陳正存 吳金山

摘 要：隨著“青山綠水就是金山銀山”理念的提出，我國對生態(tài)文明建設(shè)及森林資源保護(hù)日益重視。而林政管理是森林資源保護(hù)的重要環(huán)節(jié)，近年來國家采取了很多可行性的舉措，使得林政管理工作實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。該文主要對國內(nèi)外林政管理研究現(xiàn)狀、管理存在的問題進(jìn)行了分析，并提出了可行性的解決對策，為今后科學(xué)制定林政管理制度提供參考。

關(guān)鍵詞：林政管理;現(xiàn)狀;問題;對策

中圖分類號 F326.2 文獻(xiàn)標(biāo)識碼 A 文章編號 1007-7731（2022）01-0048-03

Discussion on Forest Administration Management in China

CHEN Zhengcun1 ?WU Jinshan2

（1Hainan Yuhong Forestry Planning and Design Limited Company， Danzhou 571700， China; 2 College of Forestry， Hainan University， Danzhou 571737， China）

Abstract： With the concept of “green mountains and green waters are golden mountains and silver mountains” put forward， China′s ecological civilization construction and forest resources protection are increasingly implemented， and forest administration is an important part of forest resources protection. In recent years， the country has implemented many feasible measures to make the development of forest administration sustainable. This paper mainly analyzes the research status and existing problems of forest administration at home and abroad， and puts forward feasible countermeasures， which can provide reference to design forest administration system scientifically in the future.

Key words： Forest Management; Present situation; Problems; Countermeasures

林政管理是指對森林資源進(jìn)行保護(hù)并加以管理，使國家林業(yè)資源得到有效利用，避免其他外在因素對其進(jìn)行破壞及侵害。林政管理的核心內(nèi)容主要包括林權(quán)管理、林業(yè)經(jīng)營管理、森林資源管理、野生動(dòng)植物保護(hù)和自然保護(hù)區(qū)管理、林木采伐管理、木材流通管理和林業(yè)行政執(zhí)法[1]，簡稱“六管理一執(zhí)法”。而林地和林木的有效管理是林政管理的關(guān)鍵。林地管理需引導(dǎo)全社會樹立林地保護(hù)意識，集約經(jīng)營管理林地資源，優(yōu)化林地資源配置。林木管理是有序發(fā)展森林資源的關(guān)鍵，如采伐量如何合理控制在林木年生長量范圍內(nèi)，避免浪費(fèi)，促進(jìn)森林資源可持續(xù)發(fā)展。

森林資源是地球上重要的自然資源，與人類的生活、生產(chǎn)、經(jīng)濟(jì)的發(fā)展息息相關(guān)。但在我國人均森林資源占有率低且破壞嚴(yán)重，分布不均衡，直接影響我國林業(yè)及經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。因此，如何增加我國森林覆蓋率，減少人為破壞，有效改善分配不均衡等問題，是林政管理工作需要解決的首要問題。本文介紹了國內(nèi)外林政管理現(xiàn)狀，分析了發(fā)展過程中存在的問題，并提出了可行性的解決方案，以期為今后合理制定林政管理制度，提高林業(yè)管理效率提供參考。

1 國內(nèi)外林政管理現(xiàn)狀

國外對森林資源規(guī)劃起步較早，世界上森林資源較為發(fā)達(dá)的國家都經(jīng)歷過林業(yè)危機(jī)。自工業(yè)革命開始，歐洲許多國家快速發(fā)展，木材需求量劇增，森林資源遭受大面積破壞，源源不斷的獲得木材發(fā)展經(jīng)濟(jì)成為當(dāng)時(shí)社會主流。因此，早在18世紀(jì)，德國科學(xué)家G.L.Hartig主張國家培育高生長力樹種，并提出“木材培育論”;隨后在1954年美國提出，在林齡結(jié)構(gòu)不變的情況下，擴(kuò)展森林經(jīng)營，定期收獲質(zhì)量、數(shù)量大體一致的木材。而在隨后的一段時(shí)間，隨著人們對環(huán)境保護(hù)重要性的認(rèn)識加強(qiáng)，各國將林政管理從以生產(chǎn)木材為中心逐漸轉(zhuǎn)移至森林資源可持續(xù)發(fā)展階段。如20世紀(jì)60年代德國學(xué)者提出“協(xié)同論”，認(rèn)為同時(shí)協(xié)調(diào)發(fā)展森林多種效益。加拿大、美國對森林實(shí)行分類經(jīng)營，分為生態(tài)公益森林和商品用材林。日本將森林資源與森林采伐分開管理，將木材采伐、造林營林等任務(wù)通過競標(biāo)的方式選擇承辦單位，國家設(shè)立森林管理局對其經(jīng)營進(jìn)行監(jiān)督管理。同時(shí)，日本鼓勵(lì)企業(yè)個(gè)人參與國有林場各種森林經(jīng)營活動(dòng)。

相較于國外，我國林業(yè)發(fā)展經(jīng)歷了3個(gè)階段，從無人問津、到森林資源過度開發(fā)利用、再到保護(hù)并逐漸恢復(fù)森林資源的過程，林政管理從最開始的“假大空”到最后正式建立各個(gè)相關(guān)部門監(jiān)管并制定相關(guān)法律依法用林、護(hù)林、造林。

第1階段：林政“假大空”管理，以征稅為目的“立法保護(hù)森林資源”。1912年北京政府頒布《林政綱要》11條，并相繼推出《森林法》《森林法施行細(xì)則》，中央與地方陸續(xù)頒布了一系列林政地方性法規(guī)。但其主要目的在于多征稅，林業(yè)發(fā)展不堪重負(fù)、無以為繼。

第2階段：拋棄林政管理，過度開發(fā)森林資源。20世紀(jì)60—80年代，為發(fā)展經(jīng)濟(jì)，全國森林資源過度消耗。

第3階段：正式設(shè)立監(jiān)管部門，保護(hù)森林資源。1984年，我國頒布《中華人民共和國森林法》，1988年開始實(shí)施天然林資源保護(hù)工程項(xiàng)目，縮減木材產(chǎn)量，主要向生態(tài)建設(shè)方面傾斜。2003年，國務(wù)院頒布《退耕還林條例》。2003—2008年，我國森林面積凈增加1586.83萬hm2。為避免生態(tài)環(huán)境的進(jìn)一步惡化及最大限度地保護(hù)、恢復(fù)天然資源，2015年重點(diǎn)國有林區(qū)實(shí)施全面停止天然林商業(yè)性采伐政策。

2 當(dāng)前我國林政管理存在的不足

2.1 管理體制不完善 目前，在我國頒布的森林資源林政管理及保護(hù)體制存在制度不完善，管理模式落后，監(jiān)管不到位等現(xiàn)象。同時(shí)也存在監(jiān)管部門不重視林政管理工作，未做到及時(shí)止損，使得林業(yè)資源管理工作短板暴露。例如：人工造林林種單一、林業(yè)融資渠道狹窄、人造森林脫離實(shí)際、林權(quán)主體不明晰、林業(yè)合作經(jīng)營模式單一、林業(yè)資產(chǎn)評估體系不完善、林地和林木管理糾紛多、采伐管理機(jī)制不靈活等[2]。此類現(xiàn)象均不利于提高我國森林資源利用率，導(dǎo)致其無法適應(yīng)我國當(dāng)前社會發(fā)展的實(shí)際需求，嚴(yán)重阻礙我國林業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

2.2 民眾法制意識淡薄 我國大部分的森林資源分布于偏遠(yuǎn)貧困山區(qū)，而林區(qū)附近居民缺乏法制觀念，對林區(qū)環(huán)境及林業(yè)資源的保護(hù)意識不強(qiáng)。而且在傳統(tǒng)觀念及經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)使下，對森林亂砍濫伐、盜采盜伐和私自占用森林資源的現(xiàn)象層出不窮，使我國森林資源、生態(tài)環(huán)境和林業(yè)經(jīng)濟(jì)造成了巨大的損失，不利于我國林業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

2.3 森林資源的保護(hù)宣傳力度不夠 在林政管理工作中，林業(yè)政策解讀、法律法規(guī)的宣傳十分重要。做好林業(yè)資源保護(hù)宣傳，有利于實(shí)際管理工作的順利開展。但多數(shù)管理部門保護(hù)宣傳意識不強(qiáng)、宣傳方法單一且未做到與時(shí)俱進(jìn)。雖然開展了林業(yè)保護(hù)宣傳工作，但宣傳內(nèi)容與法律要求不相符，不僅未達(dá)到預(yù)期宣傳效果，也未起到相應(yīng)的警示作用。一般而言，文化水平不高、法律知識欠缺的群眾，會根據(jù)自己的經(jīng)驗(yàn)做事，即使做了違反道德或法律的事，也覺得無傷大雅。

2.4 相關(guān)工作人員綜合素質(zhì)有待提高 當(dāng)前，我國大部分林業(yè)管理部門不僅缺少專業(yè)性的人才，而且林業(yè)工作人員林業(yè)知識、科學(xué)技術(shù)、法律知識等缺乏。同時(shí)，還有部分林業(yè)工作人員對新出臺的政策、法律法規(guī)未及時(shí)掌握，致使工作中出現(xiàn)各種與新政策不符的問題，影響林政管理質(zhì)量[3]。

3 對策建議

3.1 完善林政管理體制 目前，我國已經(jīng)頒布了《中華人民共和國森林法》等一系列法律法規(guī)，但是林政管理部門還需根據(jù)我國的實(shí)際情況、森林資源管理發(fā)展的趨勢不斷完善相關(guān)法律法規(guī)，促進(jìn)林政管理體制和資源保護(hù)體制有機(jī)結(jié)合。如此可促進(jìn)森林資源林政管理實(shí)現(xiàn)健康、可持續(xù)發(fā)展，也為林政資源管理工作開展提供依據(jù)，全面推進(jìn)林政管理工作朝向制度化、規(guī)范化、法制化發(fā)展。另外，還需加大野生動(dòng)植物的保護(hù)力度，將森林公安局的作用充分發(fā)揮出來，將其作為森林監(jiān)管的重要部門，建立適應(yīng)當(dāng)?shù)氐牧謽I(yè)執(zhí)法體系，夯實(shí)林政管理各部門的職責(zé)及責(zé)任，協(xié)同發(fā)展，做到有法可依、有法可究，有力地打擊森林違法犯罪現(xiàn)象[4]。

3.2 加強(qiáng)林政管理工作的宣傳力度，提升民眾法制觀念 加強(qiáng)林政管理工作的宣傳力度、提升民眾的法治觀念也是有效保護(hù)森林資源、保護(hù)生態(tài)環(huán)境、保證林政管理工作效率和質(zhì)量的重要環(huán)節(jié)之一。林業(yè)部門要改變以往的宣傳模式，化傳統(tǒng)方式為多途徑、具有針對性、多樣化的宣傳方式，充分利用網(wǎng)絡(luò)、媒體等途徑宣傳我國林政管理工作及環(huán)境保護(hù)相關(guān)的法律法規(guī)，營造現(xiàn)代林業(yè)生態(tài)建設(shè)社會輿論環(huán)境。讓法制觀念深入人心，讓民眾充分認(rèn)識到保護(hù)森林資源的重要性及破壞森林資源的嚴(yán)重性，達(dá)到加強(qiáng)民眾森林資源保護(hù)意識、提升民眾法治觀念的目的。

3.3 提高林政管理工作人員的綜合素質(zhì) 隨著經(jīng)濟(jì)、科技的高速發(fā)展，新時(shí)代要求我們要時(shí)常更新自己的知識儲備。對于林政管理工作人員而言，更需具備相關(guān)的科學(xué)技術(shù)和較高的知識水平。同時(shí)，林業(yè)部門人員應(yīng)重視業(yè)務(wù)能力培訓(xùn)，邀請相關(guān)的專家定期進(jìn)行專業(yè)知識、法律法規(guī)等的培訓(xùn)。除此之外，還需加強(qiáng)對林政管理工作人員的考核，如此能提高林政管理工作人員的知識水平、綜合素質(zhì)及工作的積極性，進(jìn)而促進(jìn)林政管理工作的有效、有序進(jìn)行。

3.4 加強(qiáng)現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)和設(shè)備的應(yīng)用 靈活運(yùn)用現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)和設(shè)備，促進(jìn)數(shù)字林業(yè)和電子政務(wù)有機(jī)結(jié)合，促使林政資源管理朝著規(guī)范化、高效化的方向邁進(jìn)，使林政資源管理有效地服務(wù)于現(xiàn)代林業(yè)生態(tài)建設(shè)。目前，常見的現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)主要包括GPS技術(shù)、RS技術(shù)、GRS技術(shù)、計(jì)算機(jī)技術(shù)、數(shù)據(jù)庫技術(shù)等。林政資源管理復(fù)雜程度高，工作量大、困難多，因此在林政管理工作中利用計(jì)算機(jī)及現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)是推動(dòng)林業(yè)生態(tài)建設(shè)發(fā)展的關(guān)鍵手段[5]。

3.5 加強(qiáng)林業(yè)資源建設(shè)與管理 全面加強(qiáng)林業(yè)資源管理和生態(tài)建設(shè)，在基層部門增設(shè)林業(yè)工作站，對當(dāng)?shù)亓謽I(yè)資源進(jìn)行管護(hù)、監(jiān)督、宣傳，充分發(fā)揮林業(yè)工作站的作用。火災(zāi)是林政管理工作的重中之重，對森林資源造成極大的危害，因此有效的防火措施尤其重要。嚴(yán)格監(jiān)控火源，把森林火災(zāi)的可能發(fā)生消除在萌芽狀態(tài)。加強(qiáng)監(jiān)管力度，發(fā)現(xiàn)違禁行為時(shí)，應(yīng)及時(shí)制止并予以處罰，加強(qiáng)公民林業(yè)生態(tài)建設(shè)意識。同時(shí)，保證后勤防火設(shè)施的充足，以便在森林火災(zāi)發(fā)生時(shí)及時(shí)搶救，減輕火災(zāi)對于森林資源的破壞程度。另外，清明、春節(jié)等節(jié)假日期間要加強(qiáng)巡查力度，避免意外發(fā)生[6]。

3.6 創(chuàng)新林政管理途徑 根據(jù)當(dāng)?shù)厣仲Y源特性進(jìn)行分類管理，做細(xì)做實(shí)，提高林政管理工作的效益和質(zhì)量，促進(jìn)林業(yè)綠色建設(shè)，將林政資源管理創(chuàng)新時(shí)刻應(yīng)用到管理過程中。首先，對林政資源進(jìn)行規(guī)劃時(shí)，要有全局觀，做到整體規(guī)劃，局部細(xì)化，將區(qū)域內(nèi)林政資源（水、林地、林木、底下礦產(chǎn)、氣候等）充分考慮在內(nèi)。由于我國森林覆蓋面廣，必須正確認(rèn)識到林政資源管理的全面性和多樣性，依靠廣大人民群眾宣傳及政府的引導(dǎo)將林業(yè)合理的融入市場鏈中。其次，因地制宜，不斷調(diào)整林政資源結(jié)構(gòu)，使其向合理化靠攏。調(diào)整天然林、人工林的占有率，合理利用宜林地，加大改造低產(chǎn)低效林和撫育力度，實(shí)現(xiàn)林業(yè)綠色生態(tài)建設(shè)可持續(xù)發(fā)展。再次，明確政企各單位各人員的職責(zé)，制定明確、合理、可行的林政資源管理目標(biāo)責(zé)任制和獎(jiǎng)懲制度，細(xì)分工作內(nèi)容，將責(zé)任落實(shí)到每一個(gè)人身上，提高林政資源管理水平[7]。

4 結(jié)語

林政管理是一項(xiàng)基礎(chǔ)型工作，也是社會公益事業(yè)的一部分，肩負(fù)著服務(wù)現(xiàn)代林業(yè)生態(tài)建設(shè)和林產(chǎn)品供給的任務(wù)。森林資源在林業(yè)發(fā)展中起著主導(dǎo)性作用。林政資源管理是林業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的保障，針對當(dāng)前林政管理存在的諸多問題，相關(guān)部門需選擇科學(xué)、有效的管理辦法，加大森林資源的保護(hù)及林政管理的宣傳力度，加強(qiáng)林木、林地、林權(quán)的有效管理，借助社會力量，推進(jìn)林業(yè)生態(tài)建設(shè)向穩(wěn)定、可持續(xù)的方向發(fā)展。

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（責(zé)編：張宏民）