張軼

（西安財(cái)經(jīng)大學(xué)管理學(xué)院 陜西西安 710100）

區(qū)域金融監(jiān)管合作是區(qū)域內(nèi)各國政府主要通過簽訂雙邊或多邊條約、諒解合作備忘錄或建立金融監(jiān)管合作機(jī)構(gòu)等形式統(tǒng)一監(jiān)管目標(biāo)、共享監(jiān)管信息、協(xié)調(diào)監(jiān)管規(guī)則、進(jìn)一步提高監(jiān)管效率，最終實(shí)現(xiàn)金融安全穩(wěn)定的過程。這種監(jiān)管協(xié)調(diào)方式能夠在長期內(nèi)保持制度的一致性與連貫性，既有利于監(jiān)管機(jī)構(gòu)定期進(jìn)行磋商防范金融風(fēng)險(xiǎn)，又便于金融活動主動對其交易行為可能產(chǎn)生的后果做出合理判斷與預(yù)期，從而使其規(guī)范行為，防范道德風(fēng)險(xiǎn)。中亞國家地處歐亞大陸中心地帶，占據(jù)歐亞大陸交通要道，是貫通東西的必經(jīng)要道、連接?xùn)|西方的戰(zhàn)略通道，同時又是“絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶”核心區(qū)域。目前，中亞國家與中國外交關(guān)系良好，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)互補(bǔ)，經(jīng)貿(mào)往來日益頻繁，貿(mào)易投資規(guī)模迅猛發(fā)展。隨著中國與中亞國家之間金融合作的不斷加深，金融風(fēng)險(xiǎn)的防范顯得尤為重要。因此，金融監(jiān)管合作成為中國與中亞國家金融合作中不可或缺的重要組成部分，并發(fā)揮出越來越重要的作用。中國與中亞國家在國內(nèi)的金融法律中都有規(guī)定開展國際金融監(jiān)管合作的專門條款，而且中國已與哈薩克斯坦、吉爾吉斯斯坦以及塔吉克斯坦簽署雙邊金融監(jiān)管合作協(xié)定?？梢?，中國與中亞國家無論從國際法還是國內(nèi)法方面，均已具備開展金融監(jiān)管合作的法律基礎(chǔ)。

1 金融安全合作的現(xiàn)狀

1.1 反洗錢與反恐融資方面

在經(jīng)濟(jì)與金融全球化快速發(fā)展的形勢下，反洗錢與反恐融資斗爭形勢愈發(fā)嚴(yán)峻。因此，為維護(hù)穩(wěn)定金融市場的局面，中國與俄羅斯，以及中亞國家的哈薩克斯坦、烏茲別克斯坦、塔吉克斯坦于2001年9月共同簽署了《打擊恐怖主義、分裂主義和極端主義上海公約》，開展反洗錢與反恐融資方面的合作，共同打擊恐怖主義組織進(jìn)入金融市場危害金融安全的行為，中國與中亞國家之間的金融安全合作由此開啟。

隨后，中國、俄羅斯、白俄羅斯、哈薩克斯坦、塔吉克斯坦、吉爾吉斯斯坦六國作為創(chuàng)始國于2004年10月6日在莫斯科成立“歐亞反洗錢與反恐融資小組(EAG)”，同時接納烏茲別克斯坦、格魯吉亞、烏克蘭、意大利、英國、美國及金融行動特別工作組、世界銀行、國際貨幣基金組織、上海合作組織等國家和國際組織為觀察員。該組織已成為目前世界上覆蓋范圍最廣、涉及人口最多的區(qū)域反洗錢與反恐融資組織。2004年12月，EAG第一次全會在莫斯科舉行，標(biāo)志著反洗錢與反恐融資領(lǐng)域合作開始進(jìn)入實(shí)質(zhì)性階段。2019年11月25日至29日，在土庫曼斯坦首都阿什哈巴德，EAG第三十一屆全會暨工作組會議召開，參加此次會議的有來自EAG成員和觀察員共200余名代表，中國作為主席國主持了會議。

此次會議主要有43項(xiàng)重要議題，包括主席改選、互評估、內(nèi)部治理、技術(shù)援助、類型研究報(bào)告和觀察員資格等內(nèi)容。會議強(qiáng)調(diào)全面加強(qiáng)溝通合作，通過強(qiáng)化技術(shù)援助等方式，幫助各成員國提高反洗錢和反恐融資方面的能力，并接納打擊獨(dú)聯(lián)體成員國境內(nèi)有組織犯罪和其他危險(xiǎn)犯罪協(xié)調(diào)局(BKBOP)為EAG觀察員。

1.2 銀行監(jiān)管合作方面

中國銀監(jiān)會分別與中亞國家相關(guān)金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)簽署雙邊金融監(jiān)管合作協(xié)定，2004年與吉爾吉斯斯坦共和國國家銀行簽訂監(jiān)管合作協(xié)議；2010年與塔吉克斯坦國家銀行簽訂監(jiān)管合作協(xié)議；2005年與哈薩克斯坦金融市場和金融機(jī)構(gòu)監(jiān)督管理局簽訂監(jiān)管合作諒解備忘錄、同時中哈兩國簽署的結(jié)算業(yè)務(wù)管理協(xié)議中還專門包含金融監(jiān)管合作條款。2011年4月，哈薩克斯坦以總統(tǒng)令形式?jīng)Q定將銀行監(jiān)管職能轉(zhuǎn)為哈薩克斯坦國家銀行行使，因此原MOU失效，中國銀監(jiān)會與哈薩克斯坦國家銀行于2013年重新簽署MOU。2018年中國銀保監(jiān)會與阿斯塔納國際金融中心金融服務(wù)監(jiān)管委員會(AFSA)簽署監(jiān)管合作諒解備忘錄。中國銀監(jiān)會還參與中哈金融合作分委會，進(jìn)一步加強(qiáng)兩國金融監(jiān)管領(lǐng)域經(jīng)驗(yàn)交流。除此之外，中亞國家哈薩克斯坦與烏茲別克斯坦也開展監(jiān)管合作，兩國中央銀行于2018年7月10日簽署監(jiān)管合作協(xié)議。根據(jù)協(xié)議，哈薩克斯坦商業(yè)銀行可依據(jù)相關(guān)要求在烏茲別克斯坦境內(nèi)設(shè)立跨境機(jī)構(gòu)，哈烏兩國在銀行領(lǐng)域法律法規(guī)及監(jiān)管措施等方面均可開展信息交換，該合作協(xié)議為兩國銀行業(yè)深化合作構(gòu)建法律基礎(chǔ)。

2 金融監(jiān)管合作存在的問題

目前，中國與中亞國家在金融監(jiān)管合作方面還存在很多不健全的地方。一方面，中亞國家在經(jīng)貿(mào)、金融等各領(lǐng)域合作不斷深化的形勢下，金融風(fēng)險(xiǎn)復(fù)雜多樣，然而從整體上看中亞國家仍處于政治經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型階段，金融市場發(fā)展相對封閉落后，政治安全穩(wěn)定性較差，對金融風(fēng)險(xiǎn)的防控能力較低。此外，由于中亞各國金融監(jiān)管體制不盡相同，金融信息在跨國金融機(jī)構(gòu)之間的交流仍不順暢，加之種族矛盾尖銳、毒品交易猖獗等因素，進(jìn)一步加大了區(qū)域性金融監(jiān)管合作的難度；另一方面，從金融監(jiān)管合作方式看，中亞國家在金融監(jiān)管方面欠缺規(guī)范性與創(chuàng)新性，然而中亞國家對金融監(jiān)管合作領(lǐng)域要求更加全面，合作內(nèi)容要求更加細(xì)致，原有的金融監(jiān)管模式不能適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新要求。因此，加強(qiáng)監(jiān)管資金結(jié)算清算、國際借貸、金融安全、反恐融資反洗錢及現(xiàn)鈔供應(yīng)等具體問題，在建立跨境資金流動監(jiān)管體系、構(gòu)建金融監(jiān)管統(tǒng)一規(guī)則、建立區(qū)域金融風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制等方面也提出更高的要求。

在多邊金融監(jiān)管合作與《愿景與行動》中明確提出的“加強(qiáng)金融監(jiān)管合作，推動簽署雙邊監(jiān)管合作諒解備忘錄，逐步在區(qū)域內(nèi)建立高效監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制”要求相比，盡管中國與中亞國家已經(jīng)建立起打擊金融犯罪的相關(guān)組織，并分別與哈薩克斯坦、吉爾吉斯斯坦和塔吉克斯坦簽署合作諒解備忘錄，中國與中亞部分國家的雙邊金融監(jiān)管合作逐步展開。但金融監(jiān)管合作仍以雙邊合作為主，處于初級階段。合作諒解備忘錄對簽署國的約束力較為有限，尤其對于監(jiān)管地域和約束對象方面效果十分有限。中國與中亞區(qū)域的多邊金融監(jiān)管合作協(xié)定，仍然處于空白狀態(tài)，這種不健全的金融監(jiān)管模式嚴(yán)重制約了中國——中亞區(qū)域金融合作的發(fā)展，多邊金融監(jiān)管合作法律法規(guī)亟待出臺。

3 加強(qiáng)區(qū)域金融監(jiān)管合作的建議

金融監(jiān)管合作模式包括“軟硬結(jié)合”的歐盟模式和“軟法治理”的東盟模式，由于中國與中亞國家在經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、法律基礎(chǔ)及利益訴求上差異較大，而且經(jīng)濟(jì)實(shí)力強(qiáng)弱不一，金融發(fā)展水平參差不齊，因此不宜采取類似歐盟的“軟硬結(jié)合”監(jiān)管合作模式，也就是參與合作各方出讓部分監(jiān)管權(quán)力、共同建立統(tǒng)一監(jiān)管法律的深度合作模式，而是應(yīng)該借鑒東盟做法，通過松散型運(yùn)作模式真正形成相互合作、相互監(jiān)督、相互促進(jìn)的伙伴關(guān)系。

3.1 積極發(fā)展雙邊金融監(jiān)管合作

各國金融監(jiān)管多年實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)顯示，任何國家都不可能單獨(dú)完成對國際金融的全面監(jiān)管，簽訂雙邊諒解備忘錄在雙邊監(jiān)管合作、協(xié)調(diào)方面是行之有效的途徑，并為有效打擊跨境金融違法犯罪、促進(jìn)金融市場健康有序發(fā)展奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。尤其是雙邊和多邊監(jiān)管當(dāng)局的信息共享，提高了監(jiān)管的協(xié)調(diào)性。

中國與中亞國家金融合作尚處于初級階段，通過簽訂諒解備忘錄能夠在市場準(zhǔn)入、信息交流及協(xié)調(diào)監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)等方面起到積極促進(jìn)作用。諒解備忘錄包括市場準(zhǔn)入與現(xiàn)場檢查合作、監(jiān)管信息共享與保密、人員交流培訓(xùn)及監(jiān)管工作會談等在內(nèi)的多項(xiàng)內(nèi)容。簽署合作諒解備忘錄有助于雙方金融監(jiān)管當(dāng)局及時掌握相關(guān)信息，交叉核實(shí)，提升雙方防范金融風(fēng)險(xiǎn)的效率?；ピO(shè)金融機(jī)構(gòu)方面，有利于及時了解其經(jīng)營情況，對其經(jīng)營中的問題與不良發(fā)展趨勢及時發(fā)現(xiàn)、及時預(yù)警；金融機(jī)構(gòu)出現(xiàn)不審慎經(jīng)營或違規(guī)違法交易時，能夠及時發(fā)現(xiàn)、及時懲戒，對于全面推進(jìn)互設(shè)機(jī)構(gòu)合法穩(wěn)健經(jīng)營方面起到重要作用。同時，要警惕大型和高杠桿金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)對整個金融體系造成影響，建立安全保障網(wǎng)，阻斷跨市場、跨區(qū)域、跨境的風(fēng)險(xiǎn)。

在諒解合作備忘錄基礎(chǔ)上開展的金融監(jiān)管合作形式有聯(lián)合視察、協(xié)助調(diào)查、互相提供信息等。其中合作最為有效的方式為聯(lián)合視察。具體而言，監(jiān)管機(jī)構(gòu)互相學(xué)習(xí)對方先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，針對雙方重疊監(jiān)管區(qū)域進(jìn)行雙重識別、監(jiān)管，并在此基礎(chǔ)上不斷提升雙方友好合作關(guān)系，最終實(shí)現(xiàn)跨國監(jiān)管效能目標(biāo)。協(xié)助調(diào)查重點(diǎn)是在打擊跨境金融違法犯罪行為過程中，應(yīng)一方監(jiān)管部門要求，另一方給予的協(xié)助調(diào)查，從某種意義上而言，此方式正是實(shí)質(zhì)性監(jiān)管合作與協(xié)調(diào)的體現(xiàn)?；ハ嗵峁┬畔t需要具體規(guī)定信息提供的深度、廣度、程序合法性；涉及內(nèi)部機(jī)密信息提供時的限制性條件；自愿協(xié)助其他監(jiān)管機(jī)構(gòu)所提供信息用途的限制性條件等。

3.2 搭建信息交流分享平臺

金融監(jiān)管合作模式包括“軟硬結(jié)合”的歐盟模式和“軟法治理”的東盟模式，由于中國與中亞國家在經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、法律基礎(chǔ)以及利益訴求上差異較大，且經(jīng)濟(jì)實(shí)力強(qiáng)弱不一，金融發(fā)展水平參差不齊，因此應(yīng)該借鑒東盟的做法，通過松散型運(yùn)作模式真正形成相互合作、相互監(jiān)督、相互促進(jìn)的伙伴關(guān)系。

通過銀行與金融體系監(jiān)管領(lǐng)域信息交流與經(jīng)驗(yàn)分享促進(jìn)中亞國家金融機(jī)構(gòu)改革，不斷規(guī)范金融市場信息披露制度、提高銀行不良資產(chǎn)處理能力，加強(qiáng)金融企業(yè)公司治理力度等，并提前制訂危機(jī)發(fā)生時所采取的計(jì)劃措施。同時面對日益增加的跨境資本流動與頻繁波動的經(jīng)濟(jì)形勢，應(yīng)對各國宏觀經(jīng)濟(jì)政策尤其是如何保持經(jīng)濟(jì)增長、控制通貨膨脹等方面的信息與經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行分享。此外，還可以建立金融監(jiān)管當(dāng)局聯(lián)席會議制度，由于中國在經(jīng)濟(jì)、貿(mào)易、金融領(lǐng)域的發(fā)展優(yōu)勢，建議由中國擔(dān)任監(jiān)管主導(dǎo)方，達(dá)成統(tǒng)一監(jiān)管合作共識，共同改善監(jiān)管規(guī)則，為金融交易營造公平透明競爭環(huán)境。召集各國負(fù)責(zé)銀行業(yè)日常監(jiān)管的中層銀行監(jiān)管人員定期召開會議，審議各國監(jiān)管體系進(jìn)展，準(zhǔn)備銀行部門遵守審慎和盈利條件報(bào)告，對個別銀行監(jiān)管案例進(jìn)行秘密信息交換。

3.3 構(gòu)建金融監(jiān)管統(tǒng)一規(guī)則

中國、吉爾吉斯斯坦、塔吉克斯坦、哈薩克斯坦已經(jīng)是WTO正式成員國，土庫曼斯坦政府目前正在積極加入WTO，在各國堅(jiān)持金融開放原則下，應(yīng)進(jìn)一步統(tǒng)一互設(shè)金融機(jī)構(gòu)的市場準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，促進(jìn)區(qū)域金融一體化發(fā)展。中國與中亞國家還應(yīng)積極協(xié)調(diào)統(tǒng)一金融機(jī)構(gòu)運(yùn)營方面的監(jiān)管要求，如銀行資本充足率監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)、銀行流動性比例、清償能力比率等，最大程度地保證各國金融機(jī)構(gòu)運(yùn)營正常。否則監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)不同，極容易導(dǎo)致金融機(jī)構(gòu)跨國套利行為，加劇金融風(fēng)險(xiǎn)。中國及中亞國家均實(shí)行“分業(yè)經(jīng)營、分業(yè)監(jiān)管”模式，但從目前各國金融業(yè)發(fā)展形勢來看，金融混業(yè)經(jīng)營已成為趨勢，因此應(yīng)增強(qiáng)貨幣市場、資本市場、證券市場、保險(xiǎn)市場之間監(jiān)管的互動性，通過聯(lián)席會議制度建立銀行、證券、保險(xiǎn)三方協(xié)調(diào)監(jiān)管機(jī)制，構(gòu)建金融市場全面統(tǒng)一監(jiān)管框架。

3.4 建立金融危機(jī)救援機(jī)制

國際貨幣基金組織自成立起為世界各國提供了行之有效的危機(jī)救援，向出現(xiàn)貨幣金融危機(jī)的成員國提供短期貸款。然而貸款額度取決于各國每年所繳納的份額即出資額度，廣大發(fā)展中國家繳納份額較少，由IMF得到的貸款額度較小，另外即使能夠獲得貸款，其附帶的貸款條件也異?？量?，因此，發(fā)展中國家由此獲得的有效救助極其有限。中國與中亞國家可以效仿國際貨幣基金組織運(yùn)作模式，建立以聯(lián)合救助為主要形式的金融危機(jī)救援機(jī)制。這種救援機(jī)制的運(yùn)行要解決的關(guān)鍵問題就是擴(kuò)展貨幣互換范圍，將目前的雙邊貨幣互換方式逐步發(fā)展為多邊貨幣互換方式，并在條件成熟時建立共同貨幣基金，為暫時陷入困境的成員國提供短期貸款，防止其金融危機(jī)進(jìn)一步深化。