曾 雄

（清華大學(xué) 公共管理學(xué)院，北京100084）

一、問(wèn)題的提出

如今平臺(tái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中呈現(xiàn)出的突出問(wèn)題包括：首先，平臺(tái)經(jīng)濟(jì)的市場(chǎng)高度集中，抑制中小企業(yè)創(chuàng)新，由于平臺(tái)具有規(guī)模經(jīng)濟(jì)、網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)和范圍經(jīng)濟(jì)的發(fā)展特征，平臺(tái)掌握大量用戶(hù)數(shù)據(jù)后，可以實(shí)現(xiàn)正反饋效應(yīng)，數(shù)據(jù)優(yōu)勢(shì)、用戶(hù)優(yōu)勢(shì)和產(chǎn)品優(yōu)勢(shì)進(jìn)一步增強(qiáng)，形成“贏者通吃”的格局。 現(xiàn)有大平臺(tái)借助這種優(yōu)勢(shì)，通過(guò)并購(gòu)將優(yōu)勢(shì)滲透到其他細(xì)分領(lǐng)域，形成“大而不倒”的局面。［1］據(jù)美國(guó)眾議院2020年公布的報(bào)告，自2010年始，臉書(shū)（Facebook）、谷歌（Google）、亞馬遜（Amazon）、蘋(píng)果（Apple）四大平臺(tái)（下文簡(jiǎn)稱(chēng)“GAFA”）共收購(gòu)了560 多家企業(yè)，其中大部分企業(yè)屬于創(chuàng)新型初創(chuàng)企業(yè)①。 這些并購(gòu)交易擠壓了中小企業(yè)的發(fā)展空間，強(qiáng)化了“一家獨(dú)大”的局面。 其次，新型壟斷行為頻發(fā)，阻礙數(shù)字技術(shù)創(chuàng)新和擴(kuò)散。 數(shù)據(jù)是一種寶貴的資源，平臺(tái)過(guò)度收集和使用用戶(hù)數(shù)據(jù)的行為屢禁不止。 平臺(tái)獨(dú)占數(shù)據(jù)后，強(qiáng)化數(shù)據(jù)壁壘，妨礙數(shù)據(jù)流動(dòng)，比如平臺(tái)濫用杠桿優(yōu)勢(shì)阻礙競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手獲得數(shù)據(jù)［2］。 平臺(tái)還可能利用算法的隱秘性實(shí)施共謀，監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)此難以發(fā)現(xiàn)。 最后，平臺(tái)的無(wú)序擴(kuò)張和濫用數(shù)據(jù)破壞了行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)秩序，損害消費(fèi)者福利。 因此，加強(qiáng)對(duì)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)的反壟斷監(jiān)管勢(shì)在必行。 但是傳統(tǒng)上反壟斷監(jiān)管側(cè)重事后處罰，以強(qiáng)有力的威懾制止違法行為。 其執(zhí)法過(guò)程長(zhǎng)，監(jiān)管成本高，救濟(jì)不及時(shí)，而且執(zhí)法效果不佳。 以平臺(tái)“二選一”為例，在監(jiān)管機(jī)構(gòu)的多次約談和行政指導(dǎo)下，平臺(tái)的行為越來(lái)越隱蔽，監(jiān)管機(jī)構(gòu)很難找到違法證據(jù)。

因此，我國(guó)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)反壟斷監(jiān)管模式轉(zhuǎn)型具有很強(qiáng)的政策需求、現(xiàn)實(shí)需求和理論需求。 首先，加強(qiáng)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)反壟斷監(jiān)管是國(guó)家層面的重點(diǎn)工作，2020年12月召開(kāi)的中共中央政治局會(huì)議和中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議，兩次提到要強(qiáng)化反壟斷和防止資本無(wú)序擴(kuò)張。 平臺(tái)經(jīng)濟(jì)反壟斷執(zhí)法工作正有條不紊地展開(kāi)，研究反壟斷監(jiān)管模式的轉(zhuǎn)型問(wèn)題滿(mǎn)足了國(guó)家政策需要。 特別是在構(gòu)建國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)的新發(fā)展格局戰(zhàn)略下，加強(qiáng)反壟斷能優(yōu)化資源配置，促進(jìn)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新發(fā)展，為應(yīng)對(duì)日趨復(fù)雜的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境助力。其次，平臺(tái)企業(yè)無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)的情況加劇，反壟斷監(jiān)管工作形勢(shì)嚴(yán)峻。平臺(tái)大規(guī)模開(kāi)展并購(gòu)交易，形成大而全的“生態(tài)系統(tǒng)”，觸及人們生活的各個(gè)方面，頻繁出現(xiàn)的“二選一”、自我優(yōu)待、“獵殺式并購(gòu)”（Killer Acquisition）、不合理屏蔽等行為破壞了市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序，損害了消費(fèi)者利益。 在這種情況下，優(yōu)化反壟斷監(jiān)管模式和提高監(jiān)管效率是一個(gè)急迫的任務(wù)。 最后，平臺(tái)經(jīng)濟(jì)反壟斷的損害理論和分析工具都存在明顯不足，亟需吸收新的經(jīng)濟(jì)學(xué)理論和設(shè)計(jì)出新的分析工具。 比如平臺(tái)競(jìng)爭(zhēng)不再局限于價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)，突出表現(xiàn)為質(zhì)量競(jìng)爭(zhēng)，但傳統(tǒng)的競(jìng)爭(zhēng)損害理論和測(cè)試工具都是基于價(jià)格而創(chuàng)設(shè)的，無(wú)法直接適用，監(jiān)管機(jī)構(gòu)亟需一套新的科學(xué)理論和工具。

引入新的監(jiān)管理念，轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的反壟斷監(jiān)管思路是一個(gè)重要的思考方向。 國(guó)內(nèi)有學(xué)者提出競(jìng)爭(zhēng)治理的概念，認(rèn)為僅僅依靠反壟斷法這一單向線(xiàn)性規(guī)制工具無(wú)法有效解決我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的壟斷問(wèn)題，提出從戰(zhàn)略、規(guī)劃和政策三個(gè)邏輯層面構(gòu)建競(jìng)爭(zhēng)治理體系［3］。 這表明學(xué)界已經(jīng)開(kāi)始反思競(jìng)爭(zhēng)規(guī)制的有效性問(wèn)題，并且嘗試在競(jìng)爭(zhēng)政策領(lǐng)域引入治理的理念。 本文從平臺(tái)經(jīng)濟(jì)反壟斷監(jiān)管的困境入手，結(jié)合回應(yīng)性規(guī)制理論，分析和反思我國(guó)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)反壟斷監(jiān)管思路和模式的特點(diǎn)和問(wèn)題，并總結(jié)全球主要司法轄區(qū)的應(yīng)對(duì)策略，提出平臺(tái)經(jīng)濟(jì)反壟斷監(jiān)管模式轉(zhuǎn)型的方向與路徑。

二、平臺(tái)經(jīng)濟(jì)反壟斷監(jiān)管面臨的挑戰(zhàn)

（一）競(jìng)爭(zhēng)損害理論支撐不足，分析工具失靈

傳統(tǒng)反壟斷監(jiān)管的對(duì)象是工業(yè)經(jīng)濟(jì)，其理論基礎(chǔ)是自然壟斷等因素帶來(lái)的市場(chǎng)失靈［4］。平臺(tái)時(shí)代的反壟斷監(jiān)管目標(biāo)不再局限于保護(hù)競(jìng)爭(zhēng)和消除負(fù)外部性，更在于鼓勵(lì)創(chuàng)新和促進(jìn)數(shù)據(jù)流動(dòng)，保證消費(fèi)者享受到由數(shù)字經(jīng)濟(jì)帶來(lái)的最大效能。 在平臺(tái)時(shí)代，傳統(tǒng)反壟斷監(jiān)管所適用的一些分析工具不再奏效，以界定相關(guān)市場(chǎng)的工具——假定以壟斷者測(cè)試法（下文簡(jiǎn)稱(chēng)“SSNIP”）為例，如果界定的產(chǎn)品的價(jià)格為零，SSNIP 測(cè)試無(wú)法進(jìn)行，因?yàn)榛鶞?zhǔn)價(jià)格為零時(shí)，漲價(jià)5%～10%的結(jié)果始終是零［5］，而且提升哪一邊的價(jià)格也不確定。 平臺(tái)通常是雙邊市場(chǎng)，不同于單邊的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)，這決定了傳統(tǒng)的相關(guān)市場(chǎng)界定方法無(wú)法直接適用于平臺(tái)［6］。此外，平臺(tái)經(jīng)濟(jì)具有動(dòng)態(tài)競(jìng)爭(zhēng)、顛覆性創(chuàng)新等行業(yè)特性，市場(chǎng)支配地位認(rèn)定更加困難，反競(jìng)爭(zhēng)效果評(píng)估具有更大的模糊性［7］。 隨著人工智能和大數(shù)據(jù)的發(fā)展，平臺(tái)實(shí)施的壟斷行為越來(lái)越隱蔽。 由于機(jī)器自主學(xué)習(xí)和算法“黑箱”的問(wèn)題，平臺(tái)以算法達(dá)成共謀謀取壟斷利益，監(jiān)管機(jī)構(gòu)面臨發(fā)現(xiàn)難、認(rèn)定難和處罰難的挑戰(zhàn)，若平臺(tái)以算法自動(dòng)設(shè)置價(jià)格和其他商業(yè)決策，很難通過(guò)傳統(tǒng)反壟斷工具阻止這一共謀結(jié)果的發(fā)生［8］。目前的執(zhí)法案件對(duì)創(chuàng)新和效率的考慮也存在明顯不足，以阿里巴巴“二選一”案件為例，監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)“二選一”競(jìng)爭(zhēng)損害原理的分析不足，沒(méi)有對(duì)“二選一”可能產(chǎn)生的市場(chǎng)封鎖效果進(jìn)行評(píng)估，而且現(xiàn)有的競(jìng)爭(zhēng)分析缺乏市場(chǎng)調(diào)研和經(jīng)濟(jì)分析證據(jù)作為支撐②。

（二）監(jiān)管能力缺失，救濟(jì)效果不佳

雖然反壟斷法具有強(qiáng)大的威懾力，但是行政調(diào)查或司法訴訟的周期長(zhǎng)，而且主要依靠事后救濟(jì)，容易導(dǎo)致市場(chǎng)失去恢復(fù)競(jìng)爭(zhēng)的機(jī)會(huì)。 特別是對(duì)平臺(tái)的反壟斷調(diào)查需要分析海量的數(shù)據(jù)或者審計(jì)機(jī)器學(xué)習(xí)算法，由于算法具有“黑箱”和不可解釋性的特征，要了解算法的工作原理并分析其競(jìng)爭(zhēng)效果是一個(gè)重大挑戰(zhàn)，這需要充足且專(zhuān)業(yè)的監(jiān)管資源予以支撐。 在歐盟調(diào)查谷歌案中，因谷歌涉嫌利用搜索算法實(shí)現(xiàn)自我優(yōu)待，監(jiān)管機(jī)構(gòu)需要分析超過(guò)17 億條的搜索數(shù)據(jù)［9］。谷歌的算法極為復(fù)雜，自我優(yōu)待行為具有高度的技術(shù)性和隱蔽性，這些新特點(diǎn)和新要求給監(jiān)管機(jī)構(gòu)帶來(lái)重大挑戰(zhàn)。

（三）信息不對(duì)稱(chēng)加劇，監(jiān)管手段失效

平臺(tái)擁有信息和技術(shù)優(yōu)勢(shì)，在監(jiān)管對(duì)立關(guān)系中，監(jiān)管機(jī)構(gòu)面臨信息缺乏和工具失靈的劣勢(shì)，監(jiān)管難度加大。 而且平臺(tái)經(jīng)濟(jì)需要一個(gè)允許“犯錯(cuò)”的創(chuàng)新空間，過(guò)早或過(guò)晚干預(yù)都不利于其發(fā)展，找準(zhǔn)監(jiān)管時(shí)機(jī)更加困難。 正因如此，在高科技領(lǐng)域的反壟斷調(diào)查耗時(shí)都長(zhǎng)，執(zhí)法成本過(guò)高，結(jié)果是違法行為對(duì)市場(chǎng)造成的損害難以彌補(bǔ)。 以歐盟調(diào)查谷歌為例，歐盟對(duì)谷歌三項(xiàng)違法行為的調(diào)查周期分別為六年半、三年和兩年半，最終結(jié)果是谷歌沒(méi)有改變其商業(yè)模式，而以法律途徑與監(jiān)管機(jī)構(gòu)抗衡，相關(guān)爭(zhēng)議進(jìn)入漫長(zhǎng)的司法訴訟中。 傳統(tǒng)反壟斷監(jiān)管側(cè)重事后追究和威懾懲戒，在全球執(zhí)法實(shí)踐中，罰款成為常用的執(zhí)法手段，人們也通常將監(jiān)管機(jī)構(gòu)作出的處罰金額視為評(píng)判執(zhí)法效果的主要因素。 但是僅通過(guò)處罰無(wú)法矯正缺乏競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)，而且單一的罰款處罰對(duì)平臺(tái)的發(fā)展不利，容易產(chǎn)生寒蟬效應(yīng)，不利于后續(xù)創(chuàng)新。

出現(xiàn)上述問(wèn)題的根本原因在于平臺(tái)經(jīng)濟(jì)與傳統(tǒng)工業(yè)經(jīng)濟(jì)存在差異，因監(jiān)管對(duì)象、監(jiān)管目標(biāo)和監(jiān)管環(huán)境都發(fā)生了變化，沿用傳統(tǒng)的監(jiān)管模式必然面臨不適配的問(wèn)題，因而需要監(jiān)管模式的轉(zhuǎn)型。

三、歐美平臺(tái)經(jīng)濟(jì)反壟斷監(jiān)管的最新轉(zhuǎn)向

（一）歐洲：規(guī)則改造與重案執(zhí)法并行，高效推動(dòng)監(jiān)管進(jìn)程

歐盟委員會(huì)較早關(guān)注了平臺(tái)經(jīng)濟(jì)給競(jìng)爭(zhēng)政策帶來(lái)的挑戰(zhàn)，早在2015年7月就發(fā)布了《數(shù)字經(jīng)濟(jì)中競(jìng)爭(zhēng)政策面臨的挑戰(zhàn)》的報(bào)告，指出由于數(shù)字市場(chǎng)的邊界模糊和競(jìng)爭(zhēng)存在動(dòng)態(tài)性的特點(diǎn)，競(jìng)爭(zhēng)分析思路和評(píng)估工具都需要更新［10］。 此后，歐盟委員會(huì)跟進(jìn)理論研究，積極開(kāi)展執(zhí)法實(shí)踐，先后對(duì)谷歌、臉書(shū)、亞馬遜等展開(kāi)調(diào)查。 英國(guó)、法國(guó)、德國(guó)等也積極研究平臺(tái)經(jīng)濟(jì)的競(jìng)爭(zhēng)問(wèn)題，發(fā)布多個(gè)研究報(bào)告，如2016年法國(guó)與德國(guó)執(zhí)法機(jī)構(gòu)聯(lián)合發(fā)布《競(jìng)爭(zhēng)法與數(shù)據(jù)》報(bào)告，該報(bào)告探討了數(shù)據(jù)壟斷的可能性。 又如2020年英國(guó)競(jìng)爭(zhēng)與市場(chǎng)管理局（下文簡(jiǎn)稱(chēng)“CMA”）發(fā)布《在線(xiàn)平臺(tái)與數(shù)字廣告》報(bào)告，該報(bào)告建議建立一套促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)的監(jiān)管機(jī)制。 通過(guò)梳理發(fā)現(xiàn)這些報(bào)告和案例存在如下特征。

1.構(gòu)建行業(yè)管制規(guī)則，加重平臺(tái)責(zé)任

歐洲的競(jìng)爭(zhēng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)普遍都在研究修訂法律規(guī)則，并加重平臺(tái)法律責(zé)任。 2017年6月9日，《德國(guó)反限制競(jìng)爭(zhēng)法第九次修訂法》生效，該法在經(jīng)營(yíng)集中控制中新增“交易額條款”，規(guī)定原本營(yíng)業(yè)額達(dá)不到現(xiàn)有申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)的經(jīng)營(yíng)者也有申報(bào)義務(wù)，從而將大平臺(tái)收購(gòu)初創(chuàng)企業(yè)的交易納入審查范圍。 2020年12月15日，歐盟委員會(huì)公布了《數(shù)字服務(wù)法案》草案和《數(shù)字市場(chǎng)法案》草案，《數(shù)字市場(chǎng)法案》針對(duì)“守門(mén)人（Gatekeeper）”規(guī)定了特定義務(wù)，“守門(mén)人”是指經(jīng)營(yíng)著作為用戶(hù)重要網(wǎng)絡(luò)入口的核心網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)的企業(yè)。 一旦被認(rèn)定為“守門(mén)人”，企業(yè)有義務(wù)為經(jīng)營(yíng)者和消費(fèi)者確保一個(gè)公平而且開(kāi)放的在線(xiàn)環(huán)境，以使所有主體都能夠創(chuàng)新。 為解決監(jiān)管不足和監(jiān)管滯后的問(wèn)題，歐洲的競(jìng)爭(zhēng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)提出適用臨時(shí)措施的建議，比如對(duì)平臺(tái)發(fā)出禁令，即在調(diào)查結(jié)論出來(lái)前禁止平臺(tái)實(shí)施特定行為。 更極端的建議包括降低違法證明的標(biāo)準(zhǔn)，減輕監(jiān)管機(jī)構(gòu)的舉證難度，甚至考慮將數(shù)字市場(chǎng)中的某些單邊行為歸類(lèi)為可推定的違法行為，將舉證責(zé)任轉(zhuǎn)移到平臺(tái)方，由平臺(tái)證明它們有利于競(jìng)爭(zhēng)。

2.增強(qiáng)執(zhí)法力量，重塑智慧監(jiān)管能力

CMA 的首席執(zhí)行官安德里亞·科斯切利（Andrea Coscelli）認(rèn)為對(duì)數(shù)字經(jīng)濟(jì)的監(jiān)管需要一種更快的機(jī)制，且要與業(yè)界開(kāi)放合作，以找到促進(jìn)創(chuàng)新并滿(mǎn)足監(jiān)管目標(biāo)的方案。 他提議建立新的監(jiān)管制度，創(chuàng)設(shè)具有強(qiáng)勁執(zhí)法能力的數(shù)字市場(chǎng)機(jī)構(gòu)。 2021年4月，CMA 宣布新建一個(gè)數(shù)字市場(chǎng)部門(mén)（Digital Markets Unit），其重要職責(zé)之一是收集數(shù)字市場(chǎng)中的違法證據(jù)，并通過(guò)構(gòu)建數(shù)字市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，加大對(duì)大型平臺(tái)的監(jiān)管力度。為了提升監(jiān)管隊(duì)伍在數(shù)據(jù)、技術(shù)和分析方面的能力，CMA 招聘了具有包括數(shù)學(xué)博士、物理學(xué)博士和心理學(xué)博士等學(xué)位的專(zhuān)業(yè)員工，以滿(mǎn)足數(shù)字經(jīng)濟(jì)執(zhí)法的需求［11］。 德國(guó)阿登納基金會(huì)發(fā)布的《恢復(fù)數(shù)字競(jìng)爭(zhēng)的平衡》報(bào)告也提議應(yīng)成立一個(gè)監(jiān)管預(yù)警部門(mén)（Early Alerts Unit），能時(shí)刻監(jiān)督市場(chǎng)情況，出現(xiàn)問(wèn)題時(shí)進(jìn)行專(zhuān)門(mén)報(bào)告，同時(shí)為創(chuàng)設(shè)新的制度工具提出建議。

3.“復(fù)活”預(yù)防措施，事前預(yù)警與事中監(jiān)管結(jié)合

歐盟反壟斷專(zhuān)員瑪格麗特·韋斯塔格（Margrethe Vestager）在一次采訪(fǎng)中表示競(jìng)爭(zhēng)法是“向前看”的，歐盟計(jì)劃引入前瞻式動(dòng)態(tài)監(jiān)管模式。 首先，“復(fù)活”臨時(shí)禁令措施。 2019年10月，歐盟向博通公司發(fā)出禁止令，要求博通暫停與電視和調(diào)制解調(diào)器制造商簽署排他性采購(gòu)協(xié)議。 這是歐盟近二十年來(lái)的第一個(gè)臨時(shí)禁止令，目的在于防止博通的特定行為對(duì)市場(chǎng)造成不可挽回的損害。 其次，轉(zhuǎn)移舉證責(zé)任。 瑪格麗特·韋斯塔格提出考慮到平臺(tái)的反競(jìng)爭(zhēng)行為對(duì)消費(fèi)者的影響難以得到證明，應(yīng)要求平臺(tái)證明自己的行為不會(huì)對(duì)競(jìng)爭(zhēng)造成損害。 最后，重視行為救濟(jì)措施，對(duì)平臺(tái)進(jìn)行持續(xù)監(jiān)督。 比如在谷歌收購(gòu)Fitibit 案中，歐盟委員會(huì)對(duì)谷歌在交易后的數(shù)據(jù)收集和使用進(jìn)行了嚴(yán)格限定，要求谷歌不得將Fitbit 收集的數(shù)據(jù)用于廣告活動(dòng)。 為了保證競(jìng)爭(zhēng)者通過(guò)API 獲得Fitbit 的數(shù)據(jù)，歐盟委員會(huì)還要求谷歌承諾維持Fitbit 的API 接口的訪(fǎng)問(wèn)權(quán)。這些附加條件都屬于行為救濟(jì)，可見(jiàn)歐盟在平臺(tái)經(jīng)濟(jì)的救濟(jì)方案中堅(jiān)持了“結(jié)構(gòu)豁免，強(qiáng)化行為限制”的思路。

（二）美國(guó)模式：激進(jìn)派上臺(tái)引發(fā)監(jiān)管改革與大案訴訟，但結(jié)果面臨不確定性

1.出現(xiàn)新的理論學(xué)派，學(xué)者影響監(jiān)管動(dòng)向

在美國(guó)政府開(kāi)啟對(duì)平臺(tái)企業(yè)的反壟斷調(diào)查前，美國(guó)學(xué)界就出現(xiàn)了新布蘭代斯學(xué)派（New Brandies School），該學(xué)派主張效率標(biāo)準(zhǔn)不是反壟斷的唯一標(biāo)準(zhǔn)，社會(huì)平等和經(jīng)濟(jì)民主是更重要的目標(biāo)。 新布蘭代斯學(xué)派重視保護(hù)小企業(yè)，強(qiáng)調(diào)個(gè)體在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的平等參與，并且關(guān)注再分配的公平［12］。 該學(xué)派為平臺(tái)經(jīng)濟(jì)的反壟斷帶來(lái)新的理論視角，也滿(mǎn)足了人們亟需在“科技巨頭”的強(qiáng)勢(shì)力量下獲得更好的隱私保護(hù)和個(gè)體利益保障的強(qiáng)烈愿望。 如今新布蘭代斯學(xué)派的兩位主要學(xué)者吳修銘（Tim Wu）和琳娜·汗（Lina Khan）都已經(jīng)到美國(guó)反壟斷機(jī)構(gòu)任職，2021年6月15日，琳娜·汗被任命為美國(guó)FTC 的主席，F(xiàn)TC 還成立了一支特別小組專(zhuān)門(mén)監(jiān)督技術(shù)市場(chǎng)，該小組中的十七名職員擁有包括在線(xiàn)廣告、社交網(wǎng)絡(luò)、移動(dòng)操作系統(tǒng)和平臺(tái)商業(yè)等領(lǐng)域的經(jīng)驗(yàn)和知識(shí)［13］。

2.新設(shè)白宮競(jìng)爭(zhēng)委員會(huì)，推進(jìn)法案出臺(tái)和大案執(zhí)法

2020年10月20日，美國(guó)司法部宣布對(duì)谷歌提起反壟斷訴訟，指控谷歌通過(guò)排他協(xié)議維持其在搜索和搜索廣告市場(chǎng)的壟斷。 同年12月，美國(guó)FTC 指控臉書(shū)從事反競(jìng)爭(zhēng)行為。 同時(shí)美國(guó)對(duì)亞馬遜和蘋(píng)果的調(diào)查也在醞釀中。2021年6月11日，美國(guó)眾議院司法委員會(huì)提出了五項(xiàng)針對(duì)平臺(tái)企業(yè)的法律草案，分別是《美國(guó)選擇和創(chuàng)新在線(xiàn)法案》《終止平臺(tái)壟斷法案》《通過(guò)啟用服務(wù)交換增強(qiáng)兼容性和競(jìng)爭(zhēng)性法案》《平臺(tái)競(jìng)爭(zhēng)和機(jī)會(huì)法案》及《并購(gòu)申請(qǐng)費(fèi)的現(xiàn)代化法案》。 這五部法案已經(jīng)通過(guò)了眾議院司法委員會(huì)審議，將送往參議院進(jìn)行集體審議。 2021年7月，美國(guó)總統(tǒng)簽署一項(xiàng)新的行政命令，設(shè)立白宮競(jìng)爭(zhēng)委員會(huì)，統(tǒng)一協(xié)調(diào)各部門(mén)在反壟斷政策與執(zhí)法方面的工作，這是美國(guó)歷史上首次設(shè)立一個(gè)“超部委”的反壟斷議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。

3.采取司法審判模式，反壟斷調(diào)查結(jié)果的不確定性較大

反壟斷法律制度的實(shí)施機(jī)制包括司法審判模式和行政執(zhí)法模式，歐盟和我國(guó)都屬于行政執(zhí)法模式，即主要由行政機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)調(diào)查和做出行政處罰決定，被調(diào)查的企業(yè)對(duì)結(jié)果有異議可以提起行政訴訟。 而美國(guó)屬于司法審判模式，由執(zhí)法機(jī)構(gòu)調(diào)查取證后向法院提起控訴，由法院作出最終裁決。 在這種司法模式下，企業(yè)有充分的抗辯空間，雙方都會(huì)聘請(qǐng)大量法學(xué)家、經(jīng)濟(jì)學(xué)家和技術(shù)專(zhuān)家進(jìn)行辯論。整個(gè)周期較長(zhǎng)，這在一定程度上可以克服行政執(zhí)法的武斷性，降低錯(cuò)誤執(zhí)法的概率。 在數(shù)年的訴訟周期中，受黨派影響，很多案件可能經(jīng)歷政府內(nèi)閣更替，訴訟結(jié)果具有很大的不確定性。 縱觀美國(guó)反壟斷調(diào)查歷史，以微軟案和高通案為例，這些案件經(jīng)歷了數(shù)年的控訴和抗辯程序后，美國(guó)政府最終沒(méi)有采取最嚴(yán)厲的處罰措施，雙方以和解的方式結(jié)案。 這樣以適度的成本及時(shí)制止了壟斷行為，達(dá)到各方利益的平衡，并最終保護(hù)了消費(fèi)者福利和促進(jìn)了行業(yè)健康發(fā)展［14］。 這是美國(guó)司法模式的一個(gè)特點(diǎn)，即反壟斷調(diào)查呈現(xiàn)出“雷聲大雨點(diǎn)小”的情況。

綜上，歐盟在平臺(tái)經(jīng)濟(jì)反壟斷監(jiān)管上一直扮演“急先鋒”的角色，不僅積極開(kāi)展執(zhí)法行動(dòng)，而且探索新的規(guī)制工具和規(guī)則，并將監(jiān)管“關(guān)口”不斷前移。 美國(guó)雖然也由寬松監(jiān)管轉(zhuǎn)向嚴(yán)格執(zhí)法，但是在司法模式下，最終的調(diào)查結(jié)果存在不確定性。 我國(guó)可以借鑒歐盟科學(xué)的監(jiān)管理論和監(jiān)管工具，但是在監(jiān)管力度上應(yīng)基于本國(guó)的國(guó)情。 歐盟的市場(chǎng)分散，缺乏本土大平臺(tái)，其反壟斷執(zhí)法的對(duì)象都是美國(guó)的平臺(tái)企業(yè)，而且執(zhí)法力度大、調(diào)查范圍廣，其重要目的在于為歐盟本土平臺(tái)創(chuàng)造發(fā)展空間。 因此，我國(guó)在借鑒歐盟經(jīng)驗(yàn)時(shí)，應(yīng)該有國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)的戰(zhàn)略思維，靈活掌握監(jiān)管的尺度和力度，既要保證行業(yè)的充分競(jìng)爭(zhēng)，又要防止過(guò)度監(jiān)管影響平臺(tái)健康發(fā)展。

四、回應(yīng)性規(guī)制理論視角下審視我國(guó)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)反壟斷監(jiān)管模式

（一）回應(yīng)性規(guī)制理論的基本內(nèi)涵、不足與發(fā)展

艾爾斯（Ayres）和布雷斯維特（Braithwaite）首先提出回應(yīng)性規(guī)制理論（Responsive Regulation），他們提出了一個(gè)“金字塔”模型，包括“強(qiáng)制手段金字塔”（Enforcement Pyramid）和“監(jiān)管策略金字塔”（Regulatory Strategy Pyramid）模型。在“強(qiáng)制手段金字塔”模型中，“塔”底的措施是教育和說(shuō)服，當(dāng)這些措施無(wú)效時(shí)，再采取警告或處罰，最后是吊銷(xiāo)營(yíng)業(yè)執(zhí)照。 在“監(jiān)管策略金字塔”模型中，“塔”底的策略是自我規(guī)制，當(dāng)自我規(guī)制無(wú)效時(shí)，再實(shí)行命令的監(jiān)管策略［15］。 “金字塔”模型體現(xiàn)出規(guī)制強(qiáng)度由“軟”到“硬”的過(guò)程，強(qiáng)調(diào)先使用“軟”手段的目的在于激發(fā)被監(jiān)管者的自覺(jué)意識(shí)。 回應(yīng)性規(guī)制理論主張對(duì)被監(jiān)管者實(shí)施差異化監(jiān)管，因而需要甄別被監(jiān)管者的情況，并選擇恰當(dāng)?shù)谋O(jiān)管措施。 回應(yīng)性規(guī)制存在一些缺陷：首先，需要給予監(jiān)管者充分的自由裁量權(quán)，監(jiān)管者在與被監(jiān)管者互動(dòng)中甄別對(duì)方的情況，并采取針對(duì)性的監(jiān)管措施。 如果這個(gè)過(guò)程缺乏監(jiān)督，存在監(jiān)管“俘獲”的問(wèn)題。 其次，強(qiáng)調(diào)非政府組織的作用，并主張將它們視為監(jiān)管主體，但這一思路的前提是各種非政府組織有能力行使監(jiān)管職能。 最后，強(qiáng)調(diào)監(jiān)管者與被監(jiān)管者之間的信任，只有經(jīng)過(guò)真誠(chéng)協(xié)商對(duì)話(huà)才能了解被監(jiān)管者的動(dòng)機(jī)。 如果政企之間存在不信任文化，回應(yīng)性規(guī)制很難落實(shí)［16］。

針對(duì)這些缺陷，很多學(xué)者基于回應(yīng)性規(guī)制理論提出了相關(guān)衍生理論。 比如甘寧漢姆（Gunningham）和格拉博斯基（Grabosky）主張對(duì)金字塔進(jìn)行改造，提出了三維的金字塔模型：第一面是政府規(guī)制；第二面是企業(yè)自我規(guī)制；第三面是第三方規(guī)制，包括商業(yè)性機(jī)構(gòu)和公益性機(jī)構(gòu)。這種三維的金字塔有利于將更多不同類(lèi)型的主體引入到規(guī)制中［17］。 德拉霍思（Drahos）和布雷斯維特（Braithwaite）提出“節(jié)點(diǎn)治理”（Nodal Governance），主張將“強(qiáng)制手段金字塔”模型和“監(jiān)管策略金字塔”模型演變成“網(wǎng)絡(luò)治理金字塔”模型。 這意味著監(jiān)管者不僅可以沿著金字塔向上提升規(guī)制強(qiáng)度，還可以通過(guò)擴(kuò)大合作伙伴提高規(guī)制能力，合作伙伴包括其他政府機(jī)構(gòu)或非政府組織以及個(gè)人［18］。還有學(xué)者提出“元規(guī)制”（Meta-regulation）理論，指政府部門(mén)推動(dòng)并監(jiān)督企業(yè)自我規(guī)制，比如鼓勵(lì)企業(yè)建立內(nèi)部管理體系，并通過(guò)抽查或要求企業(yè)公開(kāi)內(nèi)部評(píng)估報(bào)告等方式對(duì)企業(yè)進(jìn)行監(jiān)督?；貞?yīng)性規(guī)制理論的提出者布雷斯維特（Braithwaite）也發(fā)現(xiàn)其理論的一個(gè)缺陷是將視野局限于威懾和處罰上，忽略了正向激勵(lì)，對(duì)此他提出“基于優(yōu)勢(shì)監(jiān)管”（Strength-based Regulation）理論，以“支持性金字塔”（Pyramid of Support）模型補(bǔ)充原來(lái)的“懲罰性金字塔”（Pyramid of Sanction）模型。該模型強(qiáng)調(diào)監(jiān)管者需優(yōu)先選擇激勵(lì)的措施，包括勸說(shuō)或表?yè)P(yáng)［19］。

（二）回應(yīng)性規(guī)制理論給我國(guó)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)反壟斷監(jiān)管帶來(lái)的啟發(fā)

我國(guó)政府對(duì)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)一直秉持包容審慎的監(jiān)管原則，因而行政指導(dǎo)、行政合同、行政獎(jiǎng)勵(lì)等非強(qiáng)制手段興起，形成監(jiān)管領(lǐng)域“剛?cè)岵?jì)”的局面。 在過(guò)去十幾年的反壟斷法實(shí)施過(guò)程中，監(jiān)管機(jī)構(gòu)并未對(duì)國(guó)內(nèi)平臺(tái)啟動(dòng)過(guò)反壟斷調(diào)查，而是以柔性的監(jiān)管方式敦促平臺(tái)整改。 同時(shí)，監(jiān)管機(jī)構(gòu)不斷學(xué)習(xí)和研究行業(yè)，并做好執(zhí)法準(zhǔn)備。 以“二選一”為例，多年來(lái)在“雙十一”來(lái)臨之際監(jiān)管機(jī)構(gòu)以調(diào)研、行政指導(dǎo)會(huì)（告誡會(huì)）、約談等方式提醒平臺(tái)守法合規(guī)。 還嘗試合規(guī)經(jīng)營(yíng)承諾制度，如在2020年7月監(jiān)管機(jī)構(gòu)組織國(guó)內(nèi)二十家互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)簽署承諾書(shū)，平臺(tái)承諾依法合規(guī)經(jīng)營(yíng)、堅(jiān)持互利共贏、公平參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)、強(qiáng)化平臺(tái)治理、加強(qiáng)企業(yè)自治等。 當(dāng)柔性監(jiān)管措施失效時(shí)，監(jiān)管機(jī)構(gòu)便開(kāi)展執(zhí)法調(diào)查，通過(guò)強(qiáng)硬的監(jiān)管手段重塑市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序。 如2020年12月，國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)管總局對(duì)阿里巴巴實(shí)施“二選一”等行為立案調(diào)查，表明了監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)長(zhǎng)期存在的“二選一”持明確否定的態(tài)度。 我國(guó)監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)的反壟斷監(jiān)管的特征是，在對(duì)話(huà)式的環(huán)境中，規(guī)制者向企業(yè)發(fā)出信號(hào)，如果干預(yù)程度較低的措施失靈，再采取更嚴(yán)格的規(guī)制措施。

在回應(yīng)性規(guī)制模式下我國(guó)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)反壟斷監(jiān)管遇到諸多問(wèn)題：第一，監(jiān)管機(jī)構(gòu)過(guò)于相信平臺(tái)自我承諾的效果，導(dǎo)致規(guī)制不足。 以平臺(tái)“二選一”為例，監(jiān)管機(jī)構(gòu)一直通過(guò)約談或行政指導(dǎo)的方式督促平臺(tái)自我合規(guī)，但是“二選一”現(xiàn)象屢禁不止。 第二，受執(zhí)法資源短缺的掣肘，監(jiān)管機(jī)構(gòu)通常選擇低成本的監(jiān)管方式，包括選擇約談或行政指導(dǎo)等，這樣將消解或取代正式的制裁措施。 由此，監(jiān)管資源不足導(dǎo)致規(guī)制回應(yīng)性匱乏，而且規(guī)制手段被擠壓在“執(zhí)法金字塔”底部之外［20］。 可見(jiàn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)需要充足的執(zhí)法資源以保證金字塔體系順暢運(yùn)行。 第三，若監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)企業(yè)的威懾不足，后續(xù)一旦發(fā)生科層式的問(wèn)責(zé)事件，容易產(chǎn)生“運(yùn)動(dòng)式”執(zhí)法，而且執(zhí)法措施往往由頂部向底部展開(kāi)，即逆向?qū)嵤@樣對(duì)平臺(tái)的打擊力度太大。 如今監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)平臺(tái)的高壓執(zhí)法容易被外界認(rèn)為是“運(yùn)動(dòng)式”執(zhí)法，監(jiān)管的精準(zhǔn)性和科學(xué)性都受到一定程度的質(zhì)疑，反壟斷監(jiān)管的社會(huì)效果大打折扣。

由此，對(duì)回應(yīng)性規(guī)制理論及其衍生理論進(jìn)行分析，其中一些監(jiān)管思路、監(jiān)管措施和監(jiān)管理念可以應(yīng)用于完善反壟斷監(jiān)管上，比如通過(guò)激勵(lì)措施鼓勵(lì)企業(yè)自我合規(guī)、重視與企業(yè)的互動(dòng)并采取針對(duì)性監(jiān)管對(duì)策、引入其他方參與監(jiān)管過(guò)程等。 具體啟發(fā)如下：首先，需要加強(qiáng)對(duì)企業(yè)自我合規(guī)的外部監(jiān)督，避免自我規(guī)制的失效。 比如制定相關(guān)規(guī)則，若平臺(tái)無(wú)法兌現(xiàn)自己的承諾就應(yīng)受到嚴(yán)厲的處罰。 其次，可以考慮對(duì)平臺(tái)自我合規(guī)給予獎(jiǎng)勵(lì)。 在反壟斷領(lǐng)域，監(jiān)管機(jī)構(gòu)通常以實(shí)施巨額罰款作為處罰措施，這樣對(duì)企業(yè)產(chǎn)生巨大威懾。 近年來(lái)，有學(xué)者注意到僅依靠威懾不足以獲得企業(yè)的合規(guī)承諾，這種情形被稱(chēng)為“威懾陷阱”（Deterrence Trap）［21］。 因此，可以考慮以獎(jiǎng)勵(lì)的方式提高平臺(tái)自我合規(guī)的動(dòng)力。 比如韓國(guó)建立了公平交易合規(guī)計(jì)劃和獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，企業(yè)可以申請(qǐng)合規(guī)評(píng)級(jí)，合規(guī)工作做得好的企業(yè)可以獲得優(yōu)秀級(jí)別［22］。 最后，需要引入第三方監(jiān)督力量，如社會(huì)大眾或行業(yè)組織都可以作為反壟斷監(jiān)管的重要參與方。 企業(yè)的合規(guī)經(jīng)營(yíng)承諾應(yīng)向社會(huì)公開(kāi)并接受公眾監(jiān)督，監(jiān)管機(jī)構(gòu)的行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)評(píng)估報(bào)告或案件調(diào)查情況也應(yīng)及時(shí)向社會(huì)公開(kāi)。 在我國(guó)，還可以發(fā)揮消費(fèi)者保護(hù)協(xié)會(huì)的作用，通過(guò)投訴和舉報(bào)監(jiān)督平臺(tái)實(shí)現(xiàn)自我合規(guī)。

五、我國(guó)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)反壟斷監(jiān)管模式的轉(zhuǎn)型方向與政策建議

（一）堅(jiān)持科學(xué)的監(jiān)管理念和監(jiān)管原則

1.堅(jiān)持包容創(chuàng)新審慎干預(yù)的理念，秉持規(guī)范與發(fā)展并重的原則

在平臺(tái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展早期，執(zhí)行舊的規(guī)則會(huì)阻礙新商業(yè)模式的發(fā)展，所以提倡包容的理念，即給予新事物自主發(fā)展的空間。 經(jīng)過(guò)幾十年的發(fā)展，平臺(tái)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入到成熟期，各種競(jìng)爭(zhēng)問(wèn)題涌現(xiàn)出來(lái)，競(jìng)爭(zhēng)秩序和消費(fèi)者權(quán)益受到威脅。 包容審慎理念的實(shí)質(zhì)內(nèi)涵應(yīng)隨著平臺(tái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況的變化而變化，對(duì)于一些發(fā)展較成熟的平臺(tái)業(yè)務(wù)，應(yīng)該劃定“紅線(xiàn)”，不再包容其突破底線(xiàn)的行為。 因此，包容審慎是指包容創(chuàng)新和審慎干預(yù)，而不是指包容平臺(tái)的一切行為。 對(duì)此，平臺(tái)經(jīng)濟(jì)反壟斷監(jiān)管應(yīng)該重視對(duì)創(chuàng)新的考慮，同時(shí)監(jiān)管措施需要適時(shí)、高效和精準(zhǔn)。 可見(jiàn)，成長(zhǎng)起來(lái)的平臺(tái)應(yīng)該承擔(dān)更重的注意義務(wù)，需要關(guān)注經(jīng)營(yíng)行為的合法性邊界。 同時(shí)，監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)堅(jiān)持規(guī)范與發(fā)展并重的原則，既不能縱容平臺(tái)“無(wú)法無(wú)天”，也不能過(guò)度干預(yù)阻礙平臺(tái)發(fā)展，應(yīng)實(shí)現(xiàn)科學(xué)監(jiān)管、合法監(jiān)管和精準(zhǔn)監(jiān)管［23］。

2.加強(qiáng)事前預(yù)警，提高事中監(jiān)管的敏捷性

首先，保證監(jiān)管措施的敏捷性。 根據(jù)世界經(jīng)濟(jì)論壇（World Economic Forum）白皮書(shū)的定義，敏捷治理指一種以顧客為中心的、具有適應(yīng)性和包容性的政策制定過(guò)程［24］。 實(shí)現(xiàn)敏捷治理需要對(duì)風(fēng)險(xiǎn)快速響應(yīng)，嘗試實(shí)驗(yàn)性臨時(shí)方案，并進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)控與調(diào)整。 監(jiān)管機(jī)構(gòu)需要采用新技術(shù)提高風(fēng)險(xiǎn)預(yù)判能力，并實(shí)施前瞻性的監(jiān)管措施。 在平臺(tái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，為避免干預(yù)的滯后性帶來(lái)不可逆的競(jìng)爭(zhēng)損害，監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)該增加執(zhí)法的靈活性和敏捷性，比如采取臨時(shí)禁令制度，即在確認(rèn)違法前直接禁止平臺(tái)的某些行為。

其次，保證監(jiān)管回應(yīng)的及時(shí)性。 我國(guó)反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)對(duì)平臺(tái)壟斷問(wèn)題的回應(yīng)規(guī)制存在滯后現(xiàn)象，應(yīng)將監(jiān)管“關(guān)口”前移，具體包括兩個(gè)方面：其一，強(qiáng)化對(duì)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)的市場(chǎng)調(diào)研和競(jìng)爭(zhēng)評(píng)估工作。 我國(guó)《反壟斷法》規(guī)定了國(guó)務(wù)院反壟斷委員會(huì)“組織調(diào)查、評(píng)估市場(chǎng)總體競(jìng)爭(zhēng)狀況，發(fā)布評(píng)估報(bào)告”，但是我國(guó)尚未就平臺(tái)經(jīng)濟(jì)發(fā)布過(guò)任何市場(chǎng)調(diào)研或競(jìng)爭(zhēng)評(píng)估報(bào)告。 而美國(guó)、歐盟、德國(guó)等反壟斷司法轄區(qū)很早就開(kāi)始對(duì)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)進(jìn)行市場(chǎng)調(diào)研和專(zhuān)題研究，已經(jīng)發(fā)布過(guò)多個(gè)研究報(bào)告，并在此基礎(chǔ)上開(kāi)展執(zhí)法行動(dòng)，保證了監(jiān)管的及時(shí)性。 其二，加強(qiáng)對(duì)平臺(tái)并購(gòu)交易的事前防御。 因?yàn)闅v史原因，國(guó)內(nèi)很多涉及VIE（Variable Interest Entity，即可變利益實(shí)體）架構(gòu)的互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)的并購(gòu)交易沒(méi)有經(jīng)過(guò)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的反壟斷審查。 過(guò)去十幾年，頭部平臺(tái)企業(yè)發(fā)起過(guò)數(shù)百起并購(gòu)，平臺(tái)的力量越來(lái)越強(qiáng)，增加了事后監(jiān)管的難度。為了防止平臺(tái)的無(wú)序擴(kuò)張，有必要嚴(yán)格審查大平臺(tái)的收購(gòu)行為，避免出現(xiàn)“獵殺式并購(gòu)”，為中小企業(yè)和初創(chuàng)企業(yè)提供自由發(fā)展的空間。

最后，保證精準(zhǔn)施策和差異監(jiān)管。 回應(yīng)性規(guī)制理論的一個(gè)核心要義在于甄別企業(yè)的不同情況，找到恰當(dāng)?shù)谋O(jiān)管措施，并實(shí)現(xiàn)差異監(jiān)管。 實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)施策包括兩個(gè)方面：其一，對(duì)特定行為進(jìn)行準(zhǔn)確定性。比如對(duì)頻繁出現(xiàn)的強(qiáng)制“二選一”、不合理屏蔽、流量劫持、大數(shù)據(jù)“殺熟”、算法合謀、“獵殺式并購(gòu)”等行為應(yīng)該加強(qiáng)監(jiān)管，壓實(shí)平臺(tái)責(zé)任。 而對(duì)于那些能促進(jìn)創(chuàng)新、提高效率或有其他合理理由的行為，則應(yīng)留有觀察期。 其二，對(duì)屢次違規(guī)或違反承諾的平臺(tái)落實(shí)法律責(zé)任，加大威懾力度，避免出現(xiàn)平臺(tái)以虛假承諾為“殼”逃避監(jiān)管的情況。

3.增強(qiáng)政企互動(dòng)，保證程序正義和信息公開(kāi)

在目前平臺(tái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的反壟斷監(jiān)管行動(dòng)中，我們很少聽(tīng)到平臺(tái)企業(yè)抗辯的“聲音”，監(jiān)管者與被監(jiān)管者之間缺乏辯論，而且案件調(diào)查和分析的信息不夠透明，社會(huì)監(jiān)督不足，這樣無(wú)法保證監(jiān)管的科學(xué)性，可能加大監(jiān)管失誤的風(fēng)險(xiǎn)。 為保證監(jiān)管的公正性和合理性，應(yīng)該完善企業(yè)抗辯程序，鼓勵(lì)企業(yè)提出合理理由。 監(jiān)管機(jī)構(gòu)也應(yīng)該提高案件經(jīng)濟(jì)分析和裁決理由的信息透明度，引入社會(huì)監(jiān)督。

（二）充實(shí)監(jiān)管力量提升監(jiān)管效能

1.增加執(zhí)法預(yù)算，擴(kuò)大監(jiān)管隊(duì)伍規(guī)模

根據(jù)OECD 的一份報(bào)告，2017年美國(guó)FTC 擁有535 名雇員，在該財(cái)年花費(fèi)近1.342 億美元，作為另一執(zhí)法機(jī)構(gòu)的美國(guó)司法部（下文簡(jiǎn)稱(chēng)“DOJ”）擁有666 名雇員，而且在該財(cái)年花費(fèi)近1.65 億美元［25］，美國(guó)反壟斷監(jiān)管機(jī)構(gòu)的執(zhí)法人員整體規(guī)模達(dá)一千多人。 而在2021年“兩會(huì)”期間，政協(xié)委員李守鎮(zhèn)透露“市場(chǎng)監(jiān)管總局反壟斷局執(zhí)法人員編制不到50 人”。 人大代表趙冬苓也指出“一些省市監(jiān)局的反壟斷執(zhí)法人員是個(gè)位數(shù)，人數(shù)最多的江蘇、上海也僅有20 人左右”。 相較于國(guó)外，我國(guó)執(zhí)法人員嚴(yán)重不足。 因此，可以考慮提升反壟斷機(jī)構(gòu)的層級(jí)，擴(kuò)充人員編制，吸納更多技術(shù)專(zhuān)家、經(jīng)濟(jì)專(zhuān)家和法律專(zhuān)家等，充實(shí)執(zhí)法力量。

2.完善跨區(qū)域協(xié)作機(jī)制，盤(pán)活地方執(zhí)法資源

為了解決中央執(zhí)法力量有限的困境，國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)管總局對(duì)省級(jí)市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)進(jìn)行了授權(quán)，各個(gè)省級(jí)市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)在本行政轄區(qū)內(nèi)開(kāi)展反壟斷執(zhí)法。 但是各地方的執(zhí)法水平參差不齊，平臺(tái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的壟斷問(wèn)題又非常復(fù)雜，容易出現(xiàn)執(zhí)法尺度不一的情況，而且地方監(jiān)管機(jī)構(gòu)容易受到當(dāng)?shù)仄渌蛩氐挠绊?，影響?zhí)法的公正性。 以“二選一”為例，有的地方監(jiān)管機(jī)構(gòu)以反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法處理平臺(tái)，有的地方監(jiān)管機(jī)構(gòu)以電子商務(wù)法處理平臺(tái)，還有的地方監(jiān)管機(jī)構(gòu)認(rèn)為“二選一”不違法，出現(xiàn)了“同案不同判”的情況。 為了形成執(zhí)法合力和對(duì)齊執(zhí)法尺度，國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)管總局與各個(gè)省級(jí)市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)應(yīng)該形成順暢的協(xié)調(diào)溝通機(jī)制，特別是在案件線(xiàn)索、適用法律、調(diào)查經(jīng)驗(yàn)等方面進(jìn)行協(xié)作。 2020年12月10日，北京、上海、浙江、山東等二十三個(gè)省市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)參加反壟斷工作座談會(huì)。 2021年6月10日，京津冀三地市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)簽署市場(chǎng)監(jiān)管執(zhí)法協(xié)作協(xié)議。 這些舉措都是實(shí)現(xiàn)各區(qū)域間協(xié)調(diào)的一種嘗試，有利于盤(pán)活地方執(zhí)法力量。

3.加大執(zhí)法人員培訓(xùn)，建立平臺(tái)經(jīng)濟(jì)反壟斷監(jiān)管單位

除了擴(kuò)充執(zhí)法力量外，執(zhí)法人員的專(zhuān)業(yè)能力也亟需提升。 國(guó)家層面的執(zhí)法人員可以參與辦理各種反壟斷案件，還有機(jī)會(huì)到歐盟競(jìng)爭(zhēng)總司和愛(ài)爾蘭競(jìng)爭(zhēng)局等發(fā)達(dá)反壟斷司法轄區(qū)進(jìn)行學(xué)習(xí)交流。 但是地方執(zhí)法人員參與辦理的案件相對(duì)較少，專(zhuān)業(yè)能力相對(duì)欠缺。 而查處平臺(tái)經(jīng)濟(jì)的壟斷問(wèn)題需要更專(zhuān)業(yè)的知識(shí)儲(chǔ)備，包括法律知識(shí)、經(jīng)濟(jì)學(xué)理論以及互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)的技術(shù)能力等，為了提高整體的執(zhí)法水平和執(zhí)法能力，需要?jiǎng)?chuàng)新執(zhí)法人員的培訓(xùn)機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)一線(xiàn)執(zhí)法人員的培養(yǎng)。 同時(shí)，為了提高執(zhí)法的專(zhuān)業(yè)性和穩(wěn)定性，可以考慮設(shè)立專(zhuān)門(mén)的平臺(tái)經(jīng)濟(jì)監(jiān)管司局或處室，組建專(zhuān)門(mén)的監(jiān)管力量，重點(diǎn)對(duì)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)的競(jìng)爭(zhēng)問(wèn)題開(kāi)展前瞻性研究，及時(shí)提出監(jiān)管政策和執(zhí)法建議。

（三）采用創(chuàng)新的監(jiān)管策略

1.多元主體互動(dòng)實(shí)現(xiàn)高效協(xié)同

合作治理是治理的一個(gè)新趨勢(shì)，合作治理的主體包括政府機(jī)構(gòu)和各種非政府主體，強(qiáng)調(diào)在國(guó)家、市場(chǎng)與社會(huì)多中心之間形成均衡治理的局面。 世界經(jīng)濟(jì)論壇發(fā)布的《經(jīng)濟(jì)全球化、數(shù)字化背景下的競(jìng)爭(zhēng)政策》（Competition Policy in a Globalized, Digitalized Economy）白皮書(shū)提到 “參與式反壟斷”（Participative Antitrust），即指技術(shù)公司和其他利益相關(guān)者與政府機(jī)構(gòu)合作，建立并微調(diào)“游戲規(guī)則”，避免傷及企業(yè)的創(chuàng)新活動(dòng)［26］。多元主體的合作具體體現(xiàn)為：首先，主體的多元化。政府機(jī)構(gòu)、企業(yè)及行業(yè)協(xié)會(huì)發(fā)揮作用，通過(guò)互動(dòng)學(xué)習(xí)和反饋適時(shí)調(diào)試政策。其次，規(guī)范的多元。規(guī)范不僅包括國(guó)家法律，還包括指南、標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)自律公約等。 最后，機(jī)制的多元。 需要法律、社會(huì)規(guī)范、代碼控制等共同發(fā)揮作用［27］。電商打假是監(jiān)管機(jī)構(gòu)與平臺(tái)合作治理的典范，平臺(tái)掌握了商家的各項(xiàng)經(jīng)營(yíng)數(shù)據(jù)，可以利用大數(shù)據(jù)監(jiān)控技術(shù)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)假貨線(xiàn)索，實(shí)時(shí)向相關(guān)機(jī)構(gòu)報(bào)送，提高打假的時(shí)效性和精準(zhǔn)性。 另外，電商平臺(tái)可以利用管理平臺(tái)的自治權(quán)，對(duì)假冒或侵權(quán)商品實(shí)施攔截、下架和刪除等舉措。 對(duì)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)的反壟斷監(jiān)管也越來(lái)越強(qiáng)調(diào)協(xié)同性，好的監(jiān)管離不開(kāi)政府之外的社會(huì)組織、行業(yè)協(xié)會(huì)、第三方機(jī)構(gòu)和市場(chǎng)主體的積極參與。 在行業(yè)組織方面，我國(guó)有一些成功實(shí)踐，比如在中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)協(xié)會(huì)的倡議下，中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)共同簽署過(guò)多個(gè)自律公約，包括 《互聯(lián)網(wǎng)終端軟件服務(wù)行業(yè)自律公約》《中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)自律公約》《互聯(lián)網(wǎng)搜索引擎服務(wù)自律公約》等。 當(dāng)然因互聯(lián)網(wǎng)協(xié)會(huì)無(wú)監(jiān)管權(quán)力，平臺(tái)可能違背公約，因此需要加強(qiáng)對(duì)平臺(tái)遵守自律公約的監(jiān)督。

2.優(yōu)化公司治理激勵(lì)平臺(tái)合規(guī)

傳統(tǒng)的監(jiān)管以強(qiáng)制性和事后懲戒性監(jiān)管為主［28］，自我治理常常被忽視。 在政府—市場(chǎng)層面，應(yīng)激勵(lì)市場(chǎng)主體的“權(quán)利自覺(jué)”，承認(rèn)平臺(tái)的自治地位，強(qiáng)化其主體責(zé)任意識(shí)，督促平臺(tái)加強(qiáng)自我治理。 由于傳統(tǒng)的反壟斷合規(guī)指南存在內(nèi)生動(dòng)力不足的缺陷，可以借鑒韓國(guó)的反壟斷合規(guī)評(píng)級(jí)機(jī)制，建構(gòu)起我國(guó)反壟斷合規(guī)評(píng)級(jí)制度，通過(guò)獎(jiǎng)勵(lì)的方式激勵(lì)平臺(tái)開(kāi)展自我合規(guī)［29］。 為發(fā)揮平臺(tái)合規(guī)制度的效力，可以考慮建立反壟斷審計(jì)制度，通過(guò)第三方專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)（如會(huì)計(jì)師事務(wù)所或律師事務(wù)所）監(jiān)督平臺(tái)內(nèi)部的合規(guī)制度落實(shí)情況。 還可以建立報(bào)告制度，具體包括：一是要求企業(yè)報(bào)告內(nèi)部處理反壟斷合規(guī)問(wèn)題的情況。 二是要求企業(yè)及其員工向監(jiān)管機(jī)構(gòu)報(bào)告，發(fā)揮吹哨人的作用，鼓勵(lì)企業(yè)反饋其他同行的違規(guī)行為，并鼓勵(lì)企業(yè)的員工舉報(bào)企業(yè)自身的違規(guī)行為［30］。

3.善用監(jiān)管科技實(shí)現(xiàn)智慧監(jiān)管和信用監(jiān)管

平臺(tái)擁有信息、技術(shù)和人才等優(yōu)勢(shì)，監(jiān)管對(duì)象的高技術(shù)性、不確定性及隱蔽性對(duì)監(jiān)管機(jī)構(gòu)提出了挑戰(zhàn)，監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)善于利用大數(shù)據(jù)、算法和各種舉報(bào)工具發(fā)現(xiàn)平臺(tái)違規(guī)的線(xiàn)索，比如借助區(qū)塊鏈提高調(diào)查取證的效率，做到事前預(yù)防、事中控制及事后監(jiān)督同步，實(shí)行以法律與技術(shù)共同治理的模式［31］。2017年，國(guó)務(wù)院印發(fā)和實(shí)施的《“十三五”市場(chǎng)監(jiān)管規(guī)劃》明確提出要加強(qiáng)大數(shù)據(jù)監(jiān)管和智慧監(jiān)管，不斷提高監(jiān)管的智慧化、精準(zhǔn)化水平。我國(guó)的一些地方監(jiān)管機(jī)構(gòu)已經(jīng)嘗試采取智慧監(jiān)管的手段。2021年2月26日，浙江省市場(chǎng)監(jiān)管局發(fā)布“浙江公平在線(xiàn)”，該系統(tǒng)運(yùn)用大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、人工智能等技術(shù)加強(qiáng)對(duì)網(wǎng)絡(luò)交易平臺(tái)的監(jiān)測(cè)。另外，2019年國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于加快推進(jìn)社會(huì)信用體系建設(shè)構(gòu)建以信用為基礎(chǔ)的新型監(jiān)管機(jī)制的指導(dǎo)意見(jiàn)》提出以加強(qiáng)信用監(jiān)管為著力點(diǎn)，加快推進(jìn)構(gòu)建以信用為基礎(chǔ)的新型監(jiān)管機(jī)制。 智慧監(jiān)管與信用監(jiān)管實(shí)際上是相輔相成的，利用監(jiān)管科技能充分發(fā)揮信用監(jiān)管的作用，因?yàn)閷氖聣艛噙`法行為的平臺(tái)納入信用體系后，監(jiān)管機(jī)構(gòu)通過(guò)監(jiān)管大數(shù)據(jù)和智慧系統(tǒng)，可以實(shí)時(shí)更新、查詢(xún)和公示平臺(tái)企業(yè)失信情況，增強(qiáng)平臺(tái)企業(yè)的責(zé)任意識(shí)。

（四）修訂完善的監(jiān)管規(guī)則

規(guī)則是監(jiān)管的基礎(chǔ)，全球主要反壟斷司法轄區(qū)都在抓緊修訂反壟斷規(guī)則，以適應(yīng)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)反壟斷監(jiān)管的現(xiàn)實(shí)需要。 我國(guó)《反壟斷法》已經(jīng)納入國(guó)家重點(diǎn)修法項(xiàng)目，應(yīng)該借此次修法的機(jī)會(huì)，重點(diǎn)研究和修改關(guān)于平臺(tái)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題的反壟斷規(guī)則。

1.將鼓勵(lì)創(chuàng)新作為反壟斷法的立法目標(biāo)

創(chuàng)新是平臺(tái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要驅(qū)動(dòng)力，對(duì)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)的監(jiān)管應(yīng)該充分考慮創(chuàng)新要素。 特別是在“完善國(guó)家創(chuàng)新體系，加快建設(shè)科技強(qiáng)國(guó)”的大背景下，應(yīng)該更加重視反壟斷法在促進(jìn)創(chuàng)新方面的作用。 不僅要在反壟斷監(jiān)管中嚴(yán)查破壞創(chuàng)新的壟斷行為，而且要在競(jìng)爭(zhēng)評(píng)估中充分考慮動(dòng)態(tài)效率和顛覆式創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)保護(hù)競(jìng)爭(zhēng)與鼓勵(lì)創(chuàng)新的平衡［32］。 因此，應(yīng)將“鼓勵(lì)創(chuàng)新”作為立法目標(biāo)寫(xiě)入《反壟斷法》［33］。

2.明確平臺(tái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的若干新型壟斷行為

首先，算法和大數(shù)據(jù)成為平臺(tái)的重要經(jīng)營(yíng)要素，為了防止平臺(tái)通過(guò)新技術(shù)達(dá)成共謀損害競(jìng)爭(zhēng)，應(yīng)該考慮制定算法共謀的相關(guān)規(guī)定。其次，針對(duì)一些大平臺(tái)濫用數(shù)據(jù)和用戶(hù)流量的行為，應(yīng)該在禁止濫用市場(chǎng)支配地位的規(guī)定中增加禁止平臺(tái)自我優(yōu)待和不合理限制平臺(tái)內(nèi)經(jīng)營(yíng)者的行為，以保證平臺(tái)對(duì)所有合作伙伴一視同仁。最后，國(guó)內(nèi)外平臺(tái)都有大量并購(gòu)交易，而且被收購(gòu)的對(duì)象都是那些極具潛在競(jìng)爭(zhēng)力的獨(dú)角獸企業(yè)，這些交易將加劇平臺(tái)領(lǐng)域的市場(chǎng)集中度。而傳統(tǒng)的并購(gòu)控制制度無(wú)法規(guī)制此類(lèi)交易，因?yàn)楸皇召?gòu)對(duì)象的營(yíng)業(yè)額通常很低，未達(dá)到強(qiáng)制申報(bào)的標(biāo)準(zhǔn)。為了應(yīng)對(duì)此類(lèi)情況，有必要改革現(xiàn)有的并購(gòu)審查標(biāo)準(zhǔn)，將并購(gòu)交易額納入考慮因素之中，以防止“獵殺式并購(gòu)”“逃離”反壟斷的審查范圍。

3.設(shè)計(jì)獎(jiǎng)懲相結(jié)合的法律責(zé)任制度

我國(guó)反壟斷法實(shí)施了十二年，已經(jīng)暴露出威懾不足的問(wèn)題，特別是平臺(tái)經(jīng)濟(jì)中的違法并購(gòu)交易，難以通過(guò)“拆分”方式實(shí)現(xiàn)救濟(jì)，目前處罰的最高金額為五十萬(wàn)元，無(wú)法對(duì)平臺(tái)產(chǎn)生應(yīng)有的法律威懾作用［34］。 另外，現(xiàn)有的法律規(guī)則缺乏關(guān)于企業(yè)高管的個(gè)人處罰制度，導(dǎo)致平臺(tái)合規(guī)的制度建設(shè)與實(shí)際違規(guī)經(jīng)營(yíng)并存的“兩張皮”的現(xiàn)象。 因此，應(yīng)該加大對(duì)違法并購(gòu)交易的處罰力度，可以按照營(yíng)業(yè)收入的百分比來(lái)實(shí)施罰款處罰。 同時(shí)針對(duì)平臺(tái)的實(shí)際控制人或高管人員新設(shè)個(gè)人罰款制度，以保證平臺(tái)的合規(guī)工作落到實(shí)處。 除了加大處罰威懾力度外，還應(yīng)該激活自我合規(guī)機(jī)制和激勵(lì)型監(jiān)管機(jī)制，可以在《反壟斷法》中明確規(guī)定要求企業(yè)建立內(nèi)部合規(guī)制度，并搭建合規(guī)評(píng)級(jí)制度，強(qiáng)化對(duì)企業(yè)自我合規(guī)的監(jiān)督，對(duì)那些自我合規(guī)工作做得好的企業(yè)給予鼓勵(lì)，以培育內(nèi)生的公平競(jìng)爭(zhēng)文化。

六、結(jié)語(yǔ)

本文的一個(gè)創(chuàng)新之處在于以在社會(huì)性監(jiān)管領(lǐng)域已經(jīng)較為成熟且成功適用的回應(yīng)性規(guī)制理論來(lái)審視我國(guó)平臺(tái)反壟斷監(jiān)管模式，社會(huì)性監(jiān)管包括安全生產(chǎn)、環(huán)境保護(hù)和食品安全等，它們與反壟斷監(jiān)管的一個(gè)共同之處在于被監(jiān)管者主要是企業(yè)這一市場(chǎng)主體，需要重點(diǎn)考慮監(jiān)管機(jī)構(gòu)與企業(yè)之間的互動(dòng)博弈關(guān)系。 回應(yīng)性規(guī)制理論充分結(jié)合了經(jīng)濟(jì)學(xué)博弈論的研究成果，有助于指導(dǎo)監(jiān)管機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)與企業(yè)的良性互動(dòng)。 回應(yīng)性規(guī)制理論帶有濃厚的治理色彩，強(qiáng)調(diào)非政府組織的監(jiān)管作用，并重視各個(gè)參與主體的相互合作，避免政府機(jī)構(gòu)唱“獨(dú)角戲”。 探索完善平臺(tái)反壟斷監(jiān)管模式是一個(gè)漸進(jìn)的過(guò)程，政策建議的實(shí)際效果需要在實(shí)踐中得到檢驗(yàn)。 作為學(xué)術(shù)討論，本文以跨學(xué)科的理論視角為平臺(tái)反壟斷監(jiān)管提出政策建議，希望能打開(kāi)平臺(tái)反壟斷監(jiān)管領(lǐng)域“大膽”研究的窗口，在后續(xù)研究中，對(duì)于哪些非政府組織適合參與監(jiān)管、非政府組織可以發(fā)揮怎樣的監(jiān)管作用以及非政府組織與政府機(jī)構(gòu)如何協(xié)調(diào)都是需要繼續(xù)研究的議題。

注釋?zhuān)?/p>

①U.S. House Judiciary Committee’s Subcommittee on Antitrust, Commercial, and Administrative Law. Investigation of Competition in the Digital Markets, https://judiciary.house.gov/uploadedfiles/competition_in_digital_markets.pdf, 2021-4-22.

②參見(jiàn)國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局行政處罰決定書(shū)——國(guó)市監(jiān)處〔2021〕28 號(hào)。