史 梅 胡宇辰

適值“十四五”開局之年，為更好發(fā)揮地方財(cái)政資金“撬動(dòng)力”、金融創(chuàng)新“源動(dòng)力”和財(cái)政金融融合“內(nèi)動(dòng)力”，助力經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展，以及為推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略注入新動(dòng)能，由四川大學(xué)公共管理學(xué)院主辦，中國(guó)縣域發(fā)展研究中心承辦的第五屆全國(guó)縣域治理高層論壇于2021年9月26日在四川成都召開。來(lái)自多個(gè)官方智庫(kù)、科研院所、高校的知名學(xué)者，以及國(guó)家各部委和全國(guó)各地的決策制定和實(shí)施者齊聚蓉城，共話“縣域財(cái)政金融的守正創(chuàng)新”。

一、困局：縣域財(cái)政金融的現(xiàn)實(shí)桎梏

“十四五”時(shí)期是我國(guó)全面開啟建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家新征程、向第二個(gè)百年奮斗目標(biāo)進(jìn)軍的第一個(gè)五年，也是推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化、鄉(xiāng)村振興的關(guān)鍵五年。縣域是城鄉(xiāng)融合的重要單元，其財(cái)政金融的良性運(yùn)行對(duì)于推動(dòng)縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展具有關(guān)鍵性、基礎(chǔ)性和全局性作用，關(guān)乎國(guó)家戰(zhàn)略實(shí)施進(jìn)程。探討縣域財(cái)政金融的守正創(chuàng)新，需牢牢把握縣域現(xiàn)實(shí)背景及前瞻性問題，與會(huì)專家對(duì)此進(jìn)行了全方位、多角度的探討。

（一）財(cái)政收支矛盾

受多重因素疊加影響，縣域財(cái)政運(yùn)行處于“緊平衡”狀態(tài)，各地收支平衡壓力增大，財(cái)政中長(zhǎng)期可持續(xù)發(fā)展面臨挑戰(zhàn)。與會(huì)專家圍繞這一焦點(diǎn)進(jìn)行了廣泛討論，將財(cái)政收支矛盾概括為收入加壓、債務(wù)重負(fù)與投資低效。

自2020年新冠疫情發(fā)生以來(lái)，國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)下行和逆全球化抬頭，地方政府財(cái)政收入增長(zhǎng)也隨之乏力。楊成章（四川省發(fā)展和改革委員會(huì)項(xiàng)目管理協(xié)調(diào)處副處長(zhǎng)）對(duì)此作了深度解析，他認(rèn)為，受預(yù)算收入體制的限制，縣域財(cái)政自主性部分缺失，使其在預(yù)算安排完成平衡性方面難度增加。在實(shí)際運(yùn)行中，縣域財(cái)政稅權(quán)狹窄，稅收結(jié)構(gòu)中占比較大的稅種不僅要與中央財(cái)政分享，還要與地方上級(jí)財(cái)政再分享。大多數(shù)縣域財(cái)政預(yù)算收入依附于中央轉(zhuǎn)移支付，以保障本級(jí)基本財(cái)政支出，部分縣財(cái)政收入規(guī)模較小、自給能力較弱、財(cái)力水平偏低、財(cái)政收入質(zhì)量不高。雖然疫情期間來(lái)自中央的特殊轉(zhuǎn)移支付和特別國(guó)債拓寬了財(cái)政收入來(lái)源，但隨著疫情相對(duì)穩(wěn)定后特殊收入渠道的取消，也使得保持適度支出面臨更大挑戰(zhàn)。加之，減稅降費(fèi)政策的減收影響將逐步顯現(xiàn)，減收增支因素不斷增加，基層財(cái)政收支平衡難度大，用于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的資金相對(duì)有限。土地財(cái)政是地方政府面臨巨大財(cái)政壓力采取的無(wú)奈之舉，廖宏斌（西南財(cái)經(jīng)大學(xué)公共管理學(xué)院院長(zhǎng)，教授）從組織理論視角出發(fā)，認(rèn)為依靠土地是導(dǎo)致中國(guó)地方政府發(fā)展同質(zhì)化的因素之一。土地在緩解財(cái)政收入壓力上的用途在于：第一，用于低價(jià)出讓來(lái)進(jìn)行工業(yè)化的投資；第二，土地出讓金短時(shí)間內(nèi)為城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供了大量財(cái)富；第三，以抵押土地進(jìn)行融資，形成定期的政府收益。

舉債發(fā)展模式之下，長(zhǎng)期累積的政府債務(wù)已成為影響財(cái)政健康運(yùn)行的經(jīng)濟(jì)隱患。馮俏彬（國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心宏觀經(jīng)濟(jì)研究部副部長(zhǎng)，教授）談到，當(dāng)前財(cái)政能力不容樂觀，突出表現(xiàn)為債務(wù)的絕對(duì)規(guī)模和年度的還本付息雙重偏高。雖風(fēng)險(xiǎn)總體可控，但結(jié)構(gòu)性問題非常突出：一是財(cái)政赤字率偏高；二是國(guó)債、地方債、城投債數(shù)量高且進(jìn)入了償債高峰期，還本付息壓力過(guò)重；三是隱形債務(wù)規(guī)模龐大。李春根（江西財(cái)經(jīng)大學(xué)副校長(zhǎng)，教授）在此基礎(chǔ)上就養(yǎng)老保險(xiǎn)隱形債務(wù)進(jìn)行探討，他梳理了人口結(jié)構(gòu)與社?；鸬目沙掷m(xù)性、經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展與社會(huì)保險(xiǎn)服務(wù)體系優(yōu)化、區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展與社會(huì)保險(xiǎn)基金的空間平衡、開放發(fā)展與社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系協(xié)調(diào)、人才紅利與社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳五方面隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。安明友（吉林財(cái)經(jīng)大學(xué)稅務(wù)學(xué)院，教授）也在報(bào)告中直指，地方債務(wù)還本付息支出是地方財(cái)政困難的直接原因。楊成章就這一問題作了進(jìn)一步延伸研究：個(gè)別地區(qū)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)偏高、面臨的償債壓力較大，特別是部分縣域地方政府債券、BT項(xiàng)目已進(jìn)入償還高峰期，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控難度加大。黨中央雖已明確建立市場(chǎng)化、法治化的債務(wù)處置機(jī)制，但目前隱性債務(wù)化解手段和渠道較為單一，各地通過(guò)暫停、緩建項(xiàng)目等方式核減隱性債務(wù)的規(guī)模有限。王敬堯（中國(guó)縣域發(fā)展研究中心，主任）與丁亮（四川大學(xué)公共管理學(xué)院，博士研究生）共同剖析了政府債務(wù)產(chǎn)生的本因與表征，強(qiáng)調(diào)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)化解不僅關(guān)系地方，更關(guān)系著國(guó)家未來(lái)的發(fā)展：一方面，軟預(yù)算約束體制下，不破產(chǎn)的地方政府最終依賴國(guó)家信用兜底，國(guó)家信用被無(wú)限透支；另一方面，我國(guó)地方債務(wù)多為中長(zhǎng)期債務(wù)，未來(lái)發(fā)展資源被提前布局，容易剝奪地方未來(lái)發(fā)展決定權(quán)。

財(cái)政投資是政府配置資源和實(shí)施宏觀調(diào)控的重要手段，然而“花錢問效”意識(shí)薄弱致使投資低效問題突出。賈康（華夏新供給經(jīng)濟(jì)學(xué)研究院院長(zhǎng)、中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院研究員）將投融資擺在了縣域財(cái)政金融舉足輕重的位置，他指出，一方面消費(fèi)潛力需要進(jìn)一步充分釋放；另一方面不能忽視投融資的龍頭引領(lǐng)貢獻(xiàn)。兩個(gè)方面的有機(jī)結(jié)合是可持續(xù)發(fā)展的重要邏輯遵循。安明友分享了走訪調(diào)研中財(cái)政投資項(xiàng)目低效的案例，以此洞悉地方財(cái)政困難最深層次的原因在于地方主官不切實(shí)際地追求政績(jī)，尋求“權(quán)力最大化”。中央政府受到外部國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)和內(nèi)部人民生活雙重硬約束，而地方政府未能形成硬約束。楊成章也抨擊了這一弊?。阂环矫?，部分項(xiàng)目資金落地建設(shè)與實(shí)際申報(bào)內(nèi)容不匹配，面子工程、政績(jī)工程較多，唯固定資產(chǎn)投資指標(biāo)現(xiàn)象較為突出，造成大量資金無(wú)效使用；另一方面，部分項(xiàng)目前期審批手續(xù)不完備、設(shè)計(jì)方案變更、建設(shè)內(nèi)容和用地規(guī)劃調(diào)整、招標(biāo)采購(gòu)周期較長(zhǎng)、征地拆遷受阻等原因，導(dǎo)致遲遲未開工或推進(jìn)緩慢，出現(xiàn)“錢等項(xiàng)目”的情況。

（二）金融生態(tài)失衡

相對(duì)于縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的資金需求，縣域金融日趨弱化與縣域經(jīng)濟(jì)日益發(fā)展不相適應(yīng)的局面亟待重視。與會(huì)專家追根溯源，將其總結(jié)為兩方面：一是在于供給與需求不匹配；二是在于風(fēng)險(xiǎn)和收益不對(duì)等。

金融供給與需求上的不匹配阻礙金融體系建設(shè)。胡順平（農(nóng)業(yè)農(nóng)村部政策與改革司處長(zhǎng)）認(rèn)為，根據(jù)資源有效配置的原則，農(nóng)村金融是農(nóng)村改革中最滯后的一環(huán)，貸款難、貸款貴尚未從根本上破題。金融機(jī)構(gòu)大多面向城市，并未與農(nóng)村需求有效銜接。大金融的運(yùn)營(yíng)模式難以適應(yīng)農(nóng)村現(xiàn)實(shí)，而風(fēng)控又恰好是農(nóng)村中小企業(yè)的軟肋。農(nóng)村貸款需求不強(qiáng)，往往是最需要錢的時(shí)候才去貸款，從而造成金融機(jī)構(gòu)不太愿意服務(wù)農(nóng)村，也很難挨家挨戶去做風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。楊成章也發(fā)表了類似觀點(diǎn)，他注意到，銀行與企業(yè)溝通平臺(tái)不暢通，融資和需求信息不匹配：一方面，企業(yè)生產(chǎn)需要大量流動(dòng)資金；另一方面，銀行找不到信用和市場(chǎng)前景良好的企業(yè)，資金難以貸出。同時(shí)，銀行表內(nèi)業(yè)務(wù)收縮現(xiàn)象較為嚴(yán)重，除省會(huì)城市周邊縣和發(fā)達(dá)的東部地區(qū)縣域金融正常發(fā)揮功能外，其他市縣特別是西部地區(qū)縣域，受地方信用評(píng)級(jí)影響，國(guó)有銀行和股分制銀行除了傳統(tǒng)的存儲(chǔ)業(yè)務(wù)外，金融信貸業(yè)務(wù)基本停滯，抽水現(xiàn)象突出，資金外流明顯，融資難、融資貴較為普遍。

金融風(fēng)險(xiǎn)和收益上的不對(duì)等制約金融資本投入。胡順平分析，農(nóng)業(yè)投資相對(duì)收益比較低，且農(nóng)戶對(duì)金融風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)識(shí)不夠充分、社會(huì)信用觀念欠缺，加之在農(nóng)業(yè)的弱質(zhì)性、低收益和長(zhǎng)周期性作用下，涉農(nóng)貸款面臨自然與市場(chǎng)的雙重風(fēng)險(xiǎn)，相應(yīng)就使得金融機(jī)構(gòu)不愿深入農(nóng)村、服務(wù)農(nóng)業(yè)。楊成章基于四川省金融數(shù)據(jù)談到，現(xiàn)有高風(fēng)險(xiǎn)機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)處置進(jìn)展相對(duì)緩慢，個(gè)別高風(fēng)險(xiǎn)機(jī)構(gòu)負(fù)債端穩(wěn)定性低，資產(chǎn)端質(zhì)量存在下遷壓力；一些已脫帽高風(fēng)險(xiǎn)機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)基礎(chǔ)仍不穩(wěn)固，反彈壓力較大。部分企業(yè)不良貸款反彈壓力大，相當(dāng)一部分企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)仍未根本性好轉(zhuǎn)，又面臨原材料成本上升等新問題新挑戰(zhàn)，對(duì)延期還本付息等各類救助扶持政策有較強(qiáng)依賴。此外，廖宏斌進(jìn)一步補(bǔ)充，地方政府把土地用來(lái)進(jìn)行投資抵押而統(tǒng)一起來(lái)的金融風(fēng)險(xiǎn)同樣值得警惕。

二、守正：縣域治理的價(jià)值遵循

縣域經(jīng)濟(jì)是國(guó)民經(jīng)濟(jì)的基石，財(cái)政與金融作為縣級(jí)政府調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的兩大助力工具，承擔(dān)著優(yōu)化資源配置、調(diào)節(jié)收入分配和實(shí)施宏觀調(diào)控等職能，二者統(tǒng)籌聯(lián)動(dòng)是縣域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)在要求。立足高質(zhì)量發(fā)展階段，與會(huì)專家深入研判，認(rèn)為縣域財(cái)政金融必須緊緊圍繞財(cái)政有為、金融深化、財(cái)金合力三者良性協(xié)同，在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)與把握規(guī)律的基礎(chǔ)上提升縣域治理水平，推動(dòng)縣域經(jīng)濟(jì)乘風(fēng)破浪、行穩(wěn)致遠(yuǎn)。

（一）財(cái)政有為，民生為本

縣域財(cái)政發(fā)揮著發(fā)展經(jīng)濟(jì)、保障民生的支撐性作用，在從高速增長(zhǎng)轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)點(diǎn)，打好縣域財(cái)政可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)尤為重要。馮俏彬開宗明義指出，“十四五”期間推進(jìn)縣域財(cái)政治理現(xiàn)代化，當(dāng)中要義在于統(tǒng)籌發(fā)展和安全，與會(huì)專家對(duì)此展開熱議，共謀財(cái)政有為之道。

實(shí)現(xiàn)財(cái)政收入穩(wěn)中有進(jìn)。馮俏彬?qū)⒁韵滤狞c(diǎn)視作財(cái)政增收的著力點(diǎn)：一是統(tǒng)籌財(cái)政資源，政府收入全部納入到財(cái)政管理；二是提高直接稅比重，進(jìn)一步完善綜合與分類相結(jié)合的個(gè)人所得稅制度，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)房地產(chǎn)稅立法和改革，有效發(fā)揮直接稅籌集財(cái)政收入、調(diào)節(jié)收入分配和穩(wěn)定宏觀經(jīng)濟(jì)的作用，夯實(shí)社會(huì)治理基礎(chǔ)；三是研究一些新的財(cái)政征收方式，考慮在公平的條件下給國(guó)家做一些財(cái)政方面的貢獻(xiàn)；四是優(yōu)化落實(shí)已經(jīng)出臺(tái)的減稅降費(fèi)政策，其重點(diǎn)在制造業(yè)和科技企業(yè)。郭雪劍（浙江省委辦公廳副處長(zhǎng)）的觀點(diǎn)與之不謀而合，即通過(guò)征收直接稅實(shí)現(xiàn)財(cái)政增收，進(jìn)而通過(guò)財(cái)政再分配縮小貧富差距，促進(jìn)社會(huì)公平。

實(shí)現(xiàn)財(cái)政支出提質(zhì)增效。賈康認(rèn)為，財(cái)政是一個(gè)綜合部門，財(cái)政職能從“托底”即政府運(yùn)轉(zhuǎn)、基本公共服務(wù)、弱勢(shì)群體扶助等開始，要做好特定的政策傾斜，要有對(duì)增長(zhǎng)點(diǎn)、重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目的合理支持，要貫徹黨中央的系統(tǒng)論思維來(lái)統(tǒng)籌兼顧。馮俏彬也表示，一方面，財(cái)政支出需優(yōu)化結(jié)構(gòu)，概括為壓、保、促：“壓”是壓一般政府性支出；“保”是以財(cái)政直達(dá)資金加強(qiáng)對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)、困難地區(qū)和基層的保障；“促”是培育新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)，圍繞構(gòu)建新發(fā)展格局加大對(duì)重點(diǎn)領(lǐng)域和重點(diǎn)行業(yè)的支持力度。另一方面，財(cái)政支出還需加強(qiáng)管理，推進(jìn)財(cái)政資金直達(dá)機(jī)制落地見效，全面實(shí)施績(jī)效預(yù)算，并妥善利用中期預(yù)算框架實(shí)現(xiàn)財(cái)政節(jié)流。具體而言，胡順平結(jié)合當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)，建議要提高涉農(nóng)資金使用績(jī)效、建立預(yù)算口徑約束機(jī)制、完善財(cái)政資金投入機(jī)制；安明友主張實(shí)行省級(jí)以下財(cái)政部門進(jìn)行垂直管理，賦予市縣級(jí)財(cái)政部門更大的獨(dú)立性，同時(shí)推動(dòng)省級(jí)以下地方政府支出事項(xiàng)實(shí)行全面的項(xiàng)目庫(kù)管理；楊成章也補(bǔ)充，財(cái)政硬約束下，縣域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展還需在謀劃項(xiàng)目、抓好產(chǎn)業(yè)上持續(xù)發(fā)力。

實(shí)現(xiàn)地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)可控。馮俏彬預(yù)測(cè)，政府債務(wù)總量未來(lái)還會(huì)繼續(xù)增加，因此需對(duì)政府債務(wù)加強(qiáng)管理，控“新”化“舊”，即控制新增加的債務(wù)總量，開好前門、嚴(yán)堵后門，對(duì)債務(wù)進(jìn)行法定化管理的同時(shí)加快抑制隱形債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。安明友主張，應(yīng)從弱化地方政府的經(jīng)濟(jì)建設(shè)職能入手，因?yàn)槊駹I(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展勢(shì)頭良好，無(wú)需地方政府過(guò)多干預(yù)，反而增加地方負(fù)債。丁亮認(rèn)為，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)可能誘發(fā)于債務(wù)實(shí)踐中的各個(gè)環(huán)節(jié)，在債務(wù)使用中，縣級(jí)政府的財(cái)力分配直接關(guān)系民生價(jià)值的實(shí)現(xiàn)。基于全國(guó)抽樣縣域樣本分析得出，全國(guó)縣級(jí)政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展領(lǐng)域投入財(cái)力逐漸增強(qiáng)，民生和公共服務(wù)則相對(duì)減少。

實(shí)現(xiàn)社保收支困局紓解。財(cái)政可持續(xù)發(fā)展既要關(guān)注現(xiàn)階段政府債務(wù)的“近憂”，更要高度重視未來(lái)社會(huì)保障體系的資金缺口的“遠(yuǎn)慮”。為此，李春根在會(huì)上提出四點(diǎn)建議：第一，要適時(shí)推進(jìn)社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征收體制改革的全面到位，把降低費(fèi)率、做實(shí)費(fèi)基和社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的征收體制改革三位一體統(tǒng)籌來(lái)考慮、同步地實(shí)施。第二，要完善多層次的社會(huì)保險(xiǎn)體系，在第一支柱加快實(shí)現(xiàn)成熟、定型的基礎(chǔ)上，大力支持各類補(bǔ)充性保險(xiǎn)的發(fā)展。第三，要推進(jìn)社會(huì)保險(xiǎn)法治化，實(shí)踐中法律制度疏漏、不能完全適應(yīng)時(shí)代要求的難題有望在“十四五”時(shí)期逐步破解。第四，要加強(qiáng)社會(huì)保險(xiǎn)的基本公共服務(wù)的建設(shè)，完善國(guó)家社會(huì)保險(xiǎn)公共服務(wù)平臺(tái)，既提升參保單位和人員的獲得感與安全感，又有利于促進(jìn)社會(huì)保險(xiǎn)擴(kuò)面。

（二）金融深化，服務(wù)市場(chǎng)

縣域金融作為縣域經(jīng)濟(jì)的血脈，其質(zhì)效直接關(guān)系到縣域高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力，是縣域治理的基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性資源。與會(huì)專家達(dá)成共識(shí)，需守“金融深化”之正，滿足城鄉(xiāng)融合多樣化、多層次的金融需求，以形成縣域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和縣域金融發(fā)展的良性循環(huán)。

實(shí)現(xiàn)縣域金融供給精準(zhǔn)對(duì)接和需求有效識(shí)別。一方面，胡順平首先肯定了“十三五”期間農(nóng)村金融業(yè)務(wù)規(guī)模發(fā)展壯大，造血輸血功能明顯增強(qiáng)的可喜成果。但是，農(nóng)村金融在農(nóng)村改革中尚未破題，突出表現(xiàn)在貸款難、貸款貴；他強(qiáng)調(diào)，在內(nèi)外部形勢(shì)不確定性之下，農(nóng)村的金融發(fā)展更需要“守正”，逐步提升縣域金融的供給質(zhì)量。另一方面，王鸞鳳（湖北大學(xué)商學(xué)院副院長(zhǎng)，教授）主張通過(guò)加大對(duì)金融教育的投入力度、對(duì)不同需求層次的居民進(jìn)行金融教育培訓(xùn)，以及加強(qiáng)金融基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)來(lái)提升縣域居民金融素養(yǎng)，帶動(dòng)創(chuàng)業(yè)熱情，反哺金融市場(chǎng)，為縣域金融需求的有效識(shí)別奠定前提。

推動(dòng)縣域金融產(chǎn)品、金融服務(wù)、金融機(jī)構(gòu)逐漸優(yōu)化。秦衛(wèi)波（《東北師范大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》常務(wù)主編）發(fā)現(xiàn)，從現(xiàn)有金融機(jī)構(gòu)空間格局來(lái)看，現(xiàn)代金融的基層機(jī)構(gòu)一般設(shè)定在縣域，例如商業(yè)銀行大多是把支行設(shè)在縣一級(jí)。王鸞鳳也提到，農(nóng)村金融水平雖在網(wǎng)點(diǎn)設(shè)置上有提升，但在數(shù)字化服務(wù)上水平較低?，F(xiàn)階段在大中城市向數(shù)字化轉(zhuǎn)型，而在農(nóng)村推進(jìn)網(wǎng)點(diǎn)設(shè)置，實(shí)際上農(nóng)村更應(yīng)該需要數(shù)字化服務(wù)。胡順平對(duì)此作了全面分析，指出要陸續(xù)推出金融產(chǎn)品并不斷擴(kuò)大覆蓋范圍，要構(gòu)建既適應(yīng)金融市場(chǎng)規(guī)律、又符合農(nóng)業(yè)農(nóng)村需要的服務(wù)體系，還要找準(zhǔn)市場(chǎng)有效之手和政府有為之手的結(jié)合點(diǎn)，讓金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)可控、有錢可掙。

完善縣域金融市場(chǎng)機(jī)制。明晰政府發(fā)揮作用的邊界，使政府有所為、有所不為，才能使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用。賈康闡明，“守正創(chuàng)新”即是守市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)里面的“市場(chǎng)決定論”之正，在縣域平臺(tái)即體現(xiàn)為地方政府不能對(duì)貨幣政策施加絕對(duì)的能動(dòng)性作用，只能順應(yīng)總量調(diào)控里面的擴(kuò)張、或者收縮、或者中性，來(lái)考慮自己戰(zhàn)略執(zhí)行中的配套條件?？h域金融深化的關(guān)鍵在于構(gòu)建現(xiàn)代金融市場(chǎng)體系，持續(xù)增強(qiáng)金融市場(chǎng)體系配置資源和服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的能力。廖宏斌反思了現(xiàn)階段金融發(fā)展尚存的短板，要求建設(shè)強(qiáng)大的、高能的金融市場(chǎng)，重視完善對(duì)產(chǎn)權(quán)的長(zhǎng)期保護(hù)機(jī)制和對(duì)風(fēng)險(xiǎn)化解的吸納機(jī)制。

（三）財(cái)金合力，相輔相成

黨的十九屆五中全會(huì)提出要建立現(xiàn)代財(cái)稅金融體制，為縣級(jí)政府把握“十四五”期間財(cái)政金融的發(fā)展方向提供了目標(biāo)指引。推進(jìn)縣域治理體系和治理能力現(xiàn)代化，尚需在財(cái)政金融領(lǐng)域理順二者關(guān)系，使之相互搭配、高效協(xié)同，形成合力服務(wù)于國(guó)家戰(zhàn)略。

優(yōu)化財(cái)政金融治理框架。賈康在主題報(bào)告中對(duì)其進(jìn)行了詳盡闡述：作為一級(jí)完備的政府主體，縣級(jí)政府掌握著本級(jí)財(cái)政政策一定的可塑性、能動(dòng)性和特殊的重要性。遵循創(chuàng)新、守正出奇的邏輯前提，縣級(jí)政府在分級(jí)財(cái)政框架之下應(yīng)形成盡可能高水平的“定制化解決方案”。具體到縣域治理中，在兩大部門、兩大政策配合方面，可構(gòu)建的適宜框架為：順應(yīng)貨幣政策總量調(diào)控為主形成的流動(dòng)性環(huán)境，而在分級(jí)財(cái)政體制之下以財(cái)政金融優(yōu)化配合來(lái)支持超常規(guī)發(fā)展，爭(zhēng)取將能動(dòng)的守正創(chuàng)新做到極致。

開拓政策性金融機(jī)制。賈康認(rèn)為，在縣級(jí)和地方財(cái)政政策有可塑性的前提之下，一個(gè)重要機(jī)制即是把財(cái)政調(diào)動(dòng)公共資源的“政策性資金”，對(duì)接“市場(chǎng)化運(yùn)作、專業(yè)化管理、杠桿式放大”。財(cái)政的職能，一定要擴(kuò)展到政策金融，對(duì)接消費(fèi)信貸、普惠金融、小微金融、綠色金融等，在縣域形成有機(jī)的系統(tǒng)工程。以大疫之年財(cái)政貼息手段大規(guī)模運(yùn)用為例，其基本經(jīng)驗(yàn)為：以貼息等方式產(chǎn)生乘數(shù)效應(yīng)，調(diào)動(dòng)商業(yè)性銀行、金融機(jī)構(gòu)的商業(yè)性信貸資金，使資金流向不能被金融陽(yáng)光普照的小微企業(yè)。秦衛(wèi)波建議，未來(lái)資源盤活的可行方案是通過(guò)相關(guān)改革實(shí)現(xiàn)證券化后，對(duì)接現(xiàn)代化的縣級(jí)部門，再以財(cái)政承擔(dān)保險(xiǎn)費(fèi)用，對(duì)金融公司的平臺(tái)運(yùn)營(yíng)機(jī)制做風(fēng)險(xiǎn)測(cè)評(píng)，以吸引社會(huì)資本流入農(nóng)村。

三、創(chuàng)新：縣域發(fā)展的路徑探索

習(xí)近平曾指出:“要堅(jiān)持用全面、辯證、長(zhǎng)遠(yuǎn)的眼光分析當(dāng)前經(jīng)濟(jì)形勢(shì)，努力在危機(jī)中育新機(jī)、于變局中開新局”。創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展，基礎(chǔ)在縣域，活力在縣域，難點(diǎn)也在縣域?！笆奈濉遍_局起步，如何在重要戰(zhàn)略機(jī)遇期以財(cái)政金融守正出奇的創(chuàng)新，破解縣域發(fā)展難題？與會(huì)專家準(zhǔn)確識(shí)變，將完善頂層設(shè)計(jì)、激發(fā)制度活力、強(qiáng)化科技引領(lǐng)、加快綠色賦能作為題中之義，為縣域發(fā)展敢于突破、主動(dòng)作為提供了可行思路。

（一）完善頂層設(shè)計(jì)，強(qiáng)化區(qū)域協(xié)同

觀大勢(shì)、謀全局，面對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)由高速增長(zhǎng)向高質(zhì)量發(fā)展階段的轉(zhuǎn)向，如何著眼于國(guó)家發(fā)展、區(qū)域發(fā)展全局，同時(shí)又立足實(shí)際、因地制宜推動(dòng)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化和增長(zhǎng)動(dòng)力轉(zhuǎn)換，是各地共同面臨的重大課題。與會(huì)專家將完善縣域頂層設(shè)計(jì)作為創(chuàng)新圖變的首要切入點(diǎn)，指明縣域應(yīng)準(zhǔn)確把握自身在全國(guó)發(fā)展大局中的定位，深入研究比較優(yōu)勢(shì)，精準(zhǔn)服務(wù)、高效融入新發(fā)展格局。賈康表示，縣域支持超常規(guī)戰(zhàn)略實(shí)施的思路和要領(lǐng)在于“定制化的解決方案”，要求政府首先要考慮在轄區(qū)形成合理的戰(zhàn)略規(guī)劃，做好體現(xiàn)整個(gè)國(guó)土開發(fā)和建設(shè)發(fā)展的“頂層規(guī)劃”，做到規(guī)劃先行，多規(guī)合一。國(guó)土開發(fā)是“一盤棋”，棋盤上面布置不動(dòng)產(chǎn)和其他生產(chǎn)要素是擺棋子，本區(qū)域的這盤棋要與全省、全國(guó)的“一盤棋”協(xié)調(diào)對(duì)接，這相應(yīng)要求“政府更好發(fā)揮作用”的責(zé)任履行。

馮俏彬以浙江省嘉善縣跨域發(fā)展和成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈為例印證了這一觀點(diǎn)，他建議謀劃縣域發(fā)展需打開視野，做到“突破縣域、突破區(qū)域”，借助于優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的合力來(lái)助力縣域發(fā)展進(jìn)一步提檔提速?？h域的地理界限與行政權(quán)力界限緊密重合，如果僅在一個(gè)縣的范圍內(nèi)考慮經(jīng)濟(jì)發(fā)展和財(cái)政治理，往往空間非常小。一方面，縣必須要主動(dòng)地融入到更大范圍的經(jīng)濟(jì)圈，主動(dòng)推動(dòng)本地要素加快市場(chǎng)化進(jìn)程，破除縣域經(jīng)濟(jì)的藩籬，實(shí)現(xiàn)內(nèi)外部要素雙向自由流動(dòng)；另一方面，還要推動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)的區(qū)域協(xié)同，超越以某一個(gè)地方政府為應(yīng)對(duì)主體的傳統(tǒng)思維與體制，努力構(gòu)建以推進(jìn)區(qū)域協(xié)作為目標(biāo)，多層級(jí)、多主體共同參與的跨區(qū)域行政體制。胡順平主張縣域治理需找準(zhǔn)前后方位，主動(dòng)融入城市經(jīng)濟(jì)圈，緊密對(duì)接鄉(xiāng)村振興、共同富裕、新型城鎮(zhèn)化等國(guó)家戰(zhàn)略需求。

（二）錨定重要領(lǐng)域，優(yōu)化制度供給

制度事關(guān)根本、關(guān)乎長(zhǎng)遠(yuǎn)，從深層次看，縣域發(fā)展質(zhì)量不高、不平衡不充分乃是一系列制度組合生成的結(jié)果，清除原有體制機(jī)制痼疾對(duì)于實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略具有重大的理論和現(xiàn)實(shí)意義。與會(huì)專家以制度創(chuàng)新為縣域超常規(guī)發(fā)展的著力點(diǎn)，主張?jiān)鷮?shí)推進(jìn)各項(xiàng)改革，突破制度變遷的路徑依賴，使之充分釋放制度活力來(lái)盤活資源、提高效能。

賈康對(duì)此進(jìn)行了解讀：領(lǐng)導(dǎo)人把中國(guó)現(xiàn)代化的“關(guān)鍵一招”稱之為改革，即制度創(chuàng)新。在學(xué)理上一言以蔽之，改革、制度創(chuàng)新是要解決“有效制度供給”的問題，其內(nèi)在邏輯是以制度創(chuàng)新來(lái)充分打開科技創(chuàng)新和管理創(chuàng)新的空間——在中國(guó)以創(chuàng)新發(fā)展作為第一動(dòng)力實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的過(guò)程中，緊緊抓住這個(gè)“關(guān)鍵一招”，帶動(dòng)整個(gè)創(chuàng)新過(guò)程?？h域需要在改革創(chuàng)新方面有所作為，找到審時(shí)度勢(shì)而發(fā)力的具體作用點(diǎn)。以浙江省“省直管縣”制度創(chuàng)新為例，縣和市雖行政不同級(jí)、但財(cái)政同級(jí)的體制創(chuàng)新帶來(lái)了一系列的正面效應(yīng)，體現(xiàn)了在制度供給方面敢于獨(dú)立思考和敢為天下先的精神品質(zhì)。財(cái)政金融在縣域?qū)用?，主要是?cái)政視角加上“政策性”“創(chuàng)新取向”的正確設(shè)計(jì)與實(shí)施，通過(guò)制度創(chuàng)新推進(jìn)守正出奇的發(fā)展。郭雪劍強(qiáng)調(diào)，深化農(nóng)村土地制度改革，完善社會(huì)保障制度以夯實(shí)縣域是走向共同富裕的制度基礎(chǔ)。安明友回顧了中國(guó)現(xiàn)代化財(cái)政體制建設(shè)的改革歷程后表明，正是長(zhǎng)期以來(lái)的艱難探索、不斷試錯(cuò)，地方政府作用、國(guó)有企業(yè)作用、中央監(jiān)管等問題才得到了新的解釋，只有深入把握改革歷程，才能對(duì)當(dāng)前的財(cái)政建設(shè)有指導(dǎo)意義。

（三）注入科技動(dòng)能，深化效益導(dǎo)向

圍繞國(guó)家所需、聚焦未來(lái)所向，提升科技創(chuàng)新能力是推進(jìn)縣域高質(zhì)量發(fā)展的本質(zhì)要求，也是暢通經(jīng)濟(jì)社會(huì)內(nèi)外循環(huán)的戰(zhàn)略選擇。與會(huì)專家視科技為縣域?qū)嵤﹦?chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展的有力抓手，注重多渠道支持科技創(chuàng)新、多層次推進(jìn)成果轉(zhuǎn)化、多方位培育新型產(chǎn)業(yè)。

賈康延續(xù)“定制化解決方案”的思路，認(rèn)為縣域科技供給也必須定制化，除了高科技的追趕、選擇，還要有適應(yīng)縣域基層場(chǎng)景的科技支撐，因地制宜探索地方差異化的科技創(chuàng)新發(fā)展路徑?！翱萍际堑谝簧a(chǎn)力”發(fā)揮乘數(shù)效應(yīng)，必以制度創(chuàng)新打開科技創(chuàng)新空間作為前置條件，因此科技成果要素需結(jié)合制度合理化、制度有效供給要素，以此支持中國(guó)的現(xiàn)代化及和平崛起。馮俏彬補(bǔ)充到，科技是未來(lái)的關(guān)鍵詞，財(cái)政還需加大對(duì)科技領(lǐng)域的支持力度。廖宏斌認(rèn)為，科技創(chuàng)新有其歷史性路徑，縣域土地財(cái)政泡沫消退之后，要真正走向科技創(chuàng)新，需要將經(jīng)濟(jì)和科技進(jìn)行高層次、高濃度地結(jié)合，其內(nèi)生性要求在于建立多元化市場(chǎng)機(jī)制、社會(huì)吸納機(jī)制、政治包容機(jī)制。陳通（中國(guó)科學(xué)院北京仿生技術(shù)研究院常務(wù)副院長(zhǎng)）結(jié)合自身長(zhǎng)期以來(lái)對(duì)PPP模式的理論研究和實(shí)踐總結(jié)，將科學(xué)成果轉(zhuǎn)化與縣域經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型統(tǒng)合形成“輸血造血的循環(huán)”。為解決以往PPP融資模式中各種私益的糾纏，可嘗試吸納非營(yíng)利機(jī)構(gòu)的參與主體，兼顧政府和企業(yè)需求，搭建縣域經(jīng)濟(jì)的PPP融資新模式。楊成章認(rèn)為，縣域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展需要瞄準(zhǔn)前沿技術(shù)，布局重大創(chuàng)新平臺(tái)、產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新平臺(tái)、對(duì)外開放平臺(tái)和重點(diǎn)創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目、產(chǎn)業(yè)數(shù)字化、數(shù)字產(chǎn)業(yè)化示范項(xiàng)目，加快創(chuàng)新發(fā)展一批新技術(shù)、新業(yè)態(tài)、新模式的重點(diǎn)項(xiàng)目和“專精特新”中小企業(yè)項(xiàng)目。

（四）加快生態(tài)建設(shè)，美化縣域環(huán)境

“綠水青山就是金山銀山”，堅(jiān)持走生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展之路是完整、準(zhǔn)確、全面貫徹新發(fā)展理念的內(nèi)在要求。與會(huì)專家把綠色作為縣域高質(zhì)量發(fā)展的底色，要求縣域以良好生態(tài)環(huán)境守護(hù)最普惠的民生福祉，厚植綠色發(fā)展新優(yōu)勢(shì)，主動(dòng)在踐行“兩山”理論、對(duì)接“雙碳”目標(biāo)中彰顯責(zé)任擔(dān)當(dāng)。

賈康剖析了“綠水青山”與“金山銀山”在縣域研究中的內(nèi)在聯(lián)系：“兩山”理論指導(dǎo)之下，如何在縣域平臺(tái)形成有效的供給和支持——“金山銀山”的致富過(guò)程中需要有“綠水青山”，但是“綠水青山”并不直接就是“金山銀山”。從堅(jiān)持人民美好生活的愿景出發(fā)，“綠水青山”到“金山銀山”的轉(zhuǎn)化和要素協(xié)同機(jī)制亟待追蹤研究。操馳（法國(guó)巴黎學(xué)院陶瓷藝術(shù)學(xué)院院長(zhǎng)）將藝術(shù)作為撬動(dòng)縣域發(fā)展的支點(diǎn)，提供了“兩山”理論由抽象到具體的轉(zhuǎn)化思路：景色與環(huán)境直接影響居民的快樂和健康。結(jié)合臺(tái)灣青蛙小鎮(zhèn)以藝術(shù)推動(dòng)城鎮(zhèn)更新為例，他認(rèn)為，縣域轉(zhuǎn)型需立足稟賦優(yōu)勢(shì)、深挖本地特色資源，堅(jiān)持在人與自然、社會(huì)和諧統(tǒng)一的根本原則下創(chuàng)造新的動(dòng)力源，將藝術(shù)貫穿縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的各領(lǐng)域和全過(guò)程，滿足人民日益增長(zhǎng)的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要。秦衛(wèi)波也探討了改革與“兩山”理論的互動(dòng)關(guān)系，強(qiáng)調(diào)需將二者融通，發(fā)展農(nóng)村生態(tài)經(jīng)濟(jì)。陳建東（西南財(cái)經(jīng)大學(xué)公共管理學(xué)院教授）回應(yīng)“碳達(dá)峰、碳中和”重大戰(zhàn)略目標(biāo)所需，針對(duì)我國(guó)縣域?qū)用娑趸寂欧艛?shù)據(jù)相對(duì)較為匱乏的短板，在研究中首次系統(tǒng)測(cè)算了我國(guó)1997年至2017年縣級(jí)二氧化碳排放和陸地植被固碳量的數(shù)據(jù)，彌補(bǔ)了當(dāng)前基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的不足，開啟了中國(guó)植被固碳研究的新領(lǐng)域，對(duì)二氧化碳排放和植被固碳具有重要借鑒意義，為助力“雙碳”目標(biāo)實(shí)現(xiàn)提供了學(xué)理性支撐。

全國(guó)縣域治理高層論壇匯集智慧、凝聚共識(shí)，圍繞“三農(nóng)”問題和基層治理等主題已成功舉辦四屆，分別就“新時(shí)期我國(guó)農(nóng)村綜合改革”“農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革與鄉(xiāng)村振興”“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的理念、規(guī)則與技術(shù)”和“如何實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化”等議題展開了熱烈探討。第五屆全國(guó)縣域治理高層論壇在延續(xù)往屆會(huì)議傳統(tǒng)的基礎(chǔ)上，將主題聚焦于“縣域財(cái)政金融的守正創(chuàng)新”，從不同學(xué)科、不同部門貢獻(xiàn)真知灼見，在思想交鋒之間廓清發(fā)展路徑。經(jīng)過(guò)五年的發(fā)展積累，全國(guó)縣域治理高層論壇已成為“三農(nóng)”問題和基層治理領(lǐng)域?qū)W術(shù)爭(zhēng)鳴的重要平臺(tái)。