逯其軍

一、我國當(dāng)前處于社會變革期

我國社會不論從歷史變遷的角度，還是從當(dāng)前社會發(fā)展的角度來觀察，都處于社會變革時(shí)期，從歷史變遷的長遠(yuǎn)來看，處于從傳統(tǒng)社會向現(xiàn)代社會過渡，從農(nóng)業(yè)社會向工業(yè)社會過渡；從當(dāng)前社會發(fā)展來看，處于由二元式結(jié)構(gòu)向多元化結(jié)構(gòu)過渡，由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)過渡。

社會形態(tài)變遷。我國逐漸由傳統(tǒng)社會向現(xiàn)代社會過渡。建立在幾千年封建制度和農(nóng)耕文明基礎(chǔ)上形成以儒家為代表的傳統(tǒng)思想觀念，走到了新的歷史時(shí)期，逐漸為新的生產(chǎn)力和現(xiàn)代文明所侵染影響。傳統(tǒng)思想觀念形成的基礎(chǔ)已消亡，新的生產(chǎn)力和建立其上的現(xiàn)代文明日益形成，依據(jù)馬克思上層建筑決定于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的論斷，思想觀念發(fā)生變化是社會發(fā)展的必然，但業(yè)已形成的文化和人的思想認(rèn)識畢竟不像物質(zhì)基礎(chǔ)的變化那么迅速，有相當(dāng)程度的滯后性，所以在封建制度消亡和舊生產(chǎn)力被新生產(chǎn)力代替后，仍處于緩慢變化中，由傳統(tǒng)思想觀念向現(xiàn)代文明逐漸過渡。這一過程將是一個相當(dāng)長的時(shí)期，其中不斷發(fā)生此消彼長不可逆轉(zhuǎn)的變化，對社會秩序有一定程度的影響。社會形態(tài)發(fā)生變化的表現(xiàn)之二，是我國由農(nóng)業(yè)社會向工業(yè)社會的過渡。幾千年來由于生產(chǎn)力發(fā)展的制約，我國始終處于農(nóng)業(yè)為主的社會形態(tài)，在歷史發(fā)展過程中，雖然生產(chǎn)力一直在提高，生產(chǎn)工具也不斷進(jìn)行改善，但都沒有從根本上脫離以農(nóng)業(yè)為主的社會形態(tài)。農(nóng)業(yè)一直是整個社會的根本和基礎(chǔ)，占據(jù)經(jīng)濟(jì)的絕對比重。自從西方工業(yè)革命后，生產(chǎn)力獲得了極大發(fā)展，生產(chǎn)工具發(fā)生了顛覆性創(chuàng)新，機(jī)器開始代替人工，大大提高了生產(chǎn)力，我國進(jìn)入近代以來，亦逐漸在工業(yè)化浪潮中蠶食著農(nóng)業(yè)社會的根基，尤其是建國后，我國大力發(fā)展工業(yè)，至今已建立了門類齊全的重工業(yè)和輕工業(yè)體系，工業(yè)產(chǎn)值在國家經(jīng)濟(jì)中的比重持續(xù)上升，農(nóng)業(yè)產(chǎn)值比例持續(xù)萎縮，直至退出經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)地位。雖然今天工業(yè)產(chǎn)值已經(jīng)絕對超越農(nóng)業(yè)，但必須看到，我國幅員廣大，地域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，工業(yè)社會進(jìn)程遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有結(jié)束，仍處于工業(yè)化過程中。由農(nóng)業(yè)社會向工業(yè)化社會過渡，自然會導(dǎo)致社會結(jié)構(gòu)隨之發(fā)生變化，亦將逐漸帶來社會秩序重構(gòu)。

社會結(jié)構(gòu)變動。隨著我國工業(yè)化進(jìn)程和改革開放政策的實(shí)行，社會結(jié)構(gòu)發(fā)生巨大變化，首先是農(nóng)業(yè)人口所占比重大大下降，建國前后，農(nóng)業(yè)人口占國民人口90%以上，工人、知識分子比例很低，經(jīng)過七八十年的發(fā)展，農(nóng)業(yè)人口占我國人口比例已不足50%，工人、知識階層及其他從業(yè)人員比例得到很大提升。其次是社會階層由簡單到復(fù)雜。建國后至上世紀(jì)八九十年代，社會階層相對簡單，可以概括為“兩階一層”：即工人階級、農(nóng)民階級和知識分子階層。從上世紀(jì)八九十年代以后，實(shí)行改革開放和市場經(jīng)濟(jì)政策，社會階層出現(xiàn)分化，在原有基礎(chǔ)上，又衍生出其他各類社會階層，譬如工商階層、個體經(jīng)營戶階層、社會中介階層等。社會結(jié)構(gòu)的變化，對社會秩序帶來新的挑戰(zhàn)。

社會體制轉(zhuǎn)型。我國仍處于由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)的過渡中。建國后，我國確立了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，集中全國人力物力發(fā)展經(jīng)濟(jì)，國民經(jīng)濟(jì)迅速得到恢復(fù)和發(fā)展，與此相適應(yīng)，人作為社會個體被納入社會各級組織中，形成較為穩(wěn)固的社會秩序形式。上世紀(jì)80 年代開始，我國實(shí)行改革開放，90 年代初提出建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)，開啟從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)體制的過渡，整個社會經(jīng)濟(jì)體制逐漸轉(zhuǎn)軌，建立在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制之上的管理體制和人員組織形式因經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的變化而必然出現(xiàn)相應(yīng)的調(diào)整，直至新的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)完全確立而逐漸得以構(gòu)建新的社會管理模式。很顯然，這一變化過程是漫長的，市場經(jīng)濟(jì)的確立不是一朝一夕的，直至今天，市場經(jīng)濟(jì)體制仍未完全確立，從整體社會來說，仍處于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)的過渡期。

上述社會變革過程中的種種表現(xiàn)，對社會秩序和社會穩(wěn)定帶來了切實(shí)影響，社會出現(xiàn)一定程度的無序和混亂，這是可以理解的。社會生活在常規(guī)軌道向前運(yùn)行，已形成較為穩(wěn)定的社會秩序模式。當(dāng)變革來臨或發(fā)生，意味著原有社會軌道要拐彎或變軌。從管理的角度來看，先前穩(wěn)定的管理模式被打破，新的模式尚待成熟，探索前行的過程中難以避免不規(guī)范，社會秩序無法完全安定。對社會個體而言，社會生活的變化讓其先前習(xí)慣和相對安定的生活方式受到侵蝕和沖擊，心理一時(shí)無法適應(yīng)，出現(xiàn)躁動不安，也匯入社會的無序慌亂中。譬如，在此期間，不少個體從依附的各級組織中解脫出來，進(jìn)入社會；被經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動，人口從農(nóng)村流入城市，不論是人口流出地，還是人口流入地，都帶來一系列社會秩序的混亂，這一切構(gòu)成了變革時(shí)期社會秩序、社會穩(wěn)定的重大壓力。在社會變革的陣痛中，社會管理者有兩種態(tài)度，一種是積極參與到變革的過程中，預(yù)先謀劃，主動作為，勤于政務(wù)；一種是消極對待，等靠觀望，在變革潮流推動下被動應(yīng)付、怠于政務(wù)。兩種態(tài)度對社會穩(wěn)定帶來截然相反的結(jié)果，前者在管理者積極作為中化解變革過程中的種種問題，緩解社會穩(wěn)定的壓力，逐步實(shí)現(xiàn)相對穩(wěn)定的社會過渡；后者在管理者消極怠政中，不僅無法解決變革時(shí)期出現(xiàn)的無序混亂，反而在被動應(yīng)付中積聚矛盾，對原本變革產(chǎn)生的無序火上澆油，嚴(yán)重時(shí)甚至?xí)?dǎo)致社會動蕩。

二、變革社會中的怠政現(xiàn)象

（一）主觀不為的怠政

主觀不為的怠政是顯性怠政，是指社會管理者職權(quán)范圍的公共事務(wù)，社會公眾或當(dāng)事人要求其代表政府職能部門履行社會管理責(zé)任，而相關(guān)管理者推諉扯皮、不理不睬、怠于行使管理職責(zé)的行為。不言自明，國家設(shè)立政府各部門，目的即是在各自賦予的職權(quán)范圍內(nèi)承擔(dān)相應(yīng)的社會管理事務(wù)責(zé)任，及時(shí)解決社會運(yùn)行中出現(xiàn)的各種矛盾問題，但正如孟子所言：“徒善不足以為政，徒法不足以自行”①陳戍國：《四書五經(jīng)·孟子》，岳麓書社2006 年版，第234 頁。，政府部門承擔(dān)社會公務(wù)事務(wù)的管理職責(zé)最終需要落實(shí)到具體的公職人員實(shí)際履行。一些管理者放棄職守，只要權(quán)益，不要義務(wù)，致使政府職能部門形同虛設(shè)。尤其讓人不能容忍的是在社會公眾或當(dāng)事人主動要求其履行職責(zé)時(shí)，仍置之不理、我行我素，放任事情向壞的方面發(fā)展，引發(fā)社會不滿情緒。在社會深刻變革的今天，這種主觀不作為的怠政現(xiàn)象并不鮮見。例如，2011 年8 月30 日，某報(bào)載：杭州市藥監(jiān)局江干分局對于高敬德的假藥舉報(bào)，在歷經(jīng)兩年、證據(jù)確鑿充分的情況下，卻牽線讓售假者與舉報(bào)者私了，并加蓋公章做見證。這份《協(xié)商意見》白紙黑字寫明：高敬德與神龍保健用品商店就高敬德向藥監(jiān)部門投訴舉報(bào)該店銷售的嬉春丸等五種產(chǎn)品，達(dá)成一次性解決意見。該店向高敬德賠償購買產(chǎn)品價(jià)格10 倍的賠款計(jì)1200 元；高敬德領(lǐng)取舉報(bào)獎勵4300 元；高敬德放棄包括投訴舉報(bào)、訴訟、行政復(fù)議、向媒體曝光等在內(nèi)的各種形式就本案追究神龍保健品和藥監(jiān)部門的責(zé)任。②馬龍生：《藥監(jiān)局撮合“私了”令人拍案驚奇》，《齊魯晚報(bào)》2011 年8 月30 日。藥監(jiān)局撮合當(dāng)事雙方“私”了，完全放棄了監(jiān)管責(zé)任，讓我們看到主觀不作為怠政的鮮活例證。尤其典型的是當(dāng)前日趨龐大的上訪大軍，如果基層各級政府部門及其公職人員能積極履責(zé)，認(rèn)真傾聽和解決群眾提出的問題，這種現(xiàn)象將會緩解。湖南企業(yè)家彭北京在遭遇一起不公正官司后，奔波于各有關(guān)部門，歷經(jīng)兩年，始終不能解決，他提到：“我先后依法提出異議、申訴、控告，為此足跡遍及郴州、長沙和北京，也找過法院、檢察院、紀(jì)委、人大、信訪局和許多新聞媒體，我窮盡所有法定救濟(jì)途徑，也曾因此得到湖南省委常委、紀(jì)委書記許云昭等人義正詞嚴(yán)的批示，但也無異于泥牛入海?！雹蹌?、郭晶晶：《老漢向法院院長下決斗書 市委書記稱必有冤屈》，《成都商報(bào)》2008 年12 月30 日。從中可以看到多么嚴(yán)重的怠政現(xiàn)象。所以，政府高層領(lǐng)導(dǎo)曾一針見血地指出：很多群眾事情本來可以很好解決，但有些人不積極履行職責(zé)，把小事拖大、大事拖炸，到了不可收拾的地步。對這種怠政現(xiàn)象的認(rèn)識可謂一語中的。事實(shí)上，主觀不為的怠政問題在個別管理者身上的確表現(xiàn)得相當(dāng)嚴(yán)重。

（二）客觀不為的怠政

客觀不為的怠政是隱性怠政，是指社會管理者在職責(zé)范圍內(nèi)不積極主動地履行其應(yīng)盡職責(zé)，怠于行使職權(quán)的行為。毋庸諱言，政府各級職能部門的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，有賴于位在其中的公職人員主動作為，擔(dān)負(fù)起國家法律賦予的社會公共事務(wù)的管理職責(zé)，國家設(shè)立政府部門的管理職能才能真正實(shí)現(xiàn)。同時(shí)，國家以財(cái)力為后盾為這種公共事務(wù)的管理和公職人員的生活待遇提供保障，使權(quán)利和義務(wù)相統(tǒng)一。應(yīng)當(dāng)說明的是，并不是所有的公共事務(wù)需要有社會公眾或有關(guān)當(dāng)事人提出要求而置之不理才是怠政，事實(shí)上，社會公共事務(wù)絕大多數(shù)與具體的社會公眾個人切身利益結(jié)合得并不緊密，可能并沒有群眾直接要求職能部門從事哪項(xiàng)具體工作，有些社會公共事務(wù)的管理工作不去認(rèn)真完成，并不會馬上造成明顯的后果，不良影響可能在較長時(shí)期后方能顯現(xiàn)。但這并不是管理者放棄職守、不去作為的借口，相反，需要相關(guān)人員積極作為、主動作為，把工作做到前頭，保障社會各個領(lǐng)域的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。然而，現(xiàn)實(shí)生活中，有相當(dāng)一部分管理者在其位不謀其政，熱衷于做“太平官”，貪圖過舒服日子，“領(lǐng)導(dǎo)召見不獻(xiàn)一計(jì)，同級會商不見一詞，下屬請示不發(fā)一令”④杜曉、谷艷東：《治理庸官懶政需向“隱性失職”亮劍》，《法制日報(bào)》2011 年4 月18 日。，一些人“混”字當(dāng)頭，信奉“多一事不如少一事”，無所用心、無所作為，只貪戀國家提供的工作待遇，卻不主動履行國家賦予的職責(zé)義務(wù)，尸位素餐，客觀不作為現(xiàn)象嚴(yán)重。尤其是在社會變革時(shí)期，社會形態(tài)和社會機(jī)制發(fā)生蛻變，新舊事務(wù)交織，社會公共事務(wù)管理任務(wù)繁重，更需要管理者的主動作為，推動社會良性發(fā)展變化，越在此時(shí)，越顯現(xiàn)出管理者的社會作用。然而，面對變化的社會形勢，這部分管理者茫然失措，消極應(yīng)付，缺乏主動擔(dān)當(dāng)精神，背棄了職業(yè)操守。例如，2008 年9 月，一些孩子家長網(wǎng)上發(fā)帖反映三鹿奶粉有問題，河北石家莊三鹿奶粉集團(tuán)添加三聚氰胺，直到兒童病發(fā)問題才得以暴露，在長達(dá)數(shù)年的時(shí)間里，當(dāng)?shù)厥称繁O(jiān)管人員平時(shí)工作職責(zé)是否履行到位不言自明。又如，2007 年5 月，山西黑磚窯非法使用智障人員，直到家長找到媒體救助孩子，事件引發(fā)社會關(guān)注，當(dāng)?shù)赜嘘P(guān)部門才去清查磚窯，①《400 位父親粒血呼救：誰來救救我們的孩子？》，http://bbs.tianya.cn/post-88-544768-1.shtml，訪問日期：2022 年3月10 日。在這之前相當(dāng)長時(shí)期都存在的現(xiàn)象，相關(guān)部門的管理者日常作為又在哪里？尤其嚴(yán)重的是2017 年7 月，國務(wù)院給予甘肅省某些主管官員的處分，在數(shù)年間，放任祁連山國家自然保護(hù)區(qū)的無序開發(fā)而無所作為，造成自然環(huán)境的嚴(yán)重破壞，生態(tài)環(huán)境惡化。②《中辦、國辦就甘肅祁連山國家級自然保護(hù)區(qū)生態(tài)環(huán)境問題發(fā)出通報(bào)》，https://www.mee.gov.cn/xxgk/hjyw/201707/t20170721_418244.shtml，訪問日期：2022 年3 月10 日。類似事例不勝枚舉，這些社會公共事務(wù)都沒有具體的利害當(dāng)事人舉報(bào)，不存在明知而不去作為的情況，但客觀上這些事務(wù)都是當(dāng)?shù)赜嘘P(guān)部門職責(zé)范圍內(nèi)的事情，正是這些部門的管理者平時(shí)放棄了應(yīng)盡的工作義務(wù)，最后導(dǎo)致惡果的發(fā)生。客觀不作為的怠政雖然不像主觀不作為的怠政那樣明顯，但因怠政時(shí)間較長，造成的危害后果往往反而更大。

三、變革社會中的怠政根源

（一）體制上職責(zé)不清、監(jiān)督不足

社會變革時(shí)期，打破了原有的社會運(yùn)行節(jié)奏，基于社會變化而衍生出來許多新事物、新現(xiàn)象，這些節(jié)奏的變動和新問題的涌出，使適用于固定慣常模式的體制出現(xiàn)一定程度的管理真空，到底應(yīng)由哪些部門具體負(fù)責(zé)，缺乏制度上的明確規(guī)定，為不同部門管理者的推諉扯皮提供了口實(shí)。有些事情的管理涉及政府若干職能部門，在具體工作中如何協(xié)調(diào)沒有清晰界定，導(dǎo)致社會管理出現(xiàn)支離破碎的現(xiàn)象。例如在石家莊牛奶三聚氰胺事件中，涉及工商、食檢、市場監(jiān)察等多個政府部門，怠政導(dǎo)致的惡果發(fā)生后，各自推脫不在自己管理范圍內(nèi)。我國宋朝的畢仲游在《試蔭補(bǔ)人議》中曾說：“官吏浮冗，最為天下之大患”，意思是說官吏多余、人浮于事是國家最大的弊病。部門多了、人員多了反而都不做事，相互推諉。市場經(jīng)濟(jì)體制確立過程中，人們追逐經(jīng)濟(jì)利益，譬如有些人不擇手段，在廣播電視作虛假保健品廣告，欺騙消費(fèi)者。商品營銷人員的責(zé)任顯而易見，相關(guān)部門可以加以管理，而為商品代言的明星等公眾人物、提供虛假宣傳的廣播電視平臺是否承擔(dān)責(zé)任，應(yīng)有哪些職能部門具體負(fù)責(zé)，都是社會體制轉(zhuǎn)型中面臨的新問題。職責(zé)厘清和協(xié)調(diào)沒有做好是怠政原因之一。

監(jiān)督不足是怠政產(chǎn)生的另一體制因素。怠政現(xiàn)象之所以存在，有一個因素不能忽視，即外部監(jiān)督不力。倘若社會管理者出現(xiàn)了怠政情況能及時(shí)被發(fā)現(xiàn)，或者當(dāng)事人投訴、舉報(bào)后都能予以及時(shí)處理，怠政就只能是個別事例。如果沒有來自外部的提醒，或者雖有當(dāng)事人要求，但其仍不積極履職，怠政也沒有什么后果，那么懶于行使職權(quán)就會習(xí)以為常。這其實(shí)是體制安排出現(xiàn)了問題，沒有把對管理者履職監(jiān)督放到重要位置加以重視。誠然，加強(qiáng)對管理者的自律要求和開展宗旨意識教育是驅(qū)動其積極履職的重要手段，但對怠政的懲戒不足和對利害關(guān)系人的舉報(bào)、投訴重視不夠、反饋不夠也是客觀存在的。在社會轉(zhuǎn)型時(shí)期，監(jiān)督不力一定程度上削弱了管理者主動履職的動力。

（二）主觀上認(rèn)識錯位、個人至上

在社會轉(zhuǎn)型時(shí)期，社會關(guān)系調(diào)整，經(jīng)濟(jì)利益格局重塑，給整個社會帶來持續(xù)而巨大變化，顯著特征之一就是人的觀念跟隨時(shí)代變遷逐漸改變。先前注重對公眾利益的強(qiáng)調(diào)，但在市場經(jīng)濟(jì)體制下，一些人脫離開原有的社會組織，經(jīng)濟(jì)利益成了唯一追求。在開放的社會環(huán)境中，這部分人首先富裕起來；其他一些依托行業(yè)優(yōu)勢或壟斷地位的企業(yè)也把贏利作為優(yōu)先考慮的目標(biāo)，社會責(zé)任退居邊緣。社會上特定群體的發(fā)財(cái)致富使得從事社會管理的公職人員相形之下略顯寒酸，這給以社會精英自許的管理者帶來心理壓力，部分管理者主觀認(rèn)識發(fā)生錯位，個人利益代替職責(zé)意識上升到優(yōu)先位置，這主要體現(xiàn)在三個方面。

一是在個人和工作關(guān)系平衡上，把自己擺在前面，工作放在后面。在社會公共事務(wù)管理中，有時(shí)履職過程難免觸動一部分人利益，甚至是具有相當(dāng)社會地位人士的利益，少數(shù)管理者此時(shí)考慮的不是工作的正常推進(jìn)，而是不想得罪人，沒有把公共利益和職責(zé)放在首位。在職責(zé)履行和個人前途兩者關(guān)系發(fā)生沖突之際，表現(xiàn)得患得患失，最后犧牲公共利益。信奉關(guān)系學(xué)，唯恐得罪他人，不敢堅(jiān)持原則，尤其是在影響或決定個人前途的利益者面前更是如此，面對弱勢群體要求時(shí)，不敢秉持公正，采取應(yīng)付哄騙方式掩蓋怠政之實(shí)，其實(shí)都是私心作怪的表現(xiàn)。

二是在個人利益和社會利益平衡上，優(yōu)先考慮自己的物質(zhì)利益，社會利益放在其次。國家給予社會管理者的薪酬待遇，不如在市場經(jīng)濟(jì)中的致富群體。另一方面，經(jīng)濟(jì)社會金錢至上的觀念對一些管理者產(chǎn)生一定的沖擊和影響，來自家人和自身對于金錢的渴望，使其在行使職責(zé)時(shí)，奉公守法意識退縮，“不給好處不辦事”信條上升，利用職權(quán)選擇性執(zhí)行，有利益的積極推動，無利益的消極應(yīng)付，以國家賦予的職權(quán)行撈好處之實(shí)，主觀怠政意識強(qiáng)烈。

三是在個人和群眾的關(guān)系上，自認(rèn)為高人一等，把群眾看成下等人。雖然宗旨意識教育反復(fù)強(qiáng)調(diào)黨和政府公職人員是人民的公仆，是為人民群眾服務(wù)的，但一些公職人員等級意識強(qiáng)烈，認(rèn)為自己是社會管理者、高人一等，群眾是被管理者、低人一等，把公仆和主人的關(guān)系完全顛倒了過來，體現(xiàn)在工作中就是群眾辦事要求他，處處顯擺管理者的權(quán)威，滿足一已之虛榮心理。

這些具體行為，都是把個人利益置于工作之上的表現(xiàn)，實(shí)際上背棄了社會管理者從事社會公共事務(wù)管理的初衷，主觀認(rèn)識上出現(xiàn)了問題。

（三）社會轉(zhuǎn)型期事務(wù)復(fù)雜、解決困難

社會轉(zhuǎn)型時(shí)期，革故鼎新，公共事務(wù)千頭萬緒，舊體制在消解，新體制在形成，新舊體制轉(zhuǎn)換之時(shí)，舊問題尚待解決，新的矛盾和問題層出不窮，社會管理事務(wù)成倍增加，如管理者人手不足，其工作繁重程度可想而知。另一方面，社會管理的難度在體制變革時(shí)期亦同時(shí)上升，很多出現(xiàn)的新情況、新問題，依據(jù)舊的管理模式解決不了，新體制在形成過程中，相關(guān)制度規(guī)定尚未形成或根本沒有出臺，社會管理意欲找到萬無一失的處理依據(jù)比較困難。這種特殊時(shí)期所具有的事務(wù)復(fù)雜、解決困難的客觀情況，充滿創(chuàng)新意識的管理者會嘗試在社會管理探索過程中逐步加以解決，但在某些習(xí)慣于傳統(tǒng)管理模式的人員那里，面對工作繁重又頗具難度的局面，既嫌苦怕累，又害怕處理不當(dāng)犯下錯誤，往往抱著“無過便是功”的態(tài)度，索性不去作為。一些群眾將其概括為“平平安安占位子，忙忙碌碌裝樣子，疲疲塌塌混日子，年年都是老樣子”，并指稱其為管理者隊(duì)伍中“占著位子不干事，拿著工資不出力”的“南郭先生”“山寨領(lǐng)導(dǎo)”，形容刻畫得極為形象。

四、怠政對變革社會穩(wěn)定的影響

時(shí)代變革導(dǎo)致的社會形態(tài)、社會結(jié)構(gòu)、社會體制或緩或急的變化，本身對社會秩序和社會穩(wěn)定帶來一定的擾動和陣痛，作為社會管理者，在這一特殊時(shí)期，理應(yīng)積極作為，盡力平息或減緩社會變革對社會秩序和社會穩(wěn)定的影響，實(shí)現(xiàn)二者的同步變化，以行動為大眾做榜樣和示范。但某些管理者缺乏發(fā)展眼光和大局意識，怠于行使職責(zé)，讓變革時(shí)代帶來的擾動趨于劇烈，就可能嚴(yán)重影響社會秩序穩(wěn)定，主要表現(xiàn)為以下幾個方面。

一是積聚社會矛盾。社會變革轉(zhuǎn)型的過程，也是社會經(jīng)濟(jì)利益重塑和調(diào)整的過程，原有的社會結(jié)構(gòu)和體制逐漸變化，建立其上的平穩(wěn)運(yùn)行規(guī)則也會隨之變化。規(guī)則改變必然觸及社會各個階層的利益，受益的不論，受損的群體出于自身的考慮，對這種變動的不滿是顯而易見的。唐代文學(xué)家韓愈說：“大凡物不得其平則鳴”①吳調(diào)侯、吳楚材：《古文觀止·送孟東野序》，華夏出版社2005 年版，第317 頁。，這些群體成員心懷不滿，時(shí)不時(shí)找到政府有關(guān)部門訴說這種情緒，提出一些要求。從理論上講，政府有關(guān)部門負(fù)責(zé)社會事務(wù)的管理，其公職人員的職責(zé)就是處理類似事務(wù)，解決好各個階層的利益訴求，平衡社會關(guān)系。對群眾的要求，合理的積極解決，不合理的做好政策解釋工作，取得對方理解，化解負(fù)面情緒。這都是社會管理者的本職工作，應(yīng)當(dāng)積極做好，也是可以做好的，如此，即為減少社會變革期的擾動貢獻(xiàn)了一份力量。但怠政者不是站在群眾立場上，不是深入群眾中去了解問題、分析問題，為利益受損群體解決問題，而是事不關(guān)己、高高掛起，對找上門來的群眾應(yīng)付推脫、哄瞞欺騙，甚至不理不睬。社會問題不被解決，這個問題就仍然存在，并會在原有基礎(chǔ)上生發(fā)其他問題。加之社會變革時(shí)期新問題、新情況層出不窮，群眾提出的問題一直不解決，就容易使社會矛盾日益積聚，社會秩序和社會穩(wěn)定在這些社會矛盾圍繞下，很難做到安定有序。

二是動搖執(zhí)政基礎(chǔ)。政府合法性建立在人民群眾的廣泛認(rèn)同上，人民群眾支持，執(zhí)政基礎(chǔ)就是穩(wěn)固的，這一點(diǎn)我國古代就有精辟的論述。孔子曰：“民無信不立”①陳戍國：《四書五經(jīng)·孟子》，岳麓書社2006 年版，第122 頁。，說明政府取信于民是合法執(zhí)政、從事社會管理正當(dāng)性的基礎(chǔ)。事實(shí)上，我們?nèi)〉谜?quán)，建立共和國的過程也充分體現(xiàn)了這個道理。國內(nèi)革命戰(zhàn)爭時(shí)期，我黨植根于人民群眾中，提出“全心全意為人民服務(wù)”的口號，與廣大人民群眾打成一片，逐漸取得人民群眾的信任和支持，在他們的衷心擁護(hù)下，最終推翻了國民黨政府，建立了人民共和國。執(zhí)政建國的過程就是取信于民的過程，就是政府取得合法性的過程，正是因?yàn)檫@一執(zhí)政根基深厚，即使建國后遇到許多困難和挫折，也從未動搖過人民群眾對政府的信任和支持。時(shí)代發(fā)展到今天，社會生活發(fā)生巨大變化，一些新的矛盾涌出，在這種情況下，一些管理者怠于行使職權(quán)，任由社會矛盾積聚而不去解決，就會讓廣大群眾對我們政府部門由信任向疑慮發(fā)展。因?yàn)檎块T是由具體的工作人員組成的，某些管理者怠政，群眾會看成是政府的怠政。天長日久、日積月累，長期建立起來的人民群眾對政府的支持和擁護(hù)，可能會因這些人的怠政而逐漸消減，對政府的信任會日益流失，發(fā)展到一定程度，可能動搖政府執(zhí)政的基礎(chǔ)。

三是助長腐敗行為。在群眾看來，一些涉及社會事務(wù)的工作，政府有關(guān)部門的管理者應(yīng)當(dāng)無條件做好，這是其份內(nèi)職責(zé)，納稅人出資供養(yǎng)的初衷就是讓政府承擔(dān)起社會公共事務(wù)問題的處理和解決責(zé)任。當(dāng)前一些社會管理者出現(xiàn)怠政現(xiàn)象，個別群眾在投訴無果或者因時(shí)間緊迫、事需急辦時(shí)，權(quán)衡之下托關(guān)系找門路、請客送禮，求助于具體承辦事務(wù)的怠政者，在利益驅(qū)動下，怠政者行動起來，僅就個體事務(wù)履行了本應(yīng)履行的職責(zé)，廣大群眾的事情仍擱置在那里。工作范圍內(nèi)的事情辦理哪些、不辦理哪些，以是否對自己有利加以取舍，正常職責(zé)的履行成了撈取好處的關(guān)卡，花錢辦了事的群眾不滿意，沒花錢辦不成事的群眾更不滿意。這樣的腐敗行為在一些掌握審批、監(jiān)管、人事錄用等所謂的“肥差”崗位、實(shí)權(quán)部門的個別管理者身上確實(shí)存在。在上級督促甚急或者群眾不滿高漲之際，這些人裝模作樣，搞些形式主義、官僚主義的花架子，欺騙上級領(lǐng)導(dǎo)，哄騙應(yīng)付廣大群眾，推脫不作為的責(zé)任，有嘩眾取寵之心，無真心辦事之意，缺乏撲下身子、腳踏實(shí)地為群眾解決問題的擔(dān)當(dāng)。這樣一來，就形成積極履職者雖然被群眾滿意、歡迎，但沒有額外好處；怠于職責(zé)者，雖然被群眾排斥、不滿，卻收獲實(shí)際利益的反常情況，受益的是怠政者，受損的是政府聲譽(yù)和辦事群眾，無形中助長了腐敗行為。

四是敗壞社會風(fēng)氣。政府部門作為社會管理機(jī)關(guān)，其行事原則在整個社會具有示范效應(yīng)。在社會變革時(shí)期，政府要帶領(lǐng)社會向哪個方向發(fā)展，除了相關(guān)的政策宣講和制定法律規(guī)范加以指明，還有自身工作人員的以身作則、作出表率。當(dāng)政府倡導(dǎo)的、實(shí)施的體現(xiàn)在承擔(dān)任務(wù)的管理者身上，其行為與倡導(dǎo)的相一致，將帶領(lǐng)廣大群眾齊心協(xié)力奔向預(yù)定的目標(biāo)；其行為與之相違背，廣大群眾看到的倡導(dǎo)目標(biāo)明確，但具體實(shí)施不是如此，將會離心離德，政府預(yù)定的目標(biāo)亦會在發(fā)展中遇到障礙。怠政者就是在這方面給廣大群眾帶來很壞的示范，他們的懈怠和利益驅(qū)動下的選擇性作為，讓廣大群眾看到正常的人際關(guān)系都需要用金錢去潤滑、調(diào)劑，原來事情是可以說一套做一套的。這些庸俗的、違背社會倫理的關(guān)系由政府怠政者傳導(dǎo)出來，假以時(shí)日，在社會變革中，將逐漸造成社會道德滑坡和人情關(guān)系涼薄。這不是小題大做，即使有絕大多數(shù)為社會積極貢獻(xiàn)力量的政府管理者的努力，也很難抵擋這部分怠政者所帶來的惡劣影響，因?yàn)樵谌罕娧壑?，前者是正常的、?yīng)該的、理應(yīng)如此的；后者是反常的、排斥的、應(yīng)當(dāng)反對的，卻在政府部門堂而皇之地存在，印象深刻當(dāng)然超過前者。古語云：“上有好者，下必有甚焉者矣”①陳戍國：《四書五經(jīng)·孟子》，岳麓書社2006 年版，第216 頁。，某些從事社會管理怠政者的負(fù)面示范效應(yīng)，對社會風(fēng)氣的敗壞是不容小覷的。

五是損害法律權(quán)威。體制轉(zhuǎn)型中的社會，法律制度滯后于社會生活的發(fā)展是毋庸置疑的。在這種情況下，社會整體環(huán)境相較于常態(tài)社會，呈現(xiàn)出一定程度的散亂和沒有章法顯而易見。越是在社會體制轉(zhuǎn)型時(shí)期，社會管理者作為維護(hù)社會秩序的主導(dǎo)力量，越要在工作中堅(jiān)持依章依規(guī)行事，為整個社會作出示范和榜樣，彰顯遵紀(jì)守法、遵從社會規(guī)范的精神品質(zhì)，引領(lǐng)社會大眾向新秩序逐漸轉(zhuǎn)向。事實(shí)上，在很多以身作則的管理者身上，社會公眾看到社會體制轉(zhuǎn)型的希望，他們佇立潮頭、兢兢業(yè)業(yè)、勇挑重?fù)?dān)，人民群眾從他們身上感受到朝氣和產(chǎn)生對未來生活的憧憬，一定程度上疏緩了其由于社會轉(zhuǎn)型帶來的心理上的無助和不安。但某些怠政者疏于履行社會公共事務(wù)的管理義務(wù)，在體制變動轉(zhuǎn)換之際，章法不太健全之時(shí)，不去積極作為，怠于職守，社會公眾從他們身上看到的是體制轉(zhuǎn)換的混亂和沒有章法，正常的生活被日益改變，而相關(guān)怠政者任由問題擱置在那里，攏起袖子冷眼旁觀，甚至歷經(jīng)多次交涉而置之不理或者推脫應(yīng)付，人民群眾從他們身上感受到紀(jì)律的松弛和法紀(jì)的敗壞，不僅無助于疏解其本因生活變化而不安的心靈，而且讓他們的無助擔(dān)憂更上一層。這種因管理者怠政帶給社會大眾社會無序的印象將極大地?fù)p害法律規(guī)范在其心目中的作用，傷害社會法律規(guī)章制度的權(quán)威性。韓非子言：“國無常強(qiáng)，無常弱，奉法者強(qiáng)則國強(qiáng)，奉法者弱則國弱?！雹陉惼骈啵骸俄n非子·有度》，上海古籍出版社2000 年版，第84 頁。這雖是古人兩千多年前對國家治理的認(rèn)識，在今天仍有積極意義。

五、變革社會怠政的糾治路徑

（一）高度重視怠政在社會變革時(shí)期的危害

社會變革時(shí)期的社會管理事務(wù)千頭萬緒，尤其是面對群眾的利益訴求不能積極回應(yīng)和解決，將積聚社會矛盾和沖突。但在經(jīng)濟(jì)發(fā)展任務(wù)壓力下，我們看到政府各級部門的管理者對怠政給社會穩(wěn)定和社會秩序帶來的沖擊在認(rèn)識層面還有相當(dāng)差距。一是不以為意，認(rèn)為有些怠政現(xiàn)象雖然存在，應(yīng)該問題不大，不會造成嚴(yán)重的局面，所以在接到對一些公職人員不作為的群眾反映時(shí)，往往重視不夠，沒有上升到可能對社會安定存在潛在威脅角度加以看待，對事情的處理要么不聞不問，要么草草批評了事，導(dǎo)致群眾上訪情況不斷出現(xiàn)，增加社會運(yùn)行成本。對于上級的各種批示和加強(qiáng)維護(hù)社會穩(wěn)定的要求，也因?yàn)閷Φ≌闹匾暡粔?，往往以會議落實(shí)會議，以文件落實(shí)文件，缺乏認(rèn)真細(xì)致的實(shí)際工作。二是認(rèn)識偏差，認(rèn)為在社會轉(zhuǎn)型期以經(jīng)濟(jì)為中心的主導(dǎo)思想下，一切應(yīng)以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展為考量，出現(xiàn)一些社會矛盾、社會沖突是不可避免的，這些發(fā)展中的問題終歸要在發(fā)展中解決。這實(shí)質(zhì)上是社會發(fā)展的唯經(jīng)濟(jì)論，只看一點(diǎn)，不計(jì)其余，欠缺對社會管理的整體觀照，認(rèn)識不到解決社會矛盾和沖突、回應(yīng)群眾現(xiàn)實(shí)要求既是政府從事管理的主要任務(wù)之一，也是為經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供良好社會環(huán)境的前提。社會管理者的這兩種認(rèn)識都是對怠政帶來社會危機(jī)缺乏重視的集中體現(xiàn)。蘇東坡在《晁錯論》中警示：“天下之患，最不可為者，名為治平無事，而其實(shí)有不測之憂。坐觀其變而不為之所，則恐至於不可救。”③吳調(diào)侯、吳楚材：《古文觀止·晁錯論》，華夏出版社2005 年版，第432 頁。忽視本身就潛藏巨大風(fēng)險(xiǎn)，必須思想上加以改變才能正確應(yīng)對社會變革時(shí)期的怠政問題。可喜的是習(xí)近平總書記在治國理政一系列論述中一再強(qiáng)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)干部要有擔(dān)當(dāng)，說明政府高層開始重視怠政問題，只有思想上把怠政問題放到社會危機(jī)的高度來認(rèn)真對待，怠政問題才會有圓滿徹底解決的希望。

（二）積極借助思想教育的優(yōu)勢

思想政治工作歷來是我黨的強(qiáng)項(xiàng)和優(yōu)勢，政府各級部門的管理者都是在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下開展工作，因此，解決怠政問題重視管理者思想政治教育適得其所。我國是社會主義國家，全心全意為人民服務(wù)是黨的宗旨，這決定了政府工作必須以此為本。事實(shí)上，國家法律法規(guī)都是建立在這一基礎(chǔ)之上的，以此賦予了政府各職能部門從事社會管理的相應(yīng)職責(zé)和權(quán)限。每一個工作人員從入職之初，對此就應(yīng)有明確認(rèn)識，所作所為都要服從服務(wù)于這個宗旨意識，在政府性質(zhì)沒有改變的前提下，不因社會形態(tài)、結(jié)構(gòu)、體制的變遷而發(fā)生認(rèn)識上的動搖和行為上的偏離?，F(xiàn)在怠政者把個人利益置于首位，糾纏于仕途升遷、經(jīng)濟(jì)好處、等級觀念等虛榮心理，出現(xiàn)對本職工作懶于作為的情況，說明在體制轉(zhuǎn)型過程中，政府注重了經(jīng)濟(jì)發(fā)展、民生改善和公共事務(wù)治理等社會管理工作，卻相當(dāng)程度上放松或忽視了對社會管理者的思想教育工作。持之以恒的思想教育優(yōu)勢沒有充分發(fā)揮出來，部分管理者得不到時(shí)時(shí)提醒而放松了對自己的要求，致使思想認(rèn)識或曰世界觀落后于形勢的發(fā)展。從這種情況出發(fā)，政府今后在社會事務(wù)治理中，除聚焦于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，也要高度重視管理者的思想教育，致力于宗旨意識的強(qiáng)調(diào)，常抓不懈，使之始終明白自己的職責(zé)操守所在。思想認(rèn)識跟上了，履職的主動性和積極性就有了，怠政行為就會相應(yīng)減少。充分調(diào)動管理者的內(nèi)在動力，使其從思想上“不想怠政”。

（三）徹底厘清滋生推諉的職責(zé)邊界

管理者怠政，除思想認(rèn)識出現(xiàn)偏差之外，政府部門職責(zé)邊界不清或職責(zé)交叉重復(fù)客觀上也為他們推諉扯皮、卸責(zé)諉過提供了借口。社會變革、體制轉(zhuǎn)型之際，一方面社會新事物、新情況大量涌出，適應(yīng)于原先治理依據(jù)的規(guī)章制度是建立于以往相應(yīng)的社會經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)之上的，用來處理體制轉(zhuǎn)型過程中產(chǎn)生的新事物、新情況，有時(shí)找不到相應(yīng)的依據(jù)，而在原有規(guī)章制度基礎(chǔ)上調(diào)整、補(bǔ)充的新的配套規(guī)范往往滯后于社會發(fā)展的現(xiàn)實(shí)，致使這些新發(fā)生的問題落入管理的空檔，或者出現(xiàn)貌似若干部門都可以管理、都應(yīng)作為反而都不作為的情況。然而另一方面，時(shí)代變革、體制轉(zhuǎn)型促進(jìn)社會在向前發(fā)展的過程中，又為政府應(yīng)形勢變化調(diào)整機(jī)構(gòu)設(shè)置和厘清部門職責(zé)權(quán)限提供了契機(jī)。政府高層應(yīng)站在引領(lǐng)時(shí)代發(fā)展的潮頭順勢而為，針對時(shí)代變革或體制轉(zhuǎn)型超前謀劃，加強(qiáng)社會治理的頂層設(shè)計(jì)，其中厘清社會管理部門的邊界可謂正當(dāng)其時(shí)。在相關(guān)政府部門機(jī)構(gòu)調(diào)整、設(shè)置時(shí)，充分考慮社會發(fā)展出現(xiàn)的新情況、新問題或者可能出現(xiàn)的新事物，及時(shí)作出制度上的安排，既做到整個社會管理的全覆蓋，又盡可能地將各部門的職能銜接協(xié)調(diào)好，從源頭上消除導(dǎo)致怠政的制度性缺失。職責(zé)清晰了，公職人員就沒有了卸責(zé)的理由，“不能怠政”成為可能。

（四）充分發(fā)揮監(jiān)督獎懲的引導(dǎo)作用

管理者的怠政，不論是主觀不為還是客觀不為，都能通過監(jiān)督加以發(fā)現(xiàn)，并通過相關(guān)獎懲措施得以糾正。歷史一再證明，國家治理必須抓住管理者這個關(guān)鍵少數(shù)，治國必先治吏，他們直接從事具體公共事務(wù)管理，這部分人怠政，社會就會運(yùn)轉(zhuǎn)不靈。韓非子言：“能去私曲就公法者，民安而國治。”①陳奇猷：《韓非子·有度》，上海古籍出版社2000 年版，第91 頁。所謂私曲，就是個人利益，所謂公法，就是工作職責(zé)。如果糾纏于一己私利，忘掉了應(yīng)盡職責(zé)，社會管理就會出現(xiàn)問題，就會出現(xiàn)怠政情況。韓非子深刻認(rèn)識到管理者的職責(zé)取舍對于“民安國治”的重要性，提出“去私曲、就公法”的要求，管理者將心思放到工作職責(zé)上，才能將社會管理做好。明萬歷怠政從反面提供了社會管理的例證，埋下了明朝覆亡的禍根，“明之亡，不亡于崇禎之失德，而亡于神宗之怠惰”②《清實(shí)錄·清仁宗實(shí)錄》，中華書局1986 年版，第376 頁。。歷史的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)值得總結(jié)汲取，督促社會管理者積極勤政，必須從內(nèi)外兩個方面建立和暢通監(jiān)督機(jī)制，針對其具體表現(xiàn)，予以相應(yīng)的獎懲。內(nèi)部監(jiān)督方面，主要是在政府機(jī)構(gòu)設(shè)置上，對于工作人員能否積極履職予以考慮，事先作出制度性的安排。內(nèi)部監(jiān)督對工作人員的主觀不為、客觀不為都能發(fā)現(xiàn)，尤其是對客觀不為的怠政，通過內(nèi)部制度性的工作監(jiān)督，及時(shí)予以糾正，能避免造成社會惡果。應(yīng)當(dāng)講，這方面政府已設(shè)立相應(yīng)的機(jī)構(gòu)，如監(jiān)察部門，但在時(shí)代變革和體制轉(zhuǎn)型的特殊時(shí)期，一個人員配備不足的專職部門應(yīng)對如此之多的職能業(yè)務(wù)部門人員的履職檢察，顯得勉為其難，要做到日常履職監(jiān)督的常態(tài)化、全覆蓋，實(shí)屬困難。這就需要針對特殊社會時(shí)期的具體情況，從制度上作出安排，統(tǒng)籌考慮對公職人員履職的例行監(jiān)督，既能將勤政的公職人員突出出來，為下一步放到重要崗位任用積蓄后備力量，也能將怠政者納入視野，及時(shí)發(fā)現(xiàn)怠政行為，以便督促履職，消解因公共事務(wù)處理不暢而累積社會矛盾和社會動蕩因素。外部監(jiān)督方面，主要是社會公眾在涉及辦理個人事務(wù)時(shí)對負(fù)有處理職責(zé)的管理者怠政的發(fā)現(xiàn)和反饋。這種監(jiān)督對社會管理者主觀不為的怠政監(jiān)督最為有力，一些涉及民生的審批、核準(zhǔn)、人事錄用等政府部門的社會管理者是否積極履職，作為當(dāng)事人最有發(fā)言權(quán)。當(dāng)他們遇到相關(guān)管理者推諉扯皮、應(yīng)付哄騙，甚至“門難進(jìn)、臉難看、事難辦”之際，在交涉無果后往往會向部門領(lǐng)導(dǎo)、上級機(jī)關(guān)或監(jiān)察部門進(jìn)行反映，舉報(bào)、投訴具體負(fù)責(zé)辦理人員的怠政行為。就社會變革中的現(xiàn)實(shí)來看，外部監(jiān)督這一重要渠道還有待暢通，問題反映上去了，常常沒有下文，這本身也是一種怠政表現(xiàn)，導(dǎo)致當(dāng)前社會信訪不斷，群體性事件頻發(fā)。此種情況說明我們還未充分認(rèn)識到外部監(jiān)督對于促使管理者履職和促進(jìn)社會穩(wěn)定的重要意義。沒有處理的反饋，對于當(dāng)事管理者來說，得不到教訓(xùn)會依然故我；對于辦事的群眾來說，事情應(yīng)辦卻不給辦理，反映了也不見結(jié)果，會將先前針對管理者個體的意見轉(zhuǎn)為對政府部門的不滿，累積對政府的不信任情緒。類似事情多了，可能構(gòu)成威脅社會安定的因素。因此，暢通外部監(jiān)督渠道至關(guān)重要，它是對內(nèi)部監(jiān)督的重要補(bǔ)充。應(yīng)建立兩方面監(jiān)督的配套獎懲機(jī)制，切實(shí)起到發(fā)現(xiàn)怠政、督促履職的作用。就怠政而言，主要是行政問責(zé)、過錯追究措施要跟上。內(nèi)部監(jiān)督發(fā)現(xiàn)的問題，通過相應(yīng)的程序予以處理；外部監(jiān)督發(fā)現(xiàn)的問題，除依據(jù)程序加以處理外，應(yīng)及時(shí)將處理結(jié)果反饋給當(dāng)事群眾，在解決好當(dāng)事人應(yīng)辦事務(wù)的同時(shí)，對其心理也是一種安慰，以此達(dá)到增加人民群眾對政府信任、消解不滿情緒的目的。獎懲措施到位，就能做到讓管理者“不敢怠政”。

在我國處于社會變革這一大背景下，廣大社會管理者應(yīng)奮發(fā)有為、勇于擔(dān)當(dāng)，主動推動和適應(yīng)時(shí)代潮流的變化，最大限度地減少社會變革的陣痛，杜絕怠政現(xiàn)象和其可能帶來的負(fù)面影響。