黃小軍

基層治理是國家治理的基石，統(tǒng)籌推進基層治理是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基礎工程。邊疆民族地區(qū)基層不同于其他地區(qū)基層的特殊性，主要體現(xiàn)在“邊疆”“民族”“基層”三大要素，以及這三大要素交互作用的復雜關系形態(tài)。從“邊疆”看，作為復合概念的邊疆，在時空界限上包括陸疆、海疆、空疆、天疆，已經(jīng)突破傳統(tǒng)“中心—邊緣”二元意義上的邊疆范疇。在內(nèi)容范圍上關涉地理、歷史、政治、文化、軍事等方面，反映著多層次自然空間內(nèi)容的疊加①孫勇：《國家戰(zhàn)略下的大邊疆戰(zhàn)略研究》，成都：四川大學出版社，2017 年，第 24 頁。，其作用已經(jīng)超越“對外防御—對內(nèi)拱衛(wèi)”，延伸出經(jīng)濟、文化、政治、社會、生態(tài)、外交等多元一體的綜合性功能。中國是多民族統(tǒng)一的國家，中華民族發(fā)展到今天已成為包括56 個民族在內(nèi)的共同體，民族人口分布廣泛，多聚居于邊疆地區(qū)，處于邊防要沖地帶。②馬大正：《當代中國邊疆研究（1949—2019）》，北京：中國社會科學出版社，2019 年，第 25 頁。從“基層”看，其作為一個政治組織架構的最底層單元，是體現(xiàn)和檢驗政治組織頂層設計及其機制運作效果的“最后一公里”，直接影響著政權的穩(wěn)定與否、長久與否。特別是在城鄉(xiāng)二元社會結構中，統(tǒng)籌推進城鄉(xiāng)基層現(xiàn)代化建設，縮減城鄉(xiāng)差距，加強一體發(fā)展，實現(xiàn)共同富裕，無疑是巨大挑戰(zhàn)。因此，“邊疆”“民族”“基層”三者疊加形成的立體化時空場域，直接賦予了邊疆民族地區(qū)基層治理以地緣特殊性、事務復雜性、問題敏感性、安全脆弱性等主要特征，較之于其他地區(qū)基層治理而言，戰(zhàn)略價值更為凸顯、形勢挑戰(zhàn)更為嚴峻、治理任務更為艱巨。為推進邊疆民族地區(qū)基層治理現(xiàn)代化，一要明確價值目標，二要立足現(xiàn)實境遇，三要聚焦突出問題，四要在治理體系、治理能力、治理效能上提質(zhì)，更好發(fā)揮邊疆民族地區(qū)基層治理的復合功能，為全面建設社會主義現(xiàn)代化國家增效。

一、邊疆民族地區(qū)基層治理現(xiàn)代化的價值目標

中國的現(xiàn)代化，是中國特色社會主義語境中的現(xiàn)代化，邊疆民族地區(qū)基層治理的價值目標，應同中國特色社會主義事業(yè)的戰(zhàn)略導向、戰(zhàn)略構想、戰(zhàn)略目標保持一致，融入和服務國家治理現(xiàn)代化的戰(zhàn)略部署，以堅持國家利益中心和人民利益至上，全方位提升邊疆民族地區(qū)基層治理現(xiàn)代化水平。同時，發(fā)揮邊疆民族地區(qū)的“大通道”“輻射中心”等功能，積極參與和推進全球治理現(xiàn)代化進程，為解決人類現(xiàn)代性困境提供中國智慧和中國方案。

（一）融入和服務國家治理現(xiàn)代化的戰(zhàn)略部署

作為人類文明進入現(xiàn)代化歷史進程的產(chǎn)物，國家治理現(xiàn)代化的提出順應了時代發(fā)展要求，反映了人民共同意愿，體現(xiàn)了治國理政訴求。在中國實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化的道路上，從中華人民共和國成立初期提出“四個現(xiàn)代化”，進入改革開放新時期提出“三步走”戰(zhàn)略目標，中國特色社會主義新時代提出實現(xiàn)第一個百年目標之后30 年的“兩步走”戰(zhàn)略，黨的十八屆三中全會首次正式提出“完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，黨的十九大作出實現(xiàn)第二個百年奮斗目標的“兩個階段”戰(zhàn)略安排，黨的十九屆四中全會作出“堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定”，到黨的十九屆五中全會作出的“關于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標的建議”，中國的現(xiàn)代化戰(zhàn)略目標經(jīng)歷了從初步提出到深化拓展、從局部規(guī)劃到系統(tǒng)謀劃、從短期任務到長遠目標的漸進式完善過程，形成了較為完整的戰(zhàn)略目標體系。當前，黨和國家綜合考慮國內(nèi)外發(fā)展趨勢和中國發(fā)展條件，作出“國家治理效能得到新提升”①《中共中央關于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標的建議》，北京：人民出版社，2020 年，第9 頁。的遠景目標設計，為邊疆民族地區(qū)基層治理現(xiàn)代化建設提供了國家層面的戰(zhàn)略導向，邊疆民族地區(qū)基層治理的戰(zhàn)略定位，目標分解、目標步驟安排，都要圍繞國家戰(zhàn)略推動實現(xiàn)。

1.五年短期目標：打牢和夯實基礎。2021 年4 月28 日出臺的《中共中央國務院關于加強基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設的意見》（以下用《意見》指稱），明確指出統(tǒng)籌推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）和城鄉(xiāng)社區(qū)治理的主要目標。這一主要目標分為兩個階段，第一階段是五年短期目標，旨在為實現(xiàn)第二個百年奮斗目標打牢和夯實基礎；第二階段是十年中期目標，旨在為實現(xiàn)第二個百年奮斗目標提檔升級。從五年短期目標看，《意見》指出：“力爭用 5 年左右時間，建立起黨組織統(tǒng)一領導、政府依法履責、各類組織積極協(xié)同、群眾廣泛參與，自治、法治、德治相結合的基層治理體系，健全常態(tài)化管理和應急管理動態(tài)銜接的基層治理機制，構建網(wǎng)格化管理、精細化服務、信息化支撐、開放共享的基層管理服務平臺；黨建引領基層治理機制全面完善，基層政權堅強有力，基層群眾自治充滿活力，基層公共服務精準高效，黨的執(zhí)政基礎更加堅實，基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平明顯提高?！雹凇吨泄仓醒雵鴦赵宏P于加強基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設的意見》，北京：人民出版社，2021 年，第2—3 頁。這就決定了邊疆民族地區(qū)基層治理，一要在治理體系上構建黨領導下的多元要素協(xié)同共治的治理格局，形成基層治理共同體；二要在管理服務平臺上形成動態(tài)銜接機制，實現(xiàn)信息技術與事務運行的統(tǒng)一；三要在黨建引領基層治理機制上實現(xiàn)黨政主體同社會主體、黨建工作同基層事務、黨政服務同公共服務的全方位融合，為鞏固黨在邊疆民族地區(qū)基層的執(zhí)政基礎提供必要的物質(zhì)經(jīng)濟條件和思想精神支撐。

2.十年中期目標：基本實現(xiàn)現(xiàn)代化。從十年中期目標看，《意見》指出：“力爭再用 10 年時間，基本實現(xiàn)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化，中國特色基層治理制度優(yōu)勢充分展現(xiàn)?！雹邸吨泄仓醒雵鴦赵宏P于加強基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設的意見》，第3 頁。針對西部地區(qū)與東部地區(qū)發(fā)展差距較大的實際，中共中央國務院出臺關于新時代推進西部大開發(fā)形成新格局的意見并指出：“到二〇三五年，西部地區(qū)基本實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化，基本公共服務、基礎設施通達程度、人民生活水平與東部地區(qū)大體相當，努力實現(xiàn)不同類型地區(qū)互補發(fā)展、東西雙向開放協(xié)同并進、民族邊疆地區(qū)繁榮安全穩(wěn)固、人與自然和諧共生?！雹佟妒糯笠詠碇匾墨I選編》（中），北京：中央文獻出版社，2021 年，第39 頁。這表明，到2035 年，邊疆民族地區(qū)同國家一道基本實現(xiàn)現(xiàn)代化，實現(xiàn)經(jīng)濟社會各方面建設更高質(zhì)量、更有效率、更加公平、更可持續(xù)。與此同時，建立起包括有理論體系、機制體制、載體介體、方式途徑等在內(nèi)的，較為完備的“中國特色基層治理制度”，在充分展現(xiàn)制度優(yōu)勢的基層治理實踐中，進一步豐富、拓展、完善、發(fā)展中國特色社會主義制度體系的內(nèi)涵和價值，促使中國特色社會主義制度不斷煥發(fā)生機活力，不斷彰顯制度的效能優(yōu)勢。五年短期目標和十年中期目標在時間上是遞進關系，在內(nèi)容上是契合關系，在質(zhì)性上是躍升關系，實現(xiàn)五年短期目標需要有實現(xiàn)十年長期目標的遠見和考量，實現(xiàn)十年長期目標需要以實現(xiàn)五年短期目標為基礎和支撐，在這個契合性、連續(xù)性、漸進性的動態(tài)發(fā)展過程中，還需要根據(jù)變化發(fā)展的具體實際及時糾偏糾正，確保目標、過程、效果的真正統(tǒng)一。

（二）提升邊疆民族地區(qū)基層治理現(xiàn)代化水平

為更好融入和服務國家治理現(xiàn)代化的戰(zhàn)略部署，邊疆民族地區(qū)基層治理，需要在黨和國家“總的意見”指導下，結合邊疆民族地區(qū)基層的定位和實際，進行目標任務和分解細化，圍繞以下五個方面重點內(nèi)容，致力于實現(xiàn)提升邊疆民族地區(qū)基層治理現(xiàn)代化水平的價值目標。

1.實現(xiàn)經(jīng)濟社會整體高質(zhì)量發(fā)展。經(jīng)濟社會整體高質(zhì)量發(fā)展既是現(xiàn)代化的基礎條件，也是現(xiàn)代化的重要標識。隨著中國特色社會主義進入新時代，中國經(jīng)濟已由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段。習近平總書記指出：“高質(zhì)量發(fā)展，就是能夠很好滿足人民日益增長的美好生活需要的發(fā)展，是體現(xiàn)新發(fā)展理念的發(fā)展，是創(chuàng)新成為第一動力、協(xié)調(diào)成為內(nèi)生特點、綠色成為普遍形態(tài)、開放成為必由之路、共享成為根本目的的發(fā)展?！雹诹暯剑骸墩摪盐招掳l(fā)展階段、貫徹新發(fā)展理念、構建新發(fā)展格局》，北京：中央文獻出版社，2021 年，第 215 頁。這為邊疆民族地區(qū)基層治理提供了物質(zhì)層面的目標導向，立足新發(fā)展階段，堅持以人民為中心，堅持創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的新發(fā)展理念，統(tǒng)籌國家現(xiàn)代化治理和區(qū)域現(xiàn)代化治理，同時解決“有沒有”和“好不好”的問題，協(xié)同做好“政府治理”和“市場治理”兩手抓工作，同步推進“補齊短板弱項”和“釋放資源稟賦”，為提升邊疆民族地區(qū)基層治理現(xiàn)代化水平創(chuàng)造物質(zhì)經(jīng)濟效益，奠定物質(zhì)經(jīng)濟基礎。

2.確保民生福祉得到普惠性發(fā)展。增進民生福祉，是中國現(xiàn)代化建設一以貫之的出發(fā)點和落腳點，承載著人民至上的價值立場、人民對美好生活向往的價值追求、人民根本利益和各項權益得到實現(xiàn)和保障的價值動力、人民共享發(fā)展成果的價值旨歸，“目標很宏偉，但也很樸素，歸根結底就是讓全體中國人都過上好日子”③習近平：《習近平談治國理政》（第3 卷），北京：外文出版社，2020 年，第 134 頁。，集中反映著社會主義現(xiàn)代化建設的本質(zhì)屬性和內(nèi)在要求。經(jīng)過中國現(xiàn)代化建設的實踐，不僅以此構成中國特色社會主義事業(yè)的內(nèi)在驅(qū)動和基本經(jīng)驗，而且以此成為中國特色社會主義制度的價值立論和顯著優(yōu)勢。這為邊疆民族地區(qū)基層治理提供了價值層面的目標導向，把實現(xiàn)好、維護好、發(fā)展好人民群眾的根本利益作為價值追求，在收入、就業(yè)、教育、社保、健康、生育、養(yǎng)老等方面改善人民生活品質(zhì)，著力提高基本公共服務均等化水平，確保民生福祉得到普惠性發(fā)展，為提升邊疆民族地區(qū)基層治理現(xiàn)代化水平夯實民心基礎和民生根基。

3.鞏固民族團結進步的向好局面。國家團結統(tǒng)一，是中國社會主義現(xiàn)代化事業(yè)取得長足發(fā)展的根本保證，其中蘊含著長期以來民族團結進步的重要內(nèi)容。中華人民共和國成立后，黨和國家把馬克思主義民族理論同中國民族實際結合起來，確立和實行民族區(qū)域自治制度，探索出了一條中國特色解決民族問題的正確道路。特別是黨的十八大以來，黨和國家強調(diào)中華民族大家庭、中華民族共同體、鑄牢中華民族共同體意識等理念，超越了“懷柔羈縻”“民族自決”“族際主義”的局限性，實現(xiàn)了邊疆民族地區(qū)的長期繁榮和諧。這為邊疆民族地區(qū)基層治理提供了處理民族事務層面的目標導向，完整準確理解和貫徹新時代黨關于加強和改進民族工作的指導思想、戰(zhàn)略目標、重點任務、政策舉措，以鑄牢中華民族共同體意識為主線，堅持“十二個必須”①《習近平在中央民族工作會議上強調(diào) 以鑄牢中華民族共同體意識為主線 推動新時代黨的民族工作高質(zhì)量發(fā)展》，《人民日報》2021 年8 月29 日。，按照增進共同性的方向改進民族工作，做到共同性和差異性的辯證統(tǒng)一、民族因素和區(qū)域因素的有機結合，加強民族地區(qū)基層政權建設，夯實基層基礎，確保黨的民族理論和民族政策到基層有人懂、民族工作在基層有人抓，推動中華民族成為認同度更高、凝聚力更強的命運共同體。

4.推動城鄉(xiāng)一體化建設有所突破。習近平總書記指出：“推進城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，是工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展到一定階段的必然要求，是國家現(xiàn)代化的重要標志?！雹诹暯剑骸督∪青l(xiāng)發(fā)展一體化體制機制 讓廣大農(nóng)民共享改革發(fā)展成果》，《人民日報》2015 年5 月2 日。城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化進程中的必然產(chǎn)物，但也由此延伸出城鄉(xiāng)二元結構分化、城鄉(xiāng)發(fā)展差距擴大、城鄉(xiāng)要素流動壁壘等系列③劉世軍、劉建軍等：《國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化》，上海：上海人民出版社，2020 年，第187 頁。問題，甚至帶來“中等收入陷阱”的風險隱患。改革開放以來，黨和國家統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，引導資源要素在城鄉(xiāng)之間交互流動和雙向支持，推動社會治理重心向基層下移，一定程度上有效防止了城鄉(xiāng)二元結構的裂變。但進一步實現(xiàn)城鄉(xiāng)平衡一體化發(fā)展，仍然是中國社會主義現(xiàn)代化建設的長期任務，這為邊疆民族地區(qū)基層治理提供了社會治理層面的目標導向，建立城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制，推動城鄉(xiāng)一體化建設在各領域各方面的治理都有所突破。

5.促進對外開放功能進一步釋放。中國有9 個陸地邊疆省區(qū)，2.2 萬千米陸地邊界線，140 個陸地邊境縣，58 個邊境團場，既包括向西開放的重要窗口、面向南亞的重要通道、面向南亞東南亞的輻射中心、面向東盟的國際大通道，也包括向北開放的重要窗口和東北亞區(qū)域合作的中心樞紐，這些地區(qū)都承擔著對外開放的功能，不僅把世界的機遇變成了中國的機遇，更是把中國的機遇打造成了世界的機遇，成為推動世界經(jīng)濟增長的重要動力源。這為邊疆民族地區(qū)基層治理提供了全球治理視域的目標導向，堅持實施更大范圍、更寬領域、更深層次對外開放，暢通國內(nèi)大循環(huán)和聯(lián)通國內(nèi)國際雙循環(huán)的功能④習近平：《論把握新發(fā)展階段、貫徹新發(fā)展理念、構建新發(fā)展格局》，第411—412 頁。，促進國際合作，實現(xiàn)互利共贏。

（三）積極參與和推進全球治理現(xiàn)代化進程

中國邊疆民族地區(qū)基層治理現(xiàn)代化既是國家治理現(xiàn)代化的有機組成，也是全球治理現(xiàn)代化的內(nèi)含構成，承擔著推進共建“一帶一路”高質(zhì)量發(fā)展、參與多雙邊區(qū)域投資貿(mào)易合作機制、助推構建更加公正合理的全球治理體系的目標任務。

1.推進共建“一帶一路”高質(zhì)量發(fā)展。深入推進共建“一帶一路”高質(zhì)量發(fā)展，是順應全球治理體系變革的時代要求⑤習近平：《論把握新發(fā)展階段、貫徹新發(fā)展理念、構建新發(fā)展格局》，第 319 頁。，是應對全球性危機和實現(xiàn)長遠發(fā)展的必由之路，也是使更多國家和人民獲得發(fā)展機遇和實利實惠的必然之舉。作為具有樞紐功能的邊疆民族地區(qū)，應當在推進基層治理現(xiàn)代化進程中統(tǒng)籌國際國內(nèi)兩個大局、兩個市場、兩個資源，堅持共商共建共享原則，秉持綠色、開放、廉潔理念，推進基礎設施互聯(lián)互通，推進戰(zhàn)略、規(guī)劃、機制對接，加強政策、規(guī)則、標準聯(lián)通，密切各類社會群團組織互動，深化公共衛(wèi)生、數(shù)字經(jīng)濟、綠色發(fā)展、科技教育、人文交流合作，為共建“一帶一路”提供更強動力、更大空間、更優(yōu)路徑。

2.積極參與多雙邊區(qū)域投資貿(mào)易合作。邊疆民族地區(qū)應當充分利用地緣政治優(yōu)勢，堅持平等協(xié)商、互利共贏，深化同周邊國家的互利合作關系，推動二十國集團等發(fā)揮國際經(jīng)濟合作功能。維護多邊貿(mào)易體制，積極參與世界貿(mào)易組織改革，推動完善更加公正合理的經(jīng)濟治理體系。積極參與多雙邊區(qū)域投資貿(mào)易合作機制，推動新興領域經(jīng)濟治理規(guī)則制定，提高參與國際金融治理能力。實施自由貿(mào)易區(qū)提升戰(zhàn)略，構建面向全球的高標準自由貿(mào)易區(qū)網(wǎng)絡。

3.促進更加公正合理的全球治理體系。隨著全球性挑戰(zhàn)增多，加強全球治理、推進全球治理體制變革已是大勢所趨。全球治理已成為當代中國“兩個大局”中國際大局的關鍵，不僅統(tǒng)領著當代中國對外戰(zhàn)略，也直接影響到中華民族偉大復興大業(yè)，必須從戰(zhàn)略全局的高度認識理解和主動參與全球治理。邊疆民族地區(qū)應當在積極參與全球治理中順勢而為、乘勢而上、開創(chuàng)新局，要切實推進多邊外交，加強協(xié)商協(xié)作，推動國際體系和全球治理改革，使之向著更加公正合理的方向發(fā)展，增加中國和廣大發(fā)展中國家的國際地位和話語主導權。

二、邊疆民族地區(qū)基層治理現(xiàn)代化的現(xiàn)實境遇

現(xiàn)實境遇指的是當下面臨形勢和所處環(huán)境的客觀存在，也是一切治理活動所存在的客觀條件。當前邊疆民族地區(qū)基層治理，處于一個動態(tài)和開放的空間，既包括國際形勢，也包括國內(nèi)環(huán)境，以及國內(nèi)外兩者因素疊加共振形成的立體化空間。這成為推進邊疆民族地區(qū)基層治理現(xiàn)代化所必須考量的客觀因素。

（一）國際形勢發(fā)展變化帶來新機遇和新挑戰(zhàn)

1.機遇：中國仍然處于重要戰(zhàn)略機遇期。當前，和平與發(fā)展的時代主題并未改變，世界多極化、經(jīng)濟全球化、社會信息化、文化多樣化縱深推進和全面發(fā)展，多個發(fā)展中心在世界各地區(qū)逐漸形成，全球治理體系和國際秩序變革加速推進，各國相互聯(lián)系和依存日益加深，國際力量對比繼續(xù)朝著有利于世界和平與發(fā)展的方向發(fā)展，和平與發(fā)展的大勢不可逆轉(zhuǎn)，“時”與“勢”朝著有利于中國的方向發(fā)展。這為邊疆民族地區(qū)基層治理現(xiàn)代化提供了總體上和平發(fā)展的有利形勢，可以借利借勢集中精力加快現(xiàn)代化治理，特別是充分利用同周邊國家或地區(qū)的友好合作關系，把握歷史主動，掌握時機、孕育機遇、創(chuàng)造機會、在提升自身現(xiàn)代化水平的同時參與和推進全球治理現(xiàn)代化。

2.挑戰(zhàn)：可確定和不可確定的因素增多。目前，世界進入動蕩變革期，世界經(jīng)濟深度衰退、國際貿(mào)易和投資大幅萎縮、國際金融市場動蕩、國際交往受限、經(jīng)濟全球化遭遇逆流①習近平：《論把握新發(fā)展階段、貫徹新發(fā)展理念、構建新發(fā)展格局》，第352 頁。，單邊主義、保護主義、霸權主義對世界和平與發(fā)展構成威脅，由于國家利益、民族利益、意識形態(tài)的差異而產(chǎn)生的分歧和矛盾仍然大量存在，加之新冠肺炎疫情影響廣泛深遠，可確定和不可確定的因素同時增多。伴隨著西方國家提供全球性公共產(chǎn)品能力的下降，發(fā)展中國家群體在全球事務中的話語權提升，全球治理領域正面臨著重新塑造、重新建構的局面和趨向。同時，聚焦到邊疆民族地區(qū)來看，安全因素從過去的軍事對抗轉(zhuǎn)向傳統(tǒng)安全與非傳統(tǒng)安全相互交織，安全問題從過去單維度形態(tài)轉(zhuǎn)向多維度態(tài)勢，面臨著前所未有的安全困境。②馬大正：《當代中國邊疆研究（1949—2019）》，第615—616 頁。

（二）國內(nèi)環(huán)境發(fā)展變化產(chǎn)生新利勢和新矛盾

1.利勢：經(jīng)濟快速發(fā)展和社會長期穩(wěn)定。中華人民共和國成立以來，隨著社會主義制度的確立和發(fā)力，中國取得了經(jīng)濟、政治、文化、社會等一系列重大成就，綜合國力和國際影響力大幅提升，中華民族迎來了從站起來、富起來到強起來的偉大飛躍。從歷史縱比看，黨領導人民不懈奮斗、不斷進取，成功開辟了實現(xiàn)中華民族偉大復興的正確道路，實現(xiàn)了高度統(tǒng)一、民族團結，全面小康、繁榮富強，獨立自主、堅定自信。從國際橫比看，中國僅用幾十年時間就走完發(fā)達國家?guī)装倌曜哌^的工業(yè)化歷程，成為世界經(jīng)濟增長的第一引擎，“中國之治”與“西方之亂”形成極為鮮明的對比，中國成為世界上最有安全感的國家之一，同時創(chuàng)造了經(jīng)濟快速發(fā)展奇跡和社會長期穩(wěn)定奇跡，的確世所罕見。中國經(jīng)濟發(fā)展韌性足、回旋空間大、基本地盤穩(wěn)的優(yōu)勢潛力，為邊疆民族地區(qū)基層治理現(xiàn)代化提供了利勢明顯的國內(nèi)環(huán)境。

2.矛盾：各領域多層次全方位的發(fā)展不平衡不充分。緣于歷史文化等多重因素影響，邊疆民族地區(qū)的整體發(fā)展水平相對滯后于政治文化中心、沿海發(fā)達城市、工業(yè)集群城市等區(qū)域，由碎片化癥結③潘志宏等編著：《地方治理體系、治理能力現(xiàn)代化樣本：地方改革創(chuàng)新實踐案例研究》，北京：中國經(jīng)濟出版社，2020 年，第13 頁。導致的主體、信息、資源等要素的分化、分散、裂化，加劇了不平衡不充分的發(fā)展困境。具體來看，城鄉(xiāng)居民收入比由20 世紀80 年代中期的1.86:1 擴大到2015 年的2.73:1，城鄉(xiāng)基礎設施和公共服務水平存在顯著差異，東部地區(qū)人均國內(nèi)生產(chǎn)總值分別為中部、西部和東北地區(qū)的1.75 倍、1.79 倍和1.28 倍，東部地區(qū)國土經(jīng)濟密度分別為中部、西部和東北地區(qū)的2.81 倍、18.80 倍和5.34 倍。①《全國國土規(guī)劃綱要（2016—2030 年）》，中華人民共和國中央人民政府網(wǎng)，2017 年2 月4 日。革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)和貧困地區(qū)發(fā)展滯后問題較為突出，在全面脫貧攻堅后仍存在返貧危險。由是觀之，邊疆民族地區(qū)基礎設施建設和民生領域欠賬較多，產(chǎn)業(yè)鏈短缺明顯，守住返貧底線挑戰(zhàn)異常艱巨。

三、邊疆民族地區(qū)基層治理現(xiàn)代化的突出問題

邊疆民族地區(qū)的基層治理，在價值目標上承擔著雙重任務，在現(xiàn)實境遇中面臨著雙重挑戰(zhàn)，治理體系聯(lián)動性不足、治理能力實效性不強、治理制度轉(zhuǎn)化度不高的突出問題，成為推進治理現(xiàn)代進程的瓶頸。

（一）邊疆民族地區(qū)基層治理體系的聯(lián)動性不足

治理體系是一條完整的治理鏈條②劉世軍、劉建軍等：《中國之治：國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化》，第 69 頁。，強調(diào)的是圍繞結構設計和機制設計展開的系統(tǒng)性、聯(lián)動性、協(xié)同性治理實踐，并使之成為制度的集中體現(xiàn)，為實施治理活動提供目標導向和制度保障，事關治理現(xiàn)代化的根本、全局、長遠。目前正在形成的邊疆民族地區(qū)基層治理體系，也存在由于內(nèi)部要素缺失或要素功能不完備，致使治理體系的聯(lián)動性受阻，主要體現(xiàn)為兩個方面：

1.體系設計的制度改革相對落后。改革開放以來，黨和國家對經(jīng)濟體制、政治體制、文化體制、社會體制、生態(tài)文明體制、國防和軍隊改革和黨的建設制度改革作出部署③《中共中央關于百年奮斗重大成就和歷史經(jīng)驗的決議》，北京：人民出版社，2021 年，第 37 頁。，推動實現(xiàn)中國特色社會主義制度更加成熟和定型。在全面深化改革過程中，邊疆民族地區(qū)完成了社會主義改造，探索建立西部開發(fā)工作機制及其法律法規(guī)體系。但是，從發(fā)展不平衡不充分的現(xiàn)實情況反觀，邊疆民族地區(qū)的制度改革在理念、布局、實施、效果等方面都顯得落后，“不敢改”“不想改”“不會改”的問題依然存在?！安桓腋摹?，有觀念陳舊、怕?lián)熑蔚脑?；“不想改”，有安于現(xiàn)狀、得過且過的因素；“不會改”，有缺乏科學性理論指導、缺乏可行性實際操作的情況。因此，在整體性改革上，不同程度存在不系統(tǒng)、不規(guī)整、非程式化、非智能化等不完全適應現(xiàn)代化發(fā)展的問題，產(chǎn)業(yè)斷裂、人才流失、相對貧困等短板弱項便浮出水面。

2.體系設計的內(nèi)容要求不夠明確。越到基層，治理事務就越細化，對落實要求的訴求就越強烈。但從邊疆民族地區(qū)基層治理的實際情況看，基層工作人員表示對“干什么”和“如何干”的問題存在模糊認識，除了個人主觀認識因素之外，包括實施方案、推進意見、相關規(guī)劃等政策文件中具體內(nèi)容和落實要求的含義及其表述，存在著泛化、空化、片面化、碎片化問題，未能處理好基層治理體系同國家治理體系的有效銜接，這同時成為有礙國家方針政策得到充分貫徹的主要因素之一。盡管從理論層面上講為不同基層實施治理提供了靈活原則和彈性空間，但從實踐層面上講會由于所指不明而致使理解偏差和行動偏差。如何處理好體系設計的宏觀指導與具體落實的關系問題，特別是政策體系設計中的原則遵循與實際操作的關系問題，直接影響著治理的實效性。

（二）邊疆民族地區(qū)基層治理能力的實效性不強

治理能力即執(zhí)行治理體系中所有制度的能力，良好的制度優(yōu)勢必須依靠最優(yōu)的治理能力來實現(xiàn)。④劉須寬：《國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化》，北京：人民日報出版社，2020 年，第25 頁。圍繞邊疆民族地區(qū)基層治理現(xiàn)代化價值目標看，需要著重提升行政執(zhí)行能力等五方面能力，其實然狀況與應然狀態(tài)之間還存在不同程度的差距。

1.行政執(zhí)行能力方面存在“等、靠、要”。行政執(zhí)行能力主要指行政部門及其工作人員執(zhí)行命令、完成任務、達到目標的能力，是保證基層政權履行職能、實現(xiàn)國家意志的重要措施。目前，邊疆民族地區(qū)行政執(zhí)行主體不同程度地存在“等、靠、要”的思想意識和行為方式，主要表現(xiàn)為不執(zhí)行職權、亂執(zhí)行職權和選擇性執(zhí)行職權三大類情況，對職權缺乏正確認識，陷入低效率工作狀態(tài)，產(chǎn)生低效能工作結果，甚至由于失職濫權而損害黨和政府形象，影響黨和國家的公信力。這一問題在局部地區(qū)更為突出，部分基層黨員干部和公職人員將之歸咎于地區(qū)偏遠、條件艱苦、配套落后等客觀因素，由思想誤區(qū)延及行為誤區(qū)。同時，還由于權責關系的不對等，使基層治理面臨“責任無限和權力有限”的困境，對基層黨員干部和公職人員的積極性、能動性、實效性造成挫傷。

2.為民服務能力方面存在“拖、欠、推”。為民服務能力主要指滿足人民群眾對美好生活向往的重要保障，也是體現(xiàn)中國共產(chǎn)黨以人民為中心的執(zhí)政理念和筑牢基層政權民心基礎的關鍵能力。但一些為民服務主體的群眾觀念不強，沒有從人民群眾根本利益的視域認識基層治理工作的價值立場和價值追求，沒有擺正自己和人民群眾的關系，一是在個人主義、自由主義、拜金主義等價值觀念的滲透影響下，模糊了對黨性修養(yǎng)、立場原則、集體利益的價值導向，致使在解決人民群眾切身利益問題的時候“能拖就拖、能欠就欠、能推就推”；二是與當?shù)匾恍┘易遄谧鍎萘ο嗷ス唇Y，產(chǎn)生地方保護主義，陷入集體行動困境，致使群眾利益遭遇啃食。這一現(xiàn)象在很大程度上已經(jīng)得到有效治理，但又以更為隱蔽的方式尋求生存空間，表明其滋生條件和土壤尚未根除。

3.議事協(xié)商能力方面存在“簡單粗暴”。議事協(xié)商能力主要指化解基層社會矛盾、平衡社會利益的重要支撐，在邊疆民族地區(qū)基層治理中主要體現(xiàn)為把民族因素與區(qū)域因素結合起來，穩(wěn)妥處理民族地區(qū)基層各項事務的重要能力。由于部分基層黨員干部和公職人員缺乏足夠的耐心耐性、缺乏足夠的工作經(jīng)驗，在處置基層矛盾沖突，特別是在處理涉及民族宗教因素的事務過程中，存在操之過急、急于求成、“一刀切”處置等問題，實際上也是對議事協(xié)商的規(guī)則、程序、策略等缺乏全面認識和正確運用。

4.應急管理能力方面存在“反應滯后、處置欠妥”。應急管理能力主要指防范化解重大安全風險、及時應對處置各類災害事故的重要依托，有助于基層政權更好擔負起保護人民群眾生命財產(chǎn)安全和維護社會穩(wěn)定的重要使命。部分基層黨員干部和公職人員在面對自然災害、沖突動亂、輿情事件各類災害事故時，仍然會出現(xiàn)處置不力的情況。歸根到底是安全意識、風險意識、責任意識、底線意識不深刻，應急管理相應人財物等配置不健全，應急工作機制不完善。

5.平安建設能力方面存在“懶、散、慢”。平安建設能力主要指加強社會治安防控體系建設的重要工程，推動公共安全治理模式從事后應對向事前防范轉(zhuǎn)型。邊疆民族地區(qū)基層的平安建設內(nèi)容更為豐富，尤其是邊境安全成為其治理內(nèi)容的重要部分?？傮w來講，目前建立的人防、物防、技防相融合的邊境立體化防控體系，為確保邊疆民族地區(qū)安全乃至國家總體安全提供了較為堅實有效的“防護墻”。但是，偷渡、毒品交易、“三股勢力”、疫情外防輸入等安全隱患的存在表明，平安建設仍然存在疏漏，基層治理主體的能力不足就是不可忽視的方面，直接有損基層平安建設。

（三）邊疆民族地區(qū)基層治理制度的轉(zhuǎn)化度不高

誠然，在邊疆民族地區(qū)基層，治理制度的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型面臨著主客兩方面的影響。

1.運用制度進行基層治理的觀念意識不夠強。治理制度化或制度化治理，已成為治理現(xiàn)代化的重要特征。對制度的思想觀念認識越是深刻全面，越能掌握制度治理的一般規(guī)律，就越能運用制度為治理實踐提供機制體制保障，使之運轉(zhuǎn)有律、運行有效。從邊疆民族地區(qū)基層事務開展的現(xiàn)實情況看，部分基層工作處于零散化、碎片化、分裂化的狀態(tài)，缺乏系統(tǒng)完備的工作運行機制體制，集中反映的是運用制度進行基層治理的觀念意識不夠強的問題。究其原因，一是缺乏制度的創(chuàng)新意識，囿于原有制度背后的利益藩籬；二是有失制度的責任意識，不敢擔負相應的職權責任；三是缺少制度的約束意識，厭于自律和他律的束縛感。因此，未能把制度優(yōu)勢更充分地轉(zhuǎn)化為治理理念和治理行動。

2.基層治理的制度化建設和制度化管理推進緩慢。在制度觀念意識不足的引導下，加上長期形成的制度運用慣性使然，基層治理的制度化建設和制度化管理不同程度地停留在口號化層面，甚至沿用并不完全適應新發(fā)展要求的機制體制。在利益驅(qū)使下，部分利益既得者擁有基層治理制度建設的主導權和話語權時，他們往往不愿意打破既得利益格局，導致固有制度的利益藩籬難以突破，由此阻礙了制度革新，加劇了“統(tǒng)治型”管理的同時阻礙了“治理型”轉(zhuǎn)變的步伐。

3.推動制度轉(zhuǎn)化為治理效能的綜合能力較欠缺。治理效能是治理效率、效度、效果的綜合體現(xiàn)，治理過程和治理結果均遵循有效性原則①王海穩(wěn)等：《基層民主技術創(chuàng)新與鄉(xiāng)村治理績效研究》，北京：人民出版社，2020 年，第79 頁。。除了宏觀層面國家制度設計的因素之外，微觀層面基層治理的綜合能力是影響制度轉(zhuǎn)化治理效能的最直接因素。其中，基層黨組織、基層干部和基層政府和公職人員的綜合治理能力，又是影響制度轉(zhuǎn)化治理效能的關鍵因素。目前，一些基層黨政部門及其人員的綜合治理能力既不能完全適應信息化、智能化、算法化的技術性要求，又不能完全適應扁平型、聯(lián)動性、協(xié)作式的多元化要求，“命令—執(zhí)行”形態(tài)的管理模式仍然占據(jù)主導地位，“協(xié)同—共治”形態(tài)的治理模式并未在實踐領域獲得全面深入的運用。

四、邊疆民族地區(qū)基層治理現(xiàn)代化的實踐旨向

以發(fā)展的治理解決治理的問題，是推進邊疆民族地區(qū)基層治理現(xiàn)代化進程的“總鑰匙”，需要在治理實踐中加強治理體系設計的科學性，加強治理能力的全方位提升，促進治理制度的有效轉(zhuǎn)化。

（一）增強治理體系設計科學性

1.邊疆民族地區(qū)基層治理體系同國家治理體系的無縫銜接。邊疆民族地區(qū)基層治理體系與國家治理體系的關系，從政治視域上看是地方與中央的關系，從哲學視域上看是局部與整體的關系，從社會視域看是交互影響和互為體用的關系，這些本質(zhì)性聯(lián)系表明，在治理體系設計上，邊疆民族地區(qū)基層的治理體系設計只有與國家的治理體系設計保持銜接性，才能推動兩者形成良性互動，從而實現(xiàn)整體利益最優(yōu)，確保中央政權穩(wěn)固。同時，也可有效彌合“族際治理”易致的裂變，進一步牢固國家團結統(tǒng)一和社會穩(wěn)定的大局。這種治理體系設計的銜接性要求邊疆民族地區(qū)基層黨委（黨組）在國家治理現(xiàn)代化戰(zhàn)略目標導向下，“用‘政治’規(guī)范‘行政’”②劉世軍、劉建軍等：《中國之治：國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化》，第152 頁。，提升把方向、謀大局、定政策、促改革的能力，推動構建維護黨和國家政令統(tǒng)一、法治統(tǒng)一、市場統(tǒng)一的邊疆民族地區(qū)基層治理體系，確?；鶎又卫眢w系同國家治理體系形成高度統(tǒng)一。

2.邊疆民族地區(qū)基層治理體系同其他區(qū)域基層治理體系的融通洽接。邊疆民族地區(qū)基層治理體系同其他區(qū)域基層治理體系的關系，在空間結構上是平級交互的關系，同時作為國家治理體系的構成要素，兩者間的相互作用共同影響著國家治理體系的整體性功能發(fā)揮。為破解區(qū)域分化、區(qū)域差距、區(qū)域分層等區(qū)域發(fā)展不平衡不充分的問題，需要加強邊疆民族地區(qū)基層治理體系同其他區(qū)域基層治理體系的融通洽接，推動增強區(qū)域發(fā)展均衡性、協(xié)調(diào)性、可持續(xù)性。對此，要樹立區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的區(qū)域理念和協(xié)調(diào)觀念，統(tǒng)籌建立健全跨省區(qū)互助互補的體制機制，一方面加強同發(fā)達地區(qū)的互助互補，推動人才、資金、技術向貧困地區(qū)和邊境地區(qū)流動，全方位發(fā)力把邊疆民族地區(qū)脫貧攻堅成果轉(zhuǎn)化為高質(zhì)量發(fā)展效益；另一方面，加強同周邊國際區(qū)域的互助互補，充分利用國際合作平臺，積極主動開展國際區(qū)域的經(jīng)濟、文化、社會、生態(tài)等多個領域的深度合作，促進區(qū)域之間的利益補償，在有效遏制區(qū)域分化、規(guī)范區(qū)域開發(fā)秩序、推動區(qū)域一體化發(fā)展中發(fā)揮積極作用。

3.邊疆民族地區(qū)基層治理體系同區(qū)域具體實際的精準對接。邊疆民族地區(qū)基層治理體系的構建是一個動態(tài)過程，需要根據(jù)區(qū)域具體實際的客觀現(xiàn)實及其發(fā)展變化做出設計、調(diào)適、更新，使治理體系體現(xiàn)出前瞻性、精準性、效用性。對此，邊疆民族地區(qū)基層黨政部門要立足發(fā)揮各地區(qū)比較優(yōu)勢和縮小區(qū)域發(fā)展差距，圍繞實現(xiàn)基本公共服務均等化、基礎設施通達程度比較均衡、人民基本生活保障水平大體相當?shù)哪繕?，構建權責清晰、運行順暢、充滿活力的政策體系，促進政策發(fā)力適當靠前，廣泛吸引社會資本服務邊疆民族地區(qū)建設發(fā)展。同時，注重發(fā)展縣域經(jīng)濟，通過培育具有農(nóng)產(chǎn)品加工、商貿(mào)物流、生態(tài)康養(yǎng)等專業(yè)特色的小城鎮(zhèn)，發(fā)揮其連接城鄉(xiāng)的紐帶作用。

（二）加強治理能力全方位提升

1.聚焦領導干部，提升行政執(zhí)行能力。提升行政執(zhí)行能力的關鍵在領導干部。一方面，推動民族地區(qū)各級黨委和政府轉(zhuǎn)變行政理念，構建數(shù)字化、智能化、一體化的服務型行政治理體系，破除原有行政管理體系的機制弊端和利益藩籬，確保黨和國家的民族制度和民族政策下沉到民族地區(qū)基層單位，轉(zhuǎn)化為民族地區(qū)的治理體系和治理能力。另一方面，根據(jù)民族地區(qū)實際情況，依法賦予民族地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）行政執(zhí)法權，對現(xiàn)有執(zhí)法力量和執(zhí)法資源進行優(yōu)化配置，實施智能監(jiān)管，確保治理服務有效覆蓋常住人口。再一方面，加強對民族地區(qū)基層單位的公權監(jiān)督，防止腐敗分子、黑惡勢力滲透基層政權，遏止瀆職犯罪、職務犯罪侵蝕基層政權。

2.圍繞民生問題，提升為民服務能力。提升為民服務能力的出發(fā)點和路徑在于改善民生條件和增進民生福祉。邊疆民族地區(qū)工作隊伍和少數(shù)民族干部要聚焦民族地區(qū)民生領域發(fā)展不平衡不充分的問題和各族群眾的急難愁盼問題，圍繞鄉(xiāng)村振興與脫貧攻堅的有效銜接，做好農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、人居環(huán)境建設、醫(yī)療衛(wèi)生機構、鄉(xiāng)村衛(wèi)生健康、社會公共服務供給、市容管理、物業(yè)管理、流動人口服務管理、留守兒童婦女老人關愛等事關民生的服務工作，資源調(diào)配工作，人才隊伍建設工作，持續(xù)性加強和提升做好這些工作的科學思維能力和高效工作方式，推動民族地區(qū)群眾工作出實招見實效。

3.創(chuàng)新破解舉措，提升議事協(xié)商能力。提升議事協(xié)商能力呼吁創(chuàng)新舉措。按照有陣地、有標識、有制度、有流程、有活動、有成效的“六有”標準，搭建“有事好商量”的協(xié)商議事室，形成公開征集協(xié)商議題、公開確定協(xié)商主體以及協(xié)商議事會議事先告知、民主協(xié)商、納入決策、決議反饋、過程監(jiān)督的工作機制，穩(wěn)步推動政協(xié)委員履職下沉到村（社區(qū)），參與指導鎮(zhèn)村協(xié)商議事工作。同時抓好協(xié)商結果的實施，常態(tài)化推進鎮(zhèn)、村協(xié)商議事平臺運行引導民族地區(qū)人民群眾樹立主體多元、平等參與、協(xié)商互動的理念，參與到協(xié)商議事、協(xié)商辦事的合法程序中來，共同為解決民族矛盾、處理民族事務、推動民族繁榮建言獻策，為促進民族地區(qū)建設發(fā)展聚智聚力，共同推進民族事務治理的協(xié)商化和民主化。

4.強化風險意識，提升應急管理能力。提升應急管理能力要強化風險防范化解的意識和能力。一是提高風險感知靈敏度。針對安全生產(chǎn)、食品藥品、衛(wèi)生健康、自然災害等各領域特征建設全新的監(jiān)測預警系統(tǒng)，對各類數(shù)據(jù)資源進行自動匯聚、識別，提高實時監(jiān)測、動態(tài)分析水平，提升多災種和災害鏈綜合監(jiān)測、風險早期識別和預報預警能力。二是加強風險研判準確度。建設應急指揮“一張圖”，橫向連通地震、消防、森林、衛(wèi)健等相關應急救援信息渠道，縱向打通中央、省、市、縣各級應急管理機構的信息傳遞鏈路。三是加快應急反應及時度。建立災情救援實戰(zhàn)“一平臺”，利用信息技術及時自動生成人員裝備抽組方案、機動行進方案及災情處置方案，實現(xiàn)異地同步快速決策、搶險現(xiàn)場實時可視感知。

5.完善防控體系，提升平安建設能力。增強平安能力建設重在完善防控體系。首先，各級黨委和政府要從平安中國建設的戰(zhàn)略層面加強對平安建設的組織領導，研究解決基礎平安建設的體制性、機制性、政策性問題，切實肩負起促一方發(fā)展、保一方平安的政治責任。其次，重點關注邊疆民族地區(qū)領土安全、資源安全、意識形態(tài)領域安全、公共衛(wèi)生安全等敏感問題，加快建設立體化、信息化、智能化社會治安防控體系，建立數(shù)據(jù)庫并應用于統(tǒng)籌強邊固防和“一帶一路”建設、脫貧攻堅、興邊富民、生態(tài)保護等工作。最后，充分汲取“小事不出村，大事不出鎮(zhèn)，矛盾不上交”的楓橋經(jīng)驗，健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）矛盾糾紛一站式、多元化的解決機制和心理疏導服務機制，積極發(fā)揮社會組織在維護社會穩(wěn)定中的重要作用。

（三）促進治理制度的有效轉(zhuǎn)化

1.堅持黨全面領導基層治理制度。一以強化基層黨組織的政治功能和組織作用為關鍵，健全基層治理中黨的領導體制。通過提高基層黨組織對基層事務的謀劃、運轉(zhuǎn)、執(zhí)行、調(diào)適等綜合治理能力，推動現(xiàn)有“黨建+”模式轉(zhuǎn)向“黨建嵌入”模式，在涉及邊疆民族地區(qū)基層治理重大事項、重大問題、重大活動上，充分體現(xiàn)黨組織的政治領導力、思想引領力、群眾組織力、社會號召力，凸顯“戰(zhàn)斗堡壘”的聚勢聚力作用。二以深化基層機構改革為重點，推動構建黨委領導、黨政統(tǒng)籌、簡約高效的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）管理體制。結合邊疆民族地區(qū)基層的具體事務，有針對性地設置相應內(nèi)設機構，撤銷不完全適應治理訴求的機構及其編制，提高機構運轉(zhuǎn)效能。三以培育扶持基層公益性、服務性、互助性社會組織為抓手，完善黨建引領的社會參與制度。選取一批公益性、服務性、互助性特征明顯的社會組織承接政府購買服務項目，形成黨建帶團建、黨建帶群建、黨建帶社工的積極效應。

2.貫徹民族區(qū)域自治制度。堅持統(tǒng)一和自治相結合、民族因素和區(qū)域因素相結合、憲法和民族區(qū)域自治法相結合，在“三個相結合”的原則下重點做好民心工作、民生工作、民主工作。一是以鑄牢中華民族共同體意識為主線，以民族團結進步示范區(qū)建設為依托，強化和深化“三個離不開”“五觀”“五個認同”“四個與共”等的宣傳教育引導，在思想觀念、價值追求、倫理道德上增進共識、提升認同、加強團結。二是以發(fā)展經(jīng)濟和改善民生為基礎，把黨和國家的路線方針、決策部署、黨紀國法貫通于經(jīng)濟社會建設各領域和全過程，重點做好邊疆民族地區(qū)脫貧攻堅和鄉(xiāng)村振興的銜接工作，特別是產(chǎn)業(yè)幫扶和產(chǎn)業(yè)發(fā)展、就業(yè)幫扶和創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、教育幫扶和轉(zhuǎn)化生產(chǎn)、兜底幫扶和自力更生等方面的銜接，促使實現(xiàn)共同發(fā)展、共同富裕。三是以社會主義民主政治建設為關鍵，在邊疆民族地區(qū)更好貫徹落實人民當家作主制度體系，在基層治理中充分體現(xiàn)人民意志、保障人民權益、激發(fā)人民創(chuàng)造活力、實現(xiàn)人民當家作主，促使中國全過程人民民主的優(yōu)越性和效用性轉(zhuǎn)化為邊疆民族地區(qū)基層治理實際效能。

3.實施基層群眾自治制度。首先，加強村（居）民委員會規(guī)范化建設。主要是對委員會設置、集體資產(chǎn)、環(huán)境物業(yè)的管理實施規(guī)范化建設，厘清管理職權、事務、職責等邊界，由委員會統(tǒng)籌整合機構、人員、物資等資源，著重對人民調(diào)解、治安保衛(wèi)、公共衛(wèi)生、婦女兒童工作加強職能管理建設，并與派出機關形成信息互通共享機制。其次，健全村（居）民自治機制。在總結“四議兩公開”有益經(jīng)驗基礎上，建立黨組織巡查全覆蓋的工作機制，更加凸顯基層紀檢監(jiān)察組織的統(tǒng)領作用，確?；鶎颖O(jiān)督委員會的工作思路和方式更加科學有效。再次，增強村（社區(qū)）組織動員能力。重點做好改進網(wǎng)格化管理服務工作，加大技術投入及其運用，通過植入包括人口登記、生活呼救、上門服務、應急處理預案等內(nèi)容模塊的智慧平臺，用科技賦能村（社區(qū)）內(nèi)部管理，提升統(tǒng)籌調(diào)配資源效能。最后，優(yōu)化村（社區(qū)）服務格局。著重在基層黨組織主導整合資源為群眾提供服務方面下功夫，把村（社區(qū)）服務項目納入政府購買服務方案，建立民情懇談、民意收集、為民辦事制度，不斷提升服務品質(zhì)。

4.推進基層法治和德治建設。一是推進基層治理法治建設。堅持法律法規(guī)和公序良俗相結合，在村（社區(qū)）設置法務工作站，派駐法律顧問，提升基層黨員和干部法治素養(yǎng)，引導群眾積極參與、依法支持、配合基層治理，依法制定和完善村規(guī)民約和居民公約。二是加強思想道德建設。優(yōu)化進社區(qū)、進農(nóng)村、進家庭“三進”宣傳教育工作機制，組織社會力量編撰基層理論通俗讀物，開展習近平新時代中國特色社會主義思想宣傳教育，加強科學常識、衛(wèi)生防疫知識、應急知識普及和誠信宣傳教育，鞏固社會主義核心價值觀宣傳教育成果。三是發(fā)展公益慈善事業(yè)。構建社區(qū)、社會組織、社會工作者、社區(qū)志愿者、社區(qū)慈善資源“五設聯(lián)動”機制，設立社區(qū)基金會協(xié)作載體和平臺，吸納社會資源大力開展互助服務和互動交流活動。

5.健全具體事務治理工作機制。一方面，健全民族事務治理機制。從新時代黨的民族工作的歷史方位出發(fā)，統(tǒng)籌國內(nèi)國際兩個大局，統(tǒng)籌發(fā)展和安全，統(tǒng)籌疫情防控和經(jīng)濟社會發(fā)展，統(tǒng)籌國家現(xiàn)代化建設和民族地區(qū)現(xiàn)代化建設，以系統(tǒng)思維、全局觀念、發(fā)展眼光看待和處理民族事務。在理順民族地區(qū)社會治理主體權責關系的基礎上，確立責任和服務本位的治理理念，改變權力本位的單邊管控傾向，增進協(xié)同分工的合作意識，搭建社會組織參與民族事務治理的平臺和橋梁，開創(chuàng)處理民族事務新模式和新樣板。依托民族團結進步示范區(qū)建設，深化“五觀”“五個認同”“四個與共”的中華民族共同體意識教育。另一方面，健全強邊固防工作機制。堅持守邊有責、守邊負責、守邊盡責，完善人防、物防、技防、輿防相融合的邊境立體化防控體系，優(yōu)化黨務、村務、警務“三務合一”工作模式，全面推動法治邊境、智慧邊境、幸福邊境建設。深化國家、國民、國土、國門、國防意識教育，筑牢邊疆地區(qū)各領域的安全屏障。

6.優(yōu)化配套條件保障機制。一是各級黨委和政府要壓實責任，加強對基層治理的組織領導，完善議事協(xié)調(diào)機制，強化統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，定期研究基層治理工作，整體謀劃城鄉(xiāng)社區(qū)建設、治理和服務，及時幫助基層解決困難和問題。二是加大基層治理各項投入，按照有關規(guī)定采取盤活現(xiàn)有資源或新建等方式，支持基層陣地的規(guī)范建設和優(yōu)化完善，特別是提升以黨群服務中心為基本陣地的城鄉(xiāng)社區(qū)綜合服務設施布局。加強和落實以財政投入為主的村級組織運轉(zhuǎn)經(jīng)費保障制度，提高村（社區(qū)）干部和工作人員待遇。三是充實基層治理骨干力量，鼓勵從上往下跨層級調(diào)劑使用行政和事業(yè)編制，科學合理設置基層治理常設部門，選優(yōu)配強基層黨務工作者隊伍和城鄉(xiāng)社區(qū)工作者隊伍，引導高校畢業(yè)生、鄉(xiāng)賢、退役軍人等從事社區(qū)工作。四是營造基層治理良好氛圍。做好基層治理調(diào)查統(tǒng)計工作，建立基層治理群眾滿意度調(diào)查制度，注重發(fā)現(xiàn)、推出、宣傳、選樹先進村（社區(qū)）先進典型，形成推動創(chuàng)建和諧村（社區(qū)）的濃厚氛圍。

五、結 語

邊疆民族地區(qū)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設，是一個不斷調(diào)適自身、發(fā)展自身、趕超自身，并使之更好融入和服務國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設的過程，這一過程圍繞經(jīng)濟社會建設高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)生訴求，既發(fā)揮邊疆民族地區(qū)基層的區(qū)位優(yōu)勢和資源稟賦，又克服邊疆民族地區(qū)基層的歷史欠賬和現(xiàn)實瓶頸，通過優(yōu)化治理體系設計、提升治理能力水平、釋放治理制度效能，促使體系、能力、制度三者形成互融共通的良性關系，以價值目標正義、過程程序正義、實質(zhì)結果正義的有機統(tǒng)一，實現(xiàn)邊疆民族地區(qū)基層治理的“善治”，實現(xiàn)客觀發(fā)展指數(shù)和主觀滿意指數(shù)協(xié)同共增的治理指標，實現(xiàn)邊疆治理現(xiàn)代化的雙重性質(zhì)的使命和任務?？傊袊吔卫淼默F(xiàn)代化，要在根本問題、根本方向、根本立場、根本動力、根本底線上，準確完全全面體現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的主基調(diào)和主軸線，確保新時代邊疆治理沿著正確的方向和道路前進。同時，要打破省區(qū)界限推動形成區(qū)域協(xié)同治理新格局，促進多元資源的合理整合和高效運用，以增進民生福祉、鞏固民族團結、促進宗教和諧、構筑生態(tài)屏障、建設平安邊防為主要抓手，帶動其他領域和其他方面的治理，為全面建設社會主義現(xiàn)代化國家增效。