。

這三種監(jiān)管方式作為運營者必須遵守的規(guī)定，如果運營者遵守了監(jiān)管協(xié)議中的這些規(guī)定，監(jiān)管機構可以向運營者提供包括稅收、補貼、低息貸款等激勵措施；如果運營者不遵守監(jiān)管協(xié)議中的規(guī)定，監(jiān)管機構可以采取處罰措施予以懲戒。

3.4 CO2管道運輸監(jiān)管強調公眾參與

對于CO2管道運輸?shù)陌l(fā)展而言，公眾參與既帶來了風險又提供了機遇。公眾參與是不同的利益相關者之間的互動過程，這一過程能夠影響項目的進程以及是否能夠成功運行。這些利益相關者包括項目的監(jiān)管者、項目周邊的社區(qū)群眾以及范圍更廣的社會公眾、媒體和非政府組織。在CO2管道運輸項目監(jiān)管中實施并加強公眾參與的必要性主要包括三點。第一，公眾對CO2管道運輸缺乏認識或基于錯誤的認識而產(chǎn)生誤解會阻礙CO2管道運輸?shù)捻樌麑嵤?。第二，信息披露和公眾參與對于確保公眾知情權以及公眾對項目的監(jiān)督至關重要。第三，CO2管道運輸?shù)慕ㄔO與實施應該力圖促使項目與公眾交流更加有效，以理解并解決公眾所關心的問題。因此，有效的公眾參與對于CO2管道運輸?shù)慕】蛋l(fā)展和部署而言意義重大。

從國際層面來看，許多國家和國際組織都已經(jīng)注意、重視、實施CO2管道運輸發(fā)展中的有效公眾參與。例如，國際能源署認為，在公眾參與領域，必須增強社會公眾等關鍵參與者對項目的技術以及項目部署重要性的認識，以提升公眾參與為突破點，大力推動CO2管道運輸?shù)陌l(fā)展和項目的部署（IEA，2013[19]）。澳大利亞政府在其編寫的2009年《CO2捕集與地質隔離的環(huán)境指導》認為風險評估的過程、監(jiān)測的過程、項目的審批過程等事項必須對公眾開放，公眾能夠以最為簡單、便捷的方式獲取這些資料 （Environment Protection and Heritage Council，2009[20]）。南非制定了《CCS項目教育規(guī)劃》（CCS Education Plan），包括國家層面和地方層面的教育規(guī)劃。南非的《CCS項目教育規(guī)劃》中的國家層面規(guī)劃主要規(guī)定了CO2捕集與封存技術的基本原理、未來可能帶來的收益、項目實施可能帶來的環(huán)境風險；而地方層面規(guī)劃主要強調地方政府、CO2捕集與封存項目與當?shù)厣鐓^(qū)居民之間進行廣泛的交流，使項目涉及的各方利益相關者都能有效了解項目的關鍵信息（Dixon，2015[21]）。

在CO2管道運輸監(jiān)管中的公眾參與應以以下三點作為著力點：

第一，由政府監(jiān)管機構和企業(yè)共同實施與CO2管道運輸?shù)幕A科學知識公眾普及行動。公眾普及行動包括CO2捕集與封存項目的實施如何能夠促進緩解全球變暖，以及提高公眾對CO2管道運輸?shù)膬r值以及風險的認知。

第二，要求政府監(jiān)管部門和CO2管道運輸項目運營方實施信息披露。披露的信息包括項目介紹、具體項目中運用的具體技術標準、環(huán)境影響評價報告、事故應急方案。公眾應該能夠通過諸如互聯(lián)網(wǎng)和傳統(tǒng)出版物等多種途徑獲得這些信息。

第三，構建有效的公眾參與平臺。確保有效的公眾參與需要有效的參與平臺，擴大、疏通、增多已有的溝通渠道。近年來，中國發(fā)生的包括四川什邡事件、湖北仙桃事件、福建廈門事件在內的“鄰避運動”的一個重要原因就在于公眾缺乏對各種擬建項目的關切，缺乏必要的表達渠道或表達自身關切的渠道受阻。因此，監(jiān)管機構必須發(fā)揮主導作用推動CO2管道運輸監(jiān)管中的公眾參與。由監(jiān)管機構組織座談會、公眾座談會，由管道的運營方、公眾代表共同參與，對CO2管道運輸項目監(jiān)管工作中的許可、選址、建設、運行、監(jiān)測、關閉等事項聽取公眾意見；項目運營方開展宣講活動，邀請公眾參觀企業(yè)項目并了解項目的運行情況，從自然科學的角度解釋CO2管道運輸項目運行的過程和可能產(chǎn)生的影響以及應對措施。

3.5 CO2管道運輸項目監(jiān)管強調不同監(jiān)管部門與社會主體之間的協(xié)調與合作

CO2管道運輸?shù)倪\營牽涉不同的監(jiān)管部門與社會主體。監(jiān)管的“一體化”思維所體現(xiàn)的不是用單一部門監(jiān)管CO2管道運輸中的所有事項，事實上，單一部門也沒有足夠的資源完成對該項目復雜的全流程監(jiān)管。在進行監(jiān)管時，基于對部門監(jiān)管能力的考量，以及處于提高監(jiān)管效率的考量，需要進行必要的分工協(xié)作?；凇皬碗s人性”理論，從“經(jīng)濟人”角度來看，在不同的監(jiān)管部門之間，由于不同部門往往更加關注本部門所涉及的監(jiān)管事項，而容易忽視技術的不同環(huán)節(jié)之間的關聯(lián)關系，從而容易導致監(jiān)管的脫節(jié)?！耙惑w化”的CO2管道運輸監(jiān)管要求不同的監(jiān)管部門之間的協(xié)調和緊密銜接，因而需要建立部門之間的協(xié)調機制，促進管理效率的提高和管理政策的統(tǒng)一，防范和化解不同環(huán)節(jié)之間監(jiān)管的沖突。

需要指出的是在全面推進依法治國的背景下，CO2管道運輸監(jiān)管的有效運行同樣需要法治的保障。法治所強調的多主體平等、參與性決策、對法律負責、程序和法律透明等要求與善治的要求具有一致性，而且法治為發(fā)展模式的轉變提供了重要的治理方式，它將社會各主體的行為納入到法治軌道，強調立法、執(zhí)法、司法、守法的統(tǒng)一；既注重規(guī)則的制定，又強調規(guī)則的實效；既規(guī)范權力的運行，又確保公眾的參與。十八大以來（特別是十九大，十九屆二中、三中、四中、五中和六中全會）黨中央和國務院關于依法治國、推進生態(tài)文明建設的文件以及習近平總書記關于生態(tài)文明和依法治國的系列講話，以及2020年11月召開的中央依法治國會議將“習近平法治思想”作為全面依法治國的根本遵循和行動指南，CO2管道運輸監(jiān)管領域也必然要貫徹法治要求，實現(xiàn)環(huán)境監(jiān)管與法治的統(tǒng)一。

4 中國CO2 管道運輸監(jiān)管制度構建之設想

“國家能源政策不具有獨立性，需要服務于國家安全、保障民生、生態(tài)環(huán)境以及經(jīng)濟健康發(fā)展這四項目標”（胡德勝，2014[22]）。CO2管道運輸法律制度作為中國能源法律制度的組成部分必須反映出這一特點，于法律制度設計理念上要貫徹保障國家安全、社會公平和生態(tài)健康的原則。因此，為了形成清晰明確的CO2捕集與封存法律監(jiān)管體系與相關程序，保證CO2捕集與封存項目的健康、有序、安全開展，中國亟待構建CO2管道運輸法律制度。

4.1 建立以智能合約為基礎的協(xié)同監(jiān)管模式

破解政府部門集體行動困境的關鍵點在于構建它們之間的行之有效的執(zhí)行機制。充分吸取美國法律制度中多個監(jiān)管部門之間缺乏有效協(xié)同的教訓，本文提出，基于區(qū)塊鏈技術，在中央政府層面不新建監(jiān)管機構的情況下，建議將CO2管道運輸納入國務院安全生產(chǎn)委員會的監(jiān)管范圍，構建以“去信任化”和“去中心化”的“智能合約”a自動售貨機是智能合約的靈感來源和最簡化的雛形，可通過自動售貨機來理解和認識智能合約。自動售貨機在運行正常且貨源充足的情況下，當被投入硬幣后，將觸發(fā)履行行為——釋放購買者選擇的飲料。這是一套最簡單的“If...Then...”程序，即：當硬幣投進該機器時，這一不可逆的履行行為開始執(zhí)行。為基礎的協(xié)同監(jiān)管模式。智能合約是區(qū)塊鏈技術的一種運用形式，被稱為“區(qū)塊鏈2.0”。區(qū)塊鏈從形式上來看是基于計算機技術而由不同節(jié)點形成的網(wǎng)絡，從實質上來看是社會成員進行交流互動的載體，區(qū)塊鏈網(wǎng)絡具有去中心化、不可篡改、可審計的特點。智能合約在此基礎之上是將協(xié)議各方的約定事項事先以代碼的形式寫入執(zhí)行系統(tǒng)，一旦約定的條件形成便會出發(fā)執(zhí)行程序，即合約一旦啟動就會自動執(zhí)行，完全不需要智能合約的各方進行任何干預，且智能合約的運行不依賴中心化服務器，而是依靠區(qū)塊鏈中的各個節(jié)點自動運行。智能合約能最大程度的減少信任的方式來解決一些問題，最小化信任能讓事情更加便捷，因為通過全自動執(zhí)行來替代人工判斷。

將智能合約運用于CO2管道運輸?shù)亩嗖块T協(xié)同監(jiān)管場景，其工作原理是，在國家發(fā)展改革委、國家能源局、國家質監(jiān)局、國家安監(jiān)局、生態(tài)環(huán)境部、水利部、自然資源部等與CO2運輸管道建設相關的各個監(jiān)管部門組成的分布式監(jiān)管網(wǎng)絡中，“去中心化”的特點在于各個監(jiān)管部門都是構成監(jiān)管網(wǎng)絡的節(jié)點，均可參與監(jiān)管過程，記錄各自部門的相關數(shù)據(jù)和信息并接收其他部門的數(shù)據(jù)和信息；“公開透明”的特點在于各個監(jiān)管部門的職責分工分別以智能合約的形式事先在監(jiān)管網(wǎng)絡中予以明確規(guī)定，明確責任主體和監(jiān)管、審批主體，不同監(jiān)管部門根據(jù)監(jiān)管流程的先后順序和智能合約中規(guī)定的監(jiān)管職責參與對CO2管道運輸?shù)谋O(jiān)管工作，每個部門實施的每一個監(jiān)管活動都會形成加密數(shù)據(jù)信息并存在于區(qū)塊鏈的主鏈上可供其他相關部門查詢；“不可篡改”的特點在于每個部門在監(jiān)管活動中采集到的數(shù)據(jù)和監(jiān)管活動形成的信息都會在該部門和其他部門的節(jié)點中同時形成備份且不能篡改，即使某個監(jiān)管部門因徇私舞弊或怠于行使職權而篡改自己節(jié)點上的監(jiān)管記錄，卻無法篡改協(xié)同監(jiān)管網(wǎng)絡中其他所有部門對應節(jié)點上的監(jiān)管記錄，除非篡改者控制系統(tǒng)中超過51%的節(jié)點（倪蘊帷，2019[23]）。因此，運用區(qū)塊鏈技術構建協(xié)同監(jiān)管網(wǎng)絡能夠形成很強的公信力，在系統(tǒng)自動運行、數(shù)據(jù)和信息自動交換和在每個節(jié)點自動備份的情況下，每個監(jiān)管部門在去中心化情況下無需信賴其他監(jiān)管部門，但同時又因區(qū)塊鏈的不可篡改性而使自身能夠對所有參與協(xié)同監(jiān)管的部門是否正確行使職權能夠進行監(jiān)督，從而形成了“無須信任的信任架構”（王延川，2019[24]）。因此，在“去信任化”、“去中心化”和“不可篡改”的“智能合約”為基礎的協(xié)同監(jiān)管模式下，將會有助于解決部門之間基于部門利益考量缺乏與其他部門共享信息數(shù)據(jù)和實施協(xié)同監(jiān)管的問題；有助于建立行業(yè)和政府之間的聯(lián)合協(xié)調機制，克服地區(qū)及行業(yè)壁壘等問題，為CO2管道運輸監(jiān)管提供有力保障。

4.2 基于中國實際需要妥善規(guī)定CO2的性質

在CO2的屬性方面，一方面，在強化驅油過程中，CO2可以作為生產(chǎn)原料加以出售，不僅可以有效降低CO2捕集環(huán)節(jié)高昂的成本，為現(xiàn)有的火電廠進行技術改造和新建火電廠安裝CO2捕集設施提供資金支持以降低火力發(fā)電廠商實施CO2捕集在經(jīng)濟上的壓力，同時也能通過為油氣行業(yè)帶來增產(chǎn)，以有效需求帶動火力發(fā)電廠商的捕集積極性。另一方面，在強化驅油后，將CO2直接封存于廢棄的油氣井中，此時將CO2定性為污染物，就可以將CO2的地質封存作為對污染物的有效處理方式。具體而言，可以通過將不同濃度的CO2進行不同定性解決這一問題。例如，可以規(guī)定一定濃度以下的CO2為生產(chǎn)原料，一定濃度以上的CO2為污染物。這樣規(guī)定的好處在于，在用于驅油環(huán)節(jié)時，可以使用較低濃度的CO2既降低了成本又無需辦理排污許可證；在油井廢棄后，將通過壓縮技術，將CO2濃度提升后封存于符合密封條件的油井。此外，通過規(guī)定較低濃度的CO2不是污染物而是生產(chǎn)原料，可以將中國捕集的CO2運輸至中亞各國中由中國投資的油氣井中進行強化驅油。當油井采空后，CO2在經(jīng)過壓縮后就地封存。通過將地質封存與清潔生產(chǎn)、溫室氣體減排、碳交易等機制相關聯(lián)，將CO2通過地質封存技術存儲于深層地質空間，無疑是為中國溫室氣體減排提供了廣闊的空間，也能夠使中國在未來的全球碳排放配額分配的談判中贏得主動權。

4.3 根據(jù)CO2管道運輸流程建立針對性的政策法律體系

在CO2管道運輸監(jiān)管技術標準方面，可以借鑒美國的做法，利用已有法律對CO2捕集與封存項目進行監(jiān)管。美國相關法律將CO2作為“天然氣”進行管理，在設計法律制度時考慮到了運輸管道的建造、運行標準，進行生產(chǎn)安全、取得建設用地使用權、管道接入和收費等方面的監(jiān)管。美國注重CO2管道運輸全流程的監(jiān)管，并將CO2作為“天然氣”管理，積極采用天然氣的成熟法律制度，降低了立法和執(zhí)法的成本，對于中國而言具有一定的借鑒意義（Zhang，2020[25]）。在構建中國的CO2管道運輸法律制度時必須充分考慮實施的全流程，以CO2的特性為基礎，設計出具有針對性的政策法律體系。CO2管道運輸?shù)膶嵤┝鞒讨饕–O2管道的設計、建設、運行、安全防護。具體而言：

（1）在政策中明確CO2管道設計標準。在CO2管道的設計環(huán)節(jié)的監(jiān)管中，主要的監(jiān)管內容包括管道入口溫度與壓力、管道直徑、設計管道中途加壓方案、管道部件配置、選取管道壁材料、制定防腐防裂方案等方面，尤其是需要指定嚴格的CO2管道的抗腐蝕性標準。

（2）在CO2管道建設與施工環(huán)節(jié)，參考油氣管道建設的流程并充分考慮CO2管道線路選擇的特殊性。由于CO2自身的特殊性質，CO2管道的線路選擇與油氣管道的線路選擇原則上有較大的不同，應盡量避免通過地質條件惡劣、地理條件惡劣、人口稠密或者生物棲息地；但CO2管道建設流程方面并無特別之處，可以借鑒《石油天然氣管道保護法》第17條和第35條（管道跨越）、第26條（取得建設用地使用權）、第32條（管道穿越）、第4章（管道建設工程與其他建設工程相遇關系的處理）的相關規(guī)定和油氣管道建設的相關經(jīng)驗，從征地（取得建設用地使用權）、管道跨越、管道穿越、管道掩埋、管道相遇等方面設定CO2管道建設的政策法律內容。

（3）在CO2管道運行環(huán)節(jié)，借鑒油氣管道運行經(jīng)驗，制定嚴格的管道安全監(jiān)測、巡護和事故處理規(guī)定。管道監(jiān)測和巡護制度在天然氣管道運行中已經(jīng)非常成熟，《石油天然氣管道保護法》第23條、第24條和第39條分別規(guī)定了管道企業(yè)的管道安全監(jiān)測、巡護和安全事故處理制度。在設計CO2管道監(jiān)測、巡護和安全事故處理制度時可以借鑒《石油天然氣管道保護法》中的相關規(guī)定，對管道企業(yè)在CO2管道運行中的相關義務進行規(guī)定。

4.4 構建CO2運輸管網(wǎng)無歧視接入和開放制度

在制定中國的《CO2運輸管網(wǎng)設施公平開放監(jiān)管辦法（試行）》時，可以在參考美國CO2管道運輸公共承運人制度和中國《油氣管網(wǎng)設施公平開放監(jiān)管辦法》的相關成果。首先，將CO2管道運輸商從法律層面確立為公共承運人。借鑒《油氣管網(wǎng)設施公平開放監(jiān)管辦法》的體例，《CO2運輸管網(wǎng)設施公平開放監(jiān)管辦法（試行）》可以從公平開放基礎條件、公平開放服務基本要求、運力信息公開、公平開放服務申請與受理、公平開放服務合同簽訂及履行等方面對中國的CO2管道運輸公共承運人實施監(jiān)管。其次，在中國CO2管道運輸制度設計初始階段就應當明確“網(wǎng)”、“售”分離。目前中國實施CO2捕集與封存項目的企業(yè)大多是一體化油氣企業(yè)，目前仍然使用槽車運輸CO2，但是必須考慮到未來修建CO2管道網(wǎng)絡后可能被一體化油氣企業(yè)壟斷的情形，必須從制度層面加以預防。本文提出2種可能的預防性制度路徑，第一種路徑是將CO2運輸管網(wǎng)設施在一體化油氣企業(yè)內部單獨核算。建議《CO2運輸管網(wǎng)設施公平開放監(jiān)管辦法（試行）》明確規(guī)定CO2管道運輸環(huán)節(jié)必須與CO2捕集、封存環(huán)節(jié)在業(yè)務上分開，即保持一體化油氣企業(yè)的構架但在內部實現(xiàn)CO2管道運輸公司財務方面單獨核算。第二種路徑是將CO2運輸管網(wǎng)設施與一體化油氣企業(yè)相互獨立。建議將CO2運輸管網(wǎng)設施納入國家石油天然氣管網(wǎng)集團有限公司的業(yè)務范圍，由國家石油天然氣管網(wǎng)集團有限公司參照天然氣管道的運營模式修建和運營CO2運輸管道。不論是將CO2運輸管網(wǎng)設施在一體化油氣企業(yè)內部實現(xiàn)單獨核算，還是與一體化油氣企業(yè)相互獨立，CO2管道運輸與捕集、封存環(huán)節(jié)相分離才能確保CO2運輸管道為不同的捕集源和封存地提供開放和非歧視的運輸服務，從而使CO2運輸管網(wǎng)成為真正的共用運輸設施。

5 結 語

為了落實“四個革命一個合作”能源戰(zhàn)略思想，盡早實現(xiàn)向《巴黎協(xié)議》組織提交的2030年NDC中的減排目標以及分別在2030年和2060年實現(xiàn)“碳達峰、碳中和”的目標，中國應積極運用CO2捕集與封存技術并加快構建本國的CO2捕集與封存法律制度體系。作為該法律制度體系的核心環(huán)節(jié)之一，CO2管道運輸法律制度的構建，需要中國從自身國情出發(fā)，建立基于區(qū)塊鏈技術的多部門協(xié)同監(jiān)管、妥善規(guī)定CO2的性質并建立針對CO2管道運輸?shù)谋O(jiān)管技術標準、構建CO2運輸管網(wǎng)無歧視開放制度。