吳家龍 蘇夢(mèng)園 蘇少青 鄧婷 張孟豪 肖競(jìng)馳

摘 要：全域土地綜合整治是自然資源高水平保護(hù)高效率利用的重要抓手。該文運(yùn)用SWOT方法，對(duì)廣東省“雙高”示范省建設(shè)背景下全域土地綜合整治工作進(jìn)行了戰(zhàn)略分析。結(jié)果表明：廣東省擁有資源豐富、產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求大、基礎(chǔ)工作扎實(shí)等優(yōu)勢(shì)，但也存在經(jīng)驗(yàn)不足、資金缺口大、耕地后備資源少等劣勢(shì);面臨鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、“雙高”示范省建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)和高質(zhì)量發(fā)展良好機(jī)遇的同時(shí)，也存在耕地保護(hù)壓力大、建設(shè)用地供需矛盾突出、資源價(jià)值轉(zhuǎn)化機(jī)制不健全等挑戰(zhàn)。建議加強(qiáng)相關(guān)規(guī)劃引導(dǎo)、加快制定以“雙高”為導(dǎo)向的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、建立協(xié)同聯(lián)動(dòng)工作機(jī)制和強(qiáng)化資金保障。

關(guān)鍵詞：全域土地綜合整治;“雙高”;SWOT分析;建議;廣東省

中圖分類號(hào) F303;F320.3 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 A 文章編號(hào) 1007-7731（2022）01-0107-05

SWOT Analysis of Comprehensive Land Consolidation Based on the Construction of “Double-high” Demonstration Province

WU Jialong1 ?SU Mengyuan2 ?SU Shaoqing1 ?DENG Ting3 ?ZHANG Menghao4 ?XIAO Jingchi5

（1Land Development and Reclamation Center of Guangdong Province， Guangzhou 510635， China; 2Durham University， Durham County， DH13DE; 3Agricultural Environment and Cultivated Land Quality Protection Center of Guangdong Province， Guangzhou 510500， China; 4College of Natural Resources and Environment， South China Agricultural University， Guangzhou 510642， China; 5College of Resources and Environment， Fujian Agricultural and Forestry University， Fuzhou 350002， China）

Abstract： Comprehensive land consolidation is an important starting point for high-level protection and efficient utilization of natural resources. This paper made a strategic analysis on the comprehensive land consolidation under the background of the construction of “double-high” demonstration Province in Guangdong Province by SWOT method. Results showed that Guangdong Province has the advantages of rich resources， large demand for industrial development and solid basic work， as well as the disadvantages of insufficient experience， large capital gap and few cultivated land reserve resources; Facing the opportunities of Rural Revitalization Strategy， “double-high” demonstration province construction， ecological civilization construction and high-quality development， there were also challenges such as great pressure on cultivated land protection， prominent contradiction between supply and demand of construction land， imperfect resource value transformation mechanism and so on. It is suggested to strengthen relevant planning guidance， speed up the formulation of standards and specifications oriented by “double-high”， establish a collaborative working mechanism and strengthen capital guarantee.

Key words： Comprehensive land consolidation; “Double high”; SWOT analysis; Suggestion; Guangdong Province

廣東省是經(jīng)濟(jì)大省，是全國(guó)重要的產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)，對(duì)各項(xiàng)資源的需求極高。2020年，廣東供應(yīng)建設(shè)用地3.08萬(wàn)hm2，批準(zhǔn)用地2.45萬(wàn)hm2，用海0.63萬(wàn)hm2，用林1.25萬(wàn)hm2，分別同比增長(zhǎng)17.6%、7.7%、170%、9.6%?！叭{(diào)”結(jié)果顯示：廣東近十年耕地減少60余萬(wàn)hm2，建設(shè)用地增加20余萬(wàn)hm2。在資源總量有限的前提下，如何提高自然資源利用效率，在合理保護(hù)資源的基礎(chǔ)上，如何保障和促進(jìn)區(qū)域發(fā)展，是自然資源領(lǐng)域研究的重點(diǎn)問(wèn)題?！笆奈濉睍r(shí)期，高質(zhì)量發(fā)展對(duì)資源需求和保障力度、生態(tài)文明建設(shè)對(duì)資源保護(hù)和持續(xù)利用均提出了更高的要求。鑒于此，2021年廣東省政府工作報(bào)告提出要推進(jìn)資源節(jié)約集約利用，開(kāi)展自然資源高水平保護(hù)高效率利用示范省建設(shè)（簡(jiǎn)稱“雙高”）。全域土地綜合整治涉及耕地、森林、水、海洋、濕地、礦產(chǎn)等諸多自然資源，及古村落、古建筑、古驛道等歷史文化資源[1]。2019年，全域土地綜合整治國(guó)家試點(diǎn)工作啟動(dòng)。全域土地綜合整治是一種基于國(guó)土空間規(guī)劃，以農(nóng)用地整治、農(nóng)村建設(shè)用地整治、鄉(xiāng)村生態(tài)保護(hù)修復(fù)為主要內(nèi)容，將山水林田湖草等全要素作為作用對(duì)象，以保護(hù)耕地、集約節(jié)約用地、改善生態(tài)環(huán)境為核心目標(biāo)的土地整治模式[2]，是優(yōu)化國(guó)土空間布局、促進(jìn)土地集約節(jié)約利用、提供產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間、保護(hù)和修復(fù)鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境、助力鄉(xiāng)村振興的重要舉措，是自然資源高水平保護(hù)高效率利用的重要抓手。

全域土地綜合整治源于浙江經(jīng)驗(yàn)，作為一項(xiàng)系統(tǒng)工程和嶄新事業(yè)，目前仍處于探索階段，相關(guān)研究以地方實(shí)踐[3-4]、類型模式[5-6]為主，缺少目標(biāo)制定、功能定位、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、工作機(jī)制、法律法規(guī)等相關(guān)的理論準(zhǔn)備和戰(zhàn)略思考。SWOT分析方法是20世紀(jì)80年代美國(guó)舊金山大學(xué)的學(xué)者Heinz Weihrich提出，又稱為態(tài)勢(shì)分析法，已廣泛應(yīng)用于戰(zhàn)略規(guī)劃制定和研究領(lǐng)域[7-8]。SWOT分析法注重從事物內(nèi)在條件和外在環(huán)境分析入手，深入剖析自身優(yōu)勢(shì)和劣勢(shì)，面臨的機(jī)遇和挑戰(zhàn)，并針對(duì)性地提出發(fā)展對(duì)策，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)事物的健康、協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)。基于此，本研究以廣東省全域土地綜合整治為例，運(yùn)用SWOT分析法，結(jié)合廣東省自然資源特征和區(qū)域發(fā)展需求，從生態(tài)、農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)三大空間入手，總結(jié)鄉(xiāng)村資源類型，對(duì)全域土地綜合整治的優(yōu)勢(shì)（S）、劣勢(shì)（W）、機(jī)遇（O）、挑戰(zhàn)（T）進(jìn)行系統(tǒng)分析，總結(jié)梳理當(dāng)前廣東省全域土地綜合整治面臨的內(nèi)外部條件，并提出相應(yīng)的對(duì)策建議，以期為全域土地綜合整治、助力自然資源高水平保護(hù)和高效率利用提供理論參考。

1 “雙高”的內(nèi)涵解析及其與全域土地綜合整治的關(guān)系

1.1 內(nèi)涵 目前，“雙高”的定義尚未形成統(tǒng)一概念。推動(dòng)實(shí)現(xiàn)資源保護(hù)水平有新提升、資源開(kāi)發(fā)利用有新突破、服務(wù)保障高質(zhì)量發(fā)展取得新成效、海洋強(qiáng)省建設(shè)邁出新步伐、治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平再上新臺(tái)階是“雙高”的總體目標(biāo)。其近期目標(biāo)為：到2025年全省自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度不斷完善，國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)格局持續(xù)優(yōu)化，生態(tài)保護(hù)修復(fù)體系全面建立，耕地保護(hù)長(zhǎng)效機(jī)制更加健全，節(jié)約集約用地水平全國(guó)領(lǐng)先。

“雙高”示范省建設(shè)強(qiáng)調(diào)全要素覆蓋、全周期管理、全方位推進(jìn)，其內(nèi)涵可從資源要素、核心關(guān)系、重點(diǎn)內(nèi)容、統(tǒng)籌推進(jìn)4個(gè)層面進(jìn)行解析。如圖1所示，在資源要素層面，耕地、森林、水、濕地、海洋、濕地、礦產(chǎn)等是“雙高”示范省建設(shè)可能涉及的自然資源要素類型。在核心關(guān)系層面，“雙高”本質(zhì)是處理好保護(hù)和發(fā)展、政府與市場(chǎng)、增量與存量、陸地與海洋的關(guān)系。堅(jiān)持生態(tài)資源保護(hù)優(yōu)先、綠色可持續(xù)發(fā)展，探索自然資源生態(tài)產(chǎn)品的價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制，打通“綠水青山”向“金山銀山”轉(zhuǎn)化的“最后一公里”。劃實(shí)落實(shí)生態(tài)保護(hù)、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界“三條控制線”，在保護(hù)中發(fā)展，在發(fā)展中保護(hù)。根據(jù)生態(tài)、農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)三大空間分區(qū)統(tǒng)籌制定發(fā)展方向和空間利用方式;充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，建立健全城鄉(xiāng)區(qū)域統(tǒng)一、暢通高效的自然資源要素市場(chǎng)深化“放管服”改革，營(yíng)造健康有序的市場(chǎng)環(huán)境;嚴(yán)格控制資源利用增量，探索陸?？臻g立體開(kāi)發(fā)和混合利用;開(kāi)發(fā)利用“藍(lán)色國(guó)土”，厘清陸地和海洋的相互聯(lián)系，系統(tǒng)統(tǒng)籌陸?？臻g、要素、通道和生態(tài)建設(shè)，協(xié)同聯(lián)動(dòng)推動(dòng)陸海統(tǒng)籌發(fā)展。在重點(diǎn)內(nèi)容層面，“雙高”示范省建設(shè)重點(diǎn)從耕地保護(hù)、生態(tài)修復(fù)、資源利用、海洋開(kāi)發(fā)、完善治理體系、加強(qiáng)治理能力方面入手。在工作統(tǒng)籌推進(jìn)層面，查清家底是堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，保護(hù)優(yōu)先是首要原則，空間規(guī)劃是方向引領(lǐng)，科學(xué)配置是內(nèi)在需要，節(jié)約集約是本質(zhì)要求，循環(huán)利用是長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)，監(jiān)管有力是根本保障，行政高效是必要條件。

1.2 與全域土地綜合整治的關(guān)聯(lián) 區(qū)別于傳統(tǒng)的土地整治，全域土地綜合整治在目標(biāo)、內(nèi)容和措施等方面均有所不同。在目標(biāo)層面，全域土地綜合整治從單一的保護(hù)耕地，逐步向融入新型城鎮(zhèn)化、脫貧攻堅(jiān)、新農(nóng)村建設(shè)、生態(tài)文明、美麗中國(guó)方向轉(zhuǎn)變;在內(nèi)容層面，從單一的農(nóng)用地整理向農(nóng)村建設(shè)用地整理、工礦廢棄地整治、農(nóng)村環(huán)境整治、生態(tài)修復(fù)方向轉(zhuǎn)變;在措施層面，全域土地綜合整治從單一的項(xiàng)目實(shí)施向集合規(guī)劃、項(xiàng)目和資金等，對(duì)接土地政策，落實(shí)國(guó)土空間用途管制和生態(tài)保護(hù)修復(fù)方向轉(zhuǎn)變（見(jiàn)圖2）。

全域土地綜合整治以國(guó)土空間規(guī)劃和鄉(xiāng)村規(guī)劃為引領(lǐng)，遵循生態(tài)優(yōu)先、保護(hù)優(yōu)先的原則，按照整體保護(hù)、系統(tǒng)修復(fù)、綜合治理的總要求，運(yùn)用森林、河湖濕地、海岸帶及海島、礦山生態(tài)修復(fù)、生物多樣性保護(hù)、農(nóng)村人居環(huán)境整治等手段，系統(tǒng)保護(hù)鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境;通過(guò)農(nóng)村建設(shè)用地騰挪轉(zhuǎn)換，優(yōu)化國(guó)土空間布局，解決鄉(xiāng)村土地利用效率低效化問(wèn)題。因此，全域土地綜合整治是服務(wù)耕地保護(hù)和節(jié)約集約用地的重要舉措，是自然資源高水平保護(hù)高效率利用、支撐區(qū)域發(fā)展對(duì)自然資源需求的有效落實(shí)，在本質(zhì)上與“雙高”內(nèi)涵高度契合。

2 廣東省全域土地綜合整治SWOT分析

面向廣東省“雙高”示范省建設(shè)需求，結(jié)合廣東省全域土地綜合整治工作和研究實(shí)際，分析全域土地綜合整治的內(nèi)在條件（SW）和外在環(huán)境（OT），對(duì)存在優(yōu)勢(shì)（S）和劣勢(shì)（W），面臨的機(jī)遇（O）和威脅（T）進(jìn)行梳理，具體內(nèi)容如表1所示。

3 廣東省全域土地綜合整治SWOT分析矩陣

根據(jù)全域土地綜合整治的SWOT分析，構(gòu)建分析矩陣（表2），基本思路是利用優(yōu)勢(shì)和機(jī)遇，厘清自身發(fā)展?jié)摿?，克服劣?shì)和挑戰(zhàn)，抓住機(jī)遇，有針對(duì)性地實(shí)現(xiàn)“雙高”目標(biāo)下全域土地綜合整治的戰(zhàn)略目標(biāo)。運(yùn)用系統(tǒng)分析和綜合分析法，將羅列出的內(nèi)在條件和外在環(huán)境互相匹配，加以組合，得出對(duì)策。

4 廣東省全域土地綜合整治的戰(zhàn)略方向

4.1 加強(qiáng)規(guī)劃引導(dǎo)，落實(shí)相關(guān)規(guī)劃 全域土地綜合整治是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，科學(xué)規(guī)劃是前提。鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土空間規(guī)劃和村莊規(guī)劃不僅是村域范圍內(nèi)用途管制和各項(xiàng)建設(shè)的依據(jù)，更是全域土地綜合整治工作的參考依據(jù)。省級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃應(yīng)在吸納“雙高”示范省建設(shè)指導(dǎo)思想的基礎(chǔ)上，自上而下科學(xué)傳導(dǎo)，盡可能體現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土空間規(guī)劃和村莊規(guī)劃中，用以指導(dǎo)全域土地綜合整治試點(diǎn)實(shí)施方案的編制。實(shí)施方案以及今后的發(fā)展建設(shè)應(yīng)秉持集約節(jié)約、循環(huán)利用的原則，堅(jiān)守整治區(qū)域建設(shè)用地規(guī)模不增加的底線，嚴(yán)守國(guó)土空間3條控制線（即生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田和城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界），借助拆舊復(fù)墾、“三舊”改造等政策手段，發(fā)掘鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間，按照相關(guān)規(guī)劃，嚴(yán)控國(guó)土空間布局和規(guī)模，落實(shí)自然資源高水平保護(hù)高效率利用的總體要求。通過(guò)健全法律法規(guī)、設(shè)置考核和監(jiān)督機(jī)制，落實(shí)規(guī)劃的法律效力。

4.2 加快制定以雙高為導(dǎo)向的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范 傳統(tǒng)的土地整治和生態(tài)環(huán)境治理的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范較為齊全，但大多是圍繞單一要素和工作的，已無(wú)法滿足全域土地綜合整治多要素、多目標(biāo)、多手段的現(xiàn)實(shí)需求。全域土地綜合整治工作伊始，涉及功能門類（森林、水生態(tài)、農(nóng)用地、建設(shè)用地、礦山、海洋等）、工作序列（調(diào)查評(píng)估、規(guī)劃設(shè)計(jì)、項(xiàng)目實(shí)施、驗(yàn)收評(píng)價(jià)、后期管護(hù)等）和三大空間（生態(tài)、農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)）的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)較為缺乏，系統(tǒng)性、集成性的標(biāo)準(zhǔn)仍為空白[12]。因此，應(yīng)以“雙高”為導(dǎo)向，圍繞廣東省自然資源高水平保護(hù)高效率利用的標(biāo)準(zhǔn)化需求，研制具有廣東特色的全域土地綜合整治標(biāo)準(zhǔn)體系和一系列標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，為全域土地綜合整治助力“雙高”示范省建設(shè)提供標(biāo)準(zhǔn)化支撐。

4.3 創(chuàng)新建立協(xié)同高效工作新機(jī)制 行政高效、機(jī)制健全是實(shí)現(xiàn)“雙高”的前提條件。全域土地綜合整治存在涉及資源要素眾多、部門多、統(tǒng)籌難度大等問(wèn)題，要求試點(diǎn)要破除“九龍治水”“各掃門前雪”式傳統(tǒng)思維，打破部門間職能、信息、技術(shù)壁壘，秉持“一盤棋”“自然資源搭臺(tái)，各部門唱戲”思維，構(gòu)建部門間溝通和信息共享平臺(tái)，探索建立“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、部門聯(lián)合、社會(huì)參與”的全域土地綜合整治工作新機(jī)制，提升工作效率和成效。

4.4 拓寬融資渠道 充足的資金保障是全域土地綜合整治有序推進(jìn)的基礎(chǔ)和保障。全域土地綜合整治具有項(xiàng)目類型多、工程量大、資金投入量大和項(xiàng)目周期長(zhǎng)的特點(diǎn)[1]，需要強(qiáng)有力的資金支持。調(diào)查研究發(fā)現(xiàn)，目前全域土地綜合整治試點(diǎn)面臨著資金單一，過(guò)度依賴墾造水田指標(biāo)收益、缺乏啟動(dòng)資金、后期管護(hù)保護(hù)資金不足等問(wèn)題，歸根到底是試點(diǎn)對(duì)轄區(qū)范圍內(nèi)資源價(jià)值的發(fā)掘和價(jià)值轉(zhuǎn)化力度不夠[11]。一方面，可參考借鑒生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值轉(zhuǎn)化經(jīng)典案例，如廣州市花都區(qū)梯面林場(chǎng)林業(yè)碳普惠項(xiàng)目和廣東湛江紅樹(shù)林碳匯項(xiàng)目。堅(jiān)持保護(hù)優(yōu)先，保護(hù)中發(fā)展的原則，結(jié)合森林碳匯、藍(lán)色碳匯[13]、生態(tài)補(bǔ)償?shù)嚷窂剑剿骰谫Y源要素價(jià)值實(shí)現(xiàn)的全域土地綜合整治資金籌措模式。另一方面，可充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，應(yīng)在深入了解試點(diǎn)區(qū)域發(fā)展需求的前提下，明晰試點(diǎn)產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入后的營(yíng)利方式，因地制宜地制定和綜合運(yùn)用政策，豐富資源指標(biāo)交易類型，塑造和顯化資源價(jià)值，結(jié)合空間與產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，滿足市場(chǎng)預(yù)期，吸引社會(huì)資本投資，健全相關(guān)法律法規(guī)，保障投資人的合法權(quán)益。此外，土地出讓收入是地方政府性基金預(yù)算收入的重要的組成部分。2020年，中共中央辦公廳 國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于調(diào)整完善土地出讓收入使用范圍優(yōu)先支持鄉(xiāng)村振興的意見(jiàn)》，明確提出從“十四五”第1年開(kāi)始，各?。▍^(qū)、市）要分年度穩(wěn)步提高土地出讓收入用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村的比例;到“十四五”期末，以?。▍^(qū)、市）為單位核算，土地出讓收益用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村的比例要達(dá)到50%以上。要求土地出讓收入重點(diǎn)用于高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、農(nóng)村人居環(huán)境整治、農(nóng)村土地綜合整治、及與農(nóng)業(yè)農(nóng)村直接相關(guān)的山水林田湖草生態(tài)保護(hù)修復(fù)等鄉(xiāng)村振興重點(diǎn)領(lǐng)域。若土地出讓收入能對(duì)全域土地綜合整治工作有所側(cè)重和調(diào)整，把土地增值收益更多用于“三農(nóng)”，拓寬實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略資金來(lái)源，為全域土地綜合整治提供持續(xù)強(qiáng)有力的資金保障。

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[13]范振林.開(kāi)發(fā)藍(lán)色碳匯助力實(shí)現(xiàn)碳中和[J].中國(guó)國(guó)土資源經(jīng)濟(jì)，2021，34（4）：12-18. （責(zé)編：張宏民）