●白志平 孫如喜 許 婷
黨的十九大報告明確提出“建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度,全面實(shí)施績效管理”,將預(yù)算績效管理提升到前所未有的戰(zhàn)略高度。2018年9月,《中共中央 國務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》發(fā)布,隨后河北省委、省政府印發(fā)了《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的實(shí)施意見》,為全面實(shí)施預(yù)算績效管理指明了方向??冃гu價是預(yù)算績效管理的關(guān)鍵環(huán)節(jié),近年來,河北省財政廳綜合運(yùn)用重點(diǎn)評價、自評等手段,不斷提高績效評價質(zhì)量,推動績效評價往深里做、往實(shí)里做。
河北省財政廳高度重視預(yù)算績效評價工作,年初廳領(lǐng)導(dǎo)親自審定評價計劃,評價工作完成后召開廳長辦公會,對提高評價工作質(zhì)量、問題整改、結(jié)果應(yīng)用等進(jìn)行專題研究,先后組織制定《河北省省級部門預(yù)算項(xiàng)目績效自評管理辦法》《河北省省級預(yù)算績效重點(diǎn)評價管理辦法》《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)預(yù)算績效重點(diǎn)評價工作進(jìn)一步提高評價質(zhì)量的意見》等十幾份制度性文件,對省級部門預(yù)算項(xiàng)目績效自評和重點(diǎn)績效評價的評價主體、評價對象、評價方法、評價程序等作出了明確規(guī)定。近年來,河北省財政廳除按照財政部要求高效完成中央對地方轉(zhuǎn)移支付績效自評和扶貧項(xiàng)目資金績效自評外,著重在財政重點(diǎn)績效評價、部門重點(diǎn)績效評價和部門預(yù)算項(xiàng)目績效自評等工作上不斷探索創(chuàng)新,取得了豐碩的實(shí)踐成果。
“十三五”期間,河北省財政廳共開展了158項(xiàng)財政重點(diǎn)績效評價,涵蓋預(yù)算項(xiàng)目、專項(xiàng)資金、部門整體等多種類型,涉及脫貧攻堅、污染防治、教育文化、科技創(chuàng)新、社會保障、鄉(xiāng)村振興等重大領(lǐng)域,評價資金共計3720億元??偨Y(jié)近年來財政重點(diǎn)評價工作,主要從以下六個方面進(jìn)行了創(chuàng)新:一是項(xiàng)目選取突出重點(diǎn)。堅持問題導(dǎo)向,聚焦省委省政府關(guān)心、事關(guān)改革發(fā)展和民生保障等方面的關(guān)鍵領(lǐng)域,聚焦社會關(guān)注、人大代表和政協(xié)委員提出問題建議較多的重點(diǎn)領(lǐng)域,聚焦審計、巡視、監(jiān)管等部門發(fā)現(xiàn)問題較多、基礎(chǔ)薄弱的部分領(lǐng)域,突出重大政策專項(xiàng),突出預(yù)算金額較大、對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展有較大影響的支出項(xiàng)目,研究確定年度財政重點(diǎn)評價計劃,提高評價的針對性、有效性。二是評價內(nèi)容深入全面。區(qū)分專項(xiàng)資金和重點(diǎn)支出項(xiàng)目,分類明確評價重點(diǎn)內(nèi)容。對專項(xiàng)資金,既評價產(chǎn)出績效,也評價管理績效,重點(diǎn)評價資金的精準(zhǔn)性、有效性、科學(xué)性、及時性。對重點(diǎn)支出項(xiàng)目,主要評價項(xiàng)目支出的有效性、規(guī)范性、及時性。三是評價方式實(shí)用高效。在前期謀劃階段,多方搜集資料,充分了解政策資金存在的問題。在實(shí)施評價階段,直奔問題搞評價,帶著問題找“證據(jù)”,針對問題提建議,把影響績效的問題找透找全、把癥結(jié)找準(zhǔn)找實(shí)。四是評價周期科學(xué)合理。適當(dāng)拉長評價年度,對專項(xiàng)資金和連續(xù)性重大支出項(xiàng)目評價的時間跨度一般為3—5年,有效增強(qiáng)評價的科學(xué)性、客觀性,提高評價效率。五是建議措施務(wù)實(shí)可行。針對評價發(fā)現(xiàn)的問題,圍繞完善財政支出政策、改進(jìn)資金支持方式、突出資金支持重點(diǎn)、優(yōu)化資金分配方法、嚴(yán)格項(xiàng)目評審論證、及時分配下達(dá)資金、規(guī)范資金支出管理、加強(qiáng)項(xiàng)目實(shí)施監(jiān)管、健全資金管理制度、強(qiáng)化預(yù)算績效管理等方面提出建議措施,為下一步改進(jìn)管理、完善政策、安排預(yù)算打下基礎(chǔ)。六是評價結(jié)果公開透明。2018年至今,共有20份績效評價報告提交省人大常委會參閱,50份績效評價報告在門戶網(wǎng)站公開,自覺接受人大和社會監(jiān)督。
一是推動省級預(yù)算項(xiàng)目績效自評全覆蓋。年度預(yù)算執(zhí)行終了(一般為下年1—3月),所有省級預(yù)算單位對全部省級預(yù)算項(xiàng)目年初預(yù)算編制的績效指標(biāo)完成情況進(jìn)行自我評價,填報《省級預(yù)算項(xiàng)目績效自評表》。在此基礎(chǔ)上,預(yù)算部門匯總各二級預(yù)算單位項(xiàng)目自評情況,撰寫部門年度績效自評報告。二是以信息化手段提高自評效率。2020年,河北省財政廳對河北預(yù)算管理一體化系統(tǒng)中的預(yù)算項(xiàng)目庫開發(fā)了單位績效自評功能,二級預(yù)算單位在線填報績效自評結(jié)果后,可一鍵提交至所屬預(yù)算部門審核;預(yù)算部門對單位績效自評結(jié)果審核通過后,通過系統(tǒng)直接報送財政部門。自此,從預(yù)算績效編制到執(zhí)行結(jié)果績效自評,省級預(yù)算項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)了全鏈條信息化績效管理,不僅大大提高了自評結(jié)果報送、審核、匯總工作效率,在疫情常態(tài)化防控時期收到“信息多跑路、人員少聚集”的效果,而且通過系統(tǒng)中自評進(jìn)度查詢功能,可實(shí)時掌握預(yù)算單位自評范圍、進(jìn)度等情況,以便對其有針對性地進(jìn)行督促和指導(dǎo),確保績效自評不漏一個部門、不漏一個單位、不漏一個項(xiàng)目,真正實(shí)現(xiàn)績效自評全覆蓋。三是對部門績效自評結(jié)果進(jìn)行審核。為確保自評質(zhì)量,財政部門對預(yù)算部門預(yù)算項(xiàng)目績效自評結(jié)果進(jìn)行審核,重點(diǎn)審核項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行金額的準(zhǔn)確性、項(xiàng)目自評分?jǐn)?shù)與績效指標(biāo)完成情況、預(yù)算執(zhí)行情況的匹配性等內(nèi)容。根據(jù)預(yù)算部門績效自評結(jié)果報送情況,財政部門選取部分預(yù)算部門的預(yù)算項(xiàng)目進(jìn)行現(xiàn)場抽查復(fù)核,重點(diǎn)抽查項(xiàng)目績效完成情況和部門績效自評結(jié)果的真實(shí)性。
部門重點(diǎn)績效評價是重點(diǎn)績效評價的重要組成部分,既解決了財政重點(diǎn)績效評價規(guī)模局限性的問題,又增強(qiáng)了部門的績效評價主體意識。自2020年開始,河北省財政廳組織省直部門開展部門重點(diǎn)績效評價。兩年來,預(yù)算部門共對248項(xiàng)預(yù)算項(xiàng)目或?qū)m?xiàng)資金開展部門重點(diǎn)績效評價,涉及資金751億元。為提升部門重點(diǎn)評價質(zhì)量,主要從以下三個方面著手:一是科學(xué)選取項(xiàng)目。部門重點(diǎn)評價對象由省級預(yù)算部門在其管理的專項(xiàng)資金和200萬元以上具體預(yù)算項(xiàng)目中選取。原則上,有5項(xiàng)及以上分管專項(xiàng)資金的,每年至少選取2項(xiàng)開展評價;有2至4項(xiàng)分管專項(xiàng)資金的,每年至少選取1項(xiàng)開展評價;有1項(xiàng)分管專項(xiàng)資金的,可兩年對專項(xiàng)資金評價一次。200萬元以上具體預(yù)算項(xiàng)目有6項(xiàng)及以上的,每年至少選取3項(xiàng)開展評價;有2至5項(xiàng)的,每年至少選取1項(xiàng)開展評價;有1項(xiàng)的,可兩年評價一次。對同一評價對象,原則上省財政廳與省級預(yù)算部門當(dāng)年不重復(fù)評價(國家有明確要求的除外)。二是突出評價重點(diǎn)。堅持目標(biāo)導(dǎo)向,全面、客觀開展部門重點(diǎn)績效評價。對于專項(xiàng)資金,重點(diǎn)圍繞完善政策、調(diào)整投向、優(yōu)化分配、改進(jìn)方式、強(qiáng)化統(tǒng)籌等提出改進(jìn)措施;對于重大項(xiàng)目,重點(diǎn)圍繞改進(jìn)支出、用好資金、加快執(zhí)行、預(yù)算掛鉤等提出改進(jìn)措施。三是加強(qiáng)結(jié)果運(yùn)用。認(rèn)真完成問題整改,舉一反三,杜絕問題再次發(fā)生。評價結(jié)果作為下年安排預(yù)算的參考,穩(wěn)步推進(jìn)結(jié)果公開,擴(kuò)大群眾知情權(quán),接受社會監(jiān)督。
隨著對績效評價工作的深入研究、實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的不斷積累,近年來,河北省財政廳的績效評價質(zhì)量有了明顯提高,但與全面、深入實(shí)施預(yù)算績效管理的要求還有很大差距,主要表現(xiàn)在以下四個方面:
目前績效自評實(shí)現(xiàn)了各級各部門各單位全覆蓋,自評工作已經(jīng)全面鋪開,但部分單位站位不高,對績效自評的重要性認(rèn)識不夠,沒有把績效自評作為提高預(yù)算管理水平和資金配置效率的抓手。工作中責(zé)任意識、擔(dān)當(dāng)意識不強(qiáng),有的缺乏主動性,自評工作拖沓,不能按時完成,有的雖按部就班開展工作,但自評數(shù)據(jù)不夠準(zhǔn)確,個別單位在未完成項(xiàng)目指標(biāo)的情況下仍自評滿分。
從評價報告情況看,個別評價項(xiàng)目沒有轉(zhuǎn)變評價思路,從宏觀上審視評價對象不夠,未能將評價重點(diǎn)聚焦在政策效用、運(yùn)行機(jī)制、投入領(lǐng)域、投入方式、分配方法、資金效益等評判上,發(fā)現(xiàn)的問題和提出的建議質(zhì)量不高。一是工作定位不清晰。部分報告的評價結(jié)論還沒有跳出傳統(tǒng)的工程驗(yàn)收、財務(wù)審計的思維模式,反映的財務(wù)管理問題偏多,對資金績效信息披露不充分、不全面。二是問題分析不透徹。有的報告只反映了評價發(fā)現(xiàn)的一些現(xiàn)象,沒有深入挖掘問題并分析成因;有的報告只提出具體項(xiàng)目實(shí)施的問題,缺乏對整體情況的分析;有的問題只泛泛而論,缺少數(shù)據(jù)支撐,依據(jù)不充分;有的評價對問題定性不夠準(zhǔn)確。三是建議缺乏操作性。有的評價建議偏重于財務(wù)管理,還是就項(xiàng)目說項(xiàng)目,涉及下年預(yù)算安排、完善現(xiàn)行政策、提高財政資金配置效率方面的建議較少或者深度不夠;有的建議沒有提出解決問題的具體措施,不能為領(lǐng)導(dǎo)決策、部門改進(jìn)預(yù)算績效管理提供參考。
有的績效評價結(jié)果與改進(jìn)預(yù)算績效管理、編制下年度預(yù)算沒有緊密結(jié)合、有效銜接。主要有三點(diǎn)原因:一是個別資金管理、使用者對評價結(jié)果應(yīng)用意識薄弱。如有的績效自評或重點(diǎn)評價發(fā)現(xiàn)了績效指標(biāo)設(shè)置不科學(xué)問題,但在下年預(yù)算績效指標(biāo)編制中沒有針對性地進(jìn)行改正,預(yù)算績效指標(biāo)依然存在與績效目標(biāo)不匹配、指標(biāo)設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)較低、指標(biāo)設(shè)置不完整、未量化等問題。二是有的資金需要完善管理辦法、調(diào)整相關(guān)政策,涉及部門間溝通協(xié)調(diào)事宜較多,報批程序較嚴(yán)格,在短時間內(nèi)難以形成結(jié)果應(yīng)用。三是部分績效評價報告發(fā)現(xiàn)的問題和提出的建議質(zhì)量不高,沒有結(jié)合預(yù)算編制提出具體的意見,難以落實(shí)到下年度預(yù)算編制中。
一方面,隨著績效評價的側(cè)重點(diǎn)逐步向項(xiàng)目資金使用的產(chǎn)出和效果轉(zhuǎn)變,對于一些行業(yè)特色明顯、專業(yè)性較強(qiáng)的項(xiàng)目,需逐步引入行業(yè)專家參與評價。但在專家的選擇上,實(shí)踐中還存在選擇面較窄、能夠?qū)嶋H參與評價人數(shù)較少等問題。另一方面,第三方機(jī)構(gòu)參與績效評價雖可以彌補(bǔ)評價人員不足問題,但是由于第三方機(jī)構(gòu)人員多為財會專業(yè)出身,擅長財會審查業(yè)務(wù),對財政政策了解不夠深入,獨(dú)立開展績效評價能力不足。
為進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)績效評價,服務(wù)全面實(shí)施預(yù)算績效管理,下一步著重做好以下工作:
一是做優(yōu)財政重點(diǎn)評價。將財政重點(diǎn)評價定位在政策效用、運(yùn)行機(jī)制、投入領(lǐng)域、投入方式、分配方法、資金效益等評判上,把影響績效的問題找透找全、把癥結(jié)找準(zhǔn)找實(shí),重點(diǎn)評價資金投向的精準(zhǔn)性、安排使用的有效性、投入方式的科學(xué)性、資金支出的及時性,解決好“評什么”的問題。資金投向的精準(zhǔn)性,即評價資金投向是否體現(xiàn)立足新發(fā)展階段、貫徹新發(fā)展理念、構(gòu)建新發(fā)展格局決策部署,是否符合高質(zhì)量發(fā)展要求,資金安排是否合理、可持續(xù),是否符合財政事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)的要求。安排使用的有效性,即評價是否建立了規(guī)范高效的資金分配使用機(jī)制,項(xiàng)目安排是否存在散碎現(xiàn)象,項(xiàng)目支持力度是否合理,資金用途是否符合項(xiàng)目實(shí)施內(nèi)容和工作任務(wù),支出內(nèi)容是否準(zhǔn)確合理,資金使用是否合法合規(guī)、厲行節(jié)約,資金投入是否與產(chǎn)出和效果相對應(yīng)匹配,是否實(shí)現(xiàn)了預(yù)期目標(biāo)等。投入方式的科學(xué)性,即評價資金投入方式是否符合相關(guān)行業(yè)、領(lǐng)域項(xiàng)目特點(diǎn),是否選準(zhǔn)支持項(xiàng)目的關(guān)鍵環(huán)節(jié),是否更好地發(fā)揮了財政資金引導(dǎo)撬動作用,是否實(shí)現(xiàn)了少花錢、多辦事等。資金支出的及時性,即評價資金分解下達(dá)是否符合預(yù)算法規(guī)定期限,項(xiàng)目細(xì)化是否滿足相關(guān)時限要求,資金撥付是否符合項(xiàng)目支出進(jìn)度相關(guān)規(guī)定,是否與項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度或合同約定相匹配、相銜接,是否存在資金滯留、撥付不及時或突擊用款現(xiàn)象等。二是做強(qiáng)部門績效自評。在自評全覆蓋的基礎(chǔ)上,探索建立績效自評約束機(jī)制,財政部門牽頭對部門自評結(jié)果進(jìn)行抽查復(fù)核,并將抽查結(jié)果納入績效管理考核范圍,提高部門自評結(jié)果準(zhǔn)確度。進(jìn)一步優(yōu)化預(yù)算管理一體化系統(tǒng)績效自評功能,在上年基礎(chǔ)上查漏補(bǔ)缺,省級自評線上填報平穩(wěn)運(yùn)行后,積極開發(fā)市縣運(yùn)行端口,實(shí)現(xiàn)全省各級自評工作線上填報,提高自評工作效率和質(zhì)量。三是做大部門重點(diǎn)評價?!额A(yù)算法實(shí)施條例》第五十三條明確規(guī)定,開展績效評價是各部門、各單位的主要職責(zé)。通過加強(qiáng)部門重點(diǎn)評價的政策宣傳,進(jìn)一步提升部門開展評價的認(rèn)識和責(zé)任感,壓實(shí)部門主體責(zé)任;通過加強(qiáng)對部門開展績效評價的業(yè)務(wù)培訓(xùn)和具體指導(dǎo),進(jìn)一步提高部門評價工作質(zhì)量。四是做好對部門整體支出績效評價的探索。在做好部門預(yù)算項(xiàng)目績效自評的基礎(chǔ)上,探索開展部門整體支出績效評價。根據(jù)設(shè)定的績效目標(biāo),合理設(shè)置評價指標(biāo)及標(biāo)準(zhǔn),以結(jié)果為導(dǎo)向,運(yùn)用科學(xué)的評價方法,遵循規(guī)范的評價程序,對預(yù)算部門財政支出的全過程及其履行職責(zé)的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效益性進(jìn)行客觀、公正的評價。
結(jié)果應(yīng)用是績效評價的落腳點(diǎn),也是預(yù)算績效管理落到實(shí)處、取得實(shí)效的關(guān)鍵。要把績效評價的目標(biāo)由“重結(jié)論”向“用結(jié)果”轉(zhuǎn)變,增強(qiáng)評價結(jié)果的應(yīng)用性和約束力,樹立“花錢要問效、有效多安排、低效多壓減、無效要問責(zé)”的鮮明導(dǎo)向。一是抓好評價結(jié)果反饋和督促整改。評價主體要將績效評價報告及時反饋被評價部門或單位,對評價發(fā)現(xiàn)的問題明確整改時限并視情況對問題整改結(jié)果進(jìn)行抽查復(fù)核。二是推動評價結(jié)果與改進(jìn)預(yù)算績效管理緊密銜接。預(yù)算部門要將評價結(jié)果作為完善政策、加強(qiáng)管理、科學(xué)設(shè)置績效目標(biāo)、編制下年預(yù)算的重要依據(jù),認(rèn)真研究措施,狠抓落地落實(shí)。財政部門要根據(jù)評價結(jié)果和政策項(xiàng)目實(shí)施周期,在預(yù)算安排中相應(yīng)采取調(diào)減預(yù)算、統(tǒng)籌安排、調(diào)整結(jié)構(gòu)、取消項(xiàng)目等措施,改進(jìn)預(yù)算績效管理。同時,建立評價結(jié)果應(yīng)用統(tǒng)計和考核制度,督促預(yù)算部門將評價結(jié)果應(yīng)用落到實(shí)處。三是加大績效評價結(jié)果公開力度。按照“誰評價,誰公開”的原則,評價主體要不斷擴(kuò)大績效評價結(jié)果公開范圍,通過在門戶網(wǎng)站或政府信息公開平臺公開等形式,自覺接受監(jiān)督,并選取有代表性、典型性的評價結(jié)果提交同級人大常委會參閱。
財政部門統(tǒng)籌人員力量,把年富力強(qiáng)、專業(yè)水平高的干部充實(shí)到績效評價崗位,充分發(fā)揮“傳、幫、帶”作用,形成人才隊(duì)伍建設(shè)的梯次架構(gòu)。持續(xù)規(guī)范和引導(dǎo)第三方機(jī)構(gòu)參與績效評價,建立分行業(yè)、分領(lǐng)域的績效評價專家?guī)?,依法依?guī)確定第三方機(jī)構(gòu),建立健全第三方機(jī)構(gòu)參與績效評價管理制度,強(qiáng)化過程控制與管理,提高工作效能和報告質(zhì)量,評價工作完成后對第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行考核。進(jìn)一步加強(qiáng)業(yè)務(wù)培訓(xùn),定期舉辦績效評價培訓(xùn)班,科學(xué)設(shè)計培訓(xùn)內(nèi)容,改進(jìn)培訓(xùn)方式,提升培訓(xùn)效果,通過案例分析、集中研討、專家點(diǎn)評等多種方式,不斷提高專業(yè)水平。同時,注重加強(qiáng)對干部的黨性教育、廉政教育,把紀(jì)律和規(guī)矩挺在前面,不觸碰紀(jì)律的“紅線”和“底線”。