路鵬宇

（吉林大學 法學院，吉林 長春 130012）

一、問題之提出

《中華人民共和國民法典》（以下簡稱《民法典》）的出臺與《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》（以下簡稱《農(nóng)村土地承包法》）的修訂，實現(xiàn)了承包地“三權(quán)分置”由政策層面到實體法層面的轉(zhuǎn)化?！睹穹ǖ洹返谌偃艞l規(guī)定：土地承包經(jīng)營權(quán)人可以自主決定依法采取出租、入股或者其他方式向他人流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)。這表明土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)存在著用于擔保的空間。《農(nóng)村土地承包法》第四十七條第一款規(guī)定：承包方可以用承包地的土地經(jīng)營權(quán)向金融機構(gòu)融資擔保，并向發(fā)包方備案。因而，土地經(jīng)營權(quán)在實在法層面具備了用于擔保的功能。

在我國推進的承包地“三權(quán)分置”改革中，土地經(jīng)營權(quán)融資擔保是關涉農(nóng)民切身利益、推進農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營的重要制度改革，對于盤活農(nóng)村金融具有重要意義。但是，當前立法所形成的土地經(jīng)營權(quán)法律構(gòu)造有著較為濃厚的政策色彩，規(guī)則間的法律邏輯和對土地經(jīng)營權(quán)的法理解釋難以兼顧理論自洽與實證效果，其核心沖突是土地經(jīng)營權(quán)的權(quán)利屬性。在《農(nóng)村土地承包法》的修訂過程中，立法機關對土地經(jīng)營權(quán)的權(quán)利性質(zhì)采取模糊態(tài)度，只在原則上界定了土地經(jīng)營權(quán)權(quán)利，淡化了土地經(jīng)營權(quán)性質(zhì)。①劉振偉：《鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度》，《農(nóng)村工作通訊》2019年第1期。然而，權(quán)利性質(zhì)決定了土地經(jīng)營權(quán)的權(quán)利客體和擔保結(jié)構(gòu)，因而需要在《民法典》的框架下厘清土地經(jīng)營權(quán)的權(quán)利屬性與擔保結(jié)構(gòu)。

《民法典》僅用四個條文規(guī)定了土地經(jīng)營權(quán)，并未將其單章列出，而是將其置于“土地承包經(jīng)營權(quán)”一章之中，使之對土地經(jīng)營權(quán)的權(quán)利屬性與融資擔保仍具有較大的解釋空間。同時，法律并未周全地安排土地經(jīng)營權(quán)融資擔保的具體制度，雖明確了土地承包經(jīng)營權(quán)人與土地經(jīng)營權(quán)人有權(quán)在土地經(jīng)營權(quán)上設定擔保物權(quán)，但未明確土地經(jīng)營權(quán)的擔保形式、擔保物權(quán)實現(xiàn)程序等事項?！掇r(nóng)村土地承包法》第四十七條第四款規(guī)定將土地經(jīng)營權(quán)融資擔保辦法授權(quán)給國務院有關部門規(guī)定。因此，本文需要基于解釋論的角度探討土地經(jīng)營權(quán)的權(quán)利屬性及其融資擔保的相關制度。同時，在《民法典》中擔保制度與土地經(jīng)營權(quán)的基礎上梳理出土地經(jīng)營權(quán)融資擔保的應然結(jié)構(gòu)。

二、土地經(jīng)營權(quán)的法律定位

（一）土地經(jīng)營權(quán)的債權(quán)說梳理

《農(nóng)村土地承包法》沒有明確土地經(jīng)營權(quán)的權(quán)利性質(zhì)，僅確定了土地經(jīng)營權(quán)的法律結(jié)構(gòu)和配套制度，所以學界在《民法典》出臺之前，圍繞土地經(jīng)營權(quán)權(quán)利性質(zhì)形成了多個學說，學說核心的爭議在于土地經(jīng)營權(quán)的權(quán)利性質(zhì)為物權(quán)還是債權(quán)。債權(quán)說是基于《農(nóng)村土地承包法》的規(guī)則，以解釋論探究土地經(jīng)營權(quán)的權(quán)利性質(zhì)，而反對意見認為在解釋論層面上探究土地經(jīng)營權(quán)的權(quán)利性質(zhì)，不可避免地難以對“三權(quán)分置”框架下土地經(jīng)營權(quán)入股、融資擔保和信托等制度進行充分考慮。①房紹坤、林廣會：《土地經(jīng)營權(quán)的權(quán)利屬性探析——兼評新修訂〈農(nóng)村土地承包法〉的相關規(guī)定》，《中州學刊》2019年第3期?！睹穹ǖ洹返某雠_意味著需要對土地經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)重新作出解釋論，但在此之前有必要對債權(quán)說予以說明。

主張土地經(jīng)營權(quán)性質(zhì)為債權(quán)的學者基于解釋論認為，《農(nóng)村土地承包法》第三十六條規(guī)定了承包方流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)的具體方式，這些方式都是典型的債權(quán)性流轉(zhuǎn)方式，其中包括出租、入股等。出租作為典型的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)關系，在農(nóng)地流轉(zhuǎn)的長期實踐中得到了普遍適用。同時，我國現(xiàn)行的民事法律都確定了租賃合同法律關系中租賃權(quán)和承租權(quán)均屬債權(quán)，因而基于體系解釋可以得出土地經(jīng)營權(quán)屬于債權(quán)的結(jié)論。②高圣平：《農(nóng)村土地承包法修改后的承包地法權(quán)配置》，《法學研究》2019 年第5 期；孫聰聰：《民法典編纂中承包地“三權(quán)分置”的制度體系重塑》，《法學評論》2019年第4期。法律規(guī)定土地經(jīng)營權(quán)人經(jīng)承包方同意后方可對外流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)，同時規(guī)定其需經(jīng)承包方同意后可以土地經(jīng)營權(quán)向金融機構(gòu)設定擔保，提出需經(jīng)承包方同意方可處置土地經(jīng)營權(quán)的結(jié)構(gòu)亦符合轉(zhuǎn)租規(guī)則和債務轉(zhuǎn)移下債權(quán)人同意規(guī)則。

在土地經(jīng)營權(quán)的登記對抗方面，《農(nóng)村土地承包法》與《民法典》明確了五年以上土地經(jīng)營權(quán)的設立時點為合同生效之時，而非登記之時，且適用登記對抗規(guī)則，但對流轉(zhuǎn)期不滿五年的土地經(jīng)營權(quán)仍然沒有明確安排。因此，有觀點認為這是賦予債權(quán)性質(zhì)的土地經(jīng)營權(quán)以物權(quán)化進行保障，且土地經(jīng)營權(quán)的再流轉(zhuǎn)需要經(jīng)承包方的書面同意，這些均表明登記僅僅是債權(quán)形式化的手段。③高圣平：《農(nóng)村土地承包法修改后的承包地法權(quán)配置》，《法學研究》2019 年第5 期；溫世揚、吳昊：《集體土地“三權(quán)分置”的法律意蘊和制度供給》，《華東政法大學學報》2017年第3期。另外，有觀點結(jié)合《農(nóng)村土地承包法》第四十一條和《民法典》第三百四十一條的規(guī)定，主張流轉(zhuǎn)期限不滿五年的土地經(jīng)營權(quán)具有債權(quán)性質(zhì)，也即土地經(jīng)營權(quán)在《民法典》規(guī)定的登記對抗規(guī)則下區(qū)分為兩部分，流轉(zhuǎn)期限五年以上的土地經(jīng)營權(quán)因登記可產(chǎn)生對抗效力而屬于用益物權(quán)。①房紹坤、林廣會：《解釋論視角下的土地經(jīng)營權(quán)融資擔保》，《吉林大學社會科學學報》2020年第1期。這一觀點對理解《民法典》中的土地經(jīng)營權(quán)有著較強的指引性，有助于調(diào)和土地經(jīng)營權(quán)的法律規(guī)定與理論探討，但仍有討論的空間。

事實上，主張土地經(jīng)營權(quán)為債權(quán)的觀點，核心在于物權(quán)法上的一物一權(quán)原則與土地經(jīng)營權(quán)的權(quán)利生成邏輯難以兼容。②溫世揚、吳昊：《集體土地“三權(quán)分置”的法律意蘊與制度供給》，《華東政法大學學報》2017年第3期。根據(jù)《民法典》第三百三十九條和第三百四十二條的規(guī)定，土地經(jīng)營權(quán)的權(quán)利生成是土地承包經(jīng)營權(quán)人依法通過出租、入股、抵押等方式為他人流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)，因而其邏輯起點在于土地承包經(jīng)營權(quán)，而土地承包經(jīng)營權(quán)在土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)后仍然存在，這會形成“一項自物權(quán)、兩項他物權(quán)并存于一物之上的景象”③單平基：《土地經(jīng)營權(quán)融資擔保的法實現(xiàn)——以〈農(nóng)村土地承包法〉為中心》，《江西社會科學》2020年第2期。。土地承包經(jīng)營權(quán)的權(quán)利定位也因此而變得模糊。從堅守一物一權(quán)原則的角度來看，土地經(jīng)營權(quán)的物權(quán)化會造成土地承包經(jīng)營權(quán)這一用益物權(quán)的虛化。緩和或適應一物一權(quán)原則對土地經(jīng)營權(quán)的物權(quán)化會人為地將法律關系復雜化，在存在物權(quán)和債權(quán)區(qū)分的情況下，這種安排是立法技術的倒退。④陳小君：《我國農(nóng)村土地法律制度變革的思路與框架——十八屆三中全會〈決定〉相關內(nèi)容解讀》，《法學研究》2014年第4期。進而，主張土地經(jīng)營權(quán)為債權(quán)的觀點，提出土地經(jīng)營權(quán)的債權(quán)屬性并不妨礙其擔保功能的實現(xiàn)，提出土地經(jīng)營權(quán)的權(quán)利性質(zhì)不影響在其之上設定的擔保為抵押。⑤高圣平：《民法典視野下農(nóng)地融資擔保規(guī)則的解釋論》，《廣東社會科學》2020年第4期。

固然，上述對土地經(jīng)營權(quán)權(quán)利性質(zhì)的分析符合法理邏輯，但是債權(quán)性質(zhì)的“土地經(jīng)營權(quán)”的確難以充分發(fā)揮融資擔保和入股的制度功能，難以與土地經(jīng)營權(quán)的法定權(quán)能相適應。即使債權(quán)的土地經(jīng)營權(quán)能夠發(fā)揮擔保功能，金融機構(gòu)能否接受債權(quán)性的土地經(jīng)營權(quán)作為抵押客體也存在極大的不穩(wěn)定性。⑥高圣平：《民法典視野下農(nóng)地融資擔保規(guī)則的解釋論》，《廣東社會科學》2020年第4期。《關于全面深化農(nóng)村改革加快推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》在深化農(nóng)村土地制度改革方面強調(diào)了穩(wěn)定承包權(quán)，在此基礎上承包戶可以將土地經(jīng)營權(quán)用于抵押擔保，政府要加大貸款擔保扶持新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，要“賦予承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔保權(quán)能”“為新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體提供貸款擔保服務”。因此，《民法典》構(gòu)建的土地經(jīng)營權(quán)法律結(jié)構(gòu)和融資擔保制度應當反映出“三權(quán)分置”的改革目的，實現(xiàn)土地資源的充分利用，增強其財產(chǎn)價值。這些需要從解釋論的角度去合理確定土地經(jīng)營權(quán)的權(quán)利屬性與法律定位。

（二）土地經(jīng)營權(quán)的應然權(quán)利屬性

《民法典》在土地承包經(jīng)營權(quán)一章規(guī)范了土地經(jīng)營權(quán)，其似乎表明了土地經(jīng)營權(quán)屬于物權(quán)，但因未將其單獨列出使得土地經(jīng)營權(quán)的權(quán)利性質(zhì)以及設權(quán)方式變得更為模糊。同時，從融資擔保的角度來看，實現(xiàn)擔保物權(quán)客體確定性的前提在于厘清土地經(jīng)營權(quán)的權(quán)利性質(zhì)，⑦滕佳一：《承包地利用的守成與突破——以土地經(jīng)營權(quán)法律定位的檢討為中心》，《交大法學》2021年第1期。因而有必要重新基于《民法典》與《農(nóng)村土地承包法》的規(guī)定對土地經(jīng)營權(quán)性質(zhì)作解釋論。從《民法典》的體系化來看，土地經(jīng)營權(quán)應當為不動產(chǎn)用益物權(quán)，但并不包括債權(quán)屬性。土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)在理論上可區(qū)分為物債兩種，在實踐中根據(jù)登記公示規(guī)則使其在期限上體現(xiàn)出不同。

對于認為土地經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)依流轉(zhuǎn)期限和公示方式不同而有所區(qū)別的，本文認為不宜作區(qū)分處理土地經(jīng)營權(quán)性質(zhì)。

第一，在土地經(jīng)營權(quán)融資擔保的場合中，當事人雙方需要確定具體的擔保形式，而性質(zhì)復合的土地經(jīng)營權(quán)會給登記確權(quán)、擔保物權(quán)的對世性等造成阻礙。根據(jù)《民法典》第一百一十四條第二款與第一百一十五條的規(guī)定，物權(quán)所指向的客體是物，包括動產(chǎn)與不動產(chǎn)。目前學界未將所有類型的債權(quán)納入物權(quán)客體當中，《民法典》也僅在權(quán)利質(zhì)權(quán)部分規(guī)定了不同于典型債權(quán)的財產(chǎn)可用于出質(zhì)。若將土地經(jīng)營權(quán)的權(quán)利性質(zhì)定位為債權(quán)或按照流轉(zhuǎn)方式將部分土地經(jīng)營權(quán)定為債權(quán)性土地經(jīng)營權(quán)，則債權(quán)性土地經(jīng)營權(quán)無法依《民法典》的相關規(guī)定用于融資擔保，這極大弱化了土地經(jīng)營權(quán)的財產(chǎn)價值。即使確定債權(quán)可以融資擔保，名稱同一而性質(zhì)不一也會造成擔保形式的混亂。

第二，被認定為債權(quán)性質(zhì)的土地經(jīng)營權(quán)，主要是指出租而受讓的土地經(jīng)營權(quán)，在物債二分的前提下可以區(qū)分基于租賃合同產(chǎn)生的“土地經(jīng)營權(quán)”和物權(quán)意義上的土地經(jīng)營權(quán)?！睹穹ǖ洹放c《農(nóng)村土地承包法》明確了“出租”是土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的方式，這與租賃合同形成了混同。從現(xiàn)實的角度來看，《民法典》明確禁止土地承包經(jīng)營權(quán)對外轉(zhuǎn)讓，加之中國歷史上土地租佃關系盛行，①雷家宏：《中國古代的鄉(xiāng)里生活》，商務印書館，2017，第133頁。因而明確出租和轉(zhuǎn)包作為土地流轉(zhuǎn)的方式無可置疑。但從《民法典》第三百四十條以及土地經(jīng)營權(quán)的法定權(quán)能來看，土地經(jīng)營權(quán)的融資擔保需要具備穩(wěn)定的物權(quán)特性。其中問題在于，如何理解土地承包經(jīng)營權(quán)人通過出租、轉(zhuǎn)包方式流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)呢？

“三權(quán)分置”改革的重要內(nèi)容是在穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)的前提下，承包方有償?shù)叵蛩肆鬓D(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)。2016年出臺的中央文件中明確提出，在保證土地基礎權(quán)利的基礎上，要保護受讓取得的土地經(jīng)營權(quán)，保證受讓方的經(jīng)營預期，②《中共中央辦公廳 國務院辦公廳印發(fā)〈關于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見〉的通知》（中辦發(fā)〔2016〕67號）。其中明確提出土地經(jīng)營權(quán)的取得方式是流轉(zhuǎn)。然而，流轉(zhuǎn)并非法律權(quán)利變動的方式之一，流轉(zhuǎn)所包含的具體權(quán)利變動方式有待探究。在《民法典》起草過程中，常委會委員圍繞草案第一百二十九條中“出讓”一詞提出質(zhì)疑。該條規(guī)定土地承包經(jīng)營權(quán)人……有權(quán)出讓土地經(jīng)營權(quán)。有觀點認為應當去掉“出讓”二字，“出讓”通常是指城鎮(zhèn)建設用地的出讓；同時觀點也認為“流轉(zhuǎn)”和“出讓”均未明確權(quán)利轉(zhuǎn)讓的本質(zhì)，即承包戶讓渡土地經(jīng)營權(quán)，建議《民法典》應當明確將承包地給他人耕作的性質(zhì)。③朱寧寧：《農(nóng)村土地“三權(quán)分置”如何入法應斟酌》，中國新聞網(wǎng)，http：//www.chinanews.com/sh/2018/09-18/8629953.shtml，訪問日期：2021年10月10日。

因此，包含出租、入股等多種具體方式的“流轉(zhuǎn)”一詞存在模糊性，并直接引導了解釋論依債權(quán)性流轉(zhuǎn)方式將土地經(jīng)營權(quán)性質(zhì)界定為債權(quán)。從明確權(quán)利變動具體方式以及兼顧《民法典》物債二分體系的角度來看，將承包地交給他人耕作在法律表達上存在兩種情況：一是依據(jù)雙方訂立的租賃合同，承租方有權(quán)在農(nóng)地上開展農(nóng)業(yè)經(jīng)營，土地承包經(jīng)營權(quán)人并未設立土地經(jīng)營權(quán)，承租方依約或合同的有關規(guī)定行使權(quán)利；二是承包方作為土地承包經(jīng)營權(quán)人為受讓人設立土地經(jīng)營權(quán)，受讓人依法依約行使土地經(jīng)營權(quán)。簡言之，采用出租、轉(zhuǎn)包等方式實現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)時，所謂的“受讓人”并不享有土地經(jīng)營權(quán)，僅為租賃合同的承租人，由此賦予了農(nóng)戶選擇土地流轉(zhuǎn)的意思自治，當事人之間可以就流轉(zhuǎn)方式的性質(zhì)達成合意。

需要說明的是，上述對土地流轉(zhuǎn)情形的區(qū)分是為實現(xiàn)理論邏輯的貫通。從區(qū)分債權(quán)與物權(quán)的現(xiàn)實角度來看，《民法典》第三百四十一條確定的登記對抗規(guī)則構(gòu)成了識別當事人意思自治的依據(jù)。因而承包方或土地經(jīng)營權(quán)人要實現(xiàn)土地經(jīng)營權(quán)的物權(quán)變動，應當設立流轉(zhuǎn)期限在五年以上的土地經(jīng)營權(quán)并予以登記。若當事人之間表明對外流轉(zhuǎn)的土地經(jīng)營權(quán)可用于抵押，即使流轉(zhuǎn)期限不滿五年，法院或第三人也可以認定當事人就設立物權(quán)達成合意。若當事人并未明確土地經(jīng)營權(quán)的物權(quán)變動合意，且流轉(zhuǎn)期限不滿五年，則法院可能無法有效識別當事人是否就土地經(jīng)營權(quán)的物權(quán)變動達成合意，只能將流轉(zhuǎn)期限在五年以下的“土地經(jīng)營權(quán)”作為租賃合同予以處理。

第三，《民法典》第三百四十一條采取的登記對抗主義和以五年期限為界區(qū)分土地經(jīng)營權(quán)的規(guī)定不能表明土地經(jīng)營權(quán)屬于債權(quán)。對于制定《農(nóng)村土地承包法》第四十一條，立法機關給出的理由是：對于受讓取得的土地經(jīng)營權(quán)，并非所有的農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體都需要長期穩(wěn)定的權(quán)利，部分短期經(jīng)營者出于效率目的不追求長期登記。①胡可明：《全國人民代表大會憲法與法律委員會關于〈中華人民共和國農(nóng)村土地承包法修正案（草案）〉修改情況的匯報》，《中華人民共和國全國人民代表大會常務委員會公報》2019年第1期，第20頁。此立法理由值得肯定，但存在短期流轉(zhuǎn)與長期流轉(zhuǎn)的原因在于部分經(jīng)營主體對土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)信心不足，他們難以確保在承包期結(jié)束后仍然擁有土地經(jīng)營權(quán)。土地流轉(zhuǎn)呈現(xiàn)出短期化現(xiàn)象或出現(xiàn)擅自延長土地流轉(zhuǎn)合同期限的現(xiàn)象，致使土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)期超出土地承包期。②房紹坤主編《承包地“三權(quán)分置”的法律表達與實效考察》，中國人民大學出版社，2018，第312頁。立法基于不同經(jīng)營主體對登記的需求而予以不同的登記制度，與立法者對土地經(jīng)營權(quán)性質(zhì)的考慮無關。這也說明在構(gòu)建登記制度時并未明確辨析土地流轉(zhuǎn)的性質(zhì)屬于債權(quán)性流轉(zhuǎn)還是物權(quán)性流轉(zhuǎn)。同時，《民法典》第二百零九條規(guī)定了不動產(chǎn)物權(quán)的變動，原則上采取登記生效主義，法律另有規(guī)定的除外。土地經(jīng)營權(quán)變動采取登記對抗主義并不意味著其不屬于不動產(chǎn)物權(quán)。因此，《民法典》第三百四十一條并不能直接作為土地經(jīng)營權(quán)為債權(quán)的主要依據(jù)。

綜上所述，將土地經(jīng)營權(quán)的權(quán)利屬性定位為債權(quán)不利于土地經(jīng)營權(quán)的制度建構(gòu)，在解釋論層面存在邏輯漏洞。應當將土地經(jīng)營權(quán)的權(quán)利性質(zhì)定為用益物權(quán)，即土地承包經(jīng)營權(quán)人在農(nóng)地流轉(zhuǎn)過程中設立的用益物權(quán)，同時土地經(jīng)營權(quán)的權(quán)利內(nèi)容是法定的，可用于自由轉(zhuǎn)讓；而出租僅僅是土地承包經(jīng)營權(quán)人與他人訂立租賃合同，形成土地租賃合同關系。

用益物權(quán)是對他人所有的物享有的一種物權(quán)，此種物權(quán)是以占有、使用和收益為內(nèi)容的定限物權(quán)，其內(nèi)容在于支配使用價值。③崔建遠：《物權(quán)法》，中國人民大學出版社，2017，第241頁。而集體所有權(quán)不同于傳統(tǒng)意義上的絕對所有權(quán)，是依據(jù)功能區(qū)分而確立的相對所有權(quán)。④李國強：《論農(nóng)地流轉(zhuǎn)中“三權(quán)分置”的法律關系》，《法律科學（西北政法大學學報）》2015年第6期。換句話說，集體所有權(quán)在本質(zhì)上并不是一般意義上的私人所有權(quán)，兩者在形成路徑和權(quán)利結(jié)構(gòu)上存在著內(nèi)在的區(qū)別。⑤張凇綸：《三權(quán)分置的挑戰(zhàn)與〈民法典〉的回答》，《河北法學》2021年第4期。因而，所謂用益物權(quán)是建立在集體所有權(quán)功能限縮的前提下的物權(quán)制度，其作用在于輔助實現(xiàn)集體所有權(quán)。⑥劉連泰：《“土地屬于集體所有”的規(guī)范屬性》，《中國法學》2016年第3期。在此意義上，土地承包經(jīng)營權(quán)成為以利用為中心的支配所有權(quán)。⑦房紹坤、曹相見：《集體土地所有權(quán)的權(quán)能構(gòu)造與制度完善》，《學習與探索》2020年第7期。實際上，從“兩權(quán)分離”到“三權(quán)分置” 的過程中，政策層面和市場實踐愈發(fā)強調(diào)土地資源的利用。有學者主張土地承包經(jīng)營權(quán)是農(nóng)戶的自物權(quán)。⑧孫憲忠：《農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革亟待入法》，《中國人大》2018年第15期。同時，為了保障農(nóng)民的生產(chǎn)生活基礎，中央政策文件明確指出要“嚴格保護農(nóng)戶承包權(quán)”，并且《民法典》僅允許農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營權(quán)對內(nèi)流轉(zhuǎn)，不得隨意對外轉(zhuǎn)讓。在土地承包經(jīng)營權(quán)具備自物權(quán)特征且權(quán)能受限的情況下，在土地承包經(jīng)營權(quán)上設立土地經(jīng)營權(quán)應當不存在較大問題。

從土地經(jīng)營權(quán)的體系定位來看，土地經(jīng)營權(quán)類似于土地承包經(jīng)營權(quán)對外流轉(zhuǎn)的方式，而非獨立的物權(quán)變動，但是《民法典》第三百四十條突出了土地經(jīng)營權(quán)人對農(nóng)村土地的排他性占有，表明土地經(jīng)營權(quán)是權(quán)利人對農(nóng)村土地進行自主占有和農(nóng)業(yè)使用的財產(chǎn)利用權(quán)。①陳小君、肖楚鋼：《農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)的法律性質(zhì)及其客體之辨——兼評〈民法典〉物權(quán)編的土地經(jīng)營權(quán)規(guī)則》，《中州學刊》2020年第12期。在德國法上，土地上用益權(quán)是權(quán)利人與相對人達成合意并登記之后設定的，是一項對完全權(quán)利的部分轉(zhuǎn)讓。②鮑爾·施蒂爾納：《德國物權(quán)法》，張雙根譯，法律出版社，2004，第697 頁；陳衛(wèi)佐譯注：《德國民法典（第四版）》，法律出版社，2015，第332頁。這固然是一種權(quán)能分離的解釋進路，但是其指明了他物權(quán)設定的實質(zhì)是對所有權(quán)設定權(quán)利限制或設定權(quán)利負擔，而《民法典》賦予了土地經(jīng)營權(quán)人占有和利用農(nóng)地開展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的權(quán)利，生產(chǎn)經(jīng)營所得的合法收益歸土地經(jīng)營權(quán)人所有。因而《民法典》對土地經(jīng)營權(quán)的相關規(guī)定放置在第十一章“土地承包經(jīng)營權(quán)”中，是從體系上將土地經(jīng)營權(quán)歸納為用益物權(quán)。這表明，無論用何種方式取得土地經(jīng)營權(quán)均屬于用益物權(quán)之列，包括出租所得到的土地經(jīng)營權(quán)。

（三）土地經(jīng)營權(quán)的權(quán)利客體

在學界對土地經(jīng)營權(quán)性質(zhì)爭論過程中，有學者主張經(jīng)營權(quán)是設定于土地承包經(jīng)營權(quán)之上的權(quán)利用益物權(quán)，③蔡立東、姜楠：《承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)分置的法構(gòu)造》，《法學研究》2015年第3期。其將土地經(jīng)營權(quán)的權(quán)利客體定位為土地承包經(jīng)營權(quán)，權(quán)利人享有的土地經(jīng)營權(quán)是利用承包戶的土地承包經(jīng)營權(quán)而產(chǎn)生的權(quán)利用益物權(quán)。而本文認為，土地經(jīng)營權(quán)是指向農(nóng)地的用益物權(quán)，其權(quán)利客體為農(nóng)地。

《民法典》第三百四十條明確了土地經(jīng)營權(quán)的權(quán)利內(nèi)容，上述觀點認為的權(quán)利用益物權(quán)是一種兼顧解釋論和立法政策的權(quán)利性質(zhì)，符合土地經(jīng)營權(quán)的權(quán)利特征和相關制度構(gòu)建，如此土地經(jīng)營權(quán)人行使權(quán)利的對象為土地承包經(jīng)營權(quán)，實質(zhì)上是用益土地承包經(jīng)營權(quán)。但是此種對土地經(jīng)營權(quán)的建構(gòu)僅僅能在理論層面得以自洽，在《民法典》第三百四十條的框架內(nèi)權(quán)利用益物權(quán)與不動產(chǎn)用益物權(quán)難以區(qū)分。

第一，將權(quán)利用益物權(quán)的客體通過解釋方法納入廣義的動產(chǎn)范圍與現(xiàn)行法律規(guī)定相沖突?！睹穹ǖ洹返谝话僖皇鍡l規(guī)定，我國物權(quán)的客體是物，分為不動產(chǎn)和動產(chǎn)。同時第一百一十五條特別注明權(quán)利作為物權(quán)客體的情況需要特別規(guī)定，須嚴格貫徹物權(quán)法定?；隗w系解釋，我國現(xiàn)行法規(guī)定物權(quán)客體為物，包括動產(chǎn)與不動產(chǎn)。權(quán)利在特殊情況下才屬于物權(quán)客體，所以權(quán)利不屬于物，進而難以將權(quán)利解釋為動產(chǎn)。因此，將《民法典》第三百二十三條用益物權(quán)概念的“動產(chǎn)”擴大解釋以涵蓋權(quán)利，難以回避第一百一十五條的規(guī)定。

第二，借鑒知識產(chǎn)權(quán)客體等無體物屬于動產(chǎn)，將土地經(jīng)營權(quán)按照無體物歸入動產(chǎn)的解釋進路，忽視了羅馬法和現(xiàn)代私法區(qū)分無體物與有體物的意義。羅馬法會區(qū)分有體物與無體物，并且僅承認用益物權(quán)和債權(quán)屬于無體物，④高富平：《物權(quán)法原論》（第二版），法律出版社，2014，第261頁。這似乎直接為土地經(jīng)營權(quán)是權(quán)利用益物權(quán)提供了定論，但實際上羅馬法并非在物權(quán)客體的層面界定無體物，而是為了確定權(quán)利這類無體物的經(jīng)濟價值，在財產(chǎn)關系層面確定了其財產(chǎn)價值，而非將其作為物權(quán)客體。⑤高富平：《物權(quán)法原論》（第二版），法律出版社，2014，第260—261頁。盡管現(xiàn)代私法確立了諸多以無體物為客體的權(quán)利，諸如知識產(chǎn)權(quán)、物權(quán)化的證券權(quán)利等，但是這類權(quán)利的出現(xiàn)均為社會科學技術發(fā)展，以及市場交易手段進步的產(chǎn)物，而非權(quán)利體系本身演進的邏輯產(chǎn)物。

第三，即使將土地經(jīng)營權(quán)的權(quán)利客體界定為權(quán)利，以土地經(jīng)營權(quán)進行融資擔保也會呈現(xiàn)出法律適用混亂的情形?！睹穹ǖ洹返谒陌偎氖畻l仍然保持了《中華人民共和國物權(quán)法》（以下簡稱《物權(quán)法》）的相關規(guī)定，對可出質(zhì)的權(quán)利范圍沒有改動，而《民法典》第三百九十五條在《物權(quán)法》第一百八十四條的基礎上刪去了禁止耕地的土地使用權(quán)抵押的規(guī)定，且《民法典》第三百四十二條明確了“四荒地”的土地承包經(jīng)營權(quán)人可以采取抵押的方式流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)。這表明，權(quán)利的融資擔保形式仍然為質(zhì)押，而“四荒地”的土地經(jīng)營權(quán)屬于抵押財產(chǎn)，而非質(zhì)押財產(chǎn)。因此，若確定土地經(jīng)營權(quán)以權(quán)利為客體，則其融資擔保在擔保形式上會陷入法律適用混亂的局面。

第四，作為權(quán)利用益物權(quán)的土地經(jīng)營權(quán)在融資擔保的場合會導致法律應然狀態(tài)與實然狀態(tài)相向情形的出現(xiàn)，不利于土地資源的充分利用。由于《民法典》規(guī)定的可出質(zhì)權(quán)利具有可轉(zhuǎn)讓性，相關權(quán)利需依各自轉(zhuǎn)讓規(guī)則轉(zhuǎn)移到質(zhì)權(quán)人，或轉(zhuǎn)移權(quán)利憑證，或辦理權(quán)利變更登記。但就土地經(jīng)營權(quán)質(zhì)押而言，轉(zhuǎn)讓土地經(jīng)營權(quán)之后質(zhì)權(quán)人需要占有相應地塊，“作為權(quán)利質(zhì)權(quán)的標的權(quán)利應能夠被質(zhì)權(quán)人有效控制”①房紹坤、林廣會：《解釋論視角下的土地經(jīng)營權(quán)融資擔?！罚都执髮W社會科學學報》2020年第1期。。此時，作為質(zhì)權(quán)人的金融機構(gòu)無法處置地塊，出質(zhì)人對相應地塊僅享有土地承包權(quán)或不享有任何權(quán)利，也無法利用耕地，最終導致耕地資源在質(zhì)押期內(nèi)沒有得到利用。相反，若質(zhì)權(quán)人僅以登記公示的方式占有土地經(jīng)營權(quán)證書，出質(zhì)人仍然占有土地并開展農(nóng)業(yè)經(jīng)營，則是違背了土地經(jīng)營權(quán)為用益物權(quán)的法理邏輯，亦違背土地經(jīng)營權(quán)質(zhì)押應然結(jié)構(gòu)，模糊了在土地經(jīng)營權(quán)融資擔保的場合下質(zhì)押與抵押的區(qū)別。

因此，基于以土地經(jīng)營權(quán)融資擔保的視角，應當將土地經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)定位為不動產(chǎn)用益物權(quán)以實現(xiàn)政策目標與法理邏輯的契合。在此論點基礎上，可結(jié)合《民法典》確定的擔保制度，從解釋論的角度對土地經(jīng)營權(quán)融資擔保作出合理安排，明晰土地經(jīng)營權(quán)擔保形式、擔保物權(quán)主體等內(nèi)容。

三、土地經(jīng)營權(quán)抵押制度的構(gòu)建

（一）土地經(jīng)營權(quán)的擔保形式

由于《農(nóng)村土地承包法》第四十七條規(guī)定將融資擔保具體辦法授權(quán)國務院有關部門進行規(guī)定，且當前立法層面對土地經(jīng)營權(quán)性質(zhì)采取模糊處理的辦法，而《民法典》也并未在抵押權(quán)和質(zhì)權(quán)這兩章中明確規(guī)定土地經(jīng)營權(quán)的融資擔保形式，因此有必要明確土地經(jīng)營權(quán)的擔保形式。

基于上文對權(quán)利屬性與權(quán)利客體的探討，土地經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)與其流轉(zhuǎn)期限無關，而與當事人達成的合意內(nèi)容有關，流轉(zhuǎn)期限不滿五年的土地經(jīng)營權(quán)仍然為不動產(chǎn)用益物權(quán)。換言之，當事人就農(nóng)地利用可形成兩種關系：一是依《民法典》關于租賃合同的規(guī)定形成土地租賃合同關系，二是依《民法典》與《農(nóng)村土地承包法》關于土地經(jīng)營權(quán)的規(guī)定土地經(jīng)營權(quán)人對農(nóng)地行使物權(quán)。對于當事人表面簽訂土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同但真實意思為形成土地租賃合同關系的，物權(quán)意義上的土地經(jīng)營權(quán)并不存在。此時，承租方并未取得應收賬款債權(quán)，而出租方并未享有任何意義上的“土地經(jīng)營權(quán)”，各方均無法以債權(quán)性質(zhì)的土地經(jīng)營權(quán)出質(zhì)。

物權(quán)意義上的土地經(jīng)營權(quán)屬于不動產(chǎn)用益物權(quán)，依據(jù)《民法典》的規(guī)定應當采取抵押擔保形式。一是《民法典》并未禁止土地經(jīng)營權(quán)抵押，《農(nóng)村土地承包法》也明確規(guī)定土地經(jīng)營權(quán)可用于融資擔保。①高圣平：《民法典視野下農(nóng)地融資擔保規(guī)則的解釋論》，《廣東社會科學》2020年第4期。二是《民法典》第三百四十二條明確了“四荒地”的土地經(jīng)營權(quán)人可以采用抵押的方式流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)，因而第三百三十九條中的“其他方式”應當包括抵押這一擔保形式?；谕恋亟?jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的體系，作為不動產(chǎn)用益物權(quán)的土地經(jīng)營權(quán)應當采用抵押的擔保形式。由此，與《民法典》第三百九十五條和第三百九十九條的變化相適應。因而，抵押人提供的“土地經(jīng)營權(quán)”為用益物權(quán)而非農(nóng)地租賃關系下的債權(quán)才是以土地經(jīng)營權(quán)向金融機構(gòu)融資擔保的前提。

《農(nóng)村土地承包法》第四十一條和《民法典》第三百四十一條明確了五年以上的土地經(jīng)營權(quán)適用登記對抗規(guī)則，人為地按照流轉(zhuǎn)期限將土地經(jīng)營權(quán)分割為兩類，會造成流轉(zhuǎn)期限不滿五年的土地經(jīng)營權(quán)變?yōu)閭鶛?quán)的表象，以及其無法用以融資擔保的現(xiàn)狀。因而，需要明確流轉(zhuǎn)期限不滿五年的土地經(jīng)營權(quán)仍以抵押作為擔保形式，明確立法所稱的“土地經(jīng)營權(quán)”不包括租賃合同的債權(quán)，僅指作為不動產(chǎn)用益物權(quán)的土地經(jīng)營權(quán)。對于當事人表面簽訂土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同但真實意思為形成土地租賃合同關系的，金融機構(gòu)不予辦理融資擔保。因而，抵押人提供的“土地經(jīng)營權(quán)”為用益物權(quán)是以土地經(jīng)營權(quán)向金融機構(gòu)融資擔保的前提。然而，正如上文所言，對農(nóng)地流轉(zhuǎn)的物債二分僅在理論邏輯上有意義。金融機構(gòu)對權(quán)利性質(zhì)的判斷依賴于國家對土地經(jīng)營權(quán)辦理的權(quán)屬證書，為確保交易安全，要求抵押物具備相應的公示性與流通性；②吳昭軍：《“四荒地”土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)規(guī)則的法教義學分析》，《安徽師范大學學報（人文社會科學版）》2021年第2期。而《民法典》僅確認流轉(zhuǎn)期限為五年以上的土地經(jīng)營權(quán)具備登記對抗效力，流轉(zhuǎn)期限不滿五年的土地經(jīng)營權(quán)在實踐中無法明確獨立以便于金融機構(gòu)享有抵押權(quán)。從此意義上看，《民法典》第三百四十一條是出于政策的考量而強行對用于抵押的土地經(jīng)營權(quán)設置了期限要求。

綜上，本文認為，土地經(jīng)營權(quán)的融資擔保形式應當為抵押，金融機構(gòu)接受流轉(zhuǎn)期限不滿五年的土地經(jīng)營權(quán)作為抵押物具備正當性。由此，在土地經(jīng)營權(quán)抵押框架中，本文將進一步討論土地經(jīng)營權(quán)抵押的制度構(gòu)成，以期梳理并解決其中的關鍵問題。

（二）土地經(jīng)營權(quán)抵押關系中的抵押客體

根據(jù)《農(nóng)村土地承包法》第四十七條規(guī)定，受讓方作為農(nóng)地的土地經(jīng)營權(quán)人，在其土地經(jīng)營權(quán)上為金融機構(gòu)設定抵押權(quán)，而金融機構(gòu)作為抵押權(quán)人，這不存在問題。但是，在承包方以其“承包地的土地經(jīng)營權(quán)”向金融機構(gòu)進行抵押的過程中，承包方并未享有土地經(jīng)營權(quán)，這時“經(jīng)營”不過是土地承包經(jīng)營權(quán)的權(quán)能而已。③高圣平：《農(nóng)村土地承包法修改后的承包地法權(quán)配置》，《法學研究》2019年第5期。對于特定地塊，承包方并不享有土地經(jīng)營權(quán)，而享有土地承包經(jīng)營權(quán)，那么承包方何來用于抵押的“承包地的土地經(jīng)營權(quán)”呢？

正如上文所述，土地經(jīng)營權(quán)是用益物權(quán)，其權(quán)利生成路徑是土地承包經(jīng)營權(quán)人流轉(zhuǎn)后受讓人取得土地經(jīng)營權(quán)，其權(quán)利客體為農(nóng)地而非權(quán)利。因而，需要討論土地承包經(jīng)營權(quán)與土地經(jīng)營權(quán)的關系問題，即承包方能否就同一承包地同時享有土地承包經(jīng)營權(quán)與土地經(jīng)營權(quán)。按照經(jīng)濟學的權(quán)利束觀念，前述問題的答案是肯定的。土地承包經(jīng)營權(quán)是一權(quán)利束，是土地承包權(quán)與土地經(jīng)營權(quán)結(jié)合而成，承包方保有土地承包權(quán)，將分置出的土地經(jīng)營權(quán)用于抵押擔保。④房紹坤主編《承包地“三權(quán)分置”的法律表達與實效考察》，中國人民大學出版社，2018，第41頁。而法學視角下的權(quán)利觀認為，土地承包經(jīng)營權(quán)與土地經(jīng)營權(quán)同為用益物權(quán)，土地經(jīng)營權(quán)是承包方為了發(fā)揮農(nóng)地的經(jīng)濟價值而對外流轉(zhuǎn)產(chǎn)生的不動產(chǎn)用益物權(quán)。就利用土地經(jīng)濟效益而言，土地承包經(jīng)營權(quán)與土地經(jīng)營權(quán)的權(quán)利內(nèi)容近似，我們很難認為同一個承包戶同時保有土地承包經(jīng)營權(quán)與土地經(jīng)營權(quán)。從《民法典》第三百三十九條與第三百四十二條的表述來看，土地承包經(jīng)營權(quán)人向他人流轉(zhuǎn)設立土地經(jīng)營權(quán)表明土地經(jīng)營權(quán)并不屬于土地承包經(jīng)營權(quán)。因此，承包方未持有土地經(jīng)營權(quán)而僅保有土地承包經(jīng)營權(quán)，實質(zhì)上不屬于《農(nóng)村土地承包法》所稱的“土地經(jīng)營權(quán)人”。同時，《民法典》第三百九十五條在允許抵押的財產(chǎn)范圍中刪去了以其他方式取得的荒地等土地承包經(jīng)營權(quán)，同時在第三百九十九條禁止抵押財產(chǎn)范圍的基礎上刪去了耕地的土地使用權(quán)。立法的變遷表明法律并未禁止以耕地的土地承包經(jīng)營權(quán)設定抵押，因而在土地承包經(jīng)營權(quán)人向金融機構(gòu)設定抵押權(quán)時，可以其土地承包經(jīng)營權(quán)設定抵押。

《農(nóng)村土地承包法》的多處規(guī)定也體現(xiàn)出承包方與土地經(jīng)營權(quán)人的并行之處，如第六十三條與第六十四條。因而，在抵押權(quán)實現(xiàn)之前并不存在《農(nóng)村土地承包法》第四十七條所述的“承包地的土地經(jīng)營權(quán)”，此處的表述仍屬將經(jīng)營權(quán)能與土地經(jīng)營權(quán)混用。但這并不意味著承包方無法以承包地融資擔保，否則就喪失了《農(nóng)村土地承包法》的修法意義。

承包方的抵押情形應當是承包方直接以其享有的土地承包經(jīng)營權(quán)向金融機構(gòu)設定抵押，即抵押客體為土地承包經(jīng)營權(quán)。①房紹坤、林廣會：《解釋論視角下的土地經(jīng)營權(quán)融資擔?！?，《吉林大學社會科學學報》2020年第1期。在解釋論層面，抵押權(quán)人需要的是轉(zhuǎn)讓抵押物實現(xiàn)對債權(quán)的優(yōu)先受償以消除債權(quán)，而非取得抵押物。自始至終，抵押物的所有權(quán)仍然歸抵押人所有，抵押權(quán)人僅需要對抵押物予以固定即可。而在抵押權(quán)實現(xiàn)階段，抵押權(quán)人需要處置抵押物以消除債權(quán)。因而，在承包方向金融機構(gòu)設定抵押權(quán)階段，由于承包方不享有土地經(jīng)營權(quán)，其依據(jù)《民法典》第三百三十九條、第三百四十二條與《農(nóng)村土地承包法》第四十七條向金融機構(gòu)抵押貸款是以土地承包經(jīng)營權(quán)向金融機構(gòu)設定擔保物權(quán)。

《農(nóng)村土地承包法》第四十七條確定了擔保物權(quán)自融資擔保合同生效時設立，采用登記對抗主義。根據(jù)第四十七條的規(guī)定，以土地經(jīng)營權(quán)向金融機構(gòu)抵押僅需抵押合同生效即可，登記僅影響抵押權(quán)實現(xiàn)順位，而不會影響到土地經(jīng)營權(quán)抵押權(quán)的設立。根據(jù)《民法典》第二百零九條的規(guī)定，不動產(chǎn)物權(quán)的物權(quán)變動原則采用登記生效主義，但法律另有規(guī)定的除外。《農(nóng)村土地承包法》第四十七條規(guī)定的擔保物權(quán)的變動采取登記對抗主義，符合《民法典》第二百零九條的規(guī)定。因而，應將《農(nóng)村土地承包法》第四十七條理解為土地承包經(jīng)營權(quán)人在土地承包經(jīng)營權(quán)設定抵押時，抵押合同生效后抵押權(quán)設立；而土地經(jīng)營權(quán)人以土地經(jīng)營權(quán)設定抵押時，抵押合同生效后抵押權(quán)設立。

（三）土地經(jīng)營權(quán)抵押的具體財產(chǎn)范圍

在抵押法律關系中，承包方以其土地承包經(jīng)營權(quán)向金融機構(gòu)設定抵押權(quán)，而土地經(jīng)營權(quán)人在其土地經(jīng)營權(quán)之上設定擔保物權(quán)。因此，為了消除債權(quán)債務，在抵押權(quán)實現(xiàn)過程中應當轉(zhuǎn)讓處分土地經(jīng)營權(quán)。土地經(jīng)營權(quán)抵押的財產(chǎn)范圍為土地經(jīng)營權(quán)自不必多言，但在土地經(jīng)營權(quán)變現(xiàn)過程中土地上的財產(chǎn)（包括地上種養(yǎng)物和農(nóng)業(yè)配套設施）是否隨土地經(jīng)營權(quán)為一體變現(xiàn)用于償還債務呢？就農(nóng)業(yè)作物等地上種養(yǎng)物而言，由于不動產(chǎn)本身的含義在于不可移動或移動必然毀損其含經(jīng)濟價值之物，②孫憲忠：《中國物權(quán)法總論》，法律出版社，2004，第132頁。因而樹木、農(nóng)作物等不可與土地分離或分離嚴重損毀其含經(jīng)濟價值的地上種養(yǎng)物應當屬于不動產(chǎn)。然而，即使地上種養(yǎng)物屬于不動產(chǎn)，因我國并未采取德國法上土地吸收地上定著物的立法，③房紹坤、林廣會：《解釋論視角下的土地經(jīng)營權(quán)融資擔?！罚都执髮W社會科學學報》2020年第1期。地上種養(yǎng)物與土地經(jīng)營權(quán)仍然分屬兩類獨立的物。雖然在土地經(jīng)營權(quán)抵押試點中各地均要求抵押人將土地經(jīng)營權(quán)和地上種養(yǎng)物一并抵押，將兩者混為一談，但是各地政策是基于土地經(jīng)營權(quán)價值不確定而難以保障貸款風險的角度去要求提供多元化的抵押財產(chǎn)的。對此，應當根據(jù)《民法典》第三百九十六條規(guī)定，按照浮動抵押予以確定。若雙方在訂立土地經(jīng)營權(quán)抵押合同并設定抵押權(quán)時并未明確將地上種養(yǎng)物納入抵押財產(chǎn)范圍，則在抵押權(quán)實現(xiàn)過程中應當將地上種養(yǎng)物一并拍賣變賣變現(xiàn)，將此錢款返還給地上定著物所有權(quán)人，而不得直接用于償還債務。

就房屋、水利設施等農(nóng)業(yè)配套設施而言，雖然其與地上種養(yǎng)物同受不動產(chǎn)法所調(diào)整，但是兩者存在本質(zhì)區(qū)別。農(nóng)業(yè)配套設施在本質(zhì)上屬于不動產(chǎn)，而地上種養(yǎng)物實質(zhì)上屬于添附于土地上的動產(chǎn)。因此，地上種養(yǎng)物不屬于土地經(jīng)營權(quán)抵押的財產(chǎn)范圍，并不當然地意味著農(nóng)業(yè)配套設施不屬于抵押財產(chǎn)范圍。類似的規(guī)定有《民法典》第三百九十七條，即建筑物與其占用的建設用地使用權(quán)應當一體抵押。從歷史上看，此種房地一體主義來源于“地隨房走”的立法體例，①孫憲忠：《中國物權(quán)法總論》，法律出版社，2004，第138頁。并且由于農(nóng)村金融受限的立法政策，房地一體主義僅在建設用地與城市建筑物領域適用。值得注意的是，雖然在宅基地使用權(quán)抵押試點改革中，國家出臺的文件探索了宅基地使用權(quán)與房屋所有權(quán)一體抵押的方式，②《農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點暫行辦法》（銀發(fā)〔2016〕78號）。但是《民法典》并未明確宅基地使用權(quán)與房屋所有權(quán)的一體抵押。這表明立法層面對于土地上建筑物等不動產(chǎn)是否采納一體主義存在模糊空間。從現(xiàn)實情況來看，農(nóng)業(yè)配套設施主要用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，且《農(nóng)村土地承包法》確定了土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)后土地經(jīng)營權(quán)人應當保持土地的農(nóng)業(yè)用途。在土地經(jīng)營權(quán)抵押權(quán)實現(xiàn)程序中，應當將農(nóng)地的農(nóng)業(yè)配套設施和土地經(jīng)營權(quán)一并轉(zhuǎn)讓給同一個受讓人以便于受讓人開展農(nóng)業(yè)經(jīng)營。因此，土地經(jīng)營權(quán)抵押目前應參照房地一體主義將特定地塊的土地經(jīng)營權(quán)和地上的農(nóng)業(yè)配套設施一并抵押。在抵押權(quán)實現(xiàn)程序中，應當將土地經(jīng)營權(quán)和農(nóng)業(yè)配套設施一并處分，且抵押權(quán)人對土地經(jīng)營權(quán)變賣價款享有優(yōu)先受償權(quán)。

（四）土地經(jīng)營權(quán)上抵押權(quán)的實現(xiàn)

在土地經(jīng)營權(quán)抵押法律關系中，抵押物因抵押主體不同而不同。就承包方向金融機構(gòu)設定抵押權(quán)而言，土地承包經(jīng)營權(quán)發(fā)揮著保障農(nóng)戶基礎生活水平的功能，法律規(guī)定了其不得轉(zhuǎn)讓的限制，因此抵押權(quán)實現(xiàn)程序不能以土地承包經(jīng)營權(quán)變價去清償債權(quán)。同時，要防范農(nóng)民失地的風險，要在土地經(jīng)營權(quán)抵押制度下最大程度地保證土地對承包方的保障功能，通過強制締約或強制管理實現(xiàn)土地經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓進而實現(xiàn)抵押權(quán)是較為適宜的。強制締約是由執(zhí)行機關以拍賣等形式確定受讓人，受讓人與承包方訂立土地經(jīng)營權(quán)設立合同；而強制管理是“通過他人管理抵押財產(chǎn)，并以其收益優(yōu)先清償債權(quán)”③房紹坤：《論土地承包經(jīng)營權(quán)抵押的制度構(gòu)建》，《法學家》2014年第2期。，執(zhí)行機關“以土地承包經(jīng)營權(quán)的使用價值及其收益為對象，以其所得收益清償債權(quán)”，④單平基：《土地經(jīng)營權(quán)融資擔保的法實現(xiàn)——以〈農(nóng)村土地承包法〉為中心》，《江西社會科學》2020年第2期。由此在土地承包經(jīng)營權(quán)人保留土地承包經(jīng)營權(quán)而不流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)的前提下，抵押權(quán)人以其收益優(yōu)先受償。就土地經(jīng)營權(quán)人以其土地經(jīng)營權(quán)向金融機構(gòu)設定擔保而言，法院應按照實現(xiàn)擔保物權(quán)特別程序拍賣土地經(jīng)營權(quán)，而無須通過強制締約或強制管理程序予以實現(xiàn)。同時，在抵押權(quán)實現(xiàn)過程中，即在處分土地經(jīng)營權(quán)過程中，應當明確土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)期限，不得隨意按照經(jīng)濟價值延長流轉(zhuǎn)期限，致使流轉(zhuǎn)期超出承包期。

《民法典》第四百一十條規(guī)定了抵押權(quán)實現(xiàn)的方式。就協(xié)議折價而言，折價本質(zhì)上是以物抵債的實現(xiàn)措施，但是《農(nóng)村土地承包法》已經(jīng)明確了抵押權(quán)人僅為金融機構(gòu)，而土地經(jīng)營權(quán)的受讓人應當保持土地的農(nóng)業(yè)用途，金融機構(gòu)不從事農(nóng)業(yè)經(jīng)營，顯然，折價并不能適用于抵押權(quán)實現(xiàn)。就拍賣、變賣的實現(xiàn)方式而言，拍賣分為強制拍賣和任意拍賣。①程嘯：《擔保物權(quán)研究》，中國人民大學出版社，2017，第115頁。就土地經(jīng)營權(quán)抵押權(quán)實現(xiàn)而言，應當區(qū)分司法強制方式和協(xié)商合意方式。由于土地經(jīng)營權(quán)的受讓人應當具備農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資質(zhì)或能力，因而抵押權(quán)實現(xiàn)應當保證受讓方的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資質(zhì)。為了實現(xiàn)這一要求，在國家建立起完善的農(nóng)地交易平臺或農(nóng)地抵押權(quán)實現(xiàn)平臺之前，應僅由人民法院作為強制拍賣或變賣的主體。抵押權(quán)實現(xiàn)的方式不包括雙方自行拍賣變賣方式。

從抵押權(quán)實現(xiàn)的角度來看，土地經(jīng)營權(quán)的物權(quán)屬性得以印證。在抵押權(quán)實現(xiàn)階段，土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)以清償債權(quán)，而當債權(quán)的價值低于流轉(zhuǎn)期限五年的土地經(jīng)營權(quán)價值時，僅能對外設立或轉(zhuǎn)讓流轉(zhuǎn)期限五年以下的土地經(jīng)營權(quán)。依流轉(zhuǎn)期限為五年以下的土地經(jīng)營權(quán)是債權(quán)的觀點，在土地承包經(jīng)營權(quán)人或土地經(jīng)營權(quán)人為抵押人的場合，土地承包經(jīng)營權(quán)人或土地經(jīng)營權(quán)人在本質(zhì)上均是與他人訂立土地租賃合同以實現(xiàn)抵押權(quán)。這與《民法典》第四百一十條所述的“拍賣”與“變賣”在表達上明顯不同。

結(jié)語

“三權(quán)分置”的改革成果隨著《農(nóng)村土地承包法》和《民法典》的陸續(xù)出臺被納入法制軌道上，特別是《農(nóng)村土地承包法》第四十七條明確了土地經(jīng)營權(quán)的融資擔保功能。但是《民法典》與《農(nóng)村土地承包法》對土地經(jīng)營權(quán)法律屬性與權(quán)利客體的模糊處理導致土地經(jīng)營權(quán)融資擔保的具體法律制度難以明確，最終法律將融資擔保的具體辦法授權(quán)國務院有關部門進行制定。事實上，將權(quán)利客體和權(quán)利屬性定位為不動產(chǎn)用益物權(quán)符合“三權(quán)分置”的改革目標和物權(quán)理論，其在最大程度上兼顧改革目標和物權(quán)法理，進而確定土地經(jīng)營權(quán)的擔保形式為抵押。在農(nóng)地金融的實踐中，土地價值偏低、土地經(jīng)營權(quán)公示性與穩(wěn)定性較弱均構(gòu)成制約土地經(jīng)營權(quán)抵押的重要因素。在推行集體產(chǎn)權(quán)制度改革、盤活農(nóng)地資源的背景下，應當大力推動土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的市場構(gòu)建與登記制度的完善，以銜接土地經(jīng)營權(quán)抵押權(quán)設定與實現(xiàn)機制，為實現(xiàn)農(nóng)村振興注入活力。