文/董中衛(wèi)(上海市知識產權服務中心)
政府政策是執(zhí)政黨實現(xiàn)執(zhí)政意圖的重要舉措,政策的實施是一個社會系統(tǒng)性工程,行業(yè)協(xié)會是政府和企業(yè)、社會之間天然的溝通橋梁和聯(lián)系紐帶,可以為政府政策獲得更好實施發(fā)揮有效的促進作用,促進民營經(jīng)濟健康發(fā)展。
黨中央歷年來關于進一步發(fā)展非公有制經(jīng)濟的指示從無動搖,它集中體現(xiàn)了我國促進民營經(jīng)濟發(fā)展的政策總目標和總要求:著力營造民營企業(yè)家公平競爭誠信經(jīng)營的市場環(huán)境,著力營造依法保護民營企業(yè)家合法權益的法治環(huán)境,促進、尊重和激勵民營企業(yè)家干事創(chuàng)業(yè)的社會氛圍,調動廣大民營企業(yè)家積極性、主動性、創(chuàng)造性,引導民營企業(yè)家愛國敬業(yè)、遵紀守法、創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新、服務社會,為促進國民經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展和社會和諧穩(wěn)定、實現(xiàn)全面建成小康社會奮斗目標和中華民族偉大復興的中國夢作出更大貢獻。按照黨中央指示精神和要求,中共上海市委市政府先后出臺了系列“關于全面提升民營企業(yè)活力大力促進民營經(jīng)濟發(fā)展的政策”,各區(qū)也相繼出臺了配套政策。
當下,面臨國際經(jīng)濟變數(shù)增多、國內經(jīng)濟持續(xù)下行壓力,如何進一步調動社會各方積極性,推動政策有效實施,這不僅事關民營企業(yè)的發(fā)展活力,更事關上海社會經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展,令上下關注,各方關心。通過對一些市、區(qū)政府行政服務窗口和政府市場監(jiān)管部門營商環(huán)境建設考察和對關于民營經(jīng)濟發(fā)展政策實施狀況的調研,初步了解到,雖然政府有關部門總體上的工作精神和面貌都大有改善,特別是一門式窗口行政服務效率普遍有了提高,但是,各種落實不到位的現(xiàn)象和問題仍有不同程度的存在,如有的滿足于政府窗口服務流程形式上的優(yōu)化,并未實現(xiàn)真正的流程再造,后臺服務人數(shù)依然龐大;有的滿足于自上而下的層層發(fā)文、片面追求完成指標和領導考核過關;更有的出于單位本位思想,“于己有利的事情就快辦,刀刃向內的事、需要發(fā)揮主動性的事拖著辦”,造成在某些地區(qū)和部門,有些政策的落實“一直在路上”,沒有讓民企感受到政策之光的普惠照耀。
上述種種問題和現(xiàn)象,雖然從本質上講,都是形式主義、官僚主義工作作風的新表現(xiàn),但是如果我們對問題的認識就此止步,如果不從政策實施過程的客觀作用機理來探析,可能既不足以進一步認清產生這些問題和現(xiàn)象的更深層次的原因,似乎也很難進一步設法如何將其克服和消除。
我國政府關于民營經(jīng)濟政策的政治動力和實施目標是促進經(jīng)濟社會的健康持續(xù)發(fā)展。雖然政策的制定和實施對象在政策目的和利益實現(xiàn)上總體方向一致,但是,要確保這些好的政策在各行各業(yè)與全社會層面獲得有效落實,包括對政策落實中出現(xiàn)的問題及時解決和進一步完善,僅僅依靠政府部門自上而下的層層發(fā)文、媒體呼吁、嚴格督查等措施是不夠的,這是因為政策的實施是一個社會系統(tǒng)性工程,政策實施的過程是由政府對社會各方進行利益聚合的表達和發(fā)展中的協(xié)調。目前的政策實施機制和措施不足以覆蓋政策實施的全過程和各個環(huán)節(jié),加上政府自身的行政管理體制改革還在路上,各種形式的地方部門和機構的利益保護主義現(xiàn)象依然存在,政策實施中就會遇到問題,就會碰到各種難過去的坎。
行業(yè)協(xié)會作為相關企業(yè)的組合體,是市場經(jīng)濟發(fā)展的產物,是代表會員企業(yè)合法利益進行意愿表達的社會團體。在我國社會主義制度和中國特色社會主義市場經(jīng)濟體制環(huán)境中,企業(yè)會員參加行業(yè)協(xié)會具有一定的自主性,協(xié)會運作具有相對的自治性和獨立性。協(xié)會以服務會員企業(yè)為中心,在服務企業(yè)需求、維護會員權益中貼近企業(yè),近距離傾聽企業(yè)心聲,最了解企業(yè)生產經(jīng)營狀況,掌握行業(yè)與產業(yè)發(fā)展情況,知曉各方面遇到的問題和面臨的難處,是政府與企業(yè)之間天然的溝通橋梁和聯(lián)系紐帶;協(xié)會不但在規(guī)范行業(yè)發(fā)展、參與社會管理、承擔社會責任等方面能夠發(fā)揮積極有效的作用,也是推動營商環(huán)境建設的重要主體。因此,行業(yè)協(xié)會不僅在促進政府政策的制定中扮演重要的角色,而且在政府政策實施過程中能夠起到有效的促進作用。相反,如果沒有作為政府與企業(yè)之間的橋梁和紐帶的行業(yè)協(xié)會來發(fā)揮系統(tǒng)性服務,政府出臺的政策就會在或此或彼的未知地方和或明或暗的未知環(huán)節(jié)中,遇到難以預料的問題,受到各種阻礙,從而使黨和政府關于促進民營經(jīng)濟發(fā)展政策的落實受到這樣那樣的障礙,這也就是一些民營企業(yè)的融資難融資貴問題難以得到全面緩解,民營企業(yè)負擔難以得到政策普惠而減輕的原因。對此,國務院曾要求今后制定涉企法規(guī)規(guī)章和規(guī)范性文件必須聽取相關行業(yè)協(xié)會商會意見,要求各地區(qū)、各部門制定實施與企業(yè)生產經(jīng)營密切相關的行政法規(guī)、規(guī)章、行政規(guī)范性文件,要把聽取企業(yè)和行業(yè)協(xié)會商會意見貫穿全程,把它作為推進科學民主決策、建設法治政府的重要舉措,使政府決策更符合實際和民意。當然,全社會也期待行業(yè)協(xié)會商會能夠認真履行好這個“權利”,為行業(yè)健康發(fā)展保駕護航,在促進政府政策的實施中能夠起到政府部門和機構難以起到的推動作用。
政策的有效實施是經(jīng)濟社會發(fā)展的根本保障。如果說我國的政府行政統(tǒng)一集中領導和地方發(fā)展不平衡國情決定了制定政府政策要遵循從基本國情出發(fā),講求整體效益和系統(tǒng)性的原則、社會公平和利益補償原則以及審時度勢的原則;那么,要想使出臺的政策貫徹實施好,以發(fā)揮政策的最大效能,也要求在政策的執(zhí)行與實施中堅持嚴肅性與靈活性相結合、實事求是與創(chuàng)造性相結合原則,即政策的貫徹執(zhí)行必須保持必要的嚴肅性,政策執(zhí)行者必須堅持原則立場,不打折扣地實現(xiàn)政策所確定的目標,同時,政策的執(zhí)行還必須堅持靈活性原則,要善于根據(jù)實際情況靈活運用政策;要從政策執(zhí)行所面臨的具體地方及環(huán)境條件出發(fā),量力而行;要圍繞發(fā)展重任和主要目標,以創(chuàng)造性的方法去理解政策、執(zhí)行政策。
上海是我國最大的開放性城市經(jīng)濟體,數(shù)據(jù)顯示,目前上海經(jīng)濟呈現(xiàn)“四分天下”的格局,央企、地方國企、外資、民營各占四分之一;同時,近年來上海民營經(jīng)濟企業(yè)數(shù)量占全市比重超過80%,新增就業(yè)占全市比重超過70%,貢獻了全市三分之一以上的稅收,民營經(jīng)濟已成為上海經(jīng)濟社會發(fā)展不可或缺的重要力量和城市經(jīng)濟活力的重要體現(xiàn),是上海經(jīng)濟社會發(fā)展的重要支撐。
上海作為我國較早的開埠港口城市,行業(yè)協(xié)會的發(fā)展起步很早。18 世紀中葉已初見端倪,進入20 世紀后,逐步完成了同業(yè)團體向工商業(yè)同業(yè)公會的演變,到中華人民共和國成立初期,上海各類同業(yè)公會發(fā)展覆蓋了整個上海的工商業(yè)。進入改革開放時代后,伴隨開放經(jīng)濟和民營經(jīng)濟的不斷發(fā)展,行業(yè)協(xié)會加速發(fā)展,基本涵蓋了主要的傳統(tǒng)行業(yè)門類,工業(yè)類、商業(yè)類、建筑業(yè)類、公用事業(yè)類、農業(yè)類、服務業(yè)類、貿易和信息類、出版類等,也涉及如金融、會展、信息服務、集成電路、光電子、計算機、通訊、建筑、人才、知識產權等現(xiàn)代服務業(yè)和先進制造業(yè)等新興行業(yè)。協(xié)會大力吸收民營企業(yè)、合資企業(yè)、外資企業(yè)等不同所有制、不同規(guī)模、不同類別的企業(yè)入會,會員的覆蓋率迅速提高。從民營企業(yè)在協(xié)會的占比來看,部分行業(yè)協(xié)會中民企會員覆蓋率已高達70%以上。
上海民營經(jīng)濟在上海開放發(fā)展格局中的重要作用、民營企業(yè)數(shù)量在上海企業(yè)總量結構上占大比重的這一特點,以及行業(yè)協(xié)會與民營經(jīng)濟歷經(jīng)改革開放磨礪、相隨成長這一特色,決定了要使民營經(jīng)濟發(fā)展政策獲得更好實施,一方面,要進一步發(fā)揮好行業(yè)協(xié)會的作用;另一方面,在實施中要從上海開放經(jīng)濟發(fā)展的情況和特點出發(fā),圍繞重點目標,才更利于從上海的改革開放發(fā)展全局上促進政策實施,帶動民營經(jīng)濟健康發(fā)展。
當下,如何營造上海國際化、法治化、高水準、可持續(xù)的營商環(huán)境,及時化解以上問題,促進上海民營經(jīng)濟健康發(fā)展,十分必要、適時和重要。因此,進一步發(fā)揮上海行業(yè)協(xié)會商會在政、企之間的溝通橋梁、服務平臺和聯(lián)系紐帶作用,促進政府政策的更好實施,應以著力營造鮮明的市場化營商環(huán)境、全面提升市場的法治化管理水平、對標國際通行的運作規(guī)則為目標,來探索和研究如何進一步利用和發(fā)揮好行業(yè)協(xié)會的作用,以使各種類型的企業(yè)在市場上能夠公平競爭,不同的行業(yè)必須遵守相關法律法規(guī)來規(guī)范運作,各種市場主體均按國際規(guī)則來開展多元化合作,促進搞活民營經(jīng)濟政策的有效貫徹實施,推動民營經(jīng)濟健康發(fā)展。
從我國改革開放發(fā)展大局來看,從上海新時代打造高水平開放經(jīng)濟體和促進高質量發(fā)展目標來要求,以此為目標,進一步利用和發(fā)揮好行業(yè)協(xié)會在政策實施中的促進作用,從而全面優(yōu)化上海營商環(huán)境;同時,這也是上海進一步貫徹落實黨的關于全面深化改革、完善和發(fā)展中國特色社會主義國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化、促進上海這座國際大都市開放型多元化市場經(jīng)濟健康發(fā)展的要求。
相對于國有企業(yè),由于以民營企業(yè)為主的行業(yè)協(xié)會與政府機關溝通的渠道較少,社會服務空間較小,因此當前有必要通過政府授權或委托形式給特定的協(xié)會以一定的社會職責服務空間:如在政府規(guī)劃政策的制定和實施過程中,初期就可以發(fā)揮協(xié)會行業(yè)的優(yōu)勢,組織專家與行家參與同行業(yè)發(fā)展有關的產業(yè)規(guī)劃、產業(yè)布局、產業(yè)合作相關規(guī)劃及政策的研究和編制,參與和行業(yè)發(fā)展有關的公共政策的研究和制定,提高政府的科學民主決策水準;在日常的市場經(jīng)濟活動中,積極維護好本行業(yè)的經(jīng)濟秩序,協(xié)助金融機構解決企業(yè)發(fā)展和生產經(jīng)營調整中的貸款融資等金融問題等。
行業(yè)主管單位要鼓勵督促行業(yè)協(xié)會形成合適的工作方式方法,能夠及時把政府的相關政策及精神傳達給協(xié)會所屬的會員企業(yè),并督促落實;向上代表會員企業(yè)向政府傳送企業(yè)的聲音,提出政策實施建議意見;特別是在社會經(jīng)濟形勢發(fā)生變化、出臺有關新政的情況下,及時向政府部門反映企業(yè)各種訴求和困難;在廣泛聽取企業(yè)對政府涉企事務的法規(guī)政策的意見的基礎上,積極建言獻策,促進政府有關政策法規(guī)制定的科學性和執(zhí)行的有效性。
在優(yōu)化營商環(huán)境建設中,要支持行業(yè)協(xié)會就各自領域和范圍情況,積極參與營商環(huán)境建設,客觀公正地評價上海的營商環(huán)境狀況,為營商環(huán)境改善提供決策依據(jù),行業(yè)環(huán)境的改善又可帶來總體營商環(huán)境提高。同時,幫助協(xié)調會員之間,會員與其他企業(yè)、經(jīng)營者或行業(yè)之間政策實施中出現(xiàn)的摩擦,促進政府營商政策更好地落地實施。
選取依托若干重點行業(yè),以促進市場公平競爭為導向,落實公平競爭審查制度,助推全面實施市場準入負面清單制度,保障各類市場主體依法平等進入負面清單以外的行業(yè)、領域和業(yè)務;依法清理廢除妨礙統(tǒng)一市場公平競爭的各種規(guī)定和做法,反對壟斷和不正當競爭,反對地方保護,在上海率先完善市場環(huán)境的權利平等、機會平等和規(guī)則平等。
社會各級主管單位和部門應尊重行業(yè)協(xié)會作為現(xiàn)代市場監(jiān)管體系中的重要主體,大力支持各類專業(yè)性行業(yè)協(xié)會充分發(fā)揮自身優(yōu)勢及特點,積極建設行業(yè)信用,通過規(guī)范行業(yè)標準、開展行業(yè)評優(yōu)、培育行業(yè)品牌等活動,樹立企業(yè)形象、行業(yè)形象,促進企業(yè)良性市場競爭和可持續(xù)發(fā)展;要敦促其積極推進行業(yè)信用體系建設,開展行業(yè)信用評價工作,履行社會責任,建立行業(yè)協(xié)會責任制度和體系,健全行業(yè)經(jīng)營自律規(guī)范、自律公約和職業(yè)道德準則,完善自律約束機制,促進業(yè)界自治和市場主體自律,規(guī)范行業(yè)秩序,從而有助于加強與政府監(jiān)管和社會監(jiān)督的良性互動,營造誠實守信的營商環(huán)境,促進民營經(jīng)濟健康發(fā)展。
鼓勵行業(yè)協(xié)會規(guī)范開展國際交流合作,支持涉外行業(yè)協(xié)會及國際商會積極履行好對外交往服務職能,及時反饋中外企業(yè)的政策訴求,支持本行業(yè)轉型升級;圍繞 “一帶一路”、國際產能合作等國家經(jīng)濟外交布局,不斷提升為民營企業(yè)抱團走出去、國際化發(fā)展的服務能力,擦亮上海一些百年行業(yè)協(xié)會和商會國際化服務的“金字招牌”。
主管機構要支持各類涉外行業(yè)協(xié)會商會為促進企業(yè)發(fā)展、搭建好多種行業(yè)特色的專業(yè)化國際服務平臺,包括通過出臺國際同行業(yè)發(fā)展報告、編制行業(yè)國際市場發(fā)展規(guī)劃、抓好行業(yè)國際品牌建設、協(xié)調相關國際市場主體共同制定相關發(fā)展標準、積極參與相關技術標準及國際運作規(guī)則的制定、抓緊行業(yè)品牌培塑等多種方式,引導企業(yè)增加特色產品品種開發(fā)和品質提升,力創(chuàng)國際品牌,增強產品國際市場競爭能力,促進產業(yè)轉型升級,推動產品和工藝革新。
在各級政府“放管服”改革的過程中,行業(yè)協(xié)會在本行業(yè)中的管理作用必將日益顯現(xiàn)。與此同時,行業(yè)協(xié)會的發(fā)展也離不開政府部門的重視和支持。但由于歷史和現(xiàn)實多種因素,目前上海不少行業(yè)協(xié)會遇到管理層人員老化、知識結構陳舊、運作資金短缺、服務能力和水平不夠等發(fā)展問題,上海的改革開放發(fā)展需要行業(yè)協(xié)會,行業(yè)協(xié)會自身也要與時俱進,有所改革和進步,以增強服務政府和企業(yè)、協(xié)助解決政府政策實施中和民企發(fā)展中遇到的新問題的能力。
因此建議,由政府有關部門牽頭,組織專門力量,開展行業(yè)發(fā)展專題調查研究,對新時代如何進一步發(fā)揮好行業(yè)協(xié)會的作用、新形勢下行業(yè)協(xié)會(含商會)發(fā)展面臨的問題,尤其是如何切實維護行業(yè)協(xié)會商會的合法權益,如何及時了解行業(yè)的訴求,怎樣加強行業(yè)自律,完善行業(yè)標準,怎樣推動行業(yè)協(xié)會進一步完善運作機制、提升能力等,進行系統(tǒng)了解,重點解析,提出對策,促進行業(yè)主管部門對有關行業(yè)管理法規(guī)做出及時調整,助力解決制約行業(yè)發(fā)展的一些困難,使行業(yè)協(xié)會能夠在促進政府政策的實施中發(fā)揮更有力和更有效的作用,更有力地促進民營經(jīng)濟健康發(fā)展。