童 航 吉彥霖

（浙江農(nóng)林大學(xué) 文法學(xué)院，浙江 杭州 311300）

一、研究背景

農(nóng)村宅基地制度承載著嚴(yán)守耕地紅線與穩(wěn)定農(nóng)民群體兩大特殊社會(huì)功能。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平的不斷提高，宅基地大量閑置與“一戶多宅”的問(wèn)題越發(fā)突出[1]。舊有的宅基地制度越發(fā)無(wú)法適應(yīng)新形勢(shì)下的種種現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，如何破解制度難題，找到兼顧宅基地公平與效率問(wèn)題的現(xiàn)實(shí)出路便成為宅基地制度改革的方向所在。2020年6月30日，中央全面深化改革委員會(huì)第十四次會(huì)議審議通過(guò)了《深化農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)方案》。同年9月29日，中央農(nóng)辦、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部召開深化農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)電視電話會(huì)議，在全國(guó)104個(gè)縣（市、區(qū)）以及3個(gè)地級(jí)市啟動(dòng)實(shí)施新一輪農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)[2]。

在這一背景之下，各試點(diǎn)地區(qū)進(jìn)行了不同程度的探索和實(shí)踐。部分試點(diǎn)地區(qū)出臺(tái)了不同主體之間分享宅基地增值收益的具體規(guī)則，但這些規(guī)則在收益主體、收益形式、收益管理等方面存在較大差異。這些差異暴露出了理論研究的不足，相關(guān)的權(quán)利義務(wù)關(guān)系亟待厘清。為此，本文從實(shí)踐探索入手，在對(duì)典型試點(diǎn)地區(qū)對(duì)比分析的基礎(chǔ)上，進(jìn)行宅基地收益分配制度的規(guī)則構(gòu)造，以期厘清該制度的內(nèi)在法理邏輯，為宅基地“三權(quán)分置”①改革提供智識(shí)支持。

二、宅基地增值收益分配的實(shí)踐探索及存在的問(wèn)題

在過(guò)去，對(duì)于宅基地增值收益的討論，大多集中于其被征收進(jìn)入國(guó)有土地供應(yīng)市場(chǎng)的增值收益，對(duì)于“三權(quán)分置”適度放活宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)與開展宅基地經(jīng)營(yíng)利用后所產(chǎn)生的增值收益卻鮮有問(wèn)津[3]。需要明晰的是，這部分增值收益與征收進(jìn)入國(guó)有土地的增值收益存在本質(zhì)不同。前者是放活宅基地使用權(quán)，允許改變用途進(jìn)行經(jīng)營(yíng)性利用和流轉(zhuǎn)所產(chǎn)生的增值收益，這是民事活動(dòng)產(chǎn)生的結(jié)果。后者是通過(guò)征收這一行政手段所形成的壟斷性收益。隨著宅基地使用權(quán)的逐步放活，基于多元化處分使用所產(chǎn)生的宅基地增值收益更值得被關(guān)注。

從實(shí)踐來(lái)看，經(jīng)營(yíng)性利用較為典型的情況是農(nóng)戶利用宅基地開展農(nóng)家樂(lè)等經(jīng)營(yíng)性活動(dòng)。例如成都、廣州都在當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)家樂(lè)管理辦法中對(duì)此類行為進(jìn)行了鼓勵(lì)與支持。這種經(jīng)營(yíng)行為在實(shí)質(zhì)上突破了宅基地居住保障的使用目的，彰顯了宅基地所具備的經(jīng)營(yíng)性價(jià)值，通過(guò)改變宅基地用途形成了宅基地增值收益[4]。

在“三權(quán)分置”改革后，宅基地流轉(zhuǎn)的多樣形式也在試點(diǎn)地區(qū)不斷涌現(xiàn)。浙江安吉、海南文昌等地出臺(tái)了宅基地使用權(quán)出租的相關(guān)規(guī)范，其中對(duì)出租年限、資格權(quán)保留等問(wèn)題進(jìn)行了專門說(shuō)明；浙江義烏與浙江德清則規(guī)定宅基地可進(jìn)行跨集體轉(zhuǎn)讓，并對(duì)年限限制與到期后的使用權(quán)歸屬進(jìn)行了具體安排；四川瀘縣創(chuàng)新宅基地利用方式，構(gòu)建起“共建共享”的宅基地利用模式，以宅基地入股形式顯化宅基地財(cái)產(chǎn)價(jià)值[5]。

這些豐富的流轉(zhuǎn)形式為宅基地的增值收益分配帶來(lái)了難題。在不同的實(shí)踐模式中，收益范圍如何劃定、收益主體如何界定、參與方式如何構(gòu)建、收益管理如何規(guī)范，這些問(wèn)題是深化宅基地改革、進(jìn)一步顯化宅基地價(jià)值的關(guān)鍵。

（一）宅基地增值收益范圍界定：有償使用費(fèi)能否納入其中

基于適度放活宅基地以及農(nóng)戶地上建筑使用權(quán)的政策安排，本文所探討的增值收益包括原始取得宅基地的農(nóng)戶經(jīng)營(yíng)性利用收益以及流轉(zhuǎn)宅基地使用權(quán)所形成的土地收益，這兩類增值收益的設(shè)計(jì)也與試點(diǎn)地區(qū)實(shí)際情況相吻合。

利用宅基地開展農(nóng)家樂(lè)等村域旅游配套設(shè)施運(yùn)營(yíng)，便是通過(guò)突破居住權(quán)能，經(jīng)營(yíng)性利用宅基地取得土地增值收益的典型情況。而在流轉(zhuǎn)宅基地使用權(quán)的情形中，以出租、轉(zhuǎn)讓、入股三類形式所獲得的相關(guān)土地收益也應(yīng)當(dāng)被涵蓋于增值收益當(dāng)中。但同時(shí)需要指出，在入股以外的情形中，增值收益范圍并未涵蓋上述形式所獲得的全部收益。經(jīng)營(yíng)性利用宅基地取得收益的情形中，應(yīng)當(dāng)將宅基地增值收益與農(nóng)戶總體經(jīng)營(yíng)性收益相區(qū)別。在出租利用宅基地的情形中，也應(yīng)當(dāng)從總收益中剝離房屋租金后，再來(lái)確定增值收益的數(shù)額。在使用權(quán)轉(zhuǎn)讓情形中，結(jié)合現(xiàn)有的房地一體規(guī)則限制，也應(yīng)當(dāng)去除一并轉(zhuǎn)讓的房產(chǎn)價(jià)值后，以剩余數(shù)額確定增值收益。

但是，部分試點(diǎn)地區(qū)還涌現(xiàn)出了宅基地有償使用等制度安排，有償使用費(fèi)用能否被納入宅基地增值收益的范圍之中，其與宅基地增值收益的適用情形關(guān)系如何尚存在爭(zhēng)議。解決這一爭(zhēng)議有利于實(shí)現(xiàn)土地資源的有效配置與利用。

（二）收益分配主體：政府能否參與分配

在收益分配主體的設(shè)置上，試點(diǎn)地區(qū)大多明確規(guī)定將農(nóng)戶與農(nóng)村集體納入其中。雖然農(nóng)戶并非宅基地所有權(quán)人，集體經(jīng)濟(jì)組織在出讓宅基地使用權(quán)時(shí)也未將收益權(quán)能附帶轉(zhuǎn)讓。但是，從制定政策的角度而言，這是落實(shí)農(nóng)村集體土地所有權(quán)、保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)以及適度放活宅基地使用權(quán)的改革要求[6]。在現(xiàn)實(shí)層面中，農(nóng)戶是宅基地經(jīng)營(yíng)性利用與流轉(zhuǎn)的直接參與者，相關(guān)收益對(duì)價(jià)由農(nóng)戶直接取得，這增強(qiáng)了農(nóng)戶盤活宅基地的主觀意愿，也符合主流交易模式。而對(duì)村集體而言，其保留了集體土地的收益權(quán)能，農(nóng)戶的經(jīng)營(yíng)性、流轉(zhuǎn)性利用宅基地為集體的管理與服務(wù)提出了新的要求。這必然導(dǎo)致管理支出等費(fèi)用的增加，為平衡收支、保障集體權(quán)益，集體經(jīng)濟(jì)組織參與收益分配存在正當(dāng)性。

值得注意的是，重慶大足還將地方政府納入收益主體，形成農(nóng)戶、集體、地方政府三者并存的局面。這在各地試點(diǎn)中較為少見，那么政府能否參與宅基地增值收益分配呢？現(xiàn)有土地征收性增值收益的分配邏輯在于漲價(jià)歸公論，認(rèn)為土地價(jià)值增值是由全社會(huì)共同造就的，政府應(yīng)當(dāng)享有全部增值收益參與分配，以此實(shí)現(xiàn)利益惠及的普遍性。而依據(jù)地租理論同樣也能說(shuō)明政府參與增值收益分配的正當(dāng)性，從地租貢獻(xiàn)來(lái)看，農(nóng)村土地價(jià)值的增值與顯化得益于前期政府大量的基礎(chǔ)設(shè)施投入。因此，在政策沒(méi)有明確導(dǎo)向的基礎(chǔ)上，地方政府參與分配有何理論依據(jù)，哪類分配理論能夠更契合宅基地改革的現(xiàn)實(shí)需求，這些問(wèn)題的分析論證對(duì)分配方案的構(gòu)建意義重大。

（三）收益分配形式：調(diào)節(jié)金還是收益金

在集體參與宅基地收益分配的形式上，實(shí)踐中出現(xiàn)了土地增值收益調(diào)節(jié)金、集體土地收益金兩種不同的收益模式。且在收益比例上，不同試點(diǎn)地區(qū)也差異顯著，可以分為自治型和固定比例型兩種不同的收益比例。自治型以浙江德清為典范，農(nóng)戶將宅基地使用權(quán)出租、轉(zhuǎn)讓，要按合同價(jià)款1%-3%的比例交納土地增值收益調(diào)節(jié)金，各村收取比例由村股份經(jīng)濟(jì)合作社在民主決策的基礎(chǔ)上自行確定。而同樣采取自治型的浙江義烏則規(guī)定跨集體經(jīng)濟(jì)組織轉(zhuǎn)讓宅基地使用權(quán)，要按不低于農(nóng)村宅基地基準(zhǔn)地價(jià)20%一次性繳納土地所有權(quán)收益，具體標(biāo)準(zhǔn)由村級(jí)自治組織民主決策決定。此外，除義烏、德清所形成的自治型比例確定方式外，海南文昌在收益調(diào)節(jié)金問(wèn)題上采取固定比例形式進(jìn)行收取，規(guī)定試點(diǎn)村集體享有租金額度10%的收益調(diào)節(jié)金[7]。

多樣的實(shí)踐形式反映出各地對(duì)集體參與宅基地增值收益的法律關(guān)系尚待理順，應(yīng)當(dāng)選擇收益調(diào)節(jié)金還是集體土地收益金作為增值收益分配的正當(dāng)形式，收益比例由誰(shuí)制定，比例如何分配，這些問(wèn)題的解決有利于實(shí)現(xiàn)自治和法治的平衡，是推行增值收益制度的有力保障。

（四）管理使用：決議與自治應(yīng)當(dāng)如何選擇

在管理方式上，對(duì)于村集體所獲增值收益，多數(shù)試點(diǎn)地區(qū)均明確宅基地增值收益的使用范圍應(yīng)當(dāng)限制于村內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、宅基地有償退出回購(gòu)基金。在此基礎(chǔ)上，浙江義烏、海南文昌等地還分別明確了增值收益可用于集體成員社會(huì)保障和村務(wù)管理支出。除了明確規(guī)定用途的地區(qū)，重慶大足與浙江德清則并未在規(guī)范中限制集體增值收益的具體使用途徑，而是將決策權(quán)完全交由村集體。

除使用途徑外，如何對(duì)村集體所獲收益進(jìn)行管理也是保障分配機(jī)制落實(shí)的關(guān)鍵，重慶大足地區(qū)規(guī)定增值收益納入村集體資產(chǎn)管理，天津薊州則規(guī)定增值收益由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府建立專戶，實(shí)行村賬鎮(zhèn)管。

不難看出，管理層面的實(shí)踐差異主要在于上級(jí)政府是否以規(guī)范形式對(duì)集體收益資金進(jìn)行流向限制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府是否介入村集體經(jīng)濟(jì)組織的資金管理。其反映的是政府干預(yù)與自治應(yīng)當(dāng)如何選擇與平衡。宅基地增值收益的管理制度是分配機(jī)制落實(shí)的后置保障，此部分的制度選擇與規(guī)范構(gòu)建意義重大。

三、宅基地增值收益分配的規(guī)則構(gòu)建

實(shí)踐探索的差異性說(shuō)明了宅基地增值收益分配問(wèn)題亟待從理論層面厘清，并從規(guī)則層面進(jìn)行制度建構(gòu)。而在宅基地增值收益分配過(guò)程中，最重要的內(nèi)容就是范圍界定、主體規(guī)則、分配規(guī)則和管理規(guī)則。

（一）范圍界定：有償使用費(fèi)應(yīng)當(dāng)單獨(dú)收取

在現(xiàn)有的改革試點(diǎn)中，有償使用費(fèi)用可分為競(jìng)價(jià)選擇費(fèi)用與超占使用費(fèi)用[8]。

對(duì)于競(jìng)價(jià)選擇費(fèi)用而言，由于我國(guó)宅基地使用權(quán)是無(wú)償取得的且無(wú)期限限制，競(jìng)價(jià)選擇費(fèi)用實(shí)質(zhì)是對(duì)占據(jù)優(yōu)勢(shì)區(qū)位的宅基地進(jìn)行使用權(quán)競(jìng)價(jià)而獲得的集體收益，體現(xiàn)的是土地所有權(quán)人享有的土地收益權(quán)能的實(shí)現(xiàn)，并非政策導(dǎo)向下農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員通過(guò)繳納收益金獲得收益權(quán)能以完整用益物權(quán)實(shí)現(xiàn)經(jīng)營(yíng)性利用或流轉(zhuǎn)使用權(quán)的情形，因此不應(yīng)被涵蓋于本文所指的宅基地增值收益當(dāng)中。

對(duì)于超占使用費(fèi)用而言，大多是針對(duì)“一戶多宅”、宅基地超占等靜態(tài)占有土地的經(jīng)濟(jì)制約措施，其本質(zhì)在于充分發(fā)揮集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)村落土地的管理作用，優(yōu)化土地資源配置[9]。所對(duì)應(yīng)的是超占部分宅基地的占有與使用成本。而對(duì)于宅基地增值收益而言，其本質(zhì)是集體對(duì)宅基地收益權(quán)能的處分對(duì)價(jià)，兩者不可混淆。

因此，在實(shí)踐中，如果對(duì)競(jìng)價(jià)所得宅基地或超占部分宅基地進(jìn)行經(jīng)營(yíng)利用或流轉(zhuǎn)，應(yīng)分別收取有償使用費(fèi)用與集體收益金。

（二）主體規(guī)則：政府參與分配的正當(dāng)性

在提出收取宅基地經(jīng)營(yíng)性利用與使用權(quán)流轉(zhuǎn)收益之前，政府是否可以參與農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市收益分配的問(wèn)題已引起了廣泛探討，并在實(shí)踐中形成了政府通過(guò)征收調(diào)節(jié)金參與首次流轉(zhuǎn)收益的模式，下放流轉(zhuǎn)收益與流轉(zhuǎn)選擇權(quán)，確立集體在土地使用權(quán)交易中的主導(dǎo)地位。通過(guò)市場(chǎng)化定價(jià)獲得價(jià)值補(bǔ)償，增強(qiáng)基層組織與群眾流轉(zhuǎn)意愿，有效避免了“漲價(jià)歸公”[10]導(dǎo)致的地方政府掌握農(nóng)村土地發(fā)展利用全部收益、村集體經(jīng)濟(jì)組織與農(nóng)戶參與意愿差、集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)效率低、經(jīng)濟(jì)價(jià)值難以體現(xiàn)等弊端。在保障政府收益的基礎(chǔ)上，緩解農(nóng)戶與政府間的對(duì)立情緒，助力互利共贏。在集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市中確立政府參與分配正當(dāng)性的法理基礎(chǔ)是地租理論，而地租理論同樣適用于宅基地經(jīng)營(yíng)性利用與使用權(quán)流轉(zhuǎn)所形成的增值收益。

根據(jù)馬克思地租地價(jià)理論，宅基地的主要價(jià)值分為絕對(duì)地租、級(jí)差地租Ⅰ與級(jí)差地租Ⅱ。在明確宅基地使用權(quán)可流轉(zhuǎn)入市進(jìn)行交易后，宅基地的地租價(jià)值得以實(shí)現(xiàn)。絕對(duì)地租實(shí)際是所有權(quán)的經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)形式，通過(guò)絕對(duì)地租實(shí)現(xiàn)了宅基地收益權(quán)的有償轉(zhuǎn)移，無(wú)論土地區(qū)位與設(shè)施環(huán)境如何，使用權(quán)人都必須向所有權(quán)人支付對(duì)價(jià)；而級(jí)差地租Ⅰ主要體現(xiàn)在土地區(qū)位與天然設(shè)施環(huán)境的差異上，它實(shí)現(xiàn)了地租價(jià)值的差異化區(qū)分；級(jí)差地租Ⅱ是通過(guò)追加投資提升土地收益所形成的，其投資主體包括個(gè)人、社會(huì)與集體，相關(guān)投資收益也應(yīng)當(dāng)由投資人所享有[11]。

具體到宅基地經(jīng)營(yíng)性利用與流轉(zhuǎn)這一問(wèn)題，農(nóng)村集體作為土地所有權(quán)人當(dāng)然享有絕對(duì)地租。基于此，開展經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的農(nóng)戶需要向村集體交納相關(guān)費(fèi)用后才可獲得宅基地收益權(quán)能。對(duì)于級(jí)差地租而言，除農(nóng)戶開展經(jīng)營(yíng)對(duì)宅基地進(jìn)行的自主投資外，改善宅基地區(qū)位條件與基礎(chǔ)設(shè)施環(huán)境等外部性特征的主要投資者為村集體與地方政府，而村集體受限于自身經(jīng)濟(jì)能力與規(guī)劃設(shè)計(jì)能力的不足，投資形式大多為公共服務(wù)保障與基礎(chǔ)設(shè)施維護(hù)。級(jí)差地租Ⅱ的主要投資者實(shí)際為地方政府，尤其在脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興的系列政策導(dǎo)向下，地方政府為提升鄉(xiāng)村區(qū)位優(yōu)勢(shì)，在鄉(xiāng)村規(guī)劃設(shè)計(jì)與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上傾注了大量資本。因此從理論層面出發(fā)，地方政府參與宅基地相關(guān)增值收益的分配具有合理性。

（三）分配規(guī)則：分配方式的多元化表達(dá)

明確集體與地方政府參與宅基地增值收益的正當(dāng)性后，對(duì)具體構(gòu)建宅基地增值收益的分配規(guī)則，仍需考慮不同分配關(guān)系下的參與方式、繳納主體、繳納金額、繳納時(shí)間等因素，這些是宅基地增值收益分配能否切實(shí)落地并發(fā)揮應(yīng)有效果的關(guān)鍵。

1.集體參與增值收益分配的規(guī)則構(gòu)造

對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織而言，應(yīng)當(dāng)綜合運(yùn)用集體收益金與集體調(diào)節(jié)金兩種方式來(lái)參與分配，其中集體收益金同上文所述，為出讓宅基地收益權(quán)能的相應(yīng)對(duì)價(jià)，是集體土地所有權(quán)的經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)形式。除此以外，農(nóng)村集體在公共服務(wù)提供、基礎(chǔ)設(shè)施保障等方面作出的投資貢獻(xiàn)，也應(yīng)當(dāng)?shù)玫较鄳?yīng)的資金對(duì)價(jià)。在宅基地經(jīng)營(yíng)性利用與流轉(zhuǎn)的情形下，原有穩(wěn)定的村落結(jié)構(gòu)被打亂，集體經(jīng)濟(jì)組織更應(yīng)通過(guò)動(dòng)態(tài)收取集體調(diào)節(jié)金的形式加強(qiáng)管理和提供服務(wù)。

在繳納主體的設(shè)置上，集體收益金作為獲取宅基地收益權(quán)能的物質(zhì)對(duì)價(jià)，應(yīng)由使用權(quán)流轉(zhuǎn)中的出讓農(nóng)戶繳納。集體調(diào)節(jié)金作為村集體管理與服務(wù)的相應(yīng)對(duì)價(jià)，則應(yīng)當(dāng)由實(shí)際使用經(jīng)營(yíng)權(quán)人，即開展自主經(jīng)營(yíng)的農(nóng)戶或取得宅基地使用權(quán)的第三人繳納。

在繳納金額的設(shè)置上，應(yīng)由地方政府確定區(qū)域內(nèi)集體收益金的最低金額或比例，以此保障集體經(jīng)濟(jì)組織收益權(quán)，具體數(shù)額或比例則可交由集體組織參照當(dāng)?shù)貐^(qū)位價(jià)格水平進(jìn)行決議，并提交至縣級(jí)主管部門進(jìn)行備案。對(duì)集體調(diào)節(jié)金，則應(yīng)根據(jù)村集體實(shí)際管理服務(wù)支出進(jìn)行確定，相關(guān)數(shù)據(jù)應(yīng)定期公示，調(diào)節(jié)金數(shù)額也應(yīng)根據(jù)當(dāng)年具體開支情況進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整。

在繳納時(shí)間的設(shè)置上，從理論邏輯而言，集體收益金的資金性質(zhì)決定了其收繳時(shí)間應(yīng)處于轉(zhuǎn)讓宅基地收益權(quán)之前，即在農(nóng)戶獲得相應(yīng)收益之前，應(yīng)先行繳納收益金獲得宅基地收益權(quán)，但如此規(guī)定必然壓抑地區(qū)流轉(zhuǎn)活力，不利于民眾理解政策目的。因此，對(duì)于流轉(zhuǎn)非白熱化地區(qū)，可以嘗試“兩費(fèi)”收繳時(shí)間合一，將收益金的收取時(shí)間與調(diào)節(jié)金相匹配，在農(nóng)戶獲得收益后集體再參與收益金分配，以此減輕農(nóng)戶壓力，激發(fā)宅基地市場(chǎng)活力。

2.政府參與增值收益分配的規(guī)則構(gòu)造

對(duì)于地方政府而言，其獲得收益資格的理論支撐是地租理論，因此可參考集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市實(shí)踐，以調(diào)節(jié)金形式參與相關(guān)增值收益分配。

在繳納主體的設(shè)置上，因轉(zhuǎn)出農(nóng)戶基于政府的地租投入獲得了流轉(zhuǎn)時(shí)的增值收益，因此應(yīng)由轉(zhuǎn)出農(nóng)戶承擔(dān)繳納責(zé)任。

在繳納金額的設(shè)置上，政府應(yīng)充分考慮扣除因素，對(duì)轉(zhuǎn)出農(nóng)戶已經(jīng)支付給集體的相關(guān)費(fèi)用，在繳納金額核算中應(yīng)當(dāng)予以扣除。對(duì)于繳納比例，基于增值收益分配在宅基地改革中的關(guān)鍵作用與各地實(shí)踐的差異，政府應(yīng)“抓緊制定加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理指導(dǎo)意見。研究起草農(nóng)村宅基地使用條例。”[12]參照經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的相關(guān)規(guī)定，明確地方政府調(diào)節(jié)金的收取比例范圍，將范圍內(nèi)具體征收比例的確定權(quán)力下放地方政府，由地方政府綜合考慮當(dāng)?shù)卣貐^(qū)位優(yōu)勢(shì)、收益狀況、交易方式等因素后進(jìn)行確定。以此兼顧統(tǒng)一規(guī)范需求與地區(qū)差異，促進(jìn)跨區(qū)域投資與開發(fā)的進(jìn)行，以利于實(shí)現(xiàn)宅基地的財(cái)產(chǎn)價(jià)值。

在繳納時(shí)間的設(shè)置上，應(yīng)明確地方政府調(diào)節(jié)金的收取前置于使用權(quán)流轉(zhuǎn)登記設(shè)立或相關(guān)經(jīng)營(yíng)許可證辦理，且在每次流轉(zhuǎn)前均需進(jìn)行繳納，以此形成制約效力，增強(qiáng)流轉(zhuǎn)農(nóng)戶繳納意愿，保障地方政府增收收益落實(shí)，提高政府輔助宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)與經(jīng)營(yíng)性利用的積極性。

（四）管理規(guī)則：專款專用，服務(wù)鄉(xiāng)村

1.集體收益管理規(guī)則：決議基礎(chǔ)上的自治

在集體宅基地收益管理規(guī)則的設(shè)計(jì)上，地方政府應(yīng)注重考慮制度設(shè)計(jì)的初衷與法理邏輯，在此基礎(chǔ)上設(shè)計(jì)相應(yīng)管理規(guī)則，形成決議基礎(chǔ)上的自治規(guī)則。

在開支途徑上，集體參與宅基地增值收益分配的基礎(chǔ)來(lái)自地租貢獻(xiàn)與管理服務(wù)，因此相關(guān)費(fèi)用的開支途徑也應(yīng)與權(quán)利來(lái)源相契合，限定只能投入村落基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)維護(hù)、環(huán)境美化、公共服務(wù)提供等渠道，以體現(xiàn)費(fèi)用收繳性質(zhì)，并進(jìn)一步促使宅基地市場(chǎng)價(jià)值的提升。同時(shí)，農(nóng)村宅基地制度改革須保障農(nóng)戶資格權(quán)，維護(hù)農(nóng)戶的基本權(quán)益。因此，在宅基地制度改革中并不存在經(jīng)營(yíng)性利用和流轉(zhuǎn)宅基地使用權(quán)后的農(nóng)戶社會(huì)保障問(wèn)題，這就要求我們?cè)谕緩皆O(shè)計(jì)上應(yīng)對(duì)集體宅基地收益用于該部分集體成員社會(huì)保障的行為做禁止性規(guī)定。對(duì)于以上限制，建議由地方政府以規(guī)范形式進(jìn)行規(guī)制。

在規(guī)范中明確管理手段與監(jiān)督機(jī)制，避免村干部截留資金與貪污腐敗。地方政府可參考北京大興，將集體所得宅基地增值收益納入農(nóng)村集體資產(chǎn)統(tǒng)一管理，實(shí)行“村賬鎮(zhèn)管”，由鎮(zhèn)經(jīng)管部門進(jìn)行“賬款雙托管”，實(shí)行專戶存儲(chǔ)，?？顚Ｓ肹13]。

在規(guī)范限制之內(nèi)的具體開支事項(xiàng)決議，應(yīng)契合基層群眾自治制度，由集體決議決定使用用途及分配方案，地方政府不應(yīng)過(guò)度干預(yù)，應(yīng)尊重村民自治，可以參照《中華人民共和國(guó)土地管理法》《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》，在立法上規(guī)定集體宅基地收益金的使用方案與分配方案需要經(jīng)村民會(huì)議2/3以上成員或者2/3以上村民代表同意，并報(bào)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府和縣級(jí)人民政府主管部門備案[14]。

2.政府收益管理規(guī)范：收支兩線，避免混同

在使用途徑上，對(duì)地方政府而言，獲得收益資格的理論支撐是地租理論，因此，相關(guān)款項(xiàng)應(yīng)當(dāng)?？钣糜卩l(xiāng)村建設(shè)。地方政府可用相關(guān)收益回饋投資主體，例如對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施投資、環(huán)境改善投資等正外部性的投資建設(shè)給予相關(guān)經(jīng)濟(jì)獎(jiǎng)勵(lì)或稅收優(yōu)惠；提留部分資金用于村落公共土地開發(fā)建設(shè)，以此帶動(dòng)多元主體建設(shè)，提升村落土地市場(chǎng)價(jià)值；以多元化經(jīng)濟(jì)手段優(yōu)化鄉(xiāng)村投資建設(shè)環(huán)境，提升農(nóng)戶、集體、政府三方主體的長(zhǎng)期收益回饋，助力鄉(xiāng)村振興。

在款項(xiàng)的管理中，還應(yīng)當(dāng)建立專用賬戶，避免相關(guān)款項(xiàng)與其他一般公共資金混同，堅(jiān)持收支兩條線，防止政府截留相關(guān)費(fèi)用。

注釋：

①按照《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》宅基地“三權(quán)分置”包括所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)分置。而法學(xué)界對(duì)宅基地“三權(quán)分置”的權(quán)利表達(dá)爭(zhēng)議較大，至少有15種關(guān)于宅基地“三權(quán)分置”的權(quán)利表達(dá)。（參見丁關(guān)良：《宅基地之新的權(quán)利體系構(gòu)建研究——以宅基地“三權(quán)分置”改革為視野》，《貴州社會(huì)科學(xué)》2021年第7期）。